Rapport intérimaire - Rapport No. 306, Mars 1997

1. 541. La queja objeto del presente caso figura en una comunicación de la Federación Sindical Mundial (FSM) de fecha 20 de septiembre de 1996. Posteriormente, la FSM presentó informaciones complementarias por comunicación de 2 de diciembre de 1996.
2. 542. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 23 de enero de 1997.
3. 543. Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 544. En su comunicación de 20 de septiembre de 1996, la Federación Sindical Mundial (FSM) objeta la decisión de la Corte Suprema de Justicia de la República que declaró inaplicable la resolución ministerial núm. 053-93-TR por la que se dictan normas para la adecuación de la negociación colectiva de los trabajadores de construcción civil a la ley de relaciones colectivas de trabajo y su reglamento, que disponía en su artículo cuarto que "en aplicación del artículo 71 y artículo 45 de la ley de relaciones colectivas de trabajo, la negociación colectiva se llevará a efecto a nivel de rama de actividad, pudiendo sin embargo, las partes, de común acuerdo, modificar el nivel de la misma, así como su alcance territorial, las empresas comprendidas y demás aspectos que delimiten y faciliten la negociación colectiva" (esta resolución ministerial núm. 053-93-TR se dictó en virtud de que el decreto reglamentario de la ley de relaciones colectivas de trabajo dispone en su cuarta disposición transitoria que: "El Ministerio de Trabajo y Promoción Social, mediante resolución del titular del sector, dictará las normas pertinentes para la adecuación de los trabajadores de construcción civil a los alcances del título III de la ley sobre negociación colectiva"). La organización querellante alega que a raíz de la decisión judicial, el Ministerio de Trabajo emitió la resolución núm. 051-96-TR derogando la mencionada resolución ministerial núm.053-93-TR y disponiendo que la negociación colectiva de los trabajadores de construcción civil, se sujetará a los alcances de la ley de relaciones colectivas de trabajo (artículos 44, 45 y 46), su reglamento y las disposiciones contenidas en la presente resolución ministerial. La organización sindical alega que en virtud de esto el pliego nacional presentado por la Federación de Trabajadores en Construcción Civil del Perú (FTCCP) sólo podrá ser aplicable a nivel de empresa y que se impide la negociación por rama de actividad. (Se reproducen a continuación los artículos de la ley de relaciones colectivas de trabajo mencionados:
   • Artículo 44.- La convención colectiva tendrá aplicación dentro del ámbito que las partes acuerden, que podrá ser:
     • a) De la empresa, cuando se aplique a todos los trabajadores de una empresa, o a los de una categoría, sección o establecimiento determinado de aquella.
     • b) De una rama de actividad, cuando comprenda a todos los trabajadores de una misma actividad económica, o a parte determinada de ella.
     • c) De un gremio, cuando se aplique a todos los trabajadores que desempeñen una misma profesión, oficio o especialidad en distintas empresas.
   • Artículo 45.- Si no existe previamente una convención colectiva en cualquier nivel de los señalados en el artículo anterior, las partes decidirán, de común acuerdo, el nivel en que entablarán la primera convención. A falta de acuerdo, la negociación se llevará a nivel de empresa.
   • De existir convención en algún nivel, para entablar otra en un nivel distinto, con carácter sustitutorio o complementario, es requisito indispensable el acuerdo de partes, no pudiendo establecerse por acto administrativo ni por laudo arbitral.
   • Las convenciones de distinto nivel acordadas por las partes deberán articularse para definir las materias que serán tratadas en cada una. En caso de conflicto se aplicará la convención más favorable, confrontadas en su integridad.
   • Podrán negociarse a nivel de empresa las materias no tratadas en una convención a nivel superior, que la reglamenten o que se refieran a condiciones de trabajo propias y exclusivas de la empresa.
   • Artículo 46.- Para celebrar una convención colectiva por rama de actividad o gremio se requiere que la organización sindical u organizaciones sindicales representen a la mayoría de las empresas y trabajadores de la actividad o gremio respectivo, a nivel local, regional o nacional, y que sean convocadas, directa o indirectamente, todas las empresas respectivas.)
2. 545. En su comunicación de 2 de diciembre de 1996, la FSM alega la persecución de los dirigentes sindicales de la Federación de Trabajadores en Construcción Civil del Perú (FTCCP), concretamente al haberse condenado en sede judicial a la pena de un año de ejecución condicional a los Sres. José Luis Risco Montalván, secretario general, Mario Huaman Rivera y Víctor Herrera Rubiños, secretarios de organización, por el supuesto delito de alteración del orden público ocurrido en noviembre de 1991, en momentos en que se llevaba a cabo una lucha sindical por la restitución del pliego único nacional de reclamos.

B. Respuesta del Gobierno

1. 546. En su comunicación de 23 de enero de 1997, el Gobierno declara que la ley de relaciones colectivas de trabajo en su artículo 44 establece que la convención colectiva tendrá aplicación dentro del ámbito que las partes acuerden, pudiendo ser a nivel de empresa (cuando se aplique a todos los trabajadores de una categoría, sección o establecimiento determinado de aquélla), de una rama de actividad (cuando comprenda a todos los trabajadores de una misma actividad económica, o parte determinada de aquélla) y de un gremio (cuando se aplique a todos los trabajadores que desempeñen una misma profesión, oficio o especialidad en distintas empresas); en tal sentido, es claro que se consagra la autonomía colectiva para decidir el nivel de negociación. En virtud de ello, una parte no puede obligar a la otra a negociar colectivamente en un nivel determinado. El Gobierno indica que para el caso de la construcción, la cuarta disposición transitoria del decreto-supremo núm. 011-92-TR dispone que el Ministerio de Trabajo y Promoción Social dictará la norma pertinente, y que la resolución ministerial núm. 053-93-TR, conforme al mandato antes citado, expidió las normas destinadas a facilitar la negociación colectiva de los trabajadores de la construcción civil teniendo como marco el decreto-ley núm. 25593 - ley de relaciones colectivas de trabajo - y su reglamento aprobado por el decreto supremo núm. 011-92-TR.
2. 547. El Gobierno añade que la Cámara Peruana de la Construcción (CAPECO), en pleno ejercicio de una de las garantías constitucionales consagradas en el artículo 200 de la Constitución Política del Estado, interpuso una acción popular contra la citada resolución ministerial 053-93-TR, sustentándola en el hecho de que ésta infringe diversas disposiciones legales y constitucionales al establecer que la negociación colectiva en el sector de la construcción debería llevarse a cabo a nivel de rama de actividad, contradiciendo específicamente lo dispuesto por la tercera disposición final y transitoria del decreto-ley núm. 25593 (ley de relaciones colectivas de trabajo). El Gobierno manifiesta que no existe injerencia alguna en el Poder Judicial, en tanto que es precisamente una de las partes de la negociación, la que acude a la instancia judicial, en busca de que ésta resuelva la cuestión que según alega, además de afectarle, va en contra de las disposiciones legales y constitucionales vinculadas sobre la materia. En consecuencia, el Ministerio de Trabajo y Promoción Social no ha intervenido, ni ejercido influencia en la decisión judicial dictada en última instancia en un proceso regular, lo cual demuestra su respeto por la autonomía e independencia del Poder Judicial.
3. 548. El Gobierno informa que la primera sala laboral de la Corte Superior de Justicia de Lima declaró ilegal e inaplicable la resolución ministerial núm. 053-93-TR, fundamentándose en las siguientes consideraciones: 1) el decreto-ley núm. 25593, en su artículo 45 y en su tercera disposición transitoria y final, establece que a falta de acuerdo entre las partes, la negociación se llevará a cabo a nivel de empresa. Para entablar convención en nivel distinto es requisito indispensable el acuerdo de partes, no pudiendo establecerse por acto administrativo ni por laudo arbitral; este principio de respeto a la voluntad de las partes establecido por ley es violado por la citada resolución ministerial al imponer a las partes el nivel de negociación por rama de actividad, vulnerando el artículo 211, inciso 11 de la Constitución de 1979, bajo cuyo imperio se inició esta acción (artículo 118, inciso 8 de la Constitución de 1993; 2) no pueden invocarse los alcances del artículo 71 del decreto-ley núm. 25593, respecto de la regulación de las negociaciones que se realicen a través de comisiones paritarias, multipartitas y demás casos especiales para alegar la validez de la citada resolución ministerial pues, en aplicación de lo dispuesto por la cuarta disposición transitoria y final del decreto-supremo núm. 011-92-TR - reglamento del decreto-ley núm. 25593 - que dispone que el Ministerio de Trabajo y Promoción Social mediante resolución del titular del sector, dictará las normas pertinentes para la adecuación de los trabajadores de la construcción civil a los alcances del decreto-ley núm. 25593, ello debido a que al dictarse esta resolución ministerial la negociación del sector construcción no se debía efectuar por comisión tripartita, en virtud de la derogatoria que hace la cuarta disposición transitoria y final del decreto-supremo núm. 011-92-TR, al decreto-supremo núm. 018 de 4 de diciembre de 1982 que dispuso la creación de una comisión nacional de industria de la construcción civil. En este sentido, sólo procedería la negociación colectiva de acuerdo al nivel fijado por las partes, ya sea por rama de actividad o a nivel de empresas, por lo que sólo cabía adecuar a los trabajadores de construcción civil dentro de los alcances del título III de la ley, como lo establecía la misma cuarta disposición transitoria y final citada; empero, lo que hizo la resolución ministerial núm. 053-93-TR, fue superar los alcances de la ley, lo que es distinto de adecuarla, por tanto infringió principios constitucionales vinculados a la jerarquía normativa; 3) la ley de relaciones colectivas de trabajo consagra un esquema de negociación colectiva flexible, por lo que no cabe duda que la tercera disposición final y transitoria del decreto-ley núm. 25593, facultaba a la Cámara Peruana de la Construcción a decidirse porque el nivel de negociación fuera el de empresa; en este sentido, la resolución ministerial núm. 053-93-TR, excede las atribuciones que le confiere el decreto-supremo núm. 011-92-TR al Ministerio de Trabajo y Promoción Social, ya que se dispuso sobre el nivel de negociación del sector de la construcción civil, contraviniendo la libertad de las partes a negociar.
4. 549. El Gobierno agrega que en segunda y última instancia, la Corte Suprema de Justicia de la República, mediante ejecutoria de 24 de abril de 1996, confirmó la resolución de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaraba fundada la acción popular interpuesta por la Cámara Peruana de la Construcción (CAPECO) contra el Ministerio de Trabajo y Promoción Social, declarando, en consecuencia, inaplicable la resolución ministerial núm. 053-93-TR a las negociaciones colectivas de la industria de la construcción civil a partir del día siguiente de su publicación. La ejecutoria suprema se sustenta en los siguientes fundamentos: 1) el dictamen fiscal señala que es materia de la acción de garantía que se declare ilegal e inaplicable la resolución ministerial núm. 053-93-TR, la cual dicta normas para la adecuación de la negociación colectiva de los trabajadores de la construcción civil a la ley de relaciones colectivas de trabajo y su reglamento. El artículo 45 de la citada ley señala que a falta de acuerdo, la negociación colectiva se llevará a cabo a nivel de empresa; para entablarla en un nivel distinto es necesario el acuerdo de las partes, no pudiendo establecerse por acto administrativo ni por laudo arbitral. En tal sentido, el artículo 4 de la citada resolución, al disponer que la negociación colectiva se lleve a cabo a nivel de rama de actividad y no de empresa, transgrede el inciso 11) del artículo 211 de la Constitución de 1979, en ese entonces aplicable; 2) la citada resolución ministerial dicta normas de alcance general para la adecuación de la negociación colectiva de los trabajadores de construcción civil a la ley de relaciones colectivas de trabajo. Estas normas de alcance general deben subordinarse a lo que dispone aquella de superior jerarquía, como lo es el decreto-ley núm. 25593. En ese sentido, el artículo 45 del mencionado decreto-ley establece que si no existe previamente un nivel de negociación de los indicados en su artículo 44, las partes lo acordarán y en su defecto será el de empresa; señala asimismo que de haber convención en algún nivel, para modificarlo debe haber acuerdo de partes; 3) por otro lado, la tercera disposición final y transitoria del decreto-ley núm. 25593, dispuso que las empresas o gremios comprendidos en la negociación colectiva en el nivel de rama de actividad, en trámite, deberán ratificar su voluntad de seguir negociando en dicho nivel, en los 30 días naturales posteriores a la vigencia del decreto-ley; a falta de acuerdo sería siempre el nivel de empresa; 4) la resolución ministerial núm. 053-93-TR, impone el nivel de rama de actividad para la negociación y colisiona por lo tanto con el decreto-ley núm. 25593 (ley de relaciones colectivas de trabajo), excediendo así los límites de la ley y vulnerando el principio de legalidad; por lo que confirman la sentencia que declara fundada la acción popular.
5. 550. Por último, el Gobierno declara que a efectos de dar cumplimiento al fallo de las autoridades judiciales, el Ministerio de Trabajo y Promoción Social expidió la resolución ministerial núm. 051-96-TR, la misma que guarda concordancia con las normas nacionales e internacionales de la materia, en este último caso ratificadas por Perú, al privilegiar el acuerdo de partes para determinar el nivel de negociación, y sólo a falta de este acuerdo la negociación debe llevarse a cabo a nivel de empresa como lo define la norma general en el artículo 45 de la ley de relaciones colectivas de trabajo.

C. Conclusiones del Comité

1. 551. El Comité observa que en la presente queja la organización querellante objeta la derogación de la resolución ministerial núm. 053-93-TR que disponía que en el sector de la construcción civil la negociación se llevaría a efecto a nivel de rama de actividad, y la aplicación en su lugar de las disposiciones legales de la ley de relaciones colectivas de trabajo que rigen la determinación del nivel de la negociación colectiva.
2. 552. En relación con los alegatos presentados, el Comité toma nota de que el Gobierno declara que: i) el artículo 44 de la ley de relaciones colectivas de trabajo establece que la convención colectiva tendrá aplicación dentro del ámbito que las partes acuerden, consagrando la autonomía colectiva para decidir el nivel de negociación; ii) la resolución ministerial núm. 053-93-TR estableció normas destinadas a facilitar la negociación colectiva de los trabajadores de la construcción civil teniendo como marco la ley de relaciones colectivas de trabajo; iii) la Cámara Peruana de la Construcción (CAPECO) interpuso una acción popular ante las autoridades judiciales contra la resolución núm. 053-93-TR; iv) las autoridades judiciales declararon inaplicable la resolución ministerial núm. 053-93-TR invocando entre otras razones que "la ley de relaciones colectivas de trabajo consagra un esquema de negociación colectiva flexible..." y que "la resolución ministerial núm. 053-93-TR excede las atribuciones que le confiere el decreto-supremo núm. 011-92-TR al Ministerio de Trabajo y Promoción Social, ya que se dispuso sobre el nivel de negociación del sector de la construcción civil, contraviniendo la libertad de las partes a negociar"; y v) a efectos de dar cumplimiento al fallo dictado por las autoridades judiciales, el Ministerio de Trabajo y Promoción Social expidió la resolución ministerial núm. 051-96-TR que privilegia el acuerdo de las partes para determinar el nivel de negociación y sólo ante la falta de acuerdo la negociación debe llevarse a cabo a nivel de empresa como lo define la norma general en el artículo 45 de la ley de relaciones colectivas de trabajo.
3. 553. A este respecto, el Comité observa que con anterioridad a la presente queja ya ha tenido la ocasión de examinar alegatos sobre obstáculos legales y prácticos a la negociación colectiva a nivel de rama de actividad donde se objetaban las disposiciones legales de la ley de relaciones colectivas de trabajo que rigen el nivel de negociación colectiva (véase 302.o informe, caso núm. 1845, párrafos 514, 515 y 518, b)). Por consiguiente, el Comité desea referirse a las conclusiones que formulara en aquella oportunidad, en las que consideró que "en base al principio de negociación colectiva libre y voluntaria, establecido en el artículo 4 del Convenio, la determinación del nivel de negociación debería depender esencialmente de la voluntad de las partes y, por consiguiente, dicho nivel no debería ser impuesto en virtud de la legislación, así como que el requisito de mayoría no sólo del número de trabajadores sino también de las empresas para celebrar una convención colectiva por rama de actividad o gremio, contemplado en el artículo 46 de la ley de relaciones colectivas de trabajo de 1992, puede plantear problemas de aplicación con el Convenio núm. 98". Como hiciera ya en dicha ocasión, "el Comité pide al Gobierno que en consulta con los interlocutores sociales tome medidas para modificar la legislación, de manera que las organizaciones de trabajadores, los empleadores y sus organizaciones puedan ejercer libremente y sin trabas el derecho de negociación colectiva a todos los niveles".
4. 554. En lo que respecta al alegato relativo a la persecución de los dirigentes sindicales de la Federación de Trabajadores en Construcción Civil del Perú (FTCCP), concretamente al haberse condenado en sede judicial a la pena de un año de ejecución condicional a los Sres. José Luis Risco Montalván, secretario general, Mario Huamán Rivera y Víctor Herrera Rubiños, secretarios de organización, por el supuesto delito de alteración del orden público ocurrido en noviembre de 1991, en momentos en que se llevaba a cabo una lucha sindical por la restitución del pliego único nacional de reclamos, el Comité pide al Gobierno que comunique sus observaciones al respecto.