Rapport intérimaire - Rapport No. 278, Juin 1991

1. 309. Por comunicaciones de fecha 9 y 11 de diciembre de 1989 la Federación de Asociaciones de Representantes Médicos y de Ventas de la India (FMRAI) presentó una queja por violación de los derechos sindicales contra el Gobierno de la India. Presentó nuevos alegatos en una comunicación de 19 de abril de 1990. El Gobierno envió sus observaciones sobre el caso en comunicaciones de fechas 1.o de noviembre de 1990 y 13 de febrero de 1991.
2. 310. La India no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 311. Desde hace algunos años la FMRAI lleva a cabo una campaña contra lo que considera prácticas desleales y corruptas por parte de las empresas farmacéuticas de propiedad del Estado, de la India. Alega que una de esas empresas, India Drugs and Pharmaceuticals Ltd. (IDPL), ha lanzado un ataque contra la Federación y sus miembros y dirigentes como represalia por sus actividades contra la corrupción.
2. 312. La FMRAI alega que el ataque comprende: i) traslados discriminatorios de dirigentes y activistas sindicales; ii) exclusión de afiliados en Calcuta; iii) declarar en forma unilateral la ilegalidad de una huelga legítima; iv) penalización de trabajadores que participaron en una huelga; v) persecución y hostigamiento de dirigentes sindicales y afiliados; vi) denegación a dirigentes sindicales del derecho a tomar licencia para actividades sindicales; vii) suspensión unilateral de las reuniones de una comisión de quejas interna de la empresa; y viii) retiro unilateral del reconocimiento de la Federación y en su lugar reconocimiento de una "organización títere" recientemente establecida.
3. 313. El querellante alega que a través de un intercambio de correspondencia en agosto y septiembre de 1987 se había concertado un acuerdo con la dirección de la IDPL sobre los traslados de representantes médicos. En junio de 1989, en abierta violación de este acuerdo, la dirección ordenó el traslado de 20 miembros activos de la Federación a diferentes partes del país. El querellante considera que esta acción fue una represalia por sus actividades contra la corrupción, aunque más tarde la dirección formuló declaraciones a la prensa en el sentido de que los traslados se habían efectuado debido a "mal desempeño o prácticas irregulares" por parte de los trabajadores concernidos.
4. 314. El 30 de julio de 1989 una reunión Panindia de las filiales sindicales de trabajadores en el terreno de IDPC adoptó una resolución que, entre otras cosas, condenaba enérgicamente el traslado de 20 activistas sindicales y los intentos de la dirección de establecer un sindicato rival. Reclamaba también la remoción del presidente y director general de IDPL. La resolución fue transmitida al Gobierno central el 7 de agosto de 1989. Según el querellante, la dirección de IDPL reaccionó excluyendo a los trabajadores de sus locales de Calcuta el 20 de agosto de 1989.
5. 315. Con anterioridad a esta medida, la Federación había dado preaviso de una huelga nacional para el día 21 de agosto de 1989. El preaviso fue comunicado de acuerdo con los términos de la ley de huelgas de 1947. La dirección intentó luego la conciliación bajo los auspicios del Comisionado Laboral Adjunto de Gurgoan en el Estado de Haryana. Esta medida constituye una violación de un acuerdo previo en virtud del cual el Estado de Bihar era la jurisdicción adecuada para los conflictos relativos a los representantes médicos empleados por IDPL, debido a que la oficina registrada de FMRAI se encuentra en Patna, Bihar. La dirección emitió luego una comunicación ilegal declarando que el preaviso de huelga comunicado por el querellante era ilegal.
6. 316. La huelga se llevó a cabo el 21 de agosto de 1989. IDPL respondió descontando ocho días de sueldo a los individuos que participaron en la huelga. Se efectuaron deducciones similares respecto a otra huelga de un día que se llevó a cabo el 5 de octubre de 1989. La FMRAI obtuvo una orden del Tribunal Superior de Orissa en el sentido de suspender esas deducciones respecto de cinco empleados designados por su nombre.
7. 317. La querellante menciona varios casos de persecución y hostigamiento de funcionarios y activistas sindicales. Entre ellos figuran: i) el levantamiento de actas contra algunos de los 20 empleados trasladados que se negaron a aceptar esos traslados, algunos de esos trabajadores fueron despedidos más tarde; ii) levantamiento de actas contra activistas que participaron en la huelga del 5 de octubre de 1989; iii) la convocación de directivos del sindicato a reuniones con representantes de la dirección. En esas reuniones fueron amenazados con graves consecuencias si no se desafiliaban de la FMRAI. Una carta en ese sentido de un dirigente que sucumbió a esas presiones fue ampliamente difundida en la empresa por la dirección; iv) se ejerció discriminación contra los activistas sindicales en cuanto a ascensos a cargos más importantes dentro de la empresa; y v) se limitó a los miembros más destacados del sindicato al trabajo en la sede invocando falsos motivos.
8. 318. El querellante alega que en 1985 había llegado a un acuerdo con la dirección respecto a licencia para actividades sindicales. Ese acuerdo consta en un intercambio de cartas efectuado en abril de 1985. A finales de 1989 esos derechos fueron suprimidos unilateralmente por la dirección. Desde entonces, los oficiales que tomaron licencia no autorizada para ocuparse de cuestiones sindicales sufrieron reducciones de salario.
9. 319. En 1982 el querellante había llegado a un acuerdo con la dirección acerca del establecimiento y funcionamiento de comités de quejas centrales y regionales. En septiembre de 1989 la dirección anuló unilateralmente ese acuerdo.
10. 320. Hasta 1989 la FMRAI había sido el único sindicato reconocido para los representantes médicos y de ventas empleados por IDPL desde hace algunos años y había firmado acuerdos de salarios con la empresa en 1985 y 1987. En 1989 debía negociarse un nuevo convenio. El 19 de julio de 1989 el director general adjunto de IDPL escribió a los querellantes pidiéndoles que enviaran sus demandas a la empresa antes del 17 de agosto de 1989 a fin de iniciar el proceso de negociaciones salariales. El sindicato remitió debidamente sus demandas el 16 de agosto. No obstante, el 12 de octubre de 1989, en respuesta a una carta de los querellantes de fecha 3-4 de octubre (que no ha sido comunicada al Comité), la empresa indicó que "había recibido comunicaciones de un gran número de sus representantes médicos, que constituían la mayoría, manifestando que se habían separado de FMRAI y habían constituido un nuevo sindicato, el Sindicato de Trabajadores en el Terreno de IDPL". En consecuencia la empresa había firmado un acuerdo con ese sindicato y había "desreconocido" a la FMRAI. El querellante manifiesta que no existe ninguna disposición para "desreconocer" un sindicato en la ley sobre conflictos del trabajo de 1947 y que la empresa "no dio oportunidad a la FMRAI para verificar en forma bilateral o en presencia de una autoridad competente la cuestión de la mayoría".
11. 321. El querellante ha enviado abundante material relacionado con sus alegatos de prácticas desleales y corruptas por parte de IDPL, que incluyen detalles sobre alegaciones de métodos no éticos de incentivos aplicados por la empresa.

B. Respuesta del Gobierno

1. 322. Por comunicaciones de 1.o de noviembre de 1990 y 13 de febrero de 1991 el Gobierno respondió a los alegatos de la organización querellante.
2. 323. En cuanto al traslado supuestamente discriminatorio de activistas sindicales, el Gobierno explica que la ley sobre conflictos del trabajo de 1947 contiene una fórmula que habría permitido al querellante designar hasta cinco trabajadores como "trabajadores protegidos". Estos trabajadores habrían tenido entonces derecho a determinadas medidas de protección. La FMRAI no había formulado ninguna designación en virtud de esta disposición, con la consecuencia de que la dirección no podía saber si un trabajador era dirigente sindical. Por lo tanto ninguno de los trabajadores trasladados puede ser considerado como trabajador protegido en virtud de la ley. Más aún, no era exacto que la FMRAI hubiera llegado a un acuerdo con la dirección de la IDPL en cuanto a los traslados. El intercambio de correspondencia mencionado por el sindicato no constituye un "acuerdo". El Gobierno señala que la FMRAI había reconocido en la práctica que esta era la situación en el curso de los procedimientos ante el Alto Tribunal de Andhra Pradesh. El Gobierno suministra copia de esta decisión.
3. 324. El Gobierno niega que IDPL haya declarado a la FMRAI que los traslados se debían a ineficiencia o incumplimiento. Más aún, de haber sido así la cuestión podría haber sido resuelta mediante procedimientos disciplinarios internos en el curso de los cuales los empleados en cuestión habrían tenido oportunidad de defender su posición.
4. 325. El lock-out en la oficina de Calcuta de IDPL declarado el 20 de agosto de 1989 se decidió en razón de las circunstancias y de serias amenazas de violencia. Por ejemplo, pocos días antes de la declaración tuvo lugar un asalto a la oficina de Calcuta en el curso del cual el gerente de división fue golpeado y se destruyeron algunos muebles. Que el lock-out era legal queda ratificado por el hecho que el Gobierno de Bengala occidental no lo declaró ilegal. Por otra parte, la empresa se había dirigido al Tribunal Supremo para obtener una orden dirigida a la policía local de proteger los bienes y locales de la IDPL.
5. 326. En lo relativo al preaviso de huelga enviado por la FMRAI, la empresa, de conformidad a lo establecido en la ley de conflictos del trabajo de 1947, había recurrido al mecanismo de conciliación del Gobierno bajo la forma del Comisionado laboral adjunto de Gurgoan que es donde se encuentra situada la oficina registrada de IDPL. Es cierto que la dirección había enviado una carta en 1985 relativa a la iniciación de un conflicto en Patna, pero ello no es necesariamente pertinente en el presente contexto. La FMRAI nunca sugirió a la dirección ni a las autoridades públicas que deberían transferirse las actuaciones a Patna o que no podía asistir a las mismas en Gurgoan debido al costo que ello suponía. La huelga es ilegal mientras se encuentra pendiente la conciliación.
6. 327. La deducción de ocho días de salario respecto a la participación en huelgas ilegales era una medida necesaria a fin de mantener la disciplina entre los empleados de la empresa y era conforme a la ley de salarios. La cuestión de si esas deducciones son realmente legítimas podrá plantearse ante las autoridades competentes.
7. 328. El levantamiento de actas es el procedimiento normal aplicable en casos de supuesto quebrantamiento de las normas de la empresa en relación con cuestiones como falsificación de informes, solicitudes falsas para licencia por viaje, abandonar un puesto de trabajo sin autorización, tener otra actividad comercial en horas de trabajo, etc. Ni siquiera los "trabajadores protegidos" pueden alegar inmunidad contra medidas disciplinarias respecto de cuestiones de ese tipo.
8. 329. No es cierto que la dirección haya intimidado a funcionarios y activistas de la FMRAI. Por el contrario, la FMRAI es quien está usando esas tácticas para forzar a la dirección con amenazas y violencia física permanentes. Esto se desprende con evidencia de las propias circulares del sindicato a sus miembros. Todos los empleados de IDPL tienen el derecho de afiliarse al sindicato de su elección y ni la dirección ni la FMRAI tienen derecho a intervenir en este proceso.
9. 330. Las promociones se efectúan periódicamente, de acuerdo a las vacantes. No se efectúan promociones sobre una base arbitraria y en varias oportunidades la FMRAI ha tratado de obtener reparación legal en casos en que hubo algún indicio de arbitrariedad en el proceso de promoción.
10. 331. El Gobierno declara que no comprende bien el alegato de que con falsos motivos se limitó a miembros dirigentes del sindicato a trabajar en la sede. En primer lugar la FMRAI no ha designado dirigentes sindicales como trabajadores protegidos y es de todas formas incorrecto que se haya limitado o restringido a ninguna persona.
11. 332. Es cierto que en el pasado informalmente se había concedido licencia especial a algunos trabajadores para que se ocupasen de cuestiones sindicales, aunque en rigor no tenían derecho a esa licencia. Pero esa facilidad se suspendió porque la FMRAI ya no representa a la mayoría de los representantes médicos empleados por la empresa y el sindicato recién reconocido no ha manifestado la necesidad de disponer de esa facilidad. Por la misma razón la FMRAI ya no participa en las actividades de los comités de quejas. Estos comités continúan operando con la participación del Sindicato de Trabajadores en el Terreno.
12. 333. No es cierto que la empresa haya "desreconocido" a la FMRAI. Lo que sucede es que la mayor parte de los representantes médicos han optado por afiliarse a otros sindicatos registrados mientras que sólo una pequeña fracción continúa siendo miembro de la FMRAI. En esas circunstancias la empresa está obligada a tratar con el nuevo organismo. El Gobierno agrega que existe prueba documental del carácter mayoritario del Sindicato de Trabajadores en el Terreno y del hecho que la FMRAI se ha negado reiteradas veces a participar en la mesa de negociaciones. El Gobierno no ha facilitado estas pruebas al Comité.

C. Conclusiones del Comité

1. 334. En esta queja se refiere a actos de discriminación antisindical por parte de la dirección de la empresa Indian Drugs and Pharmaceuticals Ltd. Se alega que la discriminación fue ejercida como represalia por los intentos de la organización querellante de denunciar prácticas desleales y corruptas por parte de varias empresas farmacéuticas de propiedad del Estado de la India, comprendida IDPL.
2. 335. El Comité desea aclarar desde el principio que no tiene competencia para pronunciarse acerca de si IDPL o cualquier otra empresa ha incurrido en prácticas desleales o corruptas. En consecuencia, no ha examinado los alegatos del querellante en cuanto a sistemas no éticos de incentivos, etc. Se ha limitado, en cambio, a los alegatos que tienen relación con el ejercicio de los derechos garantizados por los principios de libertad sindical.
3. 336. El artículo 1, 1) del Convenio núm. 98 dispone que "los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo" y el artículo 1, 2) aclara que la protección deberá ejercerse contra todo acto que tenga por objeto "despedir a un trabajador o perjudicarlo en cualquier otra forma a causa de su afiliación sindical o de su participación en actividades sindicales fuera de las horas de trabajo o, con el consentimiento del empleador, durante las horas de trabajo". El Comité ha sido siempre de opinión que este principio requiere que los trabajadores estén protegidos contra "los actos de discriminación antisindical en relación con su empleo - tales como despido, descenso de grado, traslado y otras medidas perjudiciales" (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 556. Véanse también los párrafos 544 y 560).
4. 337. En el presente caso la organización querellante alega que en junio de 1989 la dirección de IDPL trasladó a 20 miembros activos de la FMRAI en abierta violación de un acuerdo acerca del traslado de representantes médicos. El querellante alega además que un número no especificado de esos miembros que se habían negado a aceptar los traslados fueron más tarde sometidos a medidas disciplinarias y despedidos. Según el querellante, esos traslados fueron una represalia por las actividades contra la corrupción de la FMRAI. El Gobierno reconoce que en junio de 1989 fueron efectivamente trasladados 22 empleados (el querellante se refiere a "20 traslados", pero la lista de trasladados sometida al Comité contiene 22 nombres). No obstante, niega que constituyan actos de discriminación antisindical. Señala al respecto que la FMRAI no hizo uso de la posibilidad de designar cinco de sus dirigentes como "trabajadores protegidos" como la autorizan los términos de la ley de conflictos del trabajo de 1947. Por lo tanto, a la dirección le era imposible saber quiénes tenían derecho a la protección reglamentaria. Además, declara el Gobierno, no existió ningún acuerdo entre la FMRAI y la dirección sobre los traslados y facilita copia de una decisión del Alto Tribunal de Andhra Pradesh al respecto.
5. 338. El Comité reconoce que si quedase demostrado que 20 (o 22) activistas sindicales fueron trasladados por sus actividades sindicales, ello constituiría realmente una violación de los principios de libertad de asociación. La cuestión de si los trabajadores habían sino o no designados como "trabajadores protegidos" en virtud de la ley de 1947 sería irrelevante al respecto siempre que hubiese quedado demostrado que los traslados habían constituido realmente actos de discriminación antisindical. Sin embargo, en el presente caso el querellante no ha suministrado prueba convincente en apoyo de sus alegatos: i) no ha facilitado indicaciones en cuanto a la posición ocupada en el sindicato por los trabajadores trasladados, si es que ejercían alguna función; ii) no ha enviado información adecuada en cuanto al número de trabajadores que se negaron a aceptar el traslado, el número que fueron sujetos a medidas disciplinarias o fueron despedidos consecuentemente; iii) no suministró ninguna prueba sustancial que demuestre que los traslados constituían actos de discriminación antisindical. Por tanto el Comité pide al querellante que le suministre toda la información a la que tiene acceso en relación a estas cuestiones, tan pronto como sea posible.
6. 339. El querellante alega además que la dirección de IDPL estableció un lock-out en su oficina de Calcuta el 20 de agosto de 1987 en represalia por una resolución adoptada en una reunión sindical el 30 de julio de 1989, transmitida al Gobierno central el 7 de agosto de 1989. El Gobierno responde que no fue así, sino que el lock-out fue tomado en respuesta a las circunstancias de orden público que prevalecían como lo demuestra el asalto a la oficina de Calcuta en el curso del cual fue golpeado un funcionario de IDPL y se destruyeron algunos muebles. El Comité considera que no se le ha proporcionado información suficiente que le permita llegar a una conclusión en relación a este asunto. Por tanto, solicita, tanto al Gobierno como al querellante que le suministre nuevas informaciiones sobre las circunstancias de este lock-out.
7. 340. En cuanto a las huelgas de un día del 21 de agosto y el 5 de octubre de 1989, el Comité toma nota de que dentro de los términos de la ley de conflictos del trabajo de 1947 una huelga es ilegal mientras se encuentran pendientes los procedimientos de conciliación. El Comité siempre ha estimado que una legislación que impone la obligación de recurrir a los procedimientos de conciliación y arbitraje en los conflictos colectivos como una condición previa a la declaración de la huelga no podría considerarse como atentatoria de la libertad sindical (véase Recopilación, op. cit., párrafo 378). No obstante, esto implica que las condiciones requeridas por la legislación para que la huelga se considere un acto lícito deben ser razonables y, en todo caso, no de tal naturaleza que constituyan una limitación importante a las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales (Recopilación, op. cit., párrafo 377). El Comité no ha recibido prueba alguna que sugiera que los requisitos de la conciliación en el caso presente fueran irrazonables o de naturaleza tal como para imponer una limitación sustancial al derecho de huelga. Los alegatos del querellante sobre dónde deben desarrollarse los procedimientos de conciliación no parecen influir en la aplicación de los principios de libertad sindical en el caso presente.
8. 341. El Comité, no obstante, experimenta cierta preocupación acerca del hecho de que se hayan deducido ocho días de sueldo por cada día de huelga a algunos trabajadores que participaron en la misma. El querellante ha enviado copia de una orden del Alto Tribunal de Orissa que revoca las reducciones propuestas respecto de cinco empleados designados por su nombre. No está claro si ésta fue una orden provisional y en ese caso, si más tarde fue confirmada. Tampoco está claro si esta orden se relaciona sólo con las circunstancias de los cinco individuos designados o si se trataba de un "caso piloto" de aplicación más general. El Gobierno no hace ningún comentario sobre la decisión del Alto Tribunal de Orissa pero indica: i) que las deducciones eran necesarias a fin de mantener la disciplina; y ii) que estaban en conformidad con la ley de salarios. En estas circunstancias el Comité pide al Gobierno que le suministre informaciones suplementarias sobre el resultado de los procesos judiciales incoados contra las deducciones de los ocho días del salario de los trabajadores que participaron en las acciones de huelga en agosto y octubre de 1989, y sobre los artículos de la ley de salarios que, según se dice, justificaron las deducciones.
9. 342. El querellante ha formulado varios alegatos relacionados con la supuesta persecución de sus miembros y funcionarios, por ejemplo, el establecimiento de actas disciplinarias; intentos de presionar a los activistas para que se desolidaricen del sindicato; limitar a miembros dirigentes del sindicato a que trabajen en la sede y la aplicación de prácticas discriminatorias de promoción. El querellante no ha suministrado pruebas sustanciales en apoyo de esos alegatos. Envió copia de una carta de desafiliación firmada por un antiguo sindicalista, pero no facilitó pruebas de que hubiese sido obtenida bajo presión. En tales circunstancias el Comité considera que esos alegatos no requieren un examen más detenido.
10. 343. La última serie de alegatos gira en torno del "desreconocimiento" del querellante por la dirección de IDPL, y la subsecuente negativa de licencia especial para actividades sindicales y la exclusión de los funcionarios de la FMRAI de la participación en las actividades de los comités internos de quejas. El Gobierno niega que la empresa haya "desreconocido" al querellante. Más bien, la mayoría de los representantes médicos empleados por IDPL han preferido afiliarse a otro sindicato mientras que sólo una muy pequeña minoría permaneció leal a la FMRAI. En tales circunstancias, la empresa no tenía otra posibilidad que tratar con el sindicato al que pertenecen la mayor parte de sus empleados. El Gobierno declara que existen pruebas de que la mayor parte de los empleados pertenecen realmente al Sindicato de Trabajadores en el Terreno y del hecho que FMRI se ha negado reiteradamente a entablar negociaciones con la empresa. No obstante, el Gobierno no ha sometido esas pruebas al Comité. Parecería que también se ha negado acceso a la organización querellante a las pruebas relacionadas con la afiliación al nuevo sindicato. Por tanto, el Comité pide al Gobierno que le proporcione estas pruebas para permitirle llegar a conclusiones en este caso.
11. 344. El Comité ha estimado siempre que ninguna disposición del artículo 4 del Convenio núm. 98 obliga a un gobierno a imponer coercitivamente un sistema de negociaciones colectivas a una organización determinada, intervención gubernamental que claramente alteraría el carácter de tales negociaciones (Recopilación, op. cit., párrafo 614). Por otra parte, también ha opinado que los empleadores, incluso las autoridades gubernamentales en su carácter de empleadores, deben reconocer en las negociaciones colectivas a las organizaciones que representan a los trabajadores empleados por ellos (Recopilación, op. cit., párrafo 617). El Comité ha considerado además (Recopilación, op. cit., párrafo 244) que:
    • Para alentar el desarrollo armonioso de negociaciones colectivas y evitar los conflictos, convendría aplicar, siempre que existan, los procedimientos destinados a designar a los sindicatos más representativos a los fines de negociación colectiva, cuando no se sepa claramente por cuál de esos sindicatos desean optar los trabajadores. Cuando no existan tales procedimientos, llegado el caso, las autoridades tendrían que examinar la posibilidad de instituir reglas objetivas al respecto.
12. 345. La ley de conflictos del trabajo de 1947 no contiene disposiciones acerca del "reconocimiento" o "desreconocimiento" de sindicatos a esos fines. A juicio del Comité, el caso presente brinda un claro ejemplo de la pertinencia de adoptar dichas disposiciones. Aun en el caso de que la mayor parte de los representantes médicos empleados por IDPL ya no deseen ser miembros de la FMRAI y hayan optado libremente por afiliarse al recientemente creado Sindicato de Trabajadores en el Terreno, sigue siendo cierto que en ausencia de un procedimiento objetivo para la verificación de ese hecho, una organización "desreconocida" tal como FMRAI puede alegar que en realidad no ha perdido su carácter mayoritario o que sólo lo ha perdido debido a prácticas desleales del empleador. En consecuencia, el Comité sugiere que el Gobierno considere seriamente la posibilidad de que se adopte una ley que establezca procedimientos objetivos para determinar el carácter representantivo de los sindicatos y contengan garantías adecuadas para las organizaciones minoritarias rivales (véase Recopilación, párrafos 234 a 244).