Rapport définitif - Rapport No. 275, Novembre 1990

1. 53. En comunicaciones de fecha 7 de diciembre de 1989 y 11 de enero de 1990, el Sindicato Nacional del Personal Docente (NUT) presentó una queja contra el Gobierno del Reino Unido por violación de los derechos sindicales. En una comunicación de fecha 9 de enero de 1990, la Confederación Mundial de Organizaciones de Profesionales de la Enseñanza (CMOPE) presentó una queja sobre el mismo asunto. El Gobierno envió sus observaciones sobre el caso en una comunicación de fecha 4 de octubre de 1990.
2. 54. El Reino Unido ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de los querellantes

1. 55. En su comunicación de 7 de diciembre de 1989, el NUT señala que en su reunión de mayo de 1988 el Comité examinó una queja (caso núm. 1391) contra el Gobierno del Reino Unido relativa a la denegación del derecho de negociación colectiva del personal docente en Inglaterra y el País de Gales (256.o informe del Comité, aprobado por el Consejo de Administración en su 240.a reunión, Ginebra, mayo-junio de 1988, párrafos 39-89). El Comité llegó a la conclusión de que el sistema de determinación de las condiciones de empleo del personal docente en Inglaterra y el País de Gales, instituido por la ley de 1987 sobre la remuneración y condiciones del personal docente, no era conforme con el artículo 4 del Convenio núm. 98. La Comisión de Expertos en aplicación de Convenios y Recomendaciones llegó a una conclusión análoga en 1987 y 1989.
2. 56. Cuando examinó el caso núm. 1391, el Comité observó que el período de vigencia de la ley de 1987 era de tres años y expiraba el 31 de marzo de 1990, así como que el Gobierno esperaba disponer entonces de un procedimiento permanente para determinar la remuneración y las condiciones de servicio del personal docente en Inglaterra y el País de Gales. En sus recomendaciones, el Comité manifestó que estas nuevas disposiciones deberían "garantizar la aplicación del principio fundamental del Convenio núm. 98, que es la negociación voluntaria de los contratos colectivos de trabajo" (256. o informe, párrafo 89). El NUT indica que en noviembre de 1989 el Secretario de Estado para la educación y la ciencia sometió al Parlamento un proyecto de orden para prolongar la aplicación de la ley de 1987 por un período de un año después del 31 de marzo de 1990. En su comunicación de 11 de enero de 1990, el NUT indica que esta orden se adoptó el 14 de diciembre de 1989. De ello se infiere que el Reino Unido continuará vulnerando el Convenio núm. 98 por lo menos hasta el 31 de marzo de 1991.
3. 57. La CMOPE aduce esencialmente lo mismo en su comunicación de 9 de enero de 1990.
4. 58. El NUT también señala que se han introducido desde 1987 varias modificaciones en la estructura del servicio de la enseñanza en Inglaterra y el País de Gales. Entre otras cosas, esta reestructuración entraña la devolución de los poderes de las autoridades locales de educación a los consejos de administración de cada establecimiento. Estas atribuciones comprenden la administración del presupuesto de los establecimientos (aunque se financien conjuntamente por la administración pública, local y central), el nombramiento y el despido de los profesores y otras cuestiones de administración de personal. El NUT señala que esta devolución es facultativa. Considera que la inmensa mayoría de los profesores continuará manteniendo una relación de empleo directa con los 118 organismos locales de educación de Inglaterra y del País de Gales. Sin embargo, muchos de ellos serán contratados por establecimientos que se han acogido a la "facultad de devolución". A pesar de estos cambios, no existe todavía una estructura nacional de negociación colectiva para las condiciones de empleo y de trabajo del personal docente en Inglaterra y el País de Gales. Por otra parte, el Gobierno se ha resistido constantemente a introducir cambios conducentes a la introducción de un nuevo sistema satisfactorio para el personal docente y sus empleadores que pudiera sustituir el sistema considerado como provisional establecido por la ley de 1987.
5. 59. Según el NUT, se registra actualmente una grave escasez de maestros en Inglaterra y el País de Gales. Ello puede atribuirse a varios factores como: i) la erosión de las ventajas salariales por falta de una negociación colectiva libre a nivel nacional desde 1987; ii) el aumento considerable de la carga del trabajo no remunerado y de las responsabilidades que acompañan los cambios estructurales mencionados en el párrafo anterior; y iii) el desánimo de los maestros (como consecuencia de los dos primeros factores).
6. 60. En resumen, el querellante alega que el Gobierno no ha tomado todavía medidas positivas con miras a establecer un marco de negociación colectiva para el personal docente de Inglaterra y del País de Gales de conformidad con el artículo 4 del Convenio núm. 98 y la decisión del Comité en el caso núm. 1391, sino todo lo contrario. Ha vulnerado más aún las disposiciones del Convenio: i) reestructurando el servicio de educación en una forma que entraña la aplicación unilateral al personal docente de condiciones de servicio modificadas en grado importante; ii) imponiendo, también unilateralmente, límites a los aumentos de salario en efectivo que se ofrecen cada año a los maestros desde que la ley de 1987 entró en vigor; y iii) prolongando la vigencia de la ley de 1987 después de su fecha inicial de expiración el 31 de marzo de 1990.

B. Respuesta del Gobierno

1. 61. En su comunicación de 4 de octubre de 1990, el Gobierno indica que tras amplias discusiones con los sindicatos del personal docente (incluido el NUT) y los empleadores, decidió introducir lo antes posible una legislación que establezca un nuevo procedimiento de negociación de los salarios del personal docente en Inglaterra y el País de Gales. Esta decisión se anunció el 23 de julio de 1990. Sin embargo, la legislación necesaria no podía promulgarse hasta el nuevo período de sesiones del Parlamento que se iniciará a principios de diciembre de 1990. Ello significa que no será posible disponer de un nuevo procedimiento para las negociaciones correspondientes a 1991-1992. Por consiguiente, será necesario prolongar el mandato de la Comisión consultiva provisional establecida en virtud de la ley de 1987 por un período adicional de un año a contar del 1.o de abril de 1991.
2. 62. El Gobierno estima que la inminencia de un cambio legislativo profundo invalida, a todos los efectos prácticos, los alegatos formulados por los querellantes. Por consiguiente, la respuesta del Gobierno se centra más bien en una nueva serie de circunstancias que en cuestiones que considera ahora superfluas.
3. 63. Con arreglo a la información facilitada por el Gobierno, las nuevas disposiciones permitirán negociaciones libres respecto de las condiciones de servicio del personal docente entre los representantes de los empleadores y este personal, con un presidente independiente. El Gobierno no será parte en las negociaciones y no se fijará de antemano ningún límite financiero. Sin embargo, los empleadores deberán tener presente la importancia de la asistencia financiera con que el Gobierno está dispuesto a contribuir a los gastos de las autoridades locales en general, y considerar lo que pueden ofrecer dentro de esta asistencia. Antes de que empiecen las negociaciones, el Gobierno señalará la fecha en que han de terminar. Se constituirán comisiones de negociación distintas para los directores y subdirectores de establecimiento.
4. 64. Como resultado del procedimiento de negociación se formularán recomendaciones al Ministro competente del Gobierno que decidirá si conviene aceptarlas o no. Si el Gobierno no está de acuerdo con alguna de las recomendaciones puede devolverlas a las partes interesadas para que las reexaminen. Toda devolución de una recomendación se motivará. Si la reconsideración de la misma no conduce a un resultado satisfactorio para el Gobierno, éste podrá aplicar una decisión propia a las cuestiones de que se trata. Esta decisión alternativa podrá ser rechazada por cada una de las Cámaras del Parlamento. El Gobierno declara que normalmente no devolverá recomendaciones por razones de costo "cuando el costo general corresponda a la escala establecida en las negociaciones del sector privado para los empleados no manuales".
5. 65. Cuando las partes no consigan llegar a un acuerdo sobre una o todas las cuestiones sometidas a su consideración antes de la fecha límite, el Gobierno podrá someter las cuestiones que estime oportunas a una comisión consultiva independiente establecida por la ley. Esta comisión tendrá facultades "análogas en términos generales" a las de la Comisión sonsultiva provisional establecida en virtud de la ley de 1987. Tras sus deliberaciones, la Comisión podrá someter las recomendaciones que considere convenientes al Gobierno. Antes de hacerlo deberá ofrecer la oportunidad de formular comentarios a las asociaciones de los organismos locales de educación, los organismos que representen a otros empleadores de personal docente en establecimientos de enseñanza pública y a los sindicatos de maestros. También tendrá la obligación de tener presentes las directrices que el Gobierno pueda formular sobre "las consideraciones que se han de tener en cuenta". Estas comprenden los límites financieros y otras que el Gobierno pueda especificar. El Gobierno no tendrá la obligación de aceptar las recomendaciones formuladas por esta Comisión.
6. 66. Cada organismo local de educación o cada consejo de administración de establecimientos de enseñanza pública podrá pedir al Secretario de Estado para la educación y la ciencia la autorización de excluirse de las disposiciones de alcance nacional y determinar las condiciones de remuneración y de servicio de su personal docente a nivel local. Antes de pedir esta exclusión los organismos locales de educación deberán "consultar" con los consejos de administración de todos los establecimientos de enseñanza interesados y los representantes locales de los sindicatos de personal docente reconocidos a nivel nacional, a los efectos de la determinación de la remuneración. Deberían entonces comunicar al Secretario de Estado las opiniones expresadas y sus comentarios sobre las mismas. En caso de aprobarse su solicitud, las diposiciones relativas al procedimiento de negociación a nivel nacional dejarían de aplicare en la fecha en que el organismo local de enseñanza aplique las disposiciones propuestas en su solicitud, a reserva de toda modificación decidida por el Secretario de Estado. En el momento en que las disposiciones de alcance nacional "dejen de aplicarse" en un organismo local de enseñanza o consejo de administración, sus enfoques futuros en materia de remuneración y condiciones de servicio serán "libres" a reserva de ciertas restricciones sobre los cambios de remuneración durante el primer año y la obligación general de los organismos locales de enseñanza de "consultar" con los consejos de administración de los establecimientos de enseñanza y "el personal docente interesado" antes de aplicar los cambios propuestos en la remuneración y condiciones de servicio a nivel local.
7. 67. El Gobierno indica que se expresaron opiniones "divergentes e incompatibles" sobre sus propuestas en las consultas que precedieron su decisión de adoptar este nuevo sistema. La mayor parte de los participantes en el procedimiento de consulta se pronunciaron a favor del restablecimiento de los derechos de negociación del personal docente. Sin embargo, otros prefirieron un procedimiento de examen independiente, aunque no estuvieran dispuestos a aceptar la constitución de un organismo permanente análogo a la Comisión consultiva provisional establecida en virtud de la ley de 1987. En una declaración a la Cámara de Diputados del 23 de julio de 1990, el Secretario de Estado manifestó que "estamos muy lejos de un consenso a favor de un procedimiento de revisión independiente sobre bases aceptables". Sin embargo, el Gobierno decidió dar curso a las propuestas formuladas en su comunicación de 4 de octubre de 1990.

C. Conclusiones del Comité

1. 68. El presente caso, según los alegatos, se debe a que el Gobierno se ha negado a restablecer el derecho de los sindicatos que representan al personal docente en Inglaterra y el País de Gales a entablar negociaciones colectivas en nombre de sus miembros en la forma que garantiza el artículo 4 del Convenio núm. 98. El Comité ha expresado ya la opinión de que las disposiciones de la ley de 1987 sobre condiciones de remuneración y de servicio del personal docente no cumplen estas garantías (256.o informe, párrafo 87). Al llegar a esta conclusión, el Comité indicó que si bien la nueva legislación expiraba el 31 de marzo de 1990, "ésta podrá renovarse de año en año por simple orden del Secretario de Estado, por lo que podría extenderse más allá de un período que pudiera calificarse de razonable". El Comité ha sido informado de que la vigencia de la legislación se ha renovado ya por un año hasta el 31 de marzo de 1991 y de que el Gobierno propone ahora prorrogarla hasta el 31 de marzo de 1992. Por consiguiente, incumbe al Comité reiterar que las disposiciones de la ley de 1987 no cumplen las del artículo 4 del Convenio núm. 98 y pedir al Gobierno que conceda la mayor prioridad a la armonización de las disposiciones relativas a la determinación de las condiciones de remuneración y de servicio del personal docente en Inglaterra y el País de Gales mediante negociación colectiva de manera que cumplan plenamente el artículo 4. El Comité considera igualmente que la vigencia de la ley de 1987 no debería prolongarse más allá del 31 de marzo de 1992.
2. 69. Las modificaciones propuestas que el Gobierno describe en su comunicación de 4 de octubre de 1990 constituyen una evolución positiva en la materia pero, a juicio del Comité, son insuficientes respecto de varias cuestiones importantes.
3. 70. La necesidad de negociaciones directas entre los empleadores y el personal docente a nivel nacional cumple claramente los requisitos del artículo 4. También es conveniente que el Gobierno no sea parte en estas negociaciones y que no se fije de antemano un límite económico en las mismas. El requisito con arreglo al cual las negociaciones han de terminarse respetando una fecha límite fijada de antemano no plantea ninguna cuestión de incompatibilidad con el artículo 4, a reserva de que el período señalado no sea demasiado breve para impedir negociaciones detalladas.
4. 71. El Comité también considera que la posibilidad de devolución de las propuestas que el Gobierno no acepta no es incompatible con los principios de la libertad sindical si la finalidad de esta devolución es tratar de convencer a las partes interesadas de modificar su acuerdo a la luz de "consideraciones de interés general". (Véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafos 643 y 644.) Sin embargo, el respeto de los principios plasmados en el artículo 4 del Convenio núm. 98 exige que "las partes ... conservarán su libertad en cuanto a la decisión final" (Recopilación, op. cit., párrafo 643). No obstante, es permisible limitar la autonomía de las partes en el procedimiento de negociación cuando sea necesario hacerlo "en nombre de una política de estabilización" (Estudio General de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Libertad sindical y negociación colectiva, 1983, informe III (parte 4B), párrafo 315). Tal restricción "debería aplicarse sólo excepcionalmente, limitándola a lo indispensable, no sobrepasar un período razonable e ir acompañada por garantías apropiadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores" (Recopilación, op. cit., párrafo 641, y Estudio General, op. cit., párrafo 315).
5. 72. Las disposiciones que describe el Gobierno en su comunicación de 4 de octubre de 1990 no parecen ser compatibles con estos principios. Por conducto del Secretario de Estado, el Gobierno tiene aparentemente un poder discrecional absoluto para rechazar toda recomendación con la que no está de acuerdo, aun cuando esta recomendación reciba el pleno apoyo de todas las partes en el procedimiento de negociación. La "decisión final" no depende de "las partes". El Gobierno no trata de justificar sus propuestas basándolas en razones imperativas de interés económico nacional. De la misma manera que las disposiciones de la ley de 1987 (véase 256.o informe, párrafo 87), las nuevas disposiciones no pueden considerarse como "excepcionales" por su carácter, o vigentes solamente durante un "período razonable". Tampoco parecen ofrecer "garantías suficientes para proteger el nivel de vida de los trabajadores".
6. 73. En su 256.o informe (párrafos 86-87), el Comité también expresó la opinión de que el sistema establecido por la ley de 1987 no puede "considerarse como un procedimiento de negociación voluntaria por medio de convenios colectivos, tal como prescribe el artículo 4 del Convenio núm. 98". Ello se debe en parte a que el procedimiento de consulta en la Comisión consultiva provisional no puede considerarse como negociación colectiva en el sentido que se da a esta palabra, y en parte porque el Secretario de Estado puede "aceptar, modificar o rechazar libremente el asesoramiento que le presta la Comisión". El Gobierno propone ahora crear una comisión consultiva permanente e independiente "análoga en general" a la presente Comisión consultiva provisional. De la misma manera que el órgano existente, la nueva comisión tendrá la obligación de consultar con las partes interesadas y estará facultada para formular recomendaciones al Secretario de Estado, que podrá aceptar, modificar o rechazar estas recomendaciones según lo considere oportuno. Estas disposiciones parecen ser incompatibles con los requisitos del artículo 4, esencialmente por las mismas razones que las que se aducen respecto de la aplicación actual de la ley de 1987. Es verdad que antes de consultar la nueva comisión, las divergencias entre las partes han de tratar de resolverse mediante negociación colectiva. Sin embargo, ello no convierte el "procedimiento de la comisión" en un procedimiento de negociación colectiva. Ambos se ven gravemente menoscabados porque en cada caso las partes carecen de libertad para entablar sus propias negociaciones en condiciones fijadas por ellas mismas. No se quiere decir aquí que el Gobierno no puede establecer mecanismos para resolver situaciones sin salida cuando es necesario. Pero se estima que estos mecanismos deben, en última instancia, respetar la autonomía de las partes en el procedimiento de negociación.
7. 74. El Comité también abriga ciertas dudas respecto de la compatibilidad de los principios de la libertad sindical con las disposiciones propuestas con arreglo a las cuales los organismos locales de educación o los consejos de administración de los establecimientos docentes pueden pedir al Secretario de Estado que se les "excluya" del procedimiento nacional de negociación. El Comité siempre ha sostenido que, para proteger la independencia de las partes interesadas, sería más apropiado permitirles que decidan de común acuerdo a qué nivel debe realizarse la negociación. Sin embargo, el Comité ha reconocido el hecho de que la determinación del nivel de negociación por un organismo independiente de las partes interesadas no es incompatible con los principios de la libertad sindical siempre y cuando se trate de un organismo realmente independiente (véase Recopilación, op. cit., párrafo 634). El Comité ha considerado asimismo que la negativa de los empleadores de negociar a un nivel determinado no constituiría una violación de la libertad sindical (Recopilación, op. cit., párrafo 632).
8. 75. De ello se infiere en el presente caso que no sería incompatible con los principios de la libertad sindical que los empleadores traten de negociar a nivel local en lugar de recurrir a un marco nacional. Sin embargo, todo desacuerdo sobre esta cuestión debería resolverse por un "organismo independiente". Considerando que el Secretario de Estado tiene de hecho un derecho de veto sobre los resultados del sistema de negociación nacional, el Comité abriga ciertas dudas acerca de si el procedimiento puede considerarse en verdad como "realmente independiente" a esos efectos.
9. 76. Las preocupaciones del Comité en la materia se agravan por el hecho de que cuando el Secretario de Estado concede una autorización de "exclusión", el empleador de que se trata sólo está obligado al parecer a "consultar" (en lugar de "negociar") con "el personal docente interesado" antes de aplicar las propuestas relativas a cambios en las condiciones de remuneración y de servicio. En otras palabras, el Gobierno parece proponer que los organismos empleadores deberían tener la posibilidad no sólo de pedir al Secretario de Estado que autorice su exclusión de la obligación de participar en negociaciones colectivas a nivel nacional, sino también de eludir toda forma de negociación colectiva. A juicio del Comité, esta situación dista mucho de ser compatible con la obligación establecida por el artículo 4 del Convenio núm. 98, de adoptar "medidas adecuadas a las condiciones nacionales... para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo".
10. 77. El Comité toma nota de que el Gobierno no ha promulgado todavía una legislación para dar curso a las disposiciones descritas en su comunicación de 4 de octubre de 1990. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que al formular propuestas legislativas detalladas estructure su legislación de manera que respete los principios arriba mencionados. En especial, la legislación debería permitir que las partes concierten y apliquen los acuerdos a que lleguen en las condiciones que hayan fijado, habida cuenta: i) de que no es incompatible con los principios de la libertad sindical establecer un procedimiento con arreglo al cual pueden señalarse a la atención de las partes "consideraciones de interés general", "en el entendimiento de que la decisión final en la materia incumbirá a las partes de que se trata"; y ii) de que la autonomía de las partes puede limitarse "por razones imperativas de interés económico nacional", en la medida en que las restricciones se imponen "con carácter excepcional y solamente en la medida de lo necesario, sin exceder de un período razonable" y se "acompañan con garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores". La legislación debería estructurarse de manera que estimule y fomente el desarrollo de la negociación colectiva de conformidad con los requisitos del artículo 4 del Convenio núm. 98.
11. 78. Las cuestiones mencionadas en la queja guardan una relación evidente con el curso dado al Convenio núm. 98 ratificado por el Reino Unido. Por consiguiente, el Comité señala nuevamente este caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.