Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 291, Novembre 1993

1. 358. El 27 de mayo de 1993 la Unión Nacional de Trabajadores de Cabo Verde - Central Sindical (UNTC-CS) presentó al Comité de Libertad Sindical una queja contra el Gobierno de Cabo Verde por violación de los derechos sindicales. Envió información complementaria por comunicación de fecha 1. de julio de 1993.
2. 359. El Gobierno presentó sus observaciones por comunicación de fecha 20 de julio de 1993.
3. 360. Cabo Verde no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); en cambio, sí ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 361. En sus comunicaciones de 27 de mayo y 1. de julio de 1993, la Unión Nacional de Trabajadores de Cabo Verde - Central Sindical (UNTC-CS) alega actos de injerencia del Gobierno en su funcionamiento que vulneran la libertad sindical y el ejercicio de los derechos sindicales.
2. 362. La organización querellante alega en particular, que el nuevo decreto-ley núm. 170/91 de 27 de noviembre de 1991 sobre los sindicatos impone a las organizaciones existentes un procedimiento de registro obligatorio para la obtención de la personalidad jurídica y que este procedimiento vulnera las normas establecidas por la OIT. Constituida en 1978, la UNTC-CS estima que debería poder obtener la personalidad jurídica sin tener que someterse a un nuevo procedimiento en virtud del decreto-ley núm. 170/91 que, según ella, se aplica únicamente a las nuevas organizaciones que se crean. Después de que las autoridades se negaran a aceptar su punto de vista y con el fin de defender útilmente sus derechos y obligaciones, la organización querellante se vio obligada a aceptar las disposiciones del decreto-ley núm. 170/91 y presentar una petición de registro de conformidad con este instrumento. Señala que después de haber efectuado esta gestión, sus estatutos se publicaron de nuevo oficialmente en el Diario Oficial de 12 de mayo de 1992.
3. 363. La organización querellante declara que el Gobierno interpretó su decisión de acogerse al decreto-ley núm. 170/91 como un acto de disolución y de creación de una nueva central sindical que lleva el mismo nombre. El Gobierno impuso a la UNTC-CS las condiciones que se exigen de una organización sindical establecida por primera vez, exigiendo que suprimiera en los documentos presentados para el registro de sus estatutos toda referencia a las decisiones del segundo congreso y que utilizara en lugar de ello el término "congreso constitutivo", a lo que se negó la UNTC-CS por estimar que la interpretación del Gobierno y la aplicación de las disposiciones del decreto-ley núm. 170/91 constituían un acto de injerencia en sus asuntos internos.
4. 364. La UNTC-CS declara luego que el Gobierno persiste en esta interpretación. Por ejemplo, en 1993, las autoridades reconocieron los estatutos de una nueva central sindical denominada Confederación Caboverdiana de Organizaciones Sindicales Libres (CCSL) y los publicó en el Diario Oficial. El artículo 55.4 de estos estatutos dispone que "la CCSL se reconoce como uno de los propietarios de todos los bienes muebles e inmuebles que pertenecían a la organización disuelta UNTC-CS que se regía por el decreto-ley núm. 50/80 de 12 de julio de 1980". La organización querellante señala que el artículo 41 del decreto-ley núm. 170/91 deroga el decreto-ley núm. 50/80 de 12 de julio de 1980 que confería personalidad jurídica a la UNTC-CS. Esta disposición ha sido interpretada llanamente por el Gobierno como una extinción de la UNTC-CS y la CCSL así lo recoge en sus estatutos.
5. 365. A ese respecto, la organización querellante declara que se ha interpuesto un recurso judicial contra ciertos dirigentes regionales de la Isla de Santiago que ocuparon ilegalmente una parte de las instalaciones del centro social de la UNTC-CS en Praia (Centro 1. de Mayo). Los dirigentes en cuestión fundaron la CCSL. En 1991, el tribunal ordenó la expulsión de los ocupantes y, en espera del examen del fondo de este caso, precintó esta parte del centro social. Según la organización querellante, al aceptar la publicación del artículo 55.4 de los estatutos de la CCSL y pronunciándose así a favor de esta última, el Gobierno no ha respetado sus obligaciones puesto que el asunto aún está pendiente de una decisión judicial.
6. 366. La UNTC-CS alega que las prácticas del Gobierno y la situación que este último ha creado tienden a ponerla en una situación difícil y a desestabilizarla, socavar su representatividad en el país y perjudicar tanto sus intereses como los de sus miembros.
7. 367. La organización querellante también menciona otros incidentes que, según ella, confirman su punto de vista. Indica que, en abril de 1993, el Secretario de Estado de Agricultura invitó solamente a la CCSL a participar en las negociaciones relativas a las reivindicaciones de los trabajadores de la empresa Justino Lopes, aun cuando esta central declarara representar solamente 22 afiliados de un total de 190 trabajadores ocupados en esta empresa. El Gobierno quiere así pasar por alto al sindicato de la industria, servicios, comercio, agricultura y pesca afiliado a la UNTC-CS, al que están afiliados 122 trabajadores de un total de 190 ocupados en la empresa, lo que constituye una mayoría absoluta.
8. 368. También declara que el 5 de mayo de 1993, el director general de correos y telecomunicaciones (CTT) decidió no reconocer la elección de un delegado sindical elegido de conformidad con las disposiciones de la ley sobre los sindicatos. Por otra parte, sin haber sido informado de ello previamente, el delegado de que se trata fue trasladado a otro servicio. La UNTC-CS estima que la elección de un delegado sindical es un asunto que interesa exclusivamente a un sindicato y que el empleador no tiene ningún derecho de injerirse en la misma.
9. 369. También en mayo de 1993 la dirección de la empresa Enapor decidió unilateralmente entregar la mitad de las cuotas sindicales a la CCSL aunque, según la UNTC-CS, todos los trabajadores fueran miembros del sindicato SIMETEC afiliado a esta última.

B. Respuesta del Gobierno

1. 370. En su comunicación del 20 de julio de 1993, el Gobierno declara en primer lugar que la queja de la UNTC-CS es uno de los componentes de la política general de oposición de esta organización al Gobierno democrático con miras a presentarlo como un Gobierno autoritario que vulnera los derechos sindicales.
2. 371. El Gobierno expone luego los antecedentes históricos con arreglo a los cuales conviene considerar las acusaciones formuladas por la UNTC-CS. En 1975, bajo un régimen de partido único, el Gobierno publicó el decreto-ley núm. 41/75 que confería personalidad jurídica al grupo de acción sindical y lo convertía en comité organizador de los sindicatos de Cabo Verde, que pasó luego a ser la organización sindical única del país. En 1980, también dentro del marco del régimen de partido único, el decreto-ley núm. 50/80 de 12 de julio reconoció la UNTC-CS, creada por inicitiva del comité organizador antes mencionado, como organización sindical única y unificada de todos los trabajadores de Cabo Verde. Es evidente, pues, que la UNTC-CS se creó y rigió por las directivas del partido que ocupaba el poder y cuyos dirigentes y líderes dirigían la central. Esta estructura sindical existió hasta 1991 en que, tras la proclamación de un régimen democrático y pluralista, el decreto-ley núm. 170/91 derogó el decreto-ley núm. 50/80 y autorizó la libre organización de los sindicatos. El Gobierno estima que este era el camino que convenía seguir para poner término a un sistema de sindicato único que obligaba a todos los trabajadores a afiliarse a la UNTC-CS y para garantizar a los trabajadores la libertad de pronunciarse sobre quien defendería sus intereses.
3. 372. Respecto del alegato con arreglo al cual el decreto-ley núm. 170/91 dispone un procedimiento de registro obligatorio para la obtención de la personalidad jurídica, el Gobierno declara que no corresponde a la verdad como así lo demuestra el hecho de que la UNTC-CS, que ha conservado su antiguo nombre, fue la primera central sindical que obtuvo la personalidad jurídica en virtud del nuevo decreto-ley y que, por otra parte, este último no fija ningún plazo en la materia. Las únicas condiciones que se exigen para el registro son la celebración de una asamblea constitutiva y la presentación de una copia del acta de esta reunión, de la lista de las personas presentes y de los estatutos. Se reconoce una organización mediante su registro por simple petición acompañada de los documentos mencionados. El Ministro de Trabajo sólo puede entonces denegar el registro en los casos en que la organización lleve el nombre de una asociación ya existente o un nombre que pueda confundirse con otro ya inscrito en el registro. El decreto-ley dispone asimismo que el control de la legalidad no incumbe a la autoridad administrativa sino a los tribunales.
4. 373. El Gobierno también indica que la UNTC-CS tenía la obligación de adecuar su organización y su funcionamiento a los principios democráticos de la nueva legislación. Con ese fin, el procedimiento más lógico y apropiado fue objeto de discusiones con los dirigentes de la UNTC-CS y lo aprobó el Gobierno. Se ha informado a la UNTC-CS de que era indispensable que representara, en su calidad de central, a dos sindicatos reconocidos como mínimo para que se la reconociera como tal.
5. 374. En lo que atañe al alegato según el cual el Gobierno autorizó el registro de la CCSL cuyos estatutos disponen que es una de las propietarias de todos los bienes muebles e inmuebles de la antigua UNTC-CS, el Gobierno declara que carece de fundamento y que se trata de una cuestión de control de la legalidad de los estatutos de los sindicatos que no incumbe al Gobierno sino al poder judicial. El Gobierno añade con fines de información que la CCSL fue fundada por dirigentes disidentes de la UNTC-CS que se encargaba del funcionamiento del Centro 1. de Mayo y que, en lo que se refiere a este Centro, la UNTC-CS ha interpuesto un recurso judicial todavía pendiente de solución.
6. 375. Respecto de las negociaciones relativas a las reivindicaciones de los trabajadores de la empresa Justino Lopes, el Gobierno declara que el Secretario de Estado de Agricultura invitó solamente a la CCSL a participar en la negociación por el hecho de que esta misma central es la que la había pedido. Por otra parte, nunca se ha rechazado la participación de otra central sindical.
7. 376. En cuanto a la decisión del director general de la empresa de correos y telecomunicaciones (CTT) de no reconocer la elección de un delegado sindical, el Gobierno señala que en virtud del decreto-ley núm. 170/91 cada sección sindical tiene el derecho de elegir a un número máximo de tres delegados. El SITHUR, afiliado a la UNTC-CS, había elegido a cinco delegados sin atenerse a lo que dispone el artículo 27 del decreto-ley. Habida cuenta de que los delegados sindicales gozan de ciertas prerrogativas y facilidades que aumentan los gastos de la empresa, el director de la CTT informó al SITHUR, así como a la Dirección General de Trabajo, que no tenía la posibilidad de reconocer elecciones que vulneraban la legislación en vigor y que convenía normalizar la situación.
8. 377. En lo que respecta al traslado de un delegado elegido del SITHUR, el Gobierno declara que la persona de que se trata ocupaba un puesto de dirección y que es normal y legal que se ponga término a estas atribuciones cuando lo estimen necesario los órganos competentes. Por consiguiente, no se trata del traslado de un delegado sindical, puesto que el interesado ocupa otro puesto en el mismo edificio y en el mismo lugar de trabajo. Según el director de la empresa, razones imperiosas motivaron esta decisión.
9. 378. Por último, en cuanto al alegato relativo a la decisión unilateral de la dirección de la empresa Enapor de entregar la mitad de las cuotas sindicales a la CCSL aunque todos los trabajadores estén afiliados al sindicato SIMETEC, afiliado a la UNTC-CS, el Gobierno indica que éste se basa en datos erróneos. En primer lugar, se desprende de los documentos del SIMETEC, enviados a Enapor en fecha de 2 de febrero de 1993, que este sindicato pretende que representa a 149 trabajadores afiliados mientras que la empresa ocupa más de 300 trabajadores. El STCT, afiliado a la CCSL, pretende por su parte que representa a 125 trabajadores de la empresa. Considerando las discrepancias entre estas cifras, la empresa pidió a cada trabajador que indicara el sindicato al que debían revertirse sus cuotas. Basándose en estas declaraciones, que parecen ser creíbles, la dirección decidió dividir las cuotas entre los dos sindicatos.

C. Conclusiones del Comité

1. 379. El Comité toma nota de que los alegatos en el presente caso se refieren a los obstáculos opuestos al funcionamiento de la Unión Nacional de Trabajadores de Cabo Verde - Central Sindical (UNTC-CS) al exigir su registro; a medidas de favoritismo por parte del Gobierno para perjudicar la organización querellante; a la adjudicación de los bienes de la UNTC-CS, y a una serie de medidas discriminatorias adoptadas por ciertos empleadores respecto de la UNTC-CS y de sus sindicatos de empresa.
2. 380. Respecto de los antecedentes que fundamentan los alegatos relativos al presente caso, el Comité puede llegar a la conclusión de que hasta la promulgación de un sistema político democrático y pluralista y la adopción, en 1991, del decreto-ley núm. 170/91 de 27 de noviembre de 1991 que establece la posibilidad de un pluralismo sindical y la autonomía de los sindicatos respecto de los órganos del Estado, Cabo Verde vivió en un régimen político de partido único y de centralismo sindical único en el cual existía una sola organización, "la Unión Nacional de Trabajadores de Cabo Verde - Central Sindical", creada en 1978 y reconocida en virtud del decreto-ley núm. 50/80 de 12 de julio de 1980 como central única y unitaria de los trabajadores de Cabo Verde.
3. 381. El Comité toma nota de que, según el Gobierno, era necesario derogar el decreto-ley núm. 50/80 en virtud del decreto-ley núm. 170/91 para poner término al sistema de sindicato único impuesto por la legislación y garantizar a todos los trabajadores el derecho de constituir organizaciones sindicales de su elección y afiliarse a las mismas. Por su parte, la organización querellante estima que habiendo existido desde su primer congreso constitutivo de 1978, tendría que haber podido conservar la personalidad jurídica sin tener que someterse al nuevo procedimiento establecido por el decreto-ley núm. 170/91.
4. 382. Sin embargo, el Comité advierte que después de que las autoridades se negaran a aceptar este punto de vista y para defender sus derechos, la organización querellante se acogió a las disposiciones del decreto-ley núm. 170/91 y depositó una solicitud de registro en el Departamento Gubernamental de Trabajo. Se desprende de los documentos facilitados por la organización querellante que, en un principio, este departamento se negó a aceptar el acta del segundo congreso de la UNTC-CS celebrado en febrero de 1992 como el acta de la asamblea constitutiva que exige el artículo 5.2 del decreto-ley núm. 170/91, pero que decidió finalmente proceder al registro del acta indicando "que se trata de una cuestión que se sitúa en la línea divisoria que separa la evaluación de los aspectos formales del procedimiento del control de su legalidad que no incumbe al departamento gubernamental sino a los tribunales". Los estatutos de la organización querellante se publicaron entonces en el Diario Oficial de 12 mayo de 1992.
5. 383. Por otra parte, el Comité advierte que para la inscripción en el registro y la obtención de la personalidad jurídica, el decreto-ley núm. 170/91 dispone solamente que han de depositarse los estatutos, el acta de la asamblea constitutiva y la lista de las personas que participaron en la misma, y que la autoridad competente no dispone de poderes discrecionales para denegar el registro. Por consiguiente, el Comité estima que el nuevo procedimiento de registro no es incompatible en sí con los principios de la libertad sindical.
6. 384. En lo que respecta al alegato con arreglo al cual el Gobierno ha tratado de perjudicar los intereses de la organización querellante al autorizar el registro y la publicación de los estatutos de la Confederación Caboverdiana de Organizaciones Sindicales Libres (CCSL), cuyo artículo 55.4 dispone que "la CCSL se considera como una de las propietarias de todos los bienes muebles e inmuebles que pertenecían a la organización disuelta UNTC-CS, que se regía por el decreto-ley núm. 50/80 de 12 de julio de 1980", el Comité toma nota de la respuesta del Gobierno en la que indica que se trata de una cuestión de control de la legalidad de los estatutos sindicales que no incumbe al Gobierno sino al poder judicial.
7. 385. En primer lugar, el Comité toma nota de que el artículo 41 del decreto-ley núm. 170/91 deroga el decreto-ley núm. 50/80 de 12 de julio de 1980. Con arreglo a los artículos 1 y 2 de este decreto, la UNTC-CS se reconoce como central sindical única y unitaria de todos los trabajadores de Cabo Verde; por este motivo obtuvo la personalidad jurídica. El Comité observa que el proceso de democratización en el país tuvo por consecuencia la introducción de la posibilidad del pluralismo sindical.
8. 386. Asimismo, el Comité advierte que los estatutos de la UNTC-CS, publicados el 12 de mayo de 1992, disponen en su artículo 60 que "la UNTC-CS, reestructurada y adaptada en virtud de sus estatutos a la nueva situación, continúa siendo propietaria de todo el patrimonio y de todos los bienes de la UNTC-CS creada y reconocida en virtud del decreto-ley núm. 80/50 de 12 de julio de 1980 y asumirá todos los derechos y obligaciones de esta última". El Comité observa pues, que hay incompatibilidad entre este artículo y el artículo 55.4 de los estatutos de la CCSL, publicados el 16 de febrero de 1993, con arreglo al cual la central rival se considera como una de las propietarias de los bienes de la organización disuelta UNTC-CS. Por consiguiente, el Comité estima que no se ha llegado todavía a una solución respecto de los bienes que pertenecían anteriormente a la antigua UNTC-CS. Advierte, además, que está todavía pendiente de solución el procedimiento judicial relativo a una parte del Centro 1. de Mayo en Praia.
9. 387. El Comité subraya la importancia que atribuye al principio según el cual la devolución del patrimonio sindical y la redistribución de los bienes sindicales deben tener por objetivo garantizar en un pie de igualdad al conjunto de los sindicatos la posibilidad de desempeñar efectivamente su actividad con toda independencia. (Véase, por ejemplo, 286. informe del Comité, caso núm. 1623 (Bulgaria), párrafo 511; y 287. informe, caso núm. 1637 (Togo), párrafo 80.)
10. 388. El Comité toma nota que, desde que se presentó la queja, se estableció en junio de 1993 un Consejo de Concertación Social en virtud del decreto-ley núm. 35/93. Con arreglo al artículo 4 de este texto, el Consejo está integrado, entre otros, por representantes del Estado, de la UNTC-CS y de la CCSL. El artículo 7 a) dispone que "el Consejo tratará de llegar a un consenso sobre toda cuestión que interese a las partes y que éstas decidan considerar, en la medida de lo posible mediante el diálogo y la búsqueda de soluciones equilibradas".
11. 389. Habida cuenta del proceso de democratización que viene desarrollándose en Cabo Verde y de la nueva situación sindical, el Comité estima que sería oportuno que el Gobierno y el conjunto de las organizaciones sindicales interesadas trataran de llegar lo antes posible a un acuerdo definitivo que resuelva la adjudicación del patrimonio de la antigua UNTC-CS para que todas las organizaciones sindicales del país puedan ejercer su actividad sindical en un pie de igualdad. A ese respecto, el Comité estima que el nuevo Consejo de Concertación Social podría ofrecer un marco especialmente apropiado para el diálogo y la negociación. Pide al Gobierno que tenga a bien mantenerle informado de todo hecho nuevo en la materia. También le pide que tenga a bien comunicarle una copia de la decisión judicial definitiva que se pronuncie en el procedimiento judicial relativo al Centro 1. de Mayo en Praia.
12. 390. En lo que respecta al alegato según el cual el Secretario de Estado de Agricultura sólo invitó a la CCSL a participar en las negociaciones relativas a las reivindicaciones de los trabajadores de la empresa Justino Lopes aun cuando, según la organización sindical, el sindicato de empresa afiliado a la misma cuenta con 122 afiliados por un total de 190 trabajadores, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que la CCSL era la única que había pedido una negociación y que nunca se ha rechazado la participación de otra central sindical. En estas condiciones, recordando que los empleadores, incluidas las autoridades públicas cuando actúan en calidad de empleadores, deberían reconocer a los efectos de la negociación colectiva a las organizaciones representativas de los trabajadores a los que ocupen, el Comité pide al Gobierno que vele por que todas las partes interesadas más representativas tengan la posibilidad de participar en las negociaciones celebradas con miras a la solución de un conflicto.
13. 391. En cuanto a las elecciones sindicales en la CTT, el Comité toma nota de que la organización querellante alega que la dirección de esta empresa se negó a reconocer la elección de un delegado elegido que fue ulteriormente objeto de un traslado antisindical. Por su parte, el Gobierno declara que el motivo por el cual no se reconocieron las elecciones sindicales estuvo motivado en la disconformidad con el decreto-ley núm. 170/91 y que la persona de que se trata ocupaba un puesto de dirección y fue destinada a otro puesto en el mismo edificio y en el mismo lugar de trabajo. Tomando nota de que este alegato se formula en términos imprecisos, el Comité sólo puede recordar el principio con arreglo al cual la libertad sindical entraña el derecho de los trabajadores y de los empleadores a elegir con plena libertad a sus representantes.
14. 392. En cuanto a la decisión de la dirección de la empresa Enapor de repartir las cuotas sindicales entre la UNTC-CS y la CCSL aun cuando, según la UNTC-CS, todos los trabajadores fueran miembros del sindicato SIMETEC, afiliado a esta última, el Comité toma nota de la respuesta detallada del Gobierno según la cual la decisión de repartición se adoptó con base en declaraciones de los mismos trabajadores, de las que se desprende que los dos sindicatos cuentan con un número casi igual de afiliados. El Comité estima que la solución aplicada por la dirección de Enapor para distribuir las cuotas sindicales no constituye ni una violación del principio con arreglo al cual las organizaciones sindicales han de tener el derecho de organizar libremente su administración, ni un acto de injerencia del empleador respecto de las organizaciones sindicales que representan a sus empleados. Considerando que una repartición equitativa basada en una declaración de cada trabajador sindicado garantiza el ejercicio en un pie de igualdad de las actividades del conjunto de sindicatos de la empresa, el Comité estima que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.
15. 393. En términos más generales, el Comité quisiera señalar a la atención del Gobierno el hecho de que al favorecer o desfavorecer a determinada organización frente a las demás, los gobiernos podrían influir en el ánimo de los trabajadores cuando eligen la organización a que piensan afiliarse. Un gobierno que obrase así de manera deliberada infringiría además el principio de la libertad sindical con arreglo al cual las autoridades públicas deben abstenerse de toda intervención que tienda a limitar los derechos sindicales o entorpecer su ejercicio legal, y también, aunque más indirectamente, el principio con arreglo al cual la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías de la libertad sindical. Si el Gobierno desea dar ciertas facilidades a las organizaciones sindicales, convendría que las trate a este respecto en pie de igualdad. (Véase Recopilación, op. cit., párrafo 254.) El Comité invita al Gobierno a abstenerse de toda medida que pudiera influir en el ánimo de los trabajadores cuando elijan la organización a que piensan afiliarse.