Rapport définitif - Rapport No. 284, Novembre 1992

1. 27. En una comunicación de 29 de agosto de 1991, el Congreso del Trabajo del Canadá (CTC) presentó una queja por violación de la libertad sindical contra el Gobierno del Canadá (Quebec) en nombre del Sindicato del Servicio Público del Canadá (SCFP).
2. 28. En una comunicación de 13 de mayo de 1992, el Gobierno federal transmite las observaciones e informaciones facilitadas por el Gobierno de Quebec.
3. 29. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1988 (núm. 87), pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de los querellantes

1. 30. En su comunicación de 29 de agosto de 1991, los querellantes alegan que el Gobierno de Quebec ha vulnerado los convenios internacionales relativos a la libertad sindical, al adoptar, en mayo de 1990, una ley que garantiza el mantenimiento de los servicios de suministro de electricidad de Hydro-Quebec (denominada a continuación "ley núm. 58") e impone la reanudación del trabajo a unos 15.700 trabajadores de la empresa estatal, reagrupados en seis unidades de negociación y tres secciones locales; estos trabajadores aseguran la producción y suministro de electricidad en toda la provincia de Quebec.
2. 31. Las relaciones de trabajo en este sector se rigen por el Código de Trabajo, en especial los artículos 111.015 y siguientes relativos a los servicios públicos. De conformidad con estas disposiciones, el Gobierno adoptó, el 9 de noviembre de 1988, el decreto núm. 1691-88 por el que se ordena a Hydro-Quebec y a los sindicatos interesados que mantengan los servicios esenciales en caso de huelga. Al término de sus contratos colectivos, en diciembre de 1988, los sindicatos entablaron un procedimiento de negociación con vistas a la renovación de los mismos; como no consiguieron llegar a un acuerdo después de varios meses de negociación, notificaron al empleador, el Ministerio de Trabajo y el Consejo de Servicios Esenciales, que se proponían recurrir a la huelga el 6 de noviembre de 1989. Los sindicatos y los asalariados respetaron las disposiciones del Código de Trabajo relativas al ejercicio del derecho de huelga y las recomendaciones del Consejo de Servicios Esenciales relativos al mantenimiento de dichos servicios.
3. 32. Los querellantes afirman que la continuidad de los servicios de electricidad nunca peligró durante la huelga. Al proseguir su esfuerzo con vistas a la renovación de los contratos colectivos, los sindicatos han mantenido constantemente los servicios esenciales necesarios para garantizar la continuidad de los servicios de suministro de electricidad. En cada ocasión en que las secciones locales declararon una huelga durante el período transcurrido entre octubre de 1989 y mayo de 1990, presentaron observaciones al Consejo de Servicios Esenciales, organismo gubernamental cuya responsabilidad es garantizar que se presten los servicios esenciales cuando sobreviene un conflicto entre un empleador y un sindicato. En cada ocasión, las secciones locales recibieron la aprobación del Consejo para declararse en huelga, conservando siempre el número necesario de trabajadores en los lugares de trabajo para mantener los servicios esenciales prestados al público. En su informe anual para 1989-1990, el Consejo comprueba que "... los sindicatos han introducido las modificaciones necesarias en sus listas, lo que demuestra su responsabilidad y lucidez respecto de sus obligaciones con el público".
4. 33. Las secciones locales continuaron una serie de huelgas periódicas de un día sobre una base bisemanal durante todo el invierno y la primavera de 1990. Las huelgas siempre respetaron tanto el Código de Trabajo como las directivas del Consejo de Servicios Esenciales. El 3 de mayo de 1990, después de una reunión celebrada entre el conciliador de trabajo del Gobierno y todas las partes interesadas, un acuerdo parecía ser inminente. Las secciones locales anunciaron públicamente el 3 de mayo que aceptaban el convenio propuesto y, junto con ello, el final de la huelga; sin embargo, el Gobierno adoptó el 4 de mayo la ley núm. 58.
5. 34. Esta legislación:
   • - impone la reanudación del trabajo a todos los asalariados de que se trata, a contar del 4 de mayo de 1990;
   • - impone la totalidad de las condiciones de trabajo aplicables a los asalariados de que se trata hasta el 13 de dicimebre de 1992;
   • - obliga a cada uno de los asalariados a "cumplir con todas las obligaciones que se derivan de su empleo, de conformidad con las condiciones de trabajo que se le aplican, sin interrupción, entorpecimiento, disminución o alteración de las actividades que entraña el desempeño de estos empleos" (artículo 6);
   • - prohíbe a los sindicatos demandantes que declaren una huelga o emprendan una acción concertada cuyo efecto conduciría a sus miembros a omitir una de sus obligaciones previstas en el artículo 6;
   • - prohíbe toda acción u omisión que tuviera por efecto obstaculizar la buena ejecución por los asalariados de las tareas que les incumben;
   • - añade las penalidades siguientes, además de las sanciones ya previstas por el Código de Trabajo: suspensión del descuento previo de las cuotas debidas a las asociaciones de asalariados; disminución de la remuneración; imposición de multas que pueden alcanzar hasta 60.000 dólares por día o parte del día por persona, y hasta 100.000 dólares por día o parte del día por asociación de asalariados y por infracción.
6. 35. Por otra parte, la ley núm. 58 suprime o menoscaba ciertas condiciones de empleo incluidas en convenios anteriores o aceptadas en el acuerdo de principio del 3 de mayo, condiciones que se refieren, en especial, a las disposiciones relativas a la subcontratación; el derecho de los trabajadores a rechazar un trabajo peligroso; el plan de evaluación de los empleos y el plan de equidad de los salarios, y prestaciones sociales como el régimen de asistencia odontológica, seguro de vida, etc.
7. 36. Los querellantes aducen que la ley núm. 58 es fundamentalmente incompatible con los principios de la libertad sindical y las numerosas decisiones del Comité en la materia, en especial en los casos núms. 1438 y 1451. La huelga era legal, se llevó a cabo respetando plenamente el Código de Trabajo y, mientras duró, los afiliados de las secciones locales del SCFP prestaron los servicios esenciales para garantizar que no peligrara la vida, la seguridad personal o la salud de la población de Quebec. La ley núm. 58 constituye una intromisión inútil e injustificada en la libre negociación colectiva por parte del Gobierno de Quebec y sólo puede privar a los trabajadores de Hydro-Quebec de una palanca eficaz en el plano jurídico y económico.

B. Respuesta del Gobierno

1. 37. En su comunicación de 30 de abril de 1992, el Gobierno de Quebec alega que habiéndose concertado un convenio colectivo entre las partes interesadas en junio de 1991, sería inapropiado que el Comité se pronuncie en una queja que ya no tiene objeto; en cuanto al fondo, el Gobierno sostiene que la querella carece de fundamento y que, por su parte, respeta las normas internacionales del trabajo aplicables en la materia.
2. 38. En lo que se refiere a su argumento preliminar, el Gobierno advierte que, inmediatamente después de la adopción de la ley núm. 58, las partes interesadas reanudaron la negociación colectiva y que, el 6 de junio de 1991, concertaron un acuerdo de principio. Para subrayar este esfuerzo, el Gobierno adoptó en diciembre de 1991 la ley núm. 158 que deroga la ley núm. 58. En septiembre de 1991, el acuerdo de principio sobre los nuevos convenios fue libremente ratificado por una votación de los trabajadores; estos convenios colectivos, resultado de auténticas negociaciones entre las partes, tienen un período de vigencia que empieza en septiembre de 1991 y termina en diciembre de 1993. Recogen fundamentalmente las condiciones previstas en la ley núm. 58; se trata de las condiciones relativas a los salarios, la subcontratación el derecho a rechazar un trabajo que se considera peligroso, cuestiones que son, no obstante, motivo de queja de los sindicatos en su comunicación. En lo que atañe a los salarios, los parámetros previstos en la ley núm. 58 se han mantenido y se ha concertado un acuerdo adicional para el año 1993.
3. 39. Según el Gobierno, habida cuenta de que las condiciones de trabajo previstas en la ley núm. 58 han sido negociadas y ulteriormente aceptadas por los sindicatos y sus afiliados, la queja del CTC ha perdido su razón de ser. Por otra parte, las sanciones penales y administrativas previstas en la ley núm. 58, que no eran ni exageradas ni inhabituales, nunca se han aplicado y no podrán serlo puesto que la ley núm. 58 se ha derogado con arreglo a la ley núm. 158. El Gobierno estima que una decisión relativa a una ley que ha sido desde entonces derogada sería inapropiada en la situación actual. Además de ser un ejercicio inútil, el examen de la queja tendría por efecto introducir en las relaciones de confianza recientemente establecidas entre las partes un germen de tensión que puede reavivar un debate ya zanjado.
4. 40. Respecto del fondo de la queja, el Gobierno declara que Hydro-Quebec, sociedad estatal del servicio público cuyo único accionista es el Gobierno de Quebec, se encarga de la producción y distribución de electricidad en todo el territorio de la provincia, gracias a una red de instalaciones muy compleja que abarca un amplio territorio: 53 centrales hidroeléctricas; 26 centrales térmicas; una capacidad de producción de 25.700 megavatios, y una red de transporte, repartición y distribución de 96.300 kms. Un 70 por ciento de la población de Quebec depende de la electricidad para su calefacción en invierno, en que la temperatura puede alcanzar -47oC en el norte y -39oC en el sur. Es la fuente de energía principal en Quebec de la que dependen esencialmente los hogares, los hospitales, las escuelas, las industrias y el transporte por metro; la electricidad constituye, pues, un elemento esencial de la infraestructura económica de Quebec. En caso de avería, especialmente en invierno en que las temperaturas son frías, la población se ve inmediatamente afectada puesto que no existe una energía de sustitución. Como la energía eléctrica no puede almacenarse, toda avería prolongada puede conducir a una catástrofe a nivel de la provincia. Por consiguiente, las actividades de desarrollo, mantenimiento, y conservación y reparación de las instalaciones de la red Hydro-Quebec son vitales para la empresa, cuyo cometido es garantizar un suministro continuo de electricidad.
5. 41. El Gobierno describe el régimen de relaciones de trabajo, en especial sus rasgos distintivos aplicables a los servicios esenciales, como las empresas de electricidad. El Consejo de Servicios Esenciales (CSE) se creó en 1982 para velar por la aplicación de estos mecanismos y ayudar concretamente a las partes a definir los servicios que han de mantenerse durante un conflicto. El CSE se compone de ocho miembros: un presidente y un vicepresidente, dos miembros de las asociaciones de asalariados más representativas en los servicios públicos, los servicios de salud y los servicios sociales, dos de las asociaciones de empleadores más representativas en este mismo sector y otros dos miembros elegidos previa consulta con la Comisión de Derechos de la Persona, la Oficina de Personas Minusválidas de Quebec, el protector del ciudadano y otras personas u organismos. Las decisiones del CSE se toman por mayoría de votos.
6. 42. Las partes interesadas han de negociar los servicios esenciales que deben mantenerse en caso de huelga. Trasmiten este acuerdo al CSE que evalúa la suficiencia de los servicios esenciales prevista en el mismo. En caso de no llegarse a un acuerdo, la parte sindical transmite su lista al empleador y al CSE. Este último evalúa entonces la suficiencia de estos servicios y presenta un informe al Ministro de Trabajo. En caso de insuficiencia en el acuerdo o la lista de servicios esenciales, el CSE recomienda una modificación a las partes interesadas. La asociación reconocida ha de presentar un aviso previo de huelga con siete días de antelación como mínimo, indicando el momento en que se propone declararla al Ministro de Trabajo, el empleador y el CSE. Este último ha de recordar a las partes la necesidad de mantener servicios esenciales durante un huelga y dispone, por consiguiente, de ciertos poderes de intervención en caso de incumplimiento de las obligaciones. Por ejemplo, puede exigir que se cumplan las disposiciones de la legislación, de un convenio colectivo, de un acuerdo o de una lista de servicios esenciales; conserva las mismas atribuciones respecto de toda acción concertada distinta de una huelga o de una disminución de la actividad cuando esta acción puede perjuidicar un servicio al que tiene derecho el público.
7. 43. Durante los dieciséis meses del conflicto, que abarcó dos inviernos, éste alcanzó tal amplitud que exigió la intervención del Gobierno para proteger la seguridad de la población. Durante el conflicto, contrariamente a lo que aducen en su queja, los sindicatos no siempre actuaron dentro del marco de la legalidad. Por una parte, los diferentes medios de presión utilizados condujeron en varias ocasiones y en distintos lugares a actos de sabotaje y de vandalismo, así como a amenazas y agresiones contra representantes de la empresa. El CSE tuvo que intervenir cuarenta y una veces y ordenó en varias ocasiones a los empleados que dejaran de recurrir a sus medios de presión. Las negociaciones también se acompañaron con varios paros ilegales, es decir, sin aviso previo y sin mantenimiento de los servicios esenciales. Por último, incluso el ejercicio legal del derecho de huelga se acompañó con muchos actos ilícitos y el CSE tuvo que intervenir en seis ocasiones para recordar a los sindicatos su obligación de mantener los servicios esenciales definidos previamente. En apoyo de sus observaciones, el Gobierno presenta el texto de todas las decisiones del CSE y diversos documentos (recortes de prensa, debates en la Asamblea Nacional, informes al Ministro) que ponen de relieve la gravedad de la situación.
8. 44. Contrariamente a los alegatos de los querellantes, no había ningún acuerdo inminente en vísperas de la adopción de la ley núm. 58. Si bien se registraron varios intentos de solución, ninguno de ellos triunfó. El costo de las reivindicaciones sindicales alcanzaba a 850 millones de dólares sobre un período de tres años y, pese a la intervención del conciliador, después de 16 meses de negociación la disparidad entre las proposiciones de las partes era de tal magnitud que no podía preverse razonablemente una solución rápida del conflicto. Por esta razón, el Gobierno estimó oportuno adoptar la ley núm. 58, al comprobarse que fracasaban las negociaciones, que los medios de presión continuaban ejerciéndose sin verse su término y que existía un peligro real para la seguridad de la población. El Comité ha declarado ya que el suministro de electricidad constituye un servicio esencial (caso núm. 1307, 238.o informe, párrafo 325; caso núm. 1549, 277.o informe, párrafo 444), de la misma manera que de las actividades de conservación y reparación para prevenir los accidentes o las catástrofes (caso núm. 961, 204.o informe, párrafo 68; caso núm. 1019, 217.o informe, párrafo 375).
9. 45. Por otra parte, el Comité decidió que era legítimo mantener un servicio mínimo en casos de huelgas cuya extensión y duración pudieran provocar una situación de crisis nacional aguda tal que "las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro" (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 415). A pesar de los servicios esenciales determinados por los sindicatos y el empleador, servicios que no siempre fueron mantenidos por los sindicatos a pesar de las muchas intervenciones del CSE, el retraso en las obras de conservación y reparación de la red Hydro-Quebec cobró tal amplitud que las "condiciones normales de existencia de la población podrían haber estado en peligro". De hecho, en el momento que se adoptó la ley núm. 58, la seguridad de la población peligraba tanto que aun cuando los servicios esenciales se hubieran asegurado completamente, habría subsistido el mismo peligro. Sólo una reanudación completa de las operaciones normales podía modificar la situación. Por consiguiente, solamente en última instancia, y después de que hubieran transcurrido 16 largos meses de negociaciones y varios intentos frustrados para lograr un entendimiento entre las partes, así como frente a una amenaza real para la salud y la seguridad del público, el Gobierno de Quebec se vio obligado a intervenir con la adopción de la ley núm. 58.
10. 46. La intervención legislativa del Gobierno se concretó con la renovación por un período muy breve de las condiciones de trabajo de los empleados, acompañándose esta renovación con una modificación del contenido de los convenios colectivos que revistió la forma de aumentos salariales suficientes para proteger el nivel de vida de los trabajadores. Estas disposiciones se ajustan a los principios del Comité con arreglo a los cuales las autoridades públicas deberían en general abstenerse de intervenir para modificar el contenido de acuerdos colectivos libremente concertados, salvo cuando estas intervenciones se justifican por razones imperiosas de justicia social y de interés general. Según esta jurisprudencia del Comité, cuando restricciones de la libertad de negociación se motivan de esta forma, deben considerarse, para ser aceptables, como una medida excepcional limitada a lo indispensable, no exceder de un período razonable y acompañarse con garantías suficientes para proteger el nivel de vida de los trabajadores. El Gobierno estima que estas condiciones se han respetado en este caso y que ha demostrado que razones imperiosas de interés público motivaron su intervención.
11. 47. La ley núm. 58 también tenía por objeto establecer la continuidad del servicio de suministro de electricidad al disponer que cada asalariado tenía que cumplir con todas las obligaciones inherentes a su puesto, de conformidad con las condiciones de trabajo aplicables, sin interrupción, entorpecimiento, disminución o alteración de su actividad. Según el Gobierno, esta obligación de reanudar el trabajo era aceptable puesto que la acumulación de las huelgas, de los medios de presión, de actos graves de vandalismo contra los bienes de la empresa y el incumplimiento de los servicios esenciales, comprometían la seguridad del conjunto de la población. El Comité ha reconocido ya que el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones e incluso prohibirse en la administración pública o los servicios esenciales, en la medida en que la huelga pudiere causar graves perjuicios a la colectividad nacional (Recopilación, ibíd., párrafo 393). El derecho de huelga se reconoce normalmente a los empleados del servicio público de suministro de electricidad en la legislación de Quebec. Sin embargo, en situaciones de urgencia, el Gobierno ha de porteger en primer término el interés colectivo. Cuando se adoptó la ley núm. 58, el Gobierno no tenía la posibilidad de evaluar y garantizar el suministro necesario de electricidad para la población de Quebec.
12. 48. Por último, si bien la ley núm. 58 establecía medidas administrativas y penales aplicables en caso de vulneración de las disposiciones de la ley (suspensión del descuento previo de las cuotas sindicales, reducción de la remuneración y sanciones penales), ninguna de esas sanciones ha sido aplicada de hecho puesto que la reanudación del trabajo se consiguió de conformidad con la ley. Aun cuando estas sanciones se hubieran aplicado, habrían de todas maneras guardado proporción con las faltas imputadas. (Recopilación, ibíd., párrafo 441.)
13. 49. Una vez restablecidos los servicios de electricidad cuyo mantenimiento peligraba durante la huelga de los empleados, tanto Hydro-Quebec como la parte sindical consideraron que era oportuno llegar a un acuerdo sobre las condiciones de trabajo y de remuneración de los empleados de los tres sindicatos de que se trata. En la primavera de 1991, las partes reanudaron la negociación con miras a la firma de convenios colectivos que sustituyeran la ley núm. 58. Tras varias semanas de negociaciones que se desarrollaron en un clima propicio, las partes concertaron, en noviembre de 1991, nuevos convenios colectivos que se aplicarán hasta diciembre de 1993. En diciembre de 1991, el Gobierno adoptó la ley núm. 158 por la que se deroga la ley núm. 58.
14. 50. El Gobierno pide al Comité que llegue a la conclusión de que un examen del fondo de la queja no es apropiado en esas circunstancias y, en su defecto, que la queja carece de fundamento; ruega al Comité que invite a los sindicatos y a los asalariados de que se trata a que respeten en el porvenir la ley y las normas internacionales del trabajo.

C. Conclusiones del Comité

1. 51. En el presente caso, los querellantes critican las diposiciones de la ley núm. 58, adoptada en mayo de 1990 por la Asamblea Legislativa de Quebec para garantizar la continuidad de los servicios de suministro de electricidad. Alegan que esta ley vulnera las normas internacionales del trabajo y las decisiones anteriores del Comité sobre el particular. El Gobierno responde que la ley era necesaria para proteger la vida y la seguridad de la población y que se ajustaba a las excepciones aceptadas por el Comité; por otra parte, las sanciones previstas en la ley nunca se aplicaron y esta última se derogó ulteriormente cuando las partes interesadas concertaron un convenio colectivo.
2. 52. El Comité recuerda que el suministro de servicios de electricidad constituye un servicio esencial en el que puede restringirse e incluso prohibirse el derecho de huelga. El Comité ha tenido en cuenta en este asunto las condiciones climáticas locales. El Gobierno explica por qué las reparaciones de la red deben efectuarse con carácter urgente y cómo la amplitud de las dificultades podía conducir a una interrupción prolongada de los servicios. El Comité también toma nota en su examen del caso de la duración del conflicto. Por consiguiente, este caso se distingue claramente de los que mencionan los querellantes y que se referían, respectivamente, al sector de los ferrocarriles (caso núm. 1438, 265.o informe) y los servicios de correos (caso núm. 1451, 268.o informe). No obstante, el hecho de que la huelga pueda ser restringida incluso prohibida, en los servicios esenciales no significa que estos servicios debieran excluirse de la negociación colectiva. Los interlocutores sociales deberían, por ejemplo, poder negociar el nivel de los servicios mínimos que deberían garantizar. El Comité observa que en el presente caso, las partes habían concluido un acuerdo a este respecto.
3. 53. El Comité subraya el papel determinante que desempeña el Consejo de Servicios Esenciales (CSE) en el mecanismo de definición de los servicios mínimos establecido por el Código de Trabajo. El CSE es un organismo que recurre a la participación de diferentes sectores de la población y asocia a representantes de sindicatos y de empleadores en la determinación de los servicios esenciales. Como señaló el Consejo en un caso relativo a esta provincia "... habida cuenta de su composición y de los elementos informativos de que dispone, el Consejo es sin duda el órgano más apto para evaluar objetivamente la situación". (Caso núm. 1526, párrafo 254.) Las partes han podido presentar sus observaciones al CSE que ha adoptado en este caso numerosas decisiones en las que se da la razón, según corresponde, a la parte sindical o al empleador.
4. 54. El Comité advierte además que la ley núm. 58 protegía hasta cierto punto el nivel de vida de los asalariados y sobre todo que se concertó y ratificó, por votación libre de los asalariados, un acuerdo que recogía prácticamente estas disposiciones de la ley, a saber, aumentos de 4 por ciento para 1989, 5 por ciento para 1990, 4-5 por ciento para 1991 y una tasa de aumento comparable a la del sector público para 1992. Las cláusulas normativas también se inspiran en gran medida en la ley núm. 58.
5. 55. Por último, el Comité toma nota de que la ley núm. 58 se ha derogado desde la presentación de la queja, tras haberse concertado nuevos convenios colectivos, y que las sanciones previstas por la ley nunca se han aplicado. Por consiguiente, considera que esta queja no requiere un examen más detenido.