Rapport définitif - Rapport No. 262, Mars 1989

1. 93. Por medio de una comunicación de 26 de abril de 1988 la CMOPE presentó una queja por violación de la libertad sindical en Noruega.
2. 94. El Gobierno remitió sus observaciones en una comunicación de 6 de octubre de 1988. Las observaciones llegaron demasiado tarde para que el Comité pudiera examinar el caso en su reunión de noviembre de 1988 (párrafo 6 del 259.o informe del Comité, aprobado por el Consejo de Administración en su 241.a reunión (Ginebra, noviembre de 1988)).
3. 95. Noruega ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos del querellante

1. 96. La queja está motivada por las negociaciones salariales que se celebraron en marzo y abril de 1986 en los sectores de la administración pública y local de Noruega. Entre los sindicatos que participaron en la negociación se encontraba el Sindicato del Personal Docente de Noruega (NL), que está afiliado a la CMOPE. A finales de abril, las negociaciones se encontraban en un punto muerto. El 12 de mayo de 1986 el sindicato NL notificó la convocatoria de una huelga a los empleadores. El 22 de mayo, un gran número de los afiliados al sindicato se declararon en huelga. Por aquellos días varios otros grupos de trabajadores del sector público mantenían huelgas, entre ellos los controladores del tráfico aéreo, los ingenieros de ferrocarriles, los empleados de diversos organismos públicos (incluido el del petróleo, que es responsable de las cuestiones de seguridad e higiene en las plataformas de gas y petróleo del mar del Norte), las enfermeras, los empleados de instituciones de bienestar social y asistencia a la infancia, los trabajadores de la administración local, el personal de las centrales eléctricas y los trabajadores de los organismos portuarios locales.
2. 97. A principios de junio el Gobierno anunció que pensaba adoptar un proyecto de ley especial para someter los diversos conflictos al arbitraje obligatorio de la Junta Nacional de Salarios (JNS) y prohibir la convocatoria de nuevas huelgas hasta que no se dictara un fallo arbitral. El proyecto de ley se aplicaba a la totalidad del sector público, incluido el personal docente, si bien en la queja se adjuntan varios recortes de prensa en los que se indica que en modo alguno se preveía esta conclusión de antemano (Dagbladet, 6 de junio de 1986):
   • La decisión más difícil de adoptar es si se incluye o no a los profesores. La huelga del personal docente en cuanto tal no pone en peligro la vida, la salud ni la seguridad, y el Sr. Heraldseth (el ministro competente en la materia) dijo que había examinado la posibilidad de excluir (a los profesores). No obstante, finalmente se decidió que los miembros del NL quedarían comprendidos dentro del ámbito de la legislación, al parecer porque los profesores de un sindicato que estaba afiliado a la Federación de Asociaciones Profesionales de Noruega (AF) participaban también en el conflicto. Por razones de éndole técnica, la legislación se aplicaría a todos los afiliados de la AF, estimándose inoportuno consentir que el NL siguiera haciendo la huelga a solas. Al entrar en vigor el proyecto de ley el 12 de junio de 1986 se interrumpieron todos los conflictos huelguésticos, y la Junta Nacional de Salarios hizo público su dictamen el 3 de octubre de 1986.
3. 98. Por lo que se refiere al personal docente, la Junta dictó conclusiones definitivas respecto de algunas de las cuestiones en conflicto. Recomendó asimismo la creación de una comisión bipartita para examinar una serie de cuestiones sobre las condiciones de trabajo y la remuneración del personal docente. La Comisión, que empezó los trabajos en diciembre de 1986, hizo público su informe el 15 de octubre de 1987. Poco después, el NL presentó una serie de reclamaciones para poner fin a las negociaciones de 1986.
4. 99. Atendiendo a las reclamaciones efectuadas, las negociaciones debían dar comienzo el 23 de noviembre de 1987. En la primera reunión de la Comisión negociadora, los representantes del Gobierno pidieron a cada uno de los sindicatos asistentes que expresaran su compromiso formal de que no declararían ninguna huelga mientras se desarrollaran las negociaciones. Salvo el NL, los demás sindicatos se avinieron a la demanda. Los órganos ejecutivos del NL no habían adoptado ninguna decisión sobre la posibilidad de declarar una huelga en esta fase, pero estimaron como cuestión de principio que dicha declaración no debería ser una condición previa para proseguir las negociaciones.
5. 100. El Gobierno apeló entonces al Tribunal de Trabajo para que fallase que había obligación de mantener la paz social mientras se desarrollaban las negociaciones. El NL interpuso, a su vez, una demanda para que se desestimara la demanda del Gobierno y se fallara que éste había obrado ilegalmente al tratar de hacer de la obligación de paz social una condición previa para la reanudación de las negociaciones. En su sentencia, dictada el 7 de diciembre de 1987, el tribunal falló unánimemente a favor del Gobierno en todos los cargos.
6. 101. Los días 24 y 25 de noviembre de 1987 (esto es, tras haber hecho público el Gobierno su ultimátum en favor del mantenimiento de la paz social, pero antes de pronunciarse el fallo del Tribunal de Trabajo) algunos miembros del NL se declararon en huelga. El sindicato, por su parte, no apoyó semejante acción.
7. 102. El 16 de diciembre de 1987 los negociadores gubernamentales presentaron su oferta final en forma de un ultimátum. El NL estimó que la oferta era de todo punto inaceptable, y el 22 de diciembre de 1987 la ejecutiva del sindicato convocó una huelga general del personal docente para los días 14 y 15 de enero de 1988. A comienzos de enero, se informó al sindicato que el Primer Ministro anunciaría en breve la respuesta que daba el Gobierno a los problemas que experimentaba el sector docente. Anticipándose a esta iniciativa, la ejecutiva del NL desconvocó la huelga el 11 de enero de 1988. No obstante, a muchos afiliados no les pareció convincente la respuesta dada por el Gobierno, y en la segunda mitad de enero se produjo una serie de huelgas extraoficiales en el sector de la educación. El Gobierno se negó a reanudar las negociaciones mientras prosiguieran las huelgas. El NL, por su parte, trató de persuadir a sus afiliados para que se reincorporasen al trabajo. Las negociaciones se reanudaron a principios de febrero, pero no se llegó a ningún acuerdo definitivo. Entre tanto, las cuestiones pendientes fueron remitidas, previo acuerdo de ambas partes, a una junta especial para su resolución.
8. 103. La junta especial hizo pública su decisión el 15 de abril de 1988. Sobre ciertas cuestiones se emitían conclusiones definitivas, pero otras las remitió a las partes para que prosiguieran las negociaciones.
9. 104. La CMOPE alega que la decisión del Gobierno de remitir el conflicto al arbitraje obligatorio en junio de 1986 y los hechos sobrevenidos tras el dictamen de la junta hecho público en octubre de 1986 son incompatibles con varias disposiciones del Código Internacional del Tabajo:
   • - artículo 3, apartado 2) del Convenio núm. 87, en virtud del cual las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar o entorpecer el ejercicio legal del derecho de los sindicatos a organizar sus actividades y formular sus programas;
   • - artículo 8, párrafo 2), del Convenio núm. 87, según el cual la legislación nacional no menoscabará las garantías previstas en el Convenio núm. 87;
   • - artículo 11 del Convenio núm. 87, por el que se obliga a los Estados ratificantes a "adoptar todas las medidas necesarias y apropiadas para garantizar a los trabajadores y a los empleadores el libre ejercicio del derecho de sindicación";
   • - artículo 4 del Convenio núm. 98, según el cual deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar entre los empleadores y los sindicatos el pleno desarrollo y uso de los procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo; y
   • - artículo 5, párrafo 2), apartados d) y e) del Convenio núm. 154, según los cuales la negociación colectiva no debe resultar "obstaculizada por la inexistencia de reglas que rijan su desarrollo o la insuficiencia o el carácter impropio de las reglas", y los órganos y procedimientos de solución de los conflictos laborales deberán estar "concebidos de tal manera que contribuyan a fomentar la negociación colectiva".

B. Respuesta del Gobierno

1. 105. Apenas hay diferencia entre la versión del Gobierno y la del querellante en cuanto a las circunstancias que rodearon la decisión de remitir el conflicto al arbitraje obligatorio en junio de 1986, o sobre el curso seguido por los acontecimientos desde entonces. Ahora bien, el desacuerdo es patente en cuanto a la interpretación que debería darse a tales hechos y a su significación respecto de la aplicación de los principios de la libertad sindical.
2. 106. El Gobierno señala que el sistema de relaciones laborales en Noruega se basa en el reconocimiento del principio de la negociación colectiva libre, incluido el derecho du huelga. El Gobierno prosigue explicando que la ley noruega establece la distinción entre conflictos de intereses. Entre estos últimos se incluyen los conflictos relativos a la conclusión o emmienda de los convenios colectivos y se hallan sometidos a la observancia de las normas pertinentes en materia de negociación y mediación obligatoria, recurriendo por lo general las partes al arbitraje laboral en tales casos. Los conflictos relativos a la interpretación o validez de los convenios colectivos se consideran conflictos de derecho, al igual que los convenios colectivos sobre cuestiones que las partes pueden negociar durante el período de vigencia de un convenio. En el caso de los conflictos de derecho no se autoriza el recurso a la huelga, debiendo resolverse los mismos por medio de la negociación o de la intervención de la jurisdicción laboral.
3. 107. El Gobierno acepta que en una sociedad que reconoce el derecho a la libre negociación colectiva (incluido el derecho de huelga), es inevitable el que terceros "inocentes" puedan sufrir a veces no pocos inconvienentes como consecuencia del ejercicio de tales derechos. No obstante, en ocasiones pueden producirse huelgas o cierres patronales que desencadenan problemas de tal magnitud que hagan necesario efectuar un recorte del derecho de huelga en aras del interés público. Esto ha sido reconocido por los órganos de control de la OIT, que aceptan que se impongan restricciones al derecho de huelga en el caso de los funcionarios públicos que prestan servicio esenciales en el sentido estricto del término.
4. 108. El Gobierno señala asimismo que en Noruega no hay una legislación de carácter permanente por la que se prohíba la huelga ni siquiera en el caso de los funcionarios públicos o los servicios esenciales. Tampoco existe disposición alguina para que tales conflictos se remitan al arbitraje obligatorio. En su lugar, el Gobierno examina cada conflicto por separado. Si como consecuencia de un conflicto se estima que pueden ponerse en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de toda o parte de la población, el Gobierno adopta una legislación especial proponiendo que el conflicto se remita a la Junta de Salarios Nacional para que dicte une resolución. El Gobierno alega que este modo de tratar los conflictos cuento con un gran apoyo, como lo demuestra el hecho de que cuando tales medidas se han adoptado han sido apoyadas por una amplia mayoría en el parlamento.
5. 109. El Gobierno resalta asimismo el hecho de que existen relaciones muy estrechas entre la negociación colectiva en las diversas esferas del sector público en Noruega, así como entre los sectores público y local de la administración. Como consecuencia de ello cuando, en mayo y junio de 1986, el Gobierno se vio enfrentado a una alteración a gran escala en los sectores público y local de la administración, tuvo que contemplar las consuecencias de la misma de forma global. Algunos conflictos - sobre todo aquellos en que participaban controladores del tráfico aéreo, ingenieros de los ferrocarilles, trabajadores portuarios, personal de las centrales de energía y empleados de organismos públicos como el del petroléo - eran de tal naturaleza que merecían una intervención legislativa por derecho propio. Por otro lado, los efectos de algunos de los conflictos podrían haberse tolerado de considerarse aisladamente. Ahora bien, contemplados desde una perspectiva más amplia resultaban inaceptables.
6. 110. En opinión del Gobierno, les estrechas conexiones entre los diversos conflictos no significa sino que "en relación con los Convenios núms. 87, 98 y 154 debe aceptarse la consideración de los efectos perniciosos de las huelgas en el sector público en general", y dar a todas el mismo tratamiento legal.
7. 111. Volviendo a la decisión de la Junta de Salarios Nacional de remitir varias de las cuestiones pendientes a una comisión bipartita, el Gobierno señala que esta recomendación era conforme con los alegatos presentados por ambas partes ante la Junta. Además, está claro que cualquier negociación que se celabrara basándose en el informe de la comisión debería someterse al acatamiento de la obligación de paz. La razon de ello es que las negociaciónes tendrían lugar durante el período de vigencia de un convenio y tratarían de cuestiones que, según el acuerdo, deberían someterse expresamente o una posterior negociación. En otras palabras, se trataba de conflictos de derecho.
8. 112. Según el Gobierno, el malestar reinante en las escuelas a finales de 1987 era tal que el representante del Gobierno no pudo menos de insistir en que debería alcanzarse un compromiso antihuelga como condición previa para reanudar las negaciones sobre la base del informe de la comisión bopartita. El Gobierno no habría podido negociar bajo la amenaza de convocatoria de una huelga ilegal. Esta postura fue defendida por el Tribunal del Trabajo.
9. 113. En pocas palabras, el Gobierno considera que las negociaciones que siguieron tras publicarse el informe de la comisión bipartita que dieron lugar a la convocatoria de huelgas extraoficiales a principios de 1988, no guardan relación alguna con el derecho de negociación colectiva tal como se define en los convenios pertinentes de la OIT. Las organizaciones responsables deben acatar las reglas y procidimientos recogidos en la legislación y en los convenios marco concluidos entre los interlocutores sociales. La negociación clectiva con reconocimiento del derecho de huelga está en función de la conclusión o revisión de los convenios colectivos salariales. Las negociaciones durante el período de vigencia de un convenio están sujetas a la obligación de paz social.

C. Conclusiones del Comité

1. 114. El Comité recuerda que en tres ocasiones en el curso de los últimos años se ha ocupado de casos de intervenciones legislativas en el proceso de negociación colectiva muy similares a la que constituye el fundamento de la presente queja. En los tres casos el Comité halló que la legislación en cuestión no se armonizaba con los principios de libertad sindical ( véase caso núm. 1099 (217.o informe del Comité aprobado por el Consejo de Administración en su 220.a reunión (mayo-junio de 1982)), caso núm. 1255 (234.o informe del Comité, aprobado por el Consejo de Administración en su 226.a reunión (mayo-junio de 1984)), caso núm. 1389 (251.er informe del Comité, aprobado por el Consejo de Administración en su 236.a reunión (mayo-junio de 1987))).
2. 115. En el, presente caso, el Gobierno no sugiere que la huelga declarada en el sector de la edicación en mayo-junio de 1986 constituya en sí misma una amenaza para la vida, la salud o la seguridad de la comunidad. En efecto, tal como el querellante señala, un ministro del Gobierno lo reconocío expresamente en el momento de aprobarse la legislación. Ahora bien, segun el Gobierno, la decisión de remitir el conflicto del personal docente al arbitraje obligatorio debe contemplarse en el marco de la conflictividad laboral generalizada en los sectores público y local de la administración en aquel momento. Contemplada desde este prima, la decisión es perfectamente coherente con las normas de la OIT según se alega.
3. 116. A los fines que se persiguen aquí, no es necesario que le Comité exprese ninguna opinión sobre si la intervención legislativa pudiera ser o no justificable en relación con algunas esferas de especial interés para el Gobierno. No obstante, el Comité desearía señalar que en anteriores casos ha determinado que el sector hospitaliero, los servicios de abstecimiento de agua y el control del tráfico aéreo pueden considerarse servicios esenciales en el sentido estricto del término (véase la Libertad sindical: Recopilacíon de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, párrafos 409, 410 y 412). En cambio, los trabajos portuarios en general, la producción de petróleo, la enseñanza y el transporte no se consideran servicios esenciales a tal efecto (véase Recopilación, párrafos 402, 404, 405 y 407).
4. 117. El Comité reconoce que, en circunstancias sumamente excepcionales, la alteración causada por las huelgas en una serie de sectores "no esenciales" puede ilegar a crear un estado de emergencia que justifique alguna restricción del derecho de huelga, sobre todo si el conflicto se prolonga mucho (véase Recopilación, párrafos 423, 426 y 428). Ahora bien, el Comité no considera que los efectos del conflicto laboral que se produjo en Noruega en mayo-junio de 1986 justificasen recurrir al arbitraje obligatorio en sectores "no esenciales" como la enseñanza. Aun suponiendo que existiese un posible fundamento para la intervención en el caso determinados sectores que podrían considerarse "esenciales" a primera vista, no cabe deducir de ello que los efectos de las huelgas en el sector de la enseñanza fuesen tales que justificasen una intervención en dicha esfera. La validez de esta proposición no depende para nada de que las huelgas en el sector de la ensenanza se contemplen aisladamente o como parte de un marco más amplio de conflictividad laboral en los sectores de la administración pública y local.
5. 118. En cuanto a los hechos posteriores a la decisión de la Junta de Salarios Nacional hecha pública en octubre de 1986, el Gobierno estima que no hay motivos de queja porque legalmente todas las negociaciones que se celebren durante el período de vigencia de un convenio se hallen sujetas a una "obligación de paz social".
6. 119. El Comité ha accepto, en varias ocasiones, como restricción temporal de la huelga las disposiciones que prohíben las huelgas que implican la ruptura de un convenio colectivo (véase Recopilación, párrafo 392). Ahora bien, cualquier restricción debe inponerse sólo respecto de acuerdos o laudos producto de los procesos que son conformes con los principios de la libertad sindical.
7. 120. El Comité ha expresado ya la idea de que la decisión de remitir el conflicto provocado en el sector de la enseñanza al arbitraje obligatorio no es conforme con los principios de la libertad sindical. La inevitable consecuencia de ello es que un "laudo" o "acuerdo" que emane de tal proceso de arbitraje no puede considerarse tampoco el producto de procesos que sean conformes con dichos principios. Por tanto, no han provocado una situación con respecto a la cual se acepte la prohibición del derecho de huelga.
8. 121. El Gobierno señala que la parte de la decisión de la Junta de Salarios Nacional en la que se estipula la creación de una comisión bipartita y se obligaba a las partes a negociar a partir de los resultados del informe, era conforme con lad quejas presentadas a la Junta por los sindicatos y el Gobierno. En opinión del Comité, este factor no tiene nada que ver con el hecho de que la obligación de paz social sea compatible o no con los principios de la libertad sindical. No sin razón los sindicatos parecen haber asumido que debían participar plenamente en los procedimientos de la Junta para proteger y promover los intereses de sus miembros. Dicha participación no significada que se desestime una queja posterior especificando que todo el proceso arbitral era incompatible con las normas internacionales del trabajo.
9. 122. Las cuestiones que se plantean en el presente caso, al igual que en los casos núms. 1099, 1255 y 1389, tienen claramente que ver con la manera y la medida en que Noruega cumple sus obligaciones según los convenios núms. 87, 98 y 154. Conviene, pues, que el informe del Comité se señale a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.