Rapport définitif - Rapport No. 292, Mars 1994

1. 146. Por comunicación de fecha 12 de mayo de 1993, el Congreso del Trabajo del Canadá (CTC) presentó una queja contra el Gobierno del Canadá (Manitoba) por violaciones de la libertad sindical, en nombre del Sindicato Nacional de Empleados del Gobierno Provincial (NUPGE) y del Sindicato de Empleados Públicos de Manitoba (MGEU). La Internacional de Servicios Públicos (PSI) manifestó su apoyo a esta queja en una comunicación de fecha 18 de mayo de 1993.
2. 147. En una comunicación de fecha 30 de noviembre de 1993, el Gobierno Federal transmitió las observaciones e informaciones enviadas por el Gobierno de Manitoba con fecha 28 de octubre de 1993.
3. 148. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos del querellante

1. 149. Las organizaciones querellantes alegan que la ley sobre la semana de trabajo reducida y la remuneración del sector público ("ley núm. 22"), presentada el 5 de abril de 1993, viola el Convenio núm. 87. Esta legislación permite al Gobierno de Manitoba imponer unilateralmente una semana de trabajo reducida a los 100.000 empleados del sector público de Manitoba mediante un programa de suspensiones por un período de diez días. Además, deja sin efecto ciertos artículos de los convenios colectivos vigentes, a fin de que el Gobierno pueda instituir su plan de suspensiones para todos los trabajadores del sector público de Manitoba. Conforme a esta legislación, se reducirá el monto total de los salarios del sector público en alrededor de 300 millones de dólares canadienses, lo que equivale aproximadamente a una reducción del 4 por ciento de los salarios de cada empleado del sector público.
2. 150. Los querellantes señalan que con motivo de una queja presentada recientemente contra otro texto legislativo concerniente también a los empleados públicos (proyecto de ley núm. 70, convertido en la ley sobre la remuneración del sector público), por el cual se impone la congelación de los salarios de los empleados públicos por un año al extender durante dicho período los convenios colectivos, el Comité de Libertad Sindical lamentó en sus recomendaciones que el Gobierno no hubiera dado prioridad a la negociación colectiva como medio para solucionar la cuestión de las condiciones de trabajo de sus funcionarios, indicó que confiaba en que en adelante el Gobierno se abstendría de adoptar medidas de esa naturaleza y puso de relieve la importancia de celebrar una consulta adecuada antes de promulgar una ley mediante la cual el Gobierno trata de modificar las estructuras de negociación en las que interviene real o indirectamente como empleador (284. informe, caso núm. 1604, párrafo 325).
3. 151. Dado que el Gobierno señalará probablemente que la aplicación de la ley núm. 22 fue motivada por las circunstancias económicas y fiscales excepcionales que enfrenta la provincia, tal como ocurrió con respecto al proyecto de ley núm. 70, los querellantes declaran que el Gobierno no proporcionó al sindicato de la provincia ninguna documentación para respaldar sus argumentos económicos.
4. 152. La ley núm. 22, que constituye la segunda interferencia legislativa en las relaciones de trabajo del sector público en la provincia de Manitoba durante los dos últimos años, tiene por finalidad reducir las remuneraciones de todos los empleados del sector público en aproximadamente un 4 por ciento al instituir una suspensión obligatoria por un máximo de hasta 15 días para todos los trabajadores del Gobierno provincial, las sociedades de la Corona, los centros de asistencia médica, los municipios, las comisiones escolares, las universidades y los centros de enseñanza superior. El texto del proyecto de ley reduce también las remuneraciones de los jueces de los tribunales provinciales, los médicos de la administración pública, los miembros de la Asamblea Legislativa y los miembros de los consejos y comisiones gubernamentales.
5. 153. Esta ley, cuya validez expirará el 31 de diciembre de 1995, está dividida en tres secciones que se refieren a: la reducción de la semana de trabajo y de las remuneraciones de la mayoría de los empleados del sector público; la reducción de las remuneraciones de los médicos de la administración pública y la reducción de las remuneraciones de los miembros de la Asamblea Legislativa. En la primera parte de la ley se prevé que los empleadores podrán, tras consulta con el agente negociador, aplicar un programa de suspensiones de hasta un máximo de 15 días. Si no se llega a un acuerdo con la unidad negociadora, el empleador tiene el derecho unilateral a establecer y aplicar el programa de suspensiones. Los días durante los cuales se suspenda a los trabajadores se consignan en la ley como "días de licencia no remunerada". En la segunda parte de la ley se prevé que el total de los honorarios médicos se reducirá en un 2 por ciento. En la última parte se prevé una reducción de los salarios de los miembros de la Asamblea Legislativa del orden del 3,8 por ciento.
6. 154. En el artículo 3 de la de ley núm. 22 se prevé la supremacía de la legislación sobre los convenios colectivos que rigen las condiciones de trabajo, las prestaciones y las remuneraciones de los empleados del sector público de Manitoba. En lo que respecta particularmente a los empleados del Gobierno provincial, la ley deja sin efecto las cláusulas contractuales relativas a: las horas de trabajo, las prácticas y los planes salariales, el reconocimiento y la seguridad de los sindicatos; el alcance de las negociaciones; los despidos; los derechos de preferencia y los procedimientos para la presentación de reclamaciones y el arbitraje. Esta ley tendrá también repercusiones en las futuras prestaciones por concepto de jubilación de los trabajadores de más edad ya que esas prestaciones se calculan sobre la base de un promedio de los salarios del trabajador correspondientes a los tres años en los cuales percibió los ingresos más altos. Todas las disposiciones de la ley prevalecen además sobre cualquier laudo o decisión arbitral, con lo cual se excluye la posibilidad de que una tercera parte independiente pueda hacer una interpretación del texto legislativo o de su aplicación.
7. 155. En el artículo 5, (4) de la ley se exige que el empleador entable una consulta con la unidad de negociación que corresponda con el fin de llegar a un acuerdo sobre las modalidades del programa de suspensiones. De no llegarse a un acuerdo entre el empleador y el sindicato tras 30 días de consulta, el artículo 5, (5) dispone que el empleador podrá tomar entonces medidas unilaterales a fin de establecer y aplicar un programa de suspensiones de hasta un máximo de 15 días. Los querellantes manifiestan gran preocupación con respecto a las disposiciones de este artículo de la ley pues otorga al empleador el derecho de aplicar programas de suspensiones de manera injusta y discriminatoria. Así, por ejemplo, los empleadores tendrían derecho a suspender a aquellos empleados que no son de su agrado durante los días en mitad de la semana y podrían fijar las suspensiones de aquellos empleados que en cambio sí son de su agrado los días lunes o viernes, posibilitando así que esos trabajadores gocen de un fin de semana largo. Es evidente que esta legislación brinda a los empleadores la oportunidad de tratar a los empleados de manera muy diferente según su relación personal con cada uno de ellos. En tales circunstancias, no hay vías para interponer recursos contra determinadas medidas específicas de suspensión si el sindicato o un trabajador en particular consideran que el programa de suspensiones ha sido aplicado de manera discriminatoria e injusta.
8. 156. En el artículo 12 de la ley se establece que todos los días de suspensión serán considerados como "días de licencia no remunerada" y que no podrán considerarse como casos de cesantía en virtud de cualquier otro texto legislativo, reglamentación, contrato o laudo arbitral relativos a las relaciones de trabajo. La aplicación de este artículo de la ley redundaría en la pérdida de las prestaciones del seguro de desempleo correspondientes a un período de dos semanas para los empleados que hayan sido suspendidos de forma permanente o por más de 15 días durante las 52 semanas siguientes dado que, con arreglo al régimen de seguro de desempleo vigente en Canadá, los trabajadores deben haber estado cesantes durante un período de dos semanas laborales para tener derecho al subsidio de desempleo. Las suspensiones dispuestas en virtud del programa del Gobierno no serán tomadas en cuenta para el cómputo del período de dos semanas exigido para tener derecho al subsidio de desempleo.
9. 157. Los querellantes alegan además que no se celebró una consulta adecuada antes de promulgarse el proyecto de ley núm. 22. Tras haberse enterado por la prensa, en diciembre de 1992, de que el Gobierno estaba considerando la reducción de los salarios de los funcionarios públicos, el presidente del MGEU solicitó una aclaración al respecto al Ministro encargado del Servicio Público, el cual negó verbalmente que el Gobierno tuviera tal intención. En respuesta a otras solicitudes de información por parte del MGEU, el Ministro mencionó solamente que el Gobierno "prefería" evitar los despidos o las limitaciones legislativas. Tras este intercambio de correspondencia, se celebró una reunión, el 11 de enero de 1993, del Consejo Paritario del Servicio Público, integrado por tres representantes sindicales y tres Ministros. El Ministro encargado del Servicio Público no pudo asegurar a los sindicatos que el Gobierno no tenía intenciones de estipular por ley un programa restrictivo para el sector público e indicó que sería necesario celebrar una reunión con el Ministro de Finanzas para esclarecer ese asunto.
10. 158. El 2 de febrero de 1993 se celebró otra reunión del Consejo Paritario a la cual asistió el Ministro de Finanzas. En esa ocasión, el citado Ministro indicó que el Gobierno estaba procurando lograr una reducción salarial voluntaria, de cuantía indefinida, para evitar en lo posible futuros despidos y comunicó a los sindicatos que esta medida podría ser aplicada en el marco del convenio colectivo vigente o bien que el Gobierno podría establecer una legislación específica al respecto. Los representantes del MGEU que asistieron a la reunión indicaron que tenían que consultar primero a los miembros del sindicato antes de considerar una renegociación del convenio colectivo vigente. El Ministro de Finanzas señaló que estaba de acuerdo en conceder tiempo al sindicato para que pudiera consultar a sus miembros. Con fecha 5 de febrero de 1993 el presidente del MGEU envió una carta en la cual indicaba que su organización daría una respuesta a finales de ese mes.
11. 159. El MGEU organizó inmediatamente una serie de cinco reuniones con sus miembros en toda la provincia. Las dos primeras reuniones tuvieron lugar los días 9 y 10 de febrero y la tercera estaba fijada para el día 12 de febrero. Sin embargo, el 11 de febrero, alrededor del mediodía, el presidente del MGEU recibió una llamada telefónica del Ministro del Servicio Público, el cual le comunicó que el Gobierno había decidido establecer unilateralmente una semana de trabajo reducida y que la medida sería anunciada el 12 de febrero. Dicho anuncio fue comunicado por fax a las oficinas del MGEU a las 12 h. 30 del día 12 de febrero. A esa misma hora, el Ministro de Finanzas y el Ministro de Servicio Público celebraron una conferencia de prensa en la cual anunciaron el propósito del Gobierno de instituir un plan de suspensiones de diez días de duración. Tras haber concluido las consultas con sus miembros, el MGEU informó al Ministro del Servicio Público, el 26 de febrero de 1993, que no aceptaba renegociar el convenio colectivo ni tampoco una reducción voluntaria de los salarios.
12. 160. Los querellantes hacen referencia al principio establecido por el Comité a ese respecto: "La institución de un grupo tripartito encargado de examinar la cuestión de los salarios y las medidas antiinflacionistas que cabría adoptar está en armonía con lo preconizado... de que se debería promover la consulta y la colaboración de las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores, con el objetivo general de fomentar la comprensión mutua y las buenas relaciones entre las mismas para desarrollar la economía en su conjunto o algunas de sus ramas, mejorar las condiciones de trabajo y elevar el nivel de vida y, en particular, para que las autoridades recaben en forma adecuada las opiniones, el asesoramiento y la asistencia de tales organizaciones respecto de ciertas cuestiones como la preparación y aplicación de la legislación relativa a sus intereses". (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, 1985, tercera edición, párrafo 651.) Alegan además que, al presentar el proyecto de ley núm. 22, el Gobierno provincial ha hecho caso omiso del proceso de consulta.
13. 161. Los querellantes concluyen que en vista del carácter unilateral de la ley, del hecho de que invalida muchas cláusulas contractuales contenidas en los convenios colectivos del sector público y de que no permite someter al arbitraje a una tercera parte independiente las diferentes interpretaciones del texto, la ley núm. 22 constituye una clara violación de los principios fundamentales de la libertad sindical establecidos en el Convenio núm. 87 de la OIT. Además, el hecho de que se endose a los trabajadores del sector público toda la carga del déficit y del endeudamiento de la provincia es totalmente injusto. Lo menos que debía haber hecho el Gobierno para actuar con justicia era intentar consultar y entablar negociaciones de buena fe con los agentes negociadores del sector público.

B. Respuesta del Gobierno

1. 162. En su comunicación de fecha 28 de octubre de 1993, el Gobierno de Manitoba declara que la ley núm. 22 no viola el Convenio núm. 87 y expresa su desacuerdo con relación a algunas informaciones suministradas por el MGEU.
2. 163. Con respecto al primer punto, el Gobierno afirma que la ley núm. 22 no viola en modo alguno las disposiciones sustantivas del Convenio núm. 87 pues no restringe el derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes, redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, elegir libremente sus representantes, organizar su administración y sus actividades y formular su programa de acción. Tampoco disuelve o suspende organizaciones de trabajadores, no viola el derecho de tales organizaciones a constituir federaciones, no obstaculiza el ejercicio de su personalidad jurídica y no contraviene la legalidad.
3. 164. En segundo lugar, el Gobierno sostiene que varias de las afirmaciones hechas por el MGEU son inexactas, falaces o incompletas. Una vez que se haya revisado y esclarecido adecuadamente esta cuestión, quedará claro que la promulgación de esa ley fue una medida razonable que no contraviene los principios de la OIT.
4. 165. La economía canadiense en general, incluida la provincia de Manitoba, ha comenzado recientemente a superar un período de grave y prolongada recesión. Al igual que otras administraciones públicas del país, la de la provincia de Manitoba debe hacer frente a serias dificultades fiscales como consecuencia de las necesidades cada vez mayores que se registran en ámbitos prioritarios como la salud, la educación y los servicios familiares, así como de la disminución de las transferencias por parte del Gobierno federal y de la carga del endeudamiento contraído por las administraciones anteriores. Además de esos problemas estructurales, la reciente recesión agravó aún más las dificultades. Aunque la situación económica está mejorando, las repercusiones de la reciente recesión seguirán teniendo un efecto negativo en los ingresos de la provincia aún por cierto tiempo. En su discurso de presentación del presupuesto de 1993, el Ministro de Finanzas dijo que todos los habitantes de Manitoba se verían afectados en mayor o menor grado por las medidas de carácter fiscal tendentes a solucionar problemas que habían ido agravándose en el transcurso de varios decenios.
5. 166. Para tratar de atender sus prioridades a lo largo de los años, el Gobierno ha contraído una deuda significativa y debe destinar más del 10 por ciento de sus gastos al pago de los intereses correspondientes. Esta deuda considerable limita las posibilidades del Gobierno de atender eficazmente necesidades prioritarias como los servicios en materia de salud y educación. Durante varios años el Gobierno se ha visto confrontado con graves limitaciones en sus ingresos como consecuencia de una menor recaudación de la provincia debido a la recesión y de una disminución de los fondos transferidos por el Gobierno federal, todo lo cual supone una reducción de los ingresos cifrada en 130 millones de dólares canadienses. A esto se agrega otra reducción de 167 millones de dólares canadienses para la equiparación de presupuestos como resultado de una modificación en la metodología utilizada para el cálculo de la población.
6. 167. Hay una diferencia significativa entre la evolución económica general y la de los ingresos de la provincia. Para el período de 1993-1994 se prevé un aumento de los ingresos del orden del 0,2 por ciento solamente con respecto a los ingresos estimados para 1992-1993. Como resultado de estos factores, en 1992-1993 se registró un déficit presupuestario de unos 230 millones de dólares canadienses. A menos que el Gobierno prosiga sus esfuerzos por controlar los gastos, el déficit elevado y el endeudamiento creciente seguirán en continuo aumento. Por ello, el Gobierno ha adoptado una serie de medidas para equilibrar los gastos en función de los ingresos y ha reducido su programa de gastos para 1993-1994 en un 2 por ciento.
7. 168. El Gobierno de la provincia adoptó el proyecto de ley núm. 22 con el fin de que los empleadores del sector público puedan hacer frente a sus necesidades en materia presupuestaria sin tener que recurrir a una reducción sustancial de personal. Con estas medidas se procura secundar los esfuerzos de la provincia tendentes a desenvolverse con sus propios medios. Dado que el costo de la mano de obra representa el 80 por ciento de los costos presupuestados, ya sea directamente por concepto de salarios de los funcionarios públicos o indirectamente como fondos para sufragar los salarios en otras esferas del sector público, estas medidas afectan inevitablemente a los empleados públicos.
8. 169. Contrariamente a lo que alega el MGEU, la ley no faculta al Gobierno para "imponer unilateralmente una semana de trabajo reducida a los 100.000 empleados del sector público de Manitoba mediante un programa de suspensiones por un período de diez días". La ley establece, en cambio, un mecanismo innovador gracias al cual los empleadores del sector público podrán poner en práctica una semana de trabajo reducida, tras haber consultado con los representantes de los trabajadores, a fin de que puedan cubrir los gastos de su presupuesto sin tener que despedir de modo permanente a un número considerable de empleados. Además, los representantes de los empleadores y de los trabajadores pueden concertar acuerdos sobre mecanismos alternativos para hacer frente a sus necesidades financieras.
9. 170. La ley no deja sin efecto ninguna cláusula de los convenios colectivos vigentes. Así, por ejemplo, se otorgarán los aumentos salariales que hayan sido negociados. En el caso del MGEU, sus miembros recibirán un aumento salarial del 2,3 por ciento en septiembre de 1993.
10. 171. A fin de garantizar que los programas de semana laboral reducida puedan aplicarse de forma equitativa, la ley prevé la posibilidad de efectuar algunas modificaciones con respecto a la aplicación de ciertas disposiciones con el propósito únicamente de poner en práctica una semana de trabajo reducida. De no contarse con un recurso legislativo de esa índole, el efecto sería desproporcionado para aquellos trabajadores situados en los niveles inferiores del escalafón, entre los que se cuentan en muchos casos, las mujeres, los aborígenes, los miembros de grupos minoritarios y los trabajadores discapacitados. En virtud de las disposiciones legislativas, los efectos se harán sentir de igual manera en todos los niveles del personal, de un extremo a otro de la escala jerárquica. A todos los demás efectos que no sean la reducción de la semana de trabajo, las disposiciones de los convenios colectivos existentes siguen teniendo plena vigencia.
11. 172. La legislación tipifica los días de suspensión como días de licencia no remunerada a fin de proteger lo más posible las prestaciones a que tienen derecho los trabajadores. En efecto, muchos convenios colectivos vigentes en Manitoba prevén que se sigan devengando las prestaciones en el caso de períodos cortos de licencia no remunerada. En cambio, en el caso de despido todas las prestaciones cesan inmediatamente. Así, por ejemplo, en virtud del convenio modelo vigente para los empleados de la administración pública, siguen devengándose días de vacaciones mientras la licencia no sobrepase medio mes.
12. 173. En lo que respecta a la aplicación de los días de suspensión a determinados trabajadores, los empleadores tienen la obligación de actuar siempre de manera justa y razonable al establecer los planes y procedimientos para determinar los días de suspensión que correspondan a cada trabajador en particular.
13. 174. La legislación no afectará el derecho de los trabajadores al subsidio de desempleo como lo indica el MGEU en su alegato. Aun en el caso de que los días de suspensión fueran considerados en el programa del Gobierno como días de despido temporal, no contarían para el cómputo del período que debe transcurrir para tener derecho al seguro de desempleo porque se computarían sobre una base anual. En el caso de los empleados que sean despedidos de manera permanente se exigirá de cualquier manera que haya transcurrido un período continuo de dos semanas de suspensión para que tengan derecho al subsidio.
14. 175. En cuanto al alegato del MGEU de que no hubo una consulta previa adecuada, el Gobierno sostiene que ha demostrado que sí hubo una amplia consulta según el principio establecido por el Comité al que hace referencia el querellante (Recopilación, op. cit., párrafo 651).
15. 176. Durante varios años, las dificultades económicas y fiscales a las que debía hacer frente la provincia han sido dadas a conocer al público ya sea con motivo de la presentación del presupuesto de la provincia o en los documentos de referencia correspondientes, así como mediante declaraciones del Ministro de Finanzas y análisis de terceras personas dignas de respeto. El MGEU tuvo también conocimiento de estas dificultades durante las negociaciones contractuales que celebró con la administración pública y los organismos públicos en representación de los trabajadores de ese sector. A finales de 1992 era evidente que las dificultades fiscales de la provincia persistían y que sería necesario aplicar medidas restrictivas adicionales. En respuesta a una carta del presidente del MGEU, el Ministro encargado del Servicio Público indicó que el Gobierno confiaba en que las partes pudieran acordar medidas aceptables. En una reunión del Consejo Paritario celebrada el 11 de enero de 1993, el Ministro señaló a los representantes del MGEU que el Gobierno provincial estaba dispuesto a considerar las propuestas viables que quisieran presentarle. Este ofrecimiento fue reiterado en una reunión celebrada el 2 de febrero de 1993 con el Ministro de Finanzas, en la cual el Ministro se refirió de forma más o menos detallada a las dificultades financieras de la provincia. Asimismo, indicó a los representantes del MGEU que necesitaba tener una respuesta en un lapso de dos semanas pues pronto finalizaría el año fiscal 1992-1993 y era necesario concluir rápidamente el presupuesto para 1993-1994.
16. 177. En una nota enviada el 5 de febrero de 1993, el MGEU hizo caso omiso de esta solicitud y señaló que daría su respuesta a finales de febrero. Dada la necesidad de ultimar las decisiones relativas al presupuesto, el Gobierno decidió anunciar una propuesta para instituir un programa de semana de trabajo reducida. Aunque el Ministro no logró comunicarse con el presidente del MGEU hasta las últimas horas de la tarde, el día anterior al anuncio había intentado comunicarse con él desde temprano por la mañana, pero sin éxito pues estaba de viaje en el interior de la provincia. En una carta enviada por el Ministro el 12 de febrero de 1993 al MGEU se indica muy claramente que el Gobierno estaba "dispuesto a continuar las discusiones con respecto a otras posibles opciones". En su respuesta de fecha 26 de febrero de 1993, el MGEU declara que no está dispuesto a proseguir las discusiones.
17. 178. En una carta de fecha 23 de mayo de 1993, el Ministro señaló que, si bien el Gobierno había anunciado la propuesta de un programa para reducir la semana de trabajo no había aún adoptado una decisión final sobre el modo en que procedería. En vista de que el MGEU se negó a discutir posibles alternativas, así como la aplicación específica de un programa para reducir la semana de trabajo de sus miembros, el Ministro indicó lo siguiente: "Como ya hemos dicho, no estamos de acuerdo con recurrir a nuevos despidos importantes de personal para poder cumplir los objetivos financieros indispensables ni deseamos tampoco proceder a una nueva reducción salarial por vía legislativa. Por tales motivos, y en vista de que el MGEU no ha presentado ninguna alternativa razonable, hemos decidido que el programa de semana de trabajo, reducida, que afectará por igual a todos los empleados independientemente del trabajo que realicen o del nivel del puesto que ocupen, es la mejor solución posible. ... Es muy lamentable que el MGEU haya decidido no participar en los esfuerzos tendentes a lograr que las repercusiones para los trabajadores sean mínimas. Tendré que consultar a mis colegas de Gabinete para examinar de qué manera debemos proceder, en vista de que el MGEU se niega a discutir el asunto. Nuestras deliberaciones se guiarán por nuestro deseo de garantizar, en la medida de lo posible, que procederemos de tal modo que las repercusiones para los trabajadores sean mínimas".
18. 179. Durante las deliberaciones se llegó a la conclusión de que lo mejor sería establecer disposiciones legislativas que permitieran garantizar que los efectos serían los mismos para todos los empleados de una misma organización, independientemente de su categoría, que todos los empleadores del servicio público podrían aplicarlas en caso de desearlo, previa consulta con los representantes de los trabajadores y que sus repercusiones serían mínimas por lo que respecta a los convenios colectivos. El proyecto de ley núm. 22 fue redactado sobre la base de estos criterios.
19. 180. Conforme al sistema de gobierno de la provincia de Manitoba, la presentación de un proyecto de ley ante el cuerpo legislativo no significa en modo alguno que el proceso de consulta haya concluido. Una comisión de la Asamblea Legislativa se reúne para examinar cada texto legislativo y las partes interesadas tienen la posibilidad de someter a dicha comisión sus observaciones al respecto, así como de sugerir enmiendas al proyecto de ley. La comisión procede luego a someter a la Asamblea Legislativa el proyecto de ley con las enmiendas que estime necesarias. El proyecto de ley es entonces objeto de consideración y debate en el seno de la Asamblea Legislativa antes de ser finalmente aprobado por ese cuerpo legislativo, que ha sido elegido democráticamente. La comisión en cuestión examinó más de 150 alegatos al respecto, entre ellos los presentados por la casi totalidad de los sindicatos de Manitoba cuyos miembros podían verse afectados por las disposiciones de la ley.
20. 181. Por último, la ley núm. 22 prevé un período de consulta entre el empleador que desea aplicar un programa de semana de trabajo reducida conforme a la legislación y los representantes de los trabajadores a los cuales esto concierne. Además, no se excluye la posibilidad de que las partes celebren acuerdos sobre otras soluciones alternativas. Por ejemplo, las enfermeras y la dirección de los hospitales de Manitoba llegaron a un acuerdo sobre una reducción de salarios. Algunos empleadores del sector público de Manitoba han concluido también acuerdos con los representantes de los trabajadores para aplicar programas de semana de trabajo reducida.
21. 182. El Gobierno de Manitoba comprende, por supuesto, el deseo de la OIT de que el mecanismo de consulta sea eficaz, pero esto no es posible si una de las partes, en este caso el MGEU, no está dispuesto a discutir el asunto razonablemente. El Gobierno hace notar que la actitud adoptada por el MGEU, contrariamente a la adoptada por el Gobierno, pone de manifiesto su total falta de compromiso y de interés con respecto al proceso consultivo.
22. 183. El Gobierno llega a la conclusión de que el proyecto de ley núm. 22 es un instrumento adecuado para hacer frente a circunstancias fiscales excepcionales ya que: no restringe el derecho de los trabajadores a la negociación colectiva; los aumentos salariales ya negociados y los regímenes de prestaciones existentes siguen teniendo vigencia y las disposiciones de los convenios colectivos siguen surtiendo pleno efecto, salvo en los casos en que se requiera alguna modificación para aplicar de manera equitativa un programa de semana de trabajo reducida. Estas medidas se aplicarán en el marco de un programa legislativo en el cual se limita su duración a un máximo de dos años y se estipula la obligación de efectuar una consulta previa. No sólo no es cierto que el Gobierno haya violado el Convenio núm. 87 sino que, por el contrario, ha actuado en conformidad con los principios generales de la OIT.

C. Conclusiones del Comité

1. 184. El Comité toma nota de que los alegatos presentados en este caso se refieren a la intervención en el proceso de negociación colectiva en el sector público por parte del Gobierno de Manitoba (Canadá), el cual impuso a la mayoría de los empleados y funcionarios públicos de la provincia diez días de licencia no remunerada. Según el querellante esto equivale aproximadamente a una disminución del 4 por ciento en las remuneraciones de los empleados del sector público.
2. 185. En el artículo 4, (2) de la ley sobre la semana de trabajo reducida y la remuneración del sector público (denominada en adelante la "ley") prevé que los empleadores del sector público "pueden imponer a sus empleados una licencia no renumerada", que no podrá exceder de 15 días en un período de 12 meses de remuneración. El empleador que tenga intención de poner en práctica una semana de trabajo reducida de esta índole debe comunicar su intención al sindicato y al Ministerio, encargados de las relaciones de trabajo (artículo 5, (1) y (2)). De conformidad con el artículo 5, (4), el sindicato que recibe una comunicación de esa índole debe entablar una consulta con el empleador para llegar a un acuerdo sobre la aplicación de la semana de trabajo reducida por lo que respecta a los puntos siguientes: el número de días de licencia que deberá tomar cada trabajador y las fechas correspondientes; de qué manera y con qué regularidad van a efectuarse los descuentos salariales correspondientes y cualquier otra cuestión que las partes consideren pertinente. En el artículo 5, (5), se dispone que de no llegarse a un acuerdo durante los 30 días siguientes a la notificación, el empleador podrá determinar todos esos aspectos. Tanto el acuerdo con los trabajadores como la decisión del empleador tendrán fuerza obligatoria para las partes una vez que hayan sido registrados por el ministro competente. Otras disposiciones similares de la ley relativas a los médicos de la administración pública y los miembros de la Asamblea Legislativa no tienen relación con esta queja.
3. 186. El Comité observa que, aunque los períodos de suspensión son bastante comunes en el sector privado, ésta es la primera vez que debe examinar un régimen obligatorio de semana de trabajo reducida en el sector público. Si bien coincide con el Gobierno en que esas medidas no suponen una violación del Convenio núm. 87, el Comité advierte que sí plantean cuestiones con respecto a los principios de la libertad sindical por cuanto afectan el carácter voluntario de la negociación colectiva. La ley sólo exige efectuar "consultas" con respecto a su aplicación, pero en caso de no llegarse a un acuerdo los funcionarios públicos no tienen otra opción que aceptar la decisión del empleador.
4. 187. El Gobierno invoca esencialmente las mismas razones de orden fiscal y económico expuestas en el caso núm. 1604 (véase 286. informe, párrafos 286 a 325) para justificar su proceder, argumentando que no tenía otra opción en vista de la gravedad y la persistencia de la recesión a la que se ve enfrentada la provincia. El Comité señaló a ese respecto que "cuando por razones apremiantes de interés económico nacional y como parte de una política de estabilización, un gobierno considera que las tasas de salarios no pueden fijarse libremente por negociación colectiva, tal restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo necesario, no exceder de un período razonable, e ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores" (ibídem, párrafo 321). Aunque las circunstancias de este caso son diferentes, dado que las restricciones del gasto público se logran mediante la imposición de una semana de trabajo reducida y no mediante una congelación de salarios, el Comité considera que puede aplicarse el mismo análisis.
5. 188. El Comité deplora que a pesar de sus anteriores llamamientos al Gobierno para que se abstuviera de tomar tales medidas, haya omitido una vez más dar prioridad a la negociación colectiva como medio de determinar un cambio en las condiciones de empleo de sus empleados, y que la autoridad legislativa haya considerado necesario promulgar la ley sobre la semana de trabajo reducida y la remuneración del sector público, sobre todo teniendo en cuenta que esta ley es inmediatamente posterior a la intervención legislativa para congelar los salarios del sector público por un período de un año. El Comité estima que esta acción fue más allá de lo que en anteriores ocasiones ha considerado aceptable y urge al Gobierno que tome las medidas necesarias para la modificación de la legislación en el sentido indicado por el Comité.
6. 189. El Comité observa que gran parte de los argumentos expuestos tanto en el alegato del querellante como en la respuesta del Gobierno se refieren a la cuestión de la consulta, tema sobre el cual ya ha formulado comentarios con relación al caso núm. 1604 (ibídem, párrafo 324) y que requiere cierto análisis.
7. 190. Según las declaraciones de la organización querellante, el MGEU se enteró por la prensa, en el transcurso del mes de diciembre de 1993, de que el Gobierno estaba examinando la posibilidad de reducir los salarios de los empleados públicos. Posteriormente se celebraron dos reuniones, el 11 de enero y el 2 de febrero de 1993, y hubo un intercambio de correspondencia. Mientras el MGEU efectuaba la consulta con sus miembros, el presidente del sindicato fue informado de la decisión del Gobierno de imponer una semana de trabajo reducida el día 11 de febrero de 1993, es decir, el día antes de que la noticia se anunciara públicamente. El querellante señala, por último, que el Gobierno mostró una falta total de interés y de compromiso con respecto al proceso de consulta.
8. 191. El Gobierno expresa un punto de vista diferente y sostiene que el MGEU estaba en conocimiento desde hacía tiempo de las dificultades económicas y fiscales a las que debía hacer frente la provincia pues habían sido dadas a conocer mediante presentaciones del presupuesto y declaraciones públicas, así como en negociaciones previas. En las reuniones celebradas el 11 de enero y el 2 de febrero se informó a los representantes del MGEU que el Gobierno estaba dispuesto a considerar las alternativas viables que quisieran presentarle, pero el MGEU hizo caso omiso de ello. Dado que era necesario ultimar las decisiones relativas al presupuesto, el Gobierno decidió anunciar un proyecto para aplicar una semana de trabajo reducida y señaló en su carta de fecha 12 de febrero que estaba dispuesto a proseguir las conversaciones para examinar otras opciones posibles. El Gobierno interpretó la carta del MGEU de fecha 26 de febrero como una indicación de que el sindicato no estaba dispuesto a hacerlo. El Gobierno añade que la comisión legislativa examinó más de 150 escritos sobre el proyecto de ley, incluidos los presentados por la mayoría de los sindicatos de Manitoba cuyos miembros podían verse afectados por la ley. Por otra parte, la ley dispone que debe haber un período de consulta previo antes de poder aplicarse una semana de trabajo reducida. El Gobierno declara, por último, que no ha sido él, sino el MGEU, el que ha mostrado una falta total de interés y de compromiso con relación al procedimiento de consulta.
9. 192. Llama la atención al Comité la aparente falta de comunicación que hubo durante todo este período, que culmina con la carta enviada por el MGEU con fecha 26 de febrero, en la cual se informa al Gobierno que el sindicato no está dispuesto a reabrir las negociaciones del convenio colectivo ni acepta tampoco una reducción voluntaria de los salarios, y la respuesta a la misma, de fecha 23 de marzo, en la cual el Gobierno declara que en vista de que el MGEU no ha propuesto ninguna alternativa razonable, procederá a adoptar la legislación. El querellante afirma que el proyecto de ley fue promulgado "sin haberse consultado a ninguno de los sindicatos del sector público de Manitoba e incluso sin que éstos estuvieran al corriente". El Gobierno sostiene, por el contrario, que sí hubo una consulta adecuada y que el único responsable es el MGEU por haberse negado a entablar un debate en términos razonables.
10. 193. El Comité considera que sería de muy poca utilidad intentar siquiera deslindar responsabilidades en este caso. Se limita pues a tomar nota de que según los datos de que dispone la opción de la semana de trabajo reducida (en lugar de una disminución de los salarios o de cualquier otra restricción en materia de remuneraciones) fue mencionada por primera vez el 11 de febrero, fecha en la cual el MGEU proseguía la consulta a sus miembros con respecto a una "renegociación del convenio colectivo" y que el proyecto de ley núm. 22 fue presentado el 5 de abril. Asimismo, no se indica en ningún momento si algunos de los puntos de vista expresados por los sindicatos del sector público durante las audiencias legislativas que siguieron a la presentación del proyecto de ley fueron tomados en cuenta al redactar el texto final, sin lo cual el Comité no puede saber si la semana de trabajo reducida era tan sólo una propuesta en la fecha en que se anunció públicamente, tal como alega el Gobierno, o si por el contrario era un hecho consumado y, por consiguiente, no había lugar a discusión alguna.
11. 194. El Comité recuerda que una verdadera consulta, realizada de manera franca y adecuada, es particularmente importante en situaciones como la que se examina, en la cual una de las partes es también una autoridad legislativa. Una consulta de esa índole debe realizarse de buena fe y ambas partes deberían contar con toda la información necesaria para poder tomar una decisión fundada.
12. 195. El Comité tiene en cuenta también la inquietud del querellante de que la ley pueda aplicarse de manera discriminatoria, dado que de no llegarse a un acuerdo los empleadores pueden determinar de forma compulsiva los días de suspensión. En caso de que llegara a darse una notoria aplicación discriminatoria, basada en preferencias personales o por otros motivos, no habría posibilidades de recurso, por ejemplo, mediante un procedimiento de arbitraje. El Comité sugiere que la ley prevea garantías para evitar cualquier riesgo de trato no equitativo.