Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 297, Mars 1995

1. 231. Por comunicación de fecha 8 de junio de 1994, la Federación Canadiense del Trabajo (FCT), en nombre del Consejo del Trabajo de la Isla Príncipe Eduardo, presentó una queja por violación de la libertad sindical (caso núm. 1779) contra el Gobierno de Canadá (Isla Príncipe Eduardo). Por comunicaciones de 11, 16 y 17 de agosto de 1994, el Sindicato de Personal de Enfermería de la Isla Príncipe Eduardo, la Federación de Profesores de la Isla Príncipe Eduardo y la Hermandad Internacional de Trabajadores de la Electricidad, sección local 1432, expresaron su apoyo a la queja. Por comunicaciones de 9, 12 y 13 de septiembre de 1994, diversas secciones locales del Sindicato del Servicio Público de Canadá también manifestaron su apoyo a la queja, como hizo igualmente la Internacional de Educación en un comunicado de fecha 26 de septiembre de 1994.
2. 232. Por comunicación de 6 de octubre de 1994, el Congreso del Trabajo de Canadá (CTC) en nombre de su organización afiliada, el Sindicato Nacional de los Sectores Público y General, presentó la queja (caso núm. 1801). La Internacional de Servicios Públicos y la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres manifestaron su apoyo por comunicaciones de 21 de octubre y 14 de noviembre de 1994, respectivamente.
3. 233. Por comunicaciones de 3 de octubre de 1994 y 11 de enero de 1995, respectivamente, el Gobierno federal transmitió las observaciones e informaciones facilitadas por el Gobierno de la Isla Príncipe Eduardo en relación con cada uno de estos dos casos.
4. 234. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). No ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), ni el Convenio sobre negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de los querellantes

1. 235. Los querellantes alegan que el Gobierno de la Isla Príncipe Eduardo infringió los principios de libertad sindical al promulgar el 19 de mayo de 1994 la ley sobre la reducción de la remuneración del sector público, en adelante denominada "la ley". Se adjunta en anexo el texto de dicha ley.
2. 236. Los querellantes describen el contexto en el que se promulgó dicha ley. Cuando se presentó el presupuesto, en abril de 1994, el Gobierno de la Isla Príncipe Eduardo señaló que la provincia enfrentaba una situación financiera muy difícil. En el presupuesto se preveía una reducción del 7,5 por ciento en las cuentas relacionadas con los salarios de todos los departamentos y organismos gubernamentales. También era necesario disminuir en un 7,5 por ciento, como promedio, las cuentas de funcionamiento de la administración no relacionadas con los salarios. Estas reducciones eran de índole permanente y no se anularían al final del ejercicio fiscal. El 19 de mayo de 1994 el Gobierno de la Isla Príncipe Eduardo aprobó la ley, cuyo objetivo era reducir la remuneración de todos los empleados del Gobierno a fin de contribuir a la disminución del déficit, con efecto a partir del 17 de mayo de 1994 (véase el artículo 2 de la ley). En la ley se prevé una reducción del 3,75 por ciento en los sueldos anuales iguales o inferiores a 28.000 dólares y una reducción del 7,5 por ciento en los ingresos superiores a 28.000 dólares. Se incluye una disposición en virtud de la cual se garantiza que cuando se aplique la reducción del 7,5 por ciento, la retribución de cualquier categoría no será inferior a 26.950 dólares. La ley no se aplica a las retribuciones de los estudiantes o a los pagos por terminación del servicio que se basan en la retribución, con inclusión de las gratificaciones por servicios, las jubilaciones y los pagos por ajuste del personal pagaderos antes del 17 de mayo de 1995. También quedaron excluidos del ámbito de aplicación de la ley los incrementos salariales y los aumentos por ascenso. El CTC cita el ejemplo del Sindicato del Servicio Público de la Isla Príncipe Eduardo (SSPIPE) que en noviembre de 1991, comprendiendo la preocupación del Gobierno por el hecho de que el déficit previsto para 1991 1992 iba a ser muy superior al presupuestado inicialmente, acordó modificar su convenio colectivo de forma que se pagara el 94 por ciento de los sueldos correspondientes a nueve períodos de remuneración y los empleados recibieran a cambio seis días de vacaciones pagadas. Entre el 1.o de abril de 1992 y el 31 de marzo de 1995 el Gobierno y el SSPIPE firmaron nuevos convenios colectivos en los que no se incluyó ningún incremento salarial. El Gobierno de la Isla Príncipe Eduardo presentó el presupuesto, en abril de 1994, en este contexto de congelaciones salariales (la última se había negociado en febrero de 1994) y dio un plazo, hasta el 27 de abril de 1994, para que los sindicatos del sector público decidieran si querían participar en la determinación de cómo iban a aplicarse estas reducciones de los costos laborales. El 6 de mayo de 1994, el SSPIPE y todos los demás sindicatos del sector público votaron en contra de la solicitud del Gobierno de modificar, una vez más, los convenios colectivos, solicitud que fue rechazada por un 96 por ciento de los votos. La ley fue promulgada el 19 de mayo de 1994.
3. 237. Las organizaciones querellantes alegan que la ley infringe los principios de libertad sindical y modifica la estructura del sistema de relaciones laborales del sector público de la Isla Príncipe Eduardo por varias razones. En primer lugar, la ley viola todos los convenios colectivos que el Gobierno de la provincia había establecido con los sindicatos y suprime la negociación colectiva o la posibilidad de recurrir al arbitraje vinculante.
4. 238. Además, la ley anula el principio de autonomía de las partes en los convenios colectivos actuales al imponer unilateralmente recortes presupuestarios, y altera el equilibrio de poder entre empleadores y trabajadores impidiendo que los sindicatos puedan llevar a cabo su cometido. Si se hace caso omiso de un contrato firmado con los trabajadores, el derecho a negociar colectivamente los salarios y las condiciones de trabajo pierde toda su importancia. El FCT añade que un gobierno que no cumple las obligaciones contractuales que ha suscrito con sus propios trabajadores envía un mensaje muy peligroso a los empleadores del sector privado, y legitima un marco de relaciones industriales en el que los derechos de los trabajadores pueden tratarse con desdén.
5. 239. Esta ley es también reflejo de una tendencia en la política del sector público que consiste en recurrir a la legislación para no cumplir los convenios colectivos, en vez de utilizar otros mecanismos de mayor carácter consultivo para afrontar las presiones presupuestarias existentes en la administración del Gobierno.
6. 240. Las organizaciones querellantes argumentan que existen otras posibilidades que hacen innecesaria esta drástica medida legislativa. Por ejemplo, podía haberse repartido la carga del déficit de forma igualitaria entre todos los isleños utilizando diversos métodos impositivos, como el aumento de los impuestos provinciales o del impuesto general sobre la renta. El CTC añade que, de hecho, esta ley grava con un impuesto que se sitúa entre el 3,75 y el 7,5 por ciento, solamente a los funcionarios del sector público. Aún más, según el CTC, la ley afecta directamente a los trabajadores que se acercan a la edad de jubilación, ya que las pensiones se calculan en función de los tres mejores sueldos anuales, que suelen ser los correspondientes a los últimos años de servicio.
7. 241. Las organizaciones querellantes insisten en que estaban dispuestas a encontrar soluciones constructivas para tratar el problema de la deuda de la provincia. El FCT señala que ha iniciado un proyecto en el Prince Country Hospital en Summerside, cuyo fin es mejorar la eficacia, el rendimiento y, finalmente, reducir los gastos. Argumenta que este proyecto, emprendido por un sindicato, es el único de su clase en el sector público de la Isla Príncipe Eduardo que trata las cuestiones relativas a la eficacia y el rendimiento basándose en los principios del trabajo en equipo y respetando los convenios colectivos.
8. 242. Por último el FCT señala que el Gobierno no consultó con los funcionarios en lo que respecta al déficit, ni consultó a los sindicatos en relación con la ley misma. Los sindicatos no tuvieron noticia de los recortes hasta el 7 de abril de 1994, cuando se les comunicó que el Gobierno iba a aplicar recortes salariales y que no había otra alternativa; lo único que se podía negociar era de qué forma podrían lograrse mejor dichas reducciones. Por su parte, el CTC añade en relación con el SSPIPE que, aunque el Gobierno de la Isla Príncipe Eduardo firmó un convenio colectivo en febrero de 1994 que cubría el período comprendido entre el 1.o de abril de 1994 y el 31 de marzo de 1995 y no estipulaba ningún incremento salarial, es evidente que el Gobierno no actuó de buena fe durante las negociaciones, ya que la situación económica de la provincia no cambió de forma tan radical entre la entrada en vigor del convenio colectivo y la promulgación de la ley. En este contexto, el CTC solicita al Gobierno de la Isla Príncipe Eduardo que revoque la ley y vuelva a un sistema justo de negociación colectiva libre con sus empleados. También insta al Comité a que considere la posibilidad de enviar una misión para investigar el constante deterioro de las relaciones laborales en el sector público.

B. Respuesta del Gobierno

1. 243. En sus comunicaciones de 3 de octubre de 1994 y 11 de enero de 1995, el Gobierno alega que en la primavera de 1994 debió repentinamente enfrentar una difícil situación en lo que respecta a los ingresos de la provincia para el ejercicio fiscal 1994-1995, debido en gran medida a un ajuste a la baja de los ingresos que esperaba recibir del Gobierno federal. El año anterior, el 39 por ciento de los ingresos brutos de la provincia procedieron de fuentes federales, pero esta cantidad fue inferior en 23 millones de dólares a la prevista en los pagos de compensación. La ligera disminución en los ingresos de origen provincial también contribuyó a que los ingresos reales fueran muy inferiores a los presupuestados.
2. 244. Otros factores correspondientes a la partida de gastos de las finanzas de la provincia agudizaron los problemas derivados de la disminución de ingresos en la primavera de 1994. Se registraron gastos superiores a los previstos, sobre todo en las partidas relacionadas con la asistencia social, que incrementaron el déficit en 7 millones de dólares. Hay que añadir otros 10 millones de dólares como consecuencia de los cambios introducidos en las prácticas contables relacionadas con los pagos a los funcionarios sujetos a programas de ajuste de personal. En total, el déficit de 25,4 millones de dólares presupuestado para 1993-1994, se elevó a 69,4 millones de dólares, lo que representa un incremento de 44 millones de dólares. Durante cuatro años consecutivos en la provincia de la Isla Príncipe Eduardo se han registrado déficit extremadamente altos, que aumentaron desde los 20,3 millones de dólares de 1990-1991 hasta alcanzar las cifras de 1993 1994.
3. 245. El Gobierno continúa explicando que la deuda acumulada de la provincia supera los 1.100 millones de dólares. El costo actual del servicio de esta deuda supera los 110 millones de dólares al año. Esta cantidad representa aproximadamente el 16 por ciento de los gastos totales de la provincia y su totalidad se cubre con nuevos préstamos. El costo de los empréstitos varía en función del nivel de los tipos de interés y de la clasificación de los bonos emitidos por la provincia. La Isla Príncipe Eduardo ya era la tercera de las provincias peor clasificadas de Canadá cuando, en mayo de 1994, dos de los tres organismos de clasificación de bonos la relegaron a la nada envidiable posición de ser la provincia peor clasificada de Canadá, si se exceptúa la calificación otorgada por una de dichas entidades a la provincia de Newfoundland. Por consiguiente, el precio del dinero en la provincia ha aumentado, siendo actualmente uno de los más elevados de Canadá. Debido a este incremento, es preciso pedir prestado aún más dinero para servir la deuda de los años anteriores.
4. 246. En primavera de 1994, el Tesorero Provincial decidió que no podía utilizarse un alza de los impuestos para incrementar los ingresos que la provincia obtiene de sus propias fuentes. Esta decisión se basó en varios factores, entre los que figura un plan de recuperación económica para la provincia que se fundamenta en la convicción de que la Isla Príncipe Eduardo debe reducir su dependencia de las fuentes de ingresos federales y ser más autosuficiente.
5. 247. Tras consultar tanto a particulares como a varios grupos de interés representativos de gran parte de la sociedad, y mantener una reunión privada con los dirigentes de todos los sindicatos del sector público de la provincia, el Tesorero Provincial llegó a la conclusión de que había que actuar inmediatamente para reducir el déficit. Cuando informó a los demás miembros del gabinete acerca de la situación, quedó claro que lo único que podía hacerse para lograr una reducción importante del déficit y ser coherente con el plan global de recuperación económica del Gobierno, era adoptar inmediatamente medidas encaminadas a la reducción de los gastos, incluidos los relacionados con la remuneración y las prestaciones de los funcionarios del sector público. En dicho sector, los costos laborales para el ejercicio fiscal 1993-1994 se elevaron a 369 millones de dólares, lo que representa casi el 46 por ciento de los gastos de la administración provincial.
6. 248. Las reducciones salariales debían aplicarse a principios del ejercicio fiscal que comenzó el 1.o de abril de 1994 si se quería que su efecto sobre los funcionarios del sector público fuera el menor posible. La decisión del Gobierno de reducir los costos laborales del sector público se dio a conocer por primera vez en el discurso sobre el presupuesto pronunciado por el Tesorero Provincial el 12 de abril de 1994. En ese discurso, el Tesorero Provincial anunció una serie de reducciones de gastos, pero aclaró que en el caso de los costos laborales se dejaba cierto margen para la negociación, a fin de que se propusieran otras posibilidades de reducir estos costos recurriendo a las prestaciones o a otras medidas relacionadas. El Tesorero Provincial indicó también que en aquel momento la única alternativa a los recortes salariales sería realizar despidos a gran escala.
7. 249. En lo que respecta a las supuestas violaciones de los principios de negociación colectiva, el Gobierno alega que la ley reduce los sueldos más elevados en un 7,5 por ciento y los más bajos en un 3,75 por ciento y no permite que se incrementen los salarios o las prestaciones durante un año, pero sigue dejando margen para la negociación. De hecho, la ley prevé que los empleadores y los sindicatos pueden negociar compensaciones o reducciones en otras partidas de los costos laborales como las prestaciones, en vez de reducir los salarios, o bien combinar ambas posibilidades. Desde que entró en vigor la ley, un grupo de funcionarios del Gobierno no sindicados, han negociado la concesión de diez días de vacaciones para compensar la reducción salarial y otros grupos de empleados no sindicados han solicitado negociar la forma en que se les aplicará la ley.
8. 250. El Gobierno admite que la ley impide temporalmente que los sindicatos negocien, en nombre de sus miembros, los aumentos salariales y los incrementos de las prestaciones, pero alega que dadas las condiciones imperantes en la primavera de 1994 no le quedaba más solución que utilizar medidas legislativas para reducir los costos laborales, como se hace en esta ley.
9. 251. En este período especialmente difícil para la provincia, ya que la rápida disminución de los ingresos amenaza tanto la capacidad de la provincia para cumplir sus compromisos como su capacidad de endeudamiento, el Gobierno alega que la restricción de la negociación colectiva en materia de sueldos y prestaciones es una medida excepcional compatible con los principios y los convenios de la OIT. Además, el Gobierno señala que actuó de acuerdo con las pautas dictadas por el Comité en relación con las restricciones del derecho a la negociación colectiva, ya que su intervención se limitó a lo indispensable. Dada la situación económica de la provincia no podía evitarse la reducción de los costos laborales y era necesario comenzar a ahorrar en 1994-1995. La ley prevé importantes reducciones de los costos laborales y las hace efectivas lo antes posible en el año fiscal a fin de reducir su efecto al mínimo. Además, la congelación de los salarios se limita a un período de un año. En cualquier momento pueden negociarse aumentos que podrán aplicarse después del 16 de mayo de 1995. El Gobierno insiste en que la ley contiene medidas de salvaguardia cuyo fin es proteger el nivel de vida de los trabajadores, sobre todo de los trabajadores con ingresos bajos. La ley permite aumentar el salario mínimo, conceder aumentos de sueldo por ascenso de categoría profesional, progresar económicamente de acuerdo con una escala de retribuciones, y continuar con los ajustes destinados a alcanzar una mayor equidad en las remuneraciones. El Gobierno alega también que su plan para reducir el déficit es un compromiso razonable y responsable entre la necesidad de salvaguardar en la mayor medida posible el proceso de libre negociación colectiva y la necesidad de aunar esfuerzos para superar los persistentes déficit presupuestarios que amenazan la viabilidad de la provincia y, por ende, el futuro financiero de todos sus habitantes.
10. 252. En cuanto al alegato de que en la política del sector público se tiende a utilizar la legislación para incumplir los convenios colectivos, el Gobierno señala que esta ley no ejemplifica que los convenios colectivos sean contratos que puedan incumplir una de las partes. Desde que se inició la negociación colectiva en el sector público de la provincia a principios de la década de 1970, el Gobierno solamente ha intervenido en otra ocasión para fijar el nivel de los salarios. En 1983, la ley de revisión de las remuneraciones restringió los aumentos salariales durante un período de dos años. A comienzos de la década de los años ochenta se registraron aumentos salariales e inflacionistas excepcionalmente volátiles y por ello se consideró que esta legislación era una medida necesaria para estabilizar la economía de la provincia. El Gobierno reconoce que los convenios colectivos son contratos y, por tanto, no intervino hasta 1994 cuando no le quedaba otra alternativa que reducir estos costos. El Gobierno alega que su situación financiera ya era grave en los tres años anteriores a 1994-1995, pero a diferencia de otras jurisdicciones no intervino en el proceso de negociación colectiva hasta que no le quedó otra solución.
11. 253. En lo que respecta al alegato de que podía haberse recurrido a otras posibilidades menos drásticas, el Gobierno señala que ya se habían utilizado otros medios para reducir el déficit. Los querellantes no mencionan el plan general iniciado en la primavera de 1994 para reducir el déficit. De hecho, la ley es una de las diversas medidas adoptadas por el Gobierno para hacer frente a la situación y estabilizar el déficit a un nivel aceptable. Cabe señalar que en dicha ley, además de reducirse los salarios de los funcionarios del sector público, tanto sindicados como no sindicados, se reducen también en un 7,5 por ciento las retribuciones de los miembros de los tribunales, las comisiones y los organismos provinciales, así como de los jueces y médicos de la provincia, de conformidad con un acuerdo que había entrado en vigor antes de la adopción de la ley. Además de los recortes establecidos en la ley, el 1.o de abril de 1994, el Gobierno redujo los sueldos de todos los Ministros de la Corona y de todos los miembros del cuerpo legislativo. El Gobierno pidió también a los Ministros de la Corona que revisaran varios contratos, distintos de los convenios colectivos, para reducir en un 7,5 por ciento las cantidades que el Gobierno debe pagar en virtud de dichos contratos. No puede decirse que la ley sea un ataque contra los funcionarios sindicados de la provincia.
12. 254. En cuanto al alegato de los querellantes de que había otros medios de abordar el problema como, por ejemplo, aumentar los impuestos, el Gobierno recuerda que la provincia de la Isla Príncipe Eduardo tiene una población total de sólo algo más de 130.000 habitantes, por lo que su base impositiva es muy limitada. El promedio de los ingresos anuales es de 24.100 dólares y los ingresos totales del 50 por ciento de los contribuyentes se sitúan entre 10.000 y 35.000 dólares. El Gobierno añade que podrían obtenerse 10 millones de dólares incrementando en 1 por ciento el impuesto sobre las ventas, pero que únicamente adoptaría esta medida si con ello no se contribuye a la creación de economía sumergida (lo que ya está ocurriendo) y solamente si la provincia no pierde competitividad frente a otras provincias. El Gobierno argumenta que la cantidad que se obtendría con la aplicación de una sobretasa del 1 por ciento a los ingresos imponibles sería insignificante, pues ya existe en la provincia una sobretasa del 10 por ciento que pagan solamente 750 contribuyentes, porque se aplica a aquellos que tienen ingresos más altos.
13. 255. En lo que respecta al proyecto de origen sindical en el Prince Country Hospital, el Gobierno desea elogiar los esfuerzos realizados por algunos sindicatos del sector público para contribuir a incrementar la eficacia y, en última instancia, reducir los costos. Sin embargo, por muy útiles que sean estos esfuerzos de cooperación, sólo contribuirán a reducir los costos a muy largo plazo. Aunque son necesarias medidas de este tipo, no sirven para hacer frente a déficit estructurales y persistentes que hay que tratar a corto, medio y largo plazos.
14. 256. En cuanto a lo que el CTC considera falta de buena fe del Gobierno en las negociaciones, ya que en febrero de 1994 firmó con el SSPIPE un convenio colectivo, que no preveía ningún aumento salarial, cuando ya sabía que iba a promulgar la ley, el Gobierno recuerda que el SSPIPE es la única organización que en 1992-1993 aceptó una congelación salarial. Las demás organizaciones consiguieron incrementos salariales que acrecentaron las dificultades del Gobierno para controlar el déficit de aquel año y la deuda que aumentaba vertiginosamente con la acumulación de los déficit anuales. Por consiguiente, cuando el Gobierno firmó el convenio con el SSPIPE, sabía que el déficit de la provincia era muy importante. Sin embargo, no se adoptó una decisión sobre la manera de afrontar este problema hasta mucho más tarde, después de que se celebraran varias reuniones a finales de febrero y en marzo de 1994, que dieron lugar a nuevas deliberaciones del Gobierno. El Gobierno añade que, excepción hecha de las reducciones salariales, se mantienen varias ventajas obtenidas por el SSPIPE en la negociación del convenio de febrero de 1994, como la concesión de tres días de asueto pagados en Navidad.
15. 257. Finalmente, en lo que respecta al alegato de que no se han mantenido consultas, el Gobierno argumenta que sí consultó con los trabajadores y sus sindicatos antes de aprobar la ley. En otoño de 1993, a efectos de preparar el presupuesto del año fiscal 1994-1995, el Tesorero Provincial anunció una serie de cuatro mesas redondas a las que fueron invitadas unas 90 personas, entre las que figuraban representantes de diversas industrias, comunidades y organizaciones. En estas reuniones se facilitó información financiera sobre los ingresos y los gastos de la provincia. La opinión general fue que era necesaria una estrategia a largo plazo para reducir el déficit y que dicha estrategia debería centrarse en el desarrollo y el crecimiento económico y no incluir un aumento de los impuestos, ya que ello no fomentaría realmente el desarrollo económico. Como continuación de estas mesas redondas y para informar al público y consultarle sobre la situación financiera de la provincia y la preparación del presupuesto de 1994-1995, el Tesorero Provincial anunció una serie de reuniones públicas en el Ayuntamiento a finales de febrero y principios de marzo de 1994. De hecho, se celebraron siete reuniones públicas, así como una reunión especial el 3 de marzo de 1994 con los dirigentes de todos los sindicatos del sector público. Como en el caso de las mesas redondas, el Tesorero Provincial asistió a cada una de estas reuniones en las que describió la situación financiera de la provincia. En casi todas las reuniones se estimó que para incrementar los ingresos había que impulsar el crecimiento económico. La mayoría de los presentes no aceptaron un incremento de los impuestos.
16. 258. El 11 de abril de 1994, se informó a los sindicatos del sector público que era preciso reducir los costos laborales y que en el discurso sobre el presupuesto que pronunciaría al día siguiente el Tesorero Provincial se incluían disposiciones a este respecto. En dicho discurso se expresa claramente la decisión del Gobierno de combinar los recortes de los costos laborales con recortes en los costos de los servicios y los programas.
17. 259. Algunos días después, representantes del Gobierno se pusieron en contacto con los sindicatos del sector público afectados por estas reducciones. Estos representantes gubernamentales estaban autorizados a mantener negociaciones con los sindicatos que desearan negociar de qué forma iban a aplicarse dichos recortes de gastos a sus miembros. Las reducciones podían hacerse en varios aspectos relacionados con los sueldos y las prestaciones, entre los que figuran, sin limitarse necesariamente a ellos, la contribución del empleador a las prestaciones, la fijación de semanas laborales más cortas para aquellos trabajadores que no trabajan por turnos, incrementos salariales/equidad en las remuneraciones, vacaciones no retribuidas, horas extra, primas por el trabajo realizado en régimen de turnos, o en otros aspectos que actualmente ocasionan costos en el total de las cuentas salariales.
18. 260. De las declaraciones hechas por los sindicatos afectados podía deducirse con claridad que ninguno de ellos pretendía participar en la determinación de la forma en que las reducciones se aplicarían a sus ámbitos. Por consiguiente, al Gobierno no le quedó otra opción que elaborar una legislación para reducir los costos laborales directamente de los sueldos, que es el único denominador común identificable de todos los grupos de trabajadores. Durante el período comprendido entre el discurso sobre el presupuesto y la aprobación de la ley el 17 de mayo de 1994, el Tesorero Provincial continuó manifestando que el Gobierno estaba dispuesto a negociar la forma de lograr dichas reducciones. Existía la posibilidad de no aplicar las reducciones a los sueldos sino a otros gastos laborales para reducir al mínimo sus efectos sobre los trabajadores, pero ningún sindicato del sector público decidió aprovechar esta oportunidad. El Gobierno considera que respeta el proceso de negociación colectiva y recientemente ha confirmado a los sindicatos del sector público su adhesión a ese proceso.

C. Conclusiones del Comité

1. 261. El Comité toma nota de que se trata de casos en los que se alega injerencia en la negociación colectiva mediante la promulgación de disposiciones legislativas que, de hecho, reducen entre un 3,75 por ciento y un 7,5 por ciento la retribución de los funcionarios civiles de la provincia de la Isla Príncipe Eduardo. El Gobierno mantiene fundamentalmente que esta intervención estaba justificada por las dificultades económicas y que las medidas adoptadas son compatibles con los principios establecidos por la OIT.
2. 262. Antes de examinar el contenido de las quejas, el Comité desea describir brevemente las circunstancias en las que fueron recibidas. Desde octubre de 1991 el Comité ha recibido 20 quejas contra los gobiernos federal y provinciales de Canadá (Canadá, Federal, casos núms. 1616, 1758 y 1800; Colombia Británica, caso núm. 1603, Manitoba, casos núms. 1604 y 1715; Nuevo Brunswick, caso núm. 1605; Nueva Escocia, casos núms. 1606, 1624 y 1802; Newfoundland, caso núm. 1607; Ontario, caso núm. 1722; Quebec, casos núms. 1733, 1747, 1748, 1749 y 1750; Isla Príncipe Eduardo, casos núms. 1779 y 1801; Yukon, caso núm. 1806). Todas estas quejas se refieren a aplazamientos, reducciones o congelamientos respecto de los sueldos y las prestaciones de los funcionarios civiles, así como a restricciones del derecho de los funcionarios a negociar colectivamente en estos distintos ámbitos. A veces estas medidas van acompañadas de una prohibición del derecho de huelga.
3. 263. En lo que respecta a estos casos, el Comité ha estudiado con detenimiento las observaciones y los argumentos presentados por ambas partes. En particular, ha analizado atentamente las explicaciones y la documentación del Gobierno sobre las dificultades económicas y presupuestarias particularmente graves de la provincia. No cabe duda de que el Gobierno está convencido de que para mejorar la situación había que aplicar esta ley. Por su lado, los querellantes están convencidos de que el método utilizado por el Gobierno no es la mejor forma de solucionar los problemas económicos de la provincia. Como se ha mencionado en casos anteriores (241.er informe, casos núms. 1172, 1234, 1247 y 1260, párrafo 113 y 284.o informe, caso núm. 1616, párrafo 633), no incumbe al Comité pronunciarse sobre la idoneidad de los argumentos económicos en que basa su punto de vista el Gobierno ni sobre las medidas que adoptó (véanse también las observaciones generales que figuran en el informe de la misión de estudio sobre estos casos: 241.er informe, casos núms. 1172, 1234, 1247 y 1260, párrafos 9 al 13 del anexo). No obstante, corresponde al Comité opinar sobre si el Gobierno, al adoptar estas medidas, impuso restricciones superiores a las que el Comité considera que pueden aplicarse temporalmente a la libre negociación colectiva (241.er informe, caso núm. 1172, párrafo 114).
4. 264. En cuanto a las medidas de estabilización económica que limitan los derechos de negociación colectiva, el Comité reconoció que cuando, por motivos imperiosos de interés económico nacional y en aras de una política de estabilización económica, el Gobierno dispone que las tasas salariales no pueden fijarse libremente por negociación colectiva, esa restricción debe aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo indispensable, no sobrepasar un período razonable e ir acompañada de garantías destinadas a proteger de manera efectiva el nivel de vida de los trabajadores interesados, y especialmente de aquellos que pueden resultar más afectados (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 641, 222.o informe, caso núm. 1147, párrafo 117; 230.o informe, casos núms. 1171 y 1173, párrafos 162 y 573; 284.o informe, casos núms. 1603, 1604, 1605, 1606, 1607 y 1616, párrafos 78, 321, 500, 542, 587 y 635; 286.o informe, caso núm. 1624, párrafo 223; 292.o informe, casos núms. 1715 y 1722, párrafos 187 y 547). Asimismo la Comisión de Expertos adoptó un enfoque semejante sobre el particular (véase Estudio general sobre Libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafo 260).
5. 265. Como se señala anteriormente, en Canadá los gobiernos federal y provinciales han intervenido en varias ocasiones para establecer de forma unilateral los salarios del sector público. Se alegaron medidas de estabilización económica para justificar la adopción de estas drásticas medidas legislativas. En este contexto, el Comité considera útil citar la parte dedicada a la negociación colectiva de los funcionarios del sector público en el último Estudio general de la Comisión de Expertos:
   • Aun cuando el principio de la autonomía de las partes en la negociación colectiva conserva su validez por lo que se refiere a los funcionarios y empleados públicos amparados por el Convenio núm. 151, éste ha de aplicarse con cierto grado de flexibilidad, dadas las características particulares de la administración pública señaladas anteriormente. Por esta razón, a juicio de la Comisión son compatibles con el Convenio las disposiciones legislativas que habilitan al Parlamento o al órgano competente en materias presupuestarias para fijar un "abanico" salarial que sirva de base a las negociaciones, o establecer una "asignación" presupuestaria global fija en cuyo marco las partes pueden negociar las cláusulas de índole pecuniaria o normativa (por ejemplo la reducción del tiempo de trabajo u otros arreglos en materia de condiciones de empleo, la regulación de los aumentos de salario en función de los diferentes niveles de remuneración, o el establecimiento de dispositivos para escalonar los reajustes), o incluso las disposiciones que confieren a las autoridades públicas que tengan atribuidas responsabilidades financieras el derecho de participar en las negociaciones colectivas junto al empleador directo, en la medida en que dejen un espacio significativo a la negociación colectiva. Es fundamental, empero, que los trabajadores y sus organizaciones puedan participar plenamente y de manera significativa en la determinación de este marco global de negociación, lo que implica, en particular, que dispongan en todas las informaciones financieras, presupuestarias o de otra naturaleza que le sirvan para evaluar la situación con pleno conocimiento de causa.
   • Es distinto el caso de las disposiciones legislativas motivadas por la situación económica de un país que, por ejemplo, imponen unilateralmente un porcentaje de aumento salarial determinado y excluyen toda posibilidad de negociación, especialmente cuando prohíben el recurso a los mecanismos de presión so pena de severas sanciones. La Comisión es consciente de que "la negociación colectiva en el sector público exige la verificación de los recursos disponibles en los distintos organismos o empresas públicas, de que tales recursos están condicionados por los presupuestos del Estado y de que el período de vigencia de los contratos colectivos en el sector público no siempre coincide con la vigencia de la ley de presupuestos del Estado lo cual puede plantear dificultades". En consecuencia, la Comisión toma enteramente en cuenta las graves dificultades financieras y presupuestarias que deben afrontar los gobiernos, sobre todo en períodos de estancamiento económico general y prolongado. Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, la Comisión considera que las autoridades deberían privilegiar en la mayor medida posible la negociación colectiva como mecanismo para determinar las condiciones de empleo de los funcionarios públicos; si en razón de las circunstancias ello no fuera posible, esta clase de medidas deberían aplicarse durante períodos limitados y tener como fin la protección del nivel de vida de los trabajadores más afectados. En otras palabras, debería encontrarse un compromiso equitativo y razonable entre, por una parte, la necesidad de preservar hasta donde sea posible la autonomía de las partes en la negociación y, por otra, el deber que incumbe a los gobiernos de adoptar las medidas necesarias para superar sus dificultades presupuestarias (véase Estudio general op. cit., párrafos 263-264).
6. 266. En lo que respecta a estos casos en concreto, el Comité observa que, desde que se inició la negociación colectiva en el sector público de la Isla Príncipe Eduardo a principios de la década de 1970, el Gobierno ha intervenido solamente en una ocasión, en 1983, para limitar las subidas salariales por un período de dos años. El Comité observa además que el Gobierno insiste en que, por lo que respecta a los sueldos y las prestaciones de los funcionarios civiles, únicamente hizo caso omiso de la negociación colectiva después de haber intentado sin éxito las demás posibilidades y tras tres años de importantes déficit en la provincia. Sin embargo, el Comité debe señalar que, al menos en un caso (el SSPIPE), estas reducciones de entre un 3,75 y un 7,5 por ciento del sueldo de los funcionarios públicos vinieron a sumarse a una congelación salarial negociada previamente. Por otra parte, el Comité desea expresar su profunda preocupación por el hecho de que la ley tendrá consecuencias negativas sobre el nivel de vida de los trabajadores afectados y que no está acompañada por salvaguardas adecuadas. El Comité observa que la ley anula los términos de convenciones colectivas que ya habían sido negociadas. A este respecto, recuerda que "la interrupción de contratos ya negociados no está en conformidad con los principios de la libre negociación colectiva, ya que tales contratos deben ser respetados" (véase 241.er informe, caso núm. 1172 (Canadá/Ontario), párrafo 97).
7. 267. El Comité lamenta que el Gobierno no dé prioridad a la negociación colectiva como mecanismo para determinar los sueldos de los trabajadores del sector público, habiendo preferido adoptar la ley que consideró su deber promulgar. El Comité espera que el Gobierno se abstendrá en el futuro de adoptar medidas de esta naturaleza y toma nota de la declaración del Gobierno de la Isla Príncipe Eduardo en la que se dice que el Gobierno ha confirmado recientemente su adhesión al proceso de negociación colectiva a los sindicatos del sector público.
8. 268. El Comité observa también que el Gobierno ha mantenido reuniones de consulta con el público en general, pero manifiesta su inquietud porque parece ser que los representantes del Gobierno y las organizaciones de funcionarios públicos se han reunido en muy contadas ocasiones para tratar este tema.
9. 269. El Comité subraya que, como ha señalado la Comisión de Expertos, cuando un gobierno pretende modificar las estructuras de negociación en las que actúa directa o indirectamente, como empleador, es particularmente importante que se siga un proceso de consultas adecuado, en el que todas las partes implicadas puedan discutir aquellos objetivos que se consideran de interés nacional. Ello implica que las consultas han de realizarse de buena fe y que ambas partes dispondrán de toda la información necesaria para adoptar una decisión fundamentada.
10. 270. El Comité expresa su esperanza de que la situación volverá a la normalidad lo antes posible y que la negociación colectiva podrá llevarse a cabo libremente, pudiendo recurrirse a ella siempre que sea pertinente. El Comité solicita al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de las relaciones de trabajo en el sector público de la Isla Príncipe Eduardo.

Z. Anexo

• Capítulo 51
• Ley por la que se reduce la retribución del sector público
• (Sancionada el 19 de mayo de 1994)
• El Vicegobernador y la Asamblea Legislativa de la Provincia de
• la Isla
• Príncipe Eduardo legislan como sigue:
• Parte I
• Interpretación
  1. 1 En la presente ley
     • a) se entiende por "convenio colectivo"
     • i) un convenio colectivo o sentencia arbitral de acuerdo con los
  2. reglamentos
• de la Ley de la Función Pública incluida en los Estatutos
• Revisados de la Isla
• Príncipe Eduardo ERIPE 1988, capítulo C-8;
  • ii) un convenio colectivo o sentencia arbitral de conformidad
• con lo dispuesto
• en la Ley de Enseñanza Escolar ERIPE 1988, capítulo S-2.1, o
• los reglamentos
• establecidos en virtud de dicha ley;
  • iii) un convenio colectivo o una sentencia arbitral de acuerdo
• con lo previsto
• en la Ley Laboral ERIPE 1988, capítulo L-1;
  • iv) un acuerdo, establecido entre un grupo de trabajadores
• organizados con
• miras a la negociación colectiva y un empleador, en el que se
• definan,
• determinen o estipulen las condiciones de trabajo y las
• condiciones de
• remuneración, y
  • v) una decisión o una orden que, por efecto de una ley o
• acuerdo, rige las
• condiciones de trabajo y las condiciones de remuneración;
  • b) se entiende por "régimen de remuneración" un convenio
• colectivo, un
• contrato de trabajo, o las condiciones de trabajo;
  • c) se entiende por "trabajador" una persona que, en nombre de
• un empleador del
• sector público, cumple deberes y funciones por los que dicha
• persona tiene
• derecho a recibir una retribución, pero no incluye al contratista
• independiente;
  • d) se entiende por "empleador del sector público"
  • i) el Gobierno de la Isla Príncipe Eduardo;
  • ii) una junta escolar en el sentido de la cláusula 1(v) de la Ley
• de Enseñanza
• Escolar;
  • iii) un organismo de la Corona, incluidas las sociedades de la
• Corona que
• figuran en los anexos B y C de la Ley de Administración
• Financiera ERIPE 1988,
• capítulo F-9;
  • iv) el Consejo sobre política en materia de servicios de salud y
• servicios
• comunitarios, establecido en virtud de la Ley sobre los servicios
• de salud y
• los servicios comunitarios ERIPE 1988, capítulo H-1;
  • v) una autoridad regional, establecida en virtud de la Ley sobre
• los servicios
• de salud y los servicios comunicarios;
  • vi) la Comisión de Derechos Humanos de la Isla Príncipe
• Eduardo, establecida
• de conformidad con la Ley de Derechos Humanos ERIPE 1988,
• capítulo H-12;
  • vii) el Museo de la Isla Príncipe Eduardo y la Fundación
• Heritage,
• establecidos en virtud de la Ley de Museos ERIPE 1988,
• capítulo M-14;
  • viii) la Asociación de Hospitales de la Isla Príncipe Eduardo;
  • ix) la Health Association of P.E.I. Inc.;
  • x) la Universidad de la Isla Príncipe Eduardo, establecida en
• virtud de la Ley
• de Enseñanza Universitaria ERIPE 1988, capítulo U-4;
  • xi) Holland College, establecido en virtud de la Ley sobre el
• Holland College
• ERIPE 1988, capítulo H-6;
  • xii) la Asamblea Legislativa de la Isla Príncipe Eduardo;
  • xiii) cualquier otra junta, comisión, sociedad u organización, de
• acuerdo con
• lo dispuesto en los reglamentos;
  • e) por "retribución" se entiende sueldo, salario, estipendios,
• honorarios,
• gratificaciones y comisiones;
  • f) por "tasas salariales" se entiende las tasas salariales sencillas
• o un
• abanico de tasas salariales y, de no existir dichas tasas
• salariales,
• cualquier retribución fija o comprobable.
  2. 2 1) La presente ley tiene por objetivo
     • a) reducir las tasas salariales de todos los trabajadores, con
  3. efecto el 17 de
• mayo de 1994, como medida destinada a reducir el déficit; y
  • b) aplicar otras reducciones de gastos en el sector público.
    2. 2) Para mayor certeza, se declara que los trabajadores no
  • recibirán del
• empleador del sector público ninguna remuneración ni cualquier
• otra
• contraprestación compensatoria por las reducciones efectuadas
• en virtud de
• esta ley.
  3. 3 Cualquier texto promulgado antes o después de la entrada en
• vigor de esta
• ley se entenderá y se interpretará considerándolo subordinado
• en todos los
• aspectos a esta ley y, en caso de conflicto con una disposición
• de esta ley,
• prevalecerá lo dispuesto en ella.
  4. 4 1) Cuando de conformidad con esta ley o con los
• reglamentos, se reduzca la
• retribución correspondiente a un régimen de remuneración, esta
• reducción no es
• ni se considerará un incumplimiento del régimen y, para mayor
• certeza, no da
• derecho a ninguna persona a terminar dicho régimen, a recibir
• pago alguno o a
• cualquier otro tipo de reparación.
  2. 2) La reducción de la retribución de conformidad con esta ley, o
• con los
• reglamentos, no es una reducción de la remuneración a efectos
• de cualquier
• régimen de remuneración y, para mayor certeza, no se
• considerará como
• terminación del régimen ni da derecho a persona alguna a
• terminar dicho
• régimen, a recibir pago alguno, o a cualquier otro tipo de
• reparación.
• Parte II
• Trabajadores del sector público
  5. 5 Esta parte se refiere a los empleadores y trabajadores del
• sector público y
• a los regímenes de remuneración que hayan acordado un
• empleador del sector
• público y sus trabajadores y estén vigentes el 17 de mayo de
  1994. 1994 o entren en
• vigor con posterioridad a dicha fecha.
  6. 6 1) Con efecto a partir del 17 de mayo de 1994, la tasa salarial
• de todas
• las categorías a las que se aplique un régimen de remuneración
• se reducirá:
  • a) en el caso de una tasa salarial igual o inferior a 28.000
• dólares, en un
  3. 3,75 por ciento; y
     • b) en el caso de una tasa salarial superior a 28.000 dólares, en
  7. un 7,5 por
• ciento, salvo lo dispuesto en esta ley o en los reglamentos.
  2. 2) La tasa salarial de cualquier categoría no se reducirá en
• virtud de la
• cláusula 1), b) a una cantidad inferior a 26.950 dólares.
  3. 3) Para mayor certeza, las tasas salariales reducidas servirán de
• base para el
• cálculo de cualquier concepto relacionado con la retribución.
  4. 4) El apartado 1) no se aplica a las tasas salariales de los
• estudiantes ni a
• las indemnizaciones por terminación del servicio que se basan
• en la
• retribución, con inclusión de las bonificaciones, las jubilaciones
• y los pagos
• por ajuste del personal pagaderos antes del 17 de mayo de
  1995. 1995
  7. 7 1) En ningún régimen de remuneración que entre en vigor
• durante el período
• comprendido entre el 17 de mayo de 1994 y el 16 de mayo de
  1995. 1995 se estipulará:
        • a) un incremento de las tasas salariales; ni
        • b) un incremento de las prestaciones.
  2. 2) Si un régimen de remuneración como se menciona en el
• apartado 1) contiene
• una disposición de esta naturaleza, dicha disposición carece de
• validez y de
• efecto.
  8. 8 Independientemente de lo que se haya establecido en otras
• disposiciones de
• esta ley, pueden incrementarse las tasas salariales de un
• trabajador:
  • a) como consecuencia de un aumento del salario mínimo, o de
• conformidad con
• una orden dictada en virtud de la Ley de Normas de Trabajo
• ERIPE 1988,
• capítulo E-6.2;
  • b) por antigüedad en el trabajo o en reconocimiento de dicha
• antigüedad, si el
• régimen de remuneración aplicable al trabajador antes del 17 de
• mayo de 1994
• incluye expresamente este incremento salarial;
  • c) como consecuencia de un ajuste en virtud de la Ley sobre la
• equidad en las
• remuneraciones ERIPE 1988, capítulo P-2;
  • d) como resultado del ascenso de un trabajador a un puesto de
• categoría
• superior o de mayor responsabilidad.
• Parte III
• Personas pagadas con fondos públicos
  9. 9 Con efecto a partir del 17 de mayo de 1994, se reducirán en
  7. un 7,5 por
• ciento las cantidades pagadas en concepto de estipendios
• anuales diarios o
• periódicos a los miembros de los tribunales, comisiones y
• organismos
• provinciales.
  10. 10 Se modifican las cláusulas 3, 3), a) y b) de la Ley del
• Tribunal
• Provincial ERIPE 1988, capítulo P-25, añadiendo las palabras
• ", menos 7,5 por
• ciento".
  11. 11 Durante el período comprendido entre el 17 de mayo de
  1994. 1994 y el 16 de mayo
  19. de 1995 se proporcionará la asignación global de fondos
• prevista en un acuerdo
• establecido el 12 de junio de 1993 entre la Comisión de
• Servicios
• Hospitalarios y Sanitarios y la Sociedad Médica de la Isla
• Príncipe Eduardo,
• pero se reduce en un 7,5 por ciento.
• Parte IV
• Salvaguardia de futuras negociaciones
  12. 12 1) Nada en esta ley impide que un empleador del sector
• público y los
• trabajadores mantengan negociaciones y concluyan un acuerdo
• que cumpla la
• finalidad de esta ley reduciendo las retribuciones, estableciendo
• contraprestaciones compensatorias, disminuyendo otras
• prestaciones o
• combinando todos estos elementos.
  2. 2) Todo acuerdo establecido en virtud del apartado 1) no tendrá
• efecto a menos
• que reciba la aprobación del Vicegobernador en Consejo.
• Parte V
• General
  13. 13 1) El Vicegobernador en Consejo puede establecer
• reglamentos que:
  • a) definan cualquier término utilizado en esta ley que no se
• encuentre
• definido en ella;
  • b) definan con mayor precisión el régimen de remuneración;
  • c) establezcan las personas o la clase de personas cuya forma
• de retribución
• se considera un régimen de remuneración a efectos de esta ley,
• que pueden ser
• objeto de esta ley;
  • d) apliquen esta ley a acuerdos o arreglos que no se mencionan
• expresamente en
• dicha ley;
  • e) se refieran a las exenciones de esta ley, o de cualquiera de
• sus
• disposiciones, y establezca los términos y las condiciones de
• dichas
• exenciones si se ha alcanzado un acuerdo en virtud del artículo
  12. 12 que cumpla
• la finalidad de esta ley;
  • f) se refieran a la determinación de las cuestiones relacionadas
• con la
• interpretación o la aplicación de esta ley;
  • g) se refieran a cualquier otro tema necesario para hacer
• efectiva la
• finalidad de esta ley.
  2. 2) Un reglamento establecido en virtud del apartado 1) puede
• tener efecto
• retroactivo.
  14. 14 Se considerará que esta ley ha entrado en vigor el 17 de
• mayo de 1994.