Rapport définitif - Rapport No. 262, Mars 1989

1. 124. En una comunicación del 14 de junio de 1988 la Federación del Trabajo de Islandia (ASI) presentó una queja por violación de la libertad sindical contra el Gobierno de Islandia. El Gobierno envió sus comentarios y observaciones por medio de una comunicación de 12 de diciembre de 1988.
2. 125. Islandia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 126. El querellante alega que la ley provisional sobre medidas económicas, que adoptó el Parlamento islandés (el Althing) en mayo de 1988, es incompatible con los principios de la libertad sindical.
2. 127. En el artículo 1 de la ley se estipula que las "tarifas salariales" recogidas en todos los convenios colectivos en vigor el 20 de mayo de 1988 aumentarían el 1.o de junio de 1988, el 1.o de septiembre de 1988, el 1.o de diciembre de 1988 y el 1.o de marzo de 1989, con referencia a un porcentaje fijo medido respecto de las tasas salariales vigentes el 31 de diciembre de 1987. Los convenios en los que se estipula una subida menor habrían de enmendarse para armonizarlos con el porcentaje prescrito. Los convenios vigentes en los que se estipula una subida mayor de los niveles prescritos no se verían afectados por el artículo 1. Con las debidas enmiendas, todos los convenios que se aplican actualmente se mantendrían en vigor hasta el 10 de abril de 1989, y se prohében los "cierres patronales, huelgas, incluidos los paros de trabajo por solidaridad u otras acciones realizadas para imponer salarios o condiciones de empleo distintos a los estipulados en la presente ley" (artículo 4). En otras disposiciones de la ley se vinculan las subidas del precio de los productos agrécolas y de las tarifas cobradas por los "especialistas que funcionan de modo autónomo" a la escala que se recoge en el artículo 1 (artículos 2 y 3), a la vez que se trata de controlar los tipos de interés de los préstamos a corto plazo (artículo 8).
3. 128. El querellante señala que esta era la novena ocasión en los últimos diez años que se adoptaba en Islandia una legislación general de este tipo, y ello "sin incluir las leyes para impedir que un sindicato que opere en una determinada región trate de modicar los salarios y condiciones de empleo (convenios colectivos) por medio del recurso a la huelga". La última ocasión en que se adoptó una legislación general de este tipo fue en 1983. El querellante señala asimismo que desde 1978 seis del total de nueve intervenciones legislativas se han adoptado alegando el artículo 28 de la Constitución. Ello no quiere sino decir que se trataba de leyes "provisionales" dictadas por el Presidente "en casos de extrema urgencia" en los períodos comprendidos entre sesiones parlamentarias. Dichas leyes tienen que ser refrendadas por el Parlamento al reanudar éste sus labores.
4. 129. El querellante alega que la ley de 10 de mayo de 1988 es incompatible con los artículos 3 y 8 del Convenio núm. 87 y con los artículos 3 y 4 del Convenio núm. 98.
5. 130. En apoyo de esta afirmación, el querellante señala que el continuo recurso a la legislación para modificar los convenios colectivos en vigor contribuye a socavar la creencia de los asalariados en el valor de la afiliación sindical. Probablemente les parecezca poco interesante afiliarse y apoyar a una organización cuya principal finalidad es la de representar a sus afiliados en las negociaciones colectivas con los empleadores, si el resultado de dichas negociaciones es continuamente marginado por vía legislativa. A largo plazo, esta erosión de la confianza puede provocar la disolución de los sindicatos.
6. 131. El querellante señala asimismo que estaba dispuesto a discutir sobre la situación econónica del país con el Gobierno antes de que se adoptara la ley de 20 de mayo de 1988. Ahora bien, según alega, como el Gobierno no estimaba negociables las disposiciones de la legislación propuesta en materia de éndices salariales, rompió las conversaciones al comprobar que los sindicatos no aceptarían una acción unilateral de este tipo.
7. 132. Por último, el querellante expresa su preocupación ante la posibilidad de que la repetida injerencia por parte del Gobierno en los convenios concluidos voluntariamente sin ninguna oposición "puede llevar a creer a los gobiernos que la abolición de los convenios sobre salarios y condiciones de empleo y del derecho a negociar son actividades legítimas".

B. Respuesta del Gobierno

1. 133. El Gobierno señala que la economía islandesa depende en gran medida de la industria pesquera. Gracias a ella, Islandia tiene una de las rentas per cápita más altas del mundo. Ahora bien, como consecuencia del carácter céclico de la industria la economía islandesa se halla sujeta a una mayor fluctuación por lo que se refiere a niveles de PIB, inflación, etc. que la mayoría de los otros países. Las circunstancias económicas que se dieron en el período 1985-1987 fueron muy favorables, reflejándose en un crecimiento sustancial del PIB y del volumen de ingresos disponible. Ahora bien, las perspectivas para 1988 distaban mucho de ser tan prometedoras. Las capturas de pesca debieron reducirse y el precio del pescado descendió considerablemente. Según estimaciones del Instituto Económico Nacional, en el invierno precedente había experimentado una baja del 10 por ciento, esperándose unas pérdidas aún mayores si no se adoptaban urgentemente medidas correctoras. El Instituto indicaba asimismo que el déficit presupuestario se acercaba al 5,5 por ciento del PIB, frente al 3,5 por ciento en 1987 y un ligero excedente en 1986.
2. 134. Con el fin de evitar más pérdidas y de garantizar la seguridad en el empleo, se devaluó la moneda islandesa en un 6 por ciento a finales de febrero de 1988. El continuo deterioro experimentado por las industrias exportadoras y el aumento del déficit por cuenta corriente obligaron a efectuar una nueva devaluación del 10 por ciento el 16 de mayo de 1988.
3. 135. Simultáneamente a estos hechos, los empleadores y los sindicatos afiliados a la ASI participaban en una importante ronda de negociaciones salariales. A finales de marzo la mayoría de los principales sindicatos habían concluido un convenio con sus empleadores u organizaciones de empleadores. En la mayoría de ellos se estipulaban subidas inmediatas entre el 10 y el 14 por ciento y nuevos incrementos en junio, septiembre y diciembre de 1988 y en marzo de 1989. El 20 de mayo se habían concluido convenios con toda la población laboral, salvo un 2 a 2,5 por ciento de la misma.
4. 136. El Gobierno señala que durante el período comprendido entre enero y mayo de 1988, celebró varias reuniones con los interlocutores sociales sobre la situación económica general, a la vez que negociaciones sobre sueldos y salarios en particular. El Gobierno se refiere en especial a las reuniones celebradas con la ASI el 17 y 18 de mayo. En la segunda de ellas, se evidenció que la ASI no estaba dispuesta a colaborar en pro de la política salarial que había sido adoptada por muchas de sus federaciones afiliadas. En consecuencia, el Gobierno no llevó a cabo nuevas consultas con el querellante con anterioridad a la adoptación de la ley provisional.
5. 137. Según el Gobierno, la legislación era necesaria para poder cosechar los beneficios de la devaluación del 16 de mayo y crear unas buenas condiciones de trabajo en los sectores clave de la economía. Para la consecución de dichos objetivos se adoptarían las siguientes medidas: a) garantizar los aumentos salariales adaptándolos a las condiciones ya estipuladas en los principales sectores del empleo (que, a su vez, se reflejan en los porcentajes recogidos en el artículo 1); b) proteger el poder adquisitivo de los trabajadores con salarios más bajos, y c) reducir los efectos inflacionarios de la devaluación.
6. 138. La ley de 10 de mayo fue posteriormente enmendada por las leyes provisionales de 31 de mayo, 26 de agosto y 28 de septiembre de 1988. En la última de estas leyes se estipulaba: a) la reanudación de la negociación colectiva normal a partir del 15 de febrero de 1989, en lugar del 10 de abril tal como se había planeado en un principio; b) la congelación de los precios de determinados bienes y servicios hasta el 1.o de marzo de 1989, y c) no proceder al aumento del 2,5 por ciento que debía pagarse a partir del 1.o de septiembre de 1988 durante el período de vigencia de la ley.
7. 139. El Gobierno señala que gracias a la congelación de precios se ha logrado reducir la inflación al 1 por ciento en el período comprendido entre agosto y octubre de 1988 (frente a unas previsiones del 4 por ciento).
8. 140. El Gobierno refuta tajantemente la sugerencia de que la ley de 20 de mayo de 1988 es incompatible con los principios de la libertad sindical.
9. 141. Según el Gobierno, la ley no interfiere en modo alguno con los derechos de las organizaciones de trabajadores y de empleadores para redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, elegir libremente sus representantes, organizar su administración y sus actividades y formular su programa de acción, tal como se recoge en el artículo 3 del Convenio núm. 87. De igual modo, la ley no puede considerarse incompatible con el artículo 3 ni con el artículo 4 del Convenio núm. 98. La ley no interfiere para nada con el derecho a organizarse tal como se define en el artículo 2 del Convenio, por lo que tampoco puede considerarse contraria al artículo 3. En cuanto al artéculo 4, todo Estado está facultado para decidir qué medidas deben adoptarse para estimular y fomentar convenios independientes entre los interlocutores sociales. Previa a la promulgación de la ley de 20 de mayo se celebraron largos debates con los sindicatos, por lo que no cabe hablar de infracción del artículo 4.
10. 142. El Gobierno hace notar asimismo que en el artículo 73 de la Constitución islandesa se reconoce el derecho a formar organizaciones para cualquier clase de fines legales sin autorización previa. Si la ASI creyó realmente que la ley de 20 de mayo constituéa una injerencia injustificada en la libertad sindical, debía haber presentado una demanda ante los tribunales islandeses. Si no lo hizo así fue porque, según el Gobierno, "la ASI estimó que no tenía posibilidad alguna de que semejante demanda prosperase".

C. Conclusiones del Comité

1. 143. En el trabajo preliminar para la adopción del Convenio núm. 87 se indica claramente que "uno de los principales fines de la garantía de la libertad sindical es permitir a los empleadores y asalariados unirse en organizaciones independientes de los poderes públicos, con capacidad para determinar, por medio de convenios colectivos llevados a cabo libremente, los salarios y otras condiciones de empleo" . Ello no hace sino indicar claramente que la finalidad del artículo 3 del Convenio núm. 87 es la de proteger, entre otras cosas, el derecho a participar en la negociación colectiva. Este punto de vista halla fiel exponente en la jurisprudencia del Comité (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, 3.a edición, 1985, párrafo 583):
   • El derecho de negociar libremente con los empleadores las condiciones de trabajo constituye un elemento esencial de la libertad sindical, y los sindicatos deberían tener el derecho, mediante negociaciones colectivas o por otros medios lécitos, de tratar de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de aquellos a quienes representan, mientras que las autoridades públicas deben abstenerse de intervenir de forma que este derecho sea coartado o su legítimo ejercicio impedido. Tal intervención violaría el principio de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberían tener el derecho de organizar sus actividades y formular su programa. El artículo 4 del Convenio núm. 98, por su parte, puede contemplarse como un argumento en pro de la negociación colectiva.
2. 144. En la ley de 20 de mayo de 1988 se restringe claramente el derecho de las organizaciones de empleadores y de trabajadores a participar en la negociación colectiva durante el período de vigencia de la misma. En el artículo 4 de dicha ley se amplía la vigencia de todos los convenios en vigor sobre salarios y condiciones de empleo hasta el 10 de abril de 1989 (posteriormente la fecha se rebajó al 15 de febrero de 1989) y se prohében los "cierres patronales, huelgas, incluidos los paros de trabajo por solidaridad u otras acciones realizadas para imponer salarios o condiciones de empleo distintos a los estipulados en la presente ley". Por otro lado, en el artículo 5 se prohébe a los empleadores elevar "los salarios, las remuneraciones y los pagos en especie de cualquier clase que excedan de lo que se ha negociado en los convenios sobre salarios y condiciones de empleo y de lo estipulado en la presente ley".
3. 145. A primera vista, se aprecia una incoherencia entre las disposiciones de la ley de 20 de mayo de 1988 y los principios de libertad sindical. Ahora bien, cabe señalar algo más.
4. 146. Tanto el Comité de Libertad Sindical como la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones han reconocido que pueden imponerse restricciones a la libertad de los participantes en el proceso de negociación por razones apremiantes en aras del interés económico nacional (véase Recopilación, op. cit., párrafo 639 y el Estudio general de la Comisión de Expertos sobre Libertad Sindical y Negociación Colectiva, 1983, párrafo 315). Cualquier restricción que se haga debería aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo necesario, no exceder de un período razonable e ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores (Recopilación, op. cit., párrafo 641, y Estudio general, ibíd.).
5. 147. El Gobierno ha aducido diversas pruebas en las que se indica que a comienzos de 1988 Islandia tuvo que hacer frente a una serie de problemas económicos graves. El Gobierno estimó que debía tomar medidas drásticas para impedir que la situación se deteriora aún más. Según alega, celebró amplias consultas con los interlocutores sociales y estaba dispuesto a participar en posteriores consultas, pero sus planes se vieron frustrados por la actitud de la ASI, la cual, a su vez, rechaza este alegato, si bien no niega que el Gobierno se viera enfrentado a una situación económica grave a la sazón.
6. 148. El querellante señala que en no menos de nueve ocasiones en el curso de los diez últimos años se ha producido una intervención legislativa general en el proceso de negociación. Por otro lado, cinco de las medidas citadas por la ASI se adoptaron en el curso de 15 meses a lo largo de 1978-1979, no produciéndose ninguna intervención entre la fecha de expiración de la ley núm. 58 de 1983 (en parte el 31 de enero de 1984 y en parte el 1.o de junio de 1985) y la adopción de la ley núm. 14 de 1988. El Comité observa asimismo que, según el querellante, ha habido una serie de intervenciones legislativas de carácter puramente local. Todo ello no hace sino confirmar la sugerencia de que se ha recurrido en exceso a la intervención legislativa en el proceso de negociación en Islandia.
7. 149. Por otra parte, el Comité observa que, en principio, la legislación se mantendría en vigor tan sólo durante 11 meses (período que se reduciréa posteriormente), de que los niveles de las subidas salariales recogidos en el artículo 1 de la ley se asemejan mucho a los que se habían propuesto en la negociación voluntaria, y de que por medio de la legislación parece haberse intentado poner un control a los precios y (algunos) tipos de interés.
8. 150. No obstante, el Comité apoya la opinión del querellante de que el recurso continuo a la legislación para enmendar los convenios colectivos en vigor, o controlar el contenido de futuros convenios, tiende a socavar la creencia de los asalariados en el valor de la afiliación sindical. Los afiliados, actuales o potenciales, pueden estimar que no vale la pena apoyar o afiliarse a una organización cuya principal finalidad es representar a sus miembros en las negociaciones colectivas con los empleadores, si los resultados de dichas negociaciones se ven continuamente marginados por vía legislativa.
9. 151. El Comité no es competente para determinar si el querellante tiene o no razón al impugnar la validez de la ley de 20 de mayo de 1988 con referencia al artículo 73 de la Constitución islandesa. No obstante, desearía señalar que siempre ha adoptado el criterio de que, aunque debe tenerse en cuenta si el querellante ha agotado los procedimientos legales de recurso previstos en la legislación, su competencia para examinar los alegatos no está subordinada al agotamiento de los procedimientos nacionales (Recopilación, op. cit., párrafos 31-33).
10. 152. Las cuestiones planteadas en el presente caso tienen que ver claramente con la manera cómo Islandia cumple las obligaciones contraídas en virtud de la ratificación de los Convenios núms. 87 y 98. Conviene, pues, que el informe del Comité sea señalado a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.