Rapport définitif - Rapport No. 236, Novembre 1984

1. 259. Mediante una comunicación de 21 de marzo de 1984, el Consejo General de Sindicatos del Japón (SOHYO), en nombre del Congreso de Sindicatos de Empleados del Servicio Público (KOMUIN-KYOTOH) presentó una queja contra el Gobierno del Japón. El 21 de marzo de 1984, el Secretariado Profesional Internacional de la Enseñanza se unió a esta queja. Mediante una comunicación de fecha 21 de marzo de 1984 la Internacional de Servicios Públicos (ISP), en nombre de su afiliado japonés JICHIRO, también presentó una queja, lo mismo que la Confederación Mundial de Organizaciones de Profesionales de la Enseñanza (CMOPE) en una carta de fecha 28 de marzo de 1984.
2. 260. El Japón ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), pero no ha ratificado el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de los querellante

1. 261. Los querellantes, en sus diferentes comunicaciones, alegan que el Gobierno ha violado los principios de la libertad sindical decidiendo a favor de la aplicación solamente parcial de la recomendación de 1983 sobre aumentos saláriales que había sido formulada por la Autoridad Nacional de Personal (ANP) - órgano independiente creado en virtud de la Ley sobre el Servicio Público Nacional (LSPN) para que formule recomendaciones en materia de salarios - en compensación por la carencia del derecho de negociación colectiva y de huelga de los funcionarios públicos del Japón [uno de los querellantes señala que con arreglo a los artículos IV y V de esa Ley los miembros de la ANP deberían gozar de la máxima reputación e integridad morales, y estar claramente a favor de la forma democrática de gobierno y de una administración eficaz]. Varios de los querellantes observan que la Recomendación de 1982 de la ANP sobre aumentos saláriales no se aplicó totalmente y que esta situación fue objeto de una queja anterior contra el Gobierno del Japón. [Véase el 222.° informe, caso núm. 1165, párrafos 153 a 169, aprobado por el Consejo de Administración en su 222.a reunión de marzo de 1983.]
2. 262. Los querellantes explican los antecedentes de esta situación del modo siguiente. en abril de 1983 presentaron peticiones de aumento salarial, aplicables a partir del 1.° de abril de 1983 a la ANP; en la respuesta del Gobierno de fecha 25 de abril de 1983 de la que se adjuntan copias se afirma que "el Gobierno hará los máximos esfuerzos, de buena fe, para aplicar [la recomendación de 1983]" a pesar de la "difícil situación financiera"; el 5 de mayo de 1983, la ANP recomendó que los salarios y sueldos de los funcionarios públicos nacionales se aumentaran en un 6,47 por ciento por término medio por persona y mes, con efecto retroactivo desde el 1.° de abril de 1983; algunos de los querellantes consideraron este aumento insatisfactorio, especialmente en vista del hecho de que no se había aplicado la recomendación de 1982, pero instaron al Gobierno a aplicarlo rápidamente y en su totalidad; el 21 de octubre el Gobierno decidió conceder un aumento del 2 por ciento por término medio y notificó simplemente esta decisión a los sindicatos interesados sin ninguna negociación ni consulta. Los querellantes adjuntan una copia de una declaración, formulada el 20 de octubre de 1983 por el presidente de la ANP en la cual lamenta profundamente la decisión del Gobierno por pasar por alto que las recomendaciones de la ANP constituyen una compensación por la restricción de los derechos sindicales de los funcionarios públicos. A este respecto la CMOPE subraya que, aparte las ya citadas restricciones que pesan sobre los derechos sindicales de los empleados del servicio público, la legislación pertinente carece de disposiciones para entablar negociaciones entre los sindicatos del servicio público y el empleador público o para recurrir a un órgano independiente contra una recomendación de la ANP o contra la forma en que el Gobierno responde a una recomendación; señala que cualquier acción de los sindicatos para mostrar su descontento está prohibida a pesar de las disposiciones constitucionales que garantiza el derecho a negociar y a actuar colectivamente. Concluye que no se garantizan, así, ninguna de las disposiciones establecidas en los Convenios núms. 98 y 151 de la OIT. De acuerdo con la legislación en vigor, el Gobierno presentó un proyecto de ley en el que se proponía un aumento salarial del 2 por ciento por término medio - a pesar del Sindicato del Servicio Público y del desacuerdo del partido político en la oposición - que se aprobó unilateralmente sin ningún debate importante.
3. 263. Según los querellantes, esta aplicación parcial de la recomendación de 1983 de la ANP no se puede aceptar por las siguientes razones: i) los funcionarios públicos de quienes se había reducido considerablemente el nivel de los salarios reales dado que no se aplicó la recomendación de 1982 de la ANP han sufrido, de nuevo, una pérdida por lo que se refiere a los ingresos reales debido a la adopción de una decisión unilateral; ii) existe una discriminación patente en el tratamiento por el Gobierno de los empleados públicos en comparación con el de los trabajadores del sector privado y de los empleados de las corporaciones públicas y empresas nacionales cuyos niveles saláriales se fijan mediante negociaciones colectivas y iii) la decisión del Gobierno supone una negación de sus afirmaciones iniciales con respecto a las quejas contra la no aplicación de la recomendación de 1982 de la ANP dado qué el Gobierno había afirmado en esa fase que la no aplicación "fue una medida de carácter excepcional tomada en base al estado crítico sin precedentes en que se encontraba la economía nacional, y que el Gobierno pretende hacer todo lo posible para evitar la repetición de tales medidas en el futuro". [Véase 222.° informe, párrafo 167.]
4. 264. Por último, los querellantes solicitan que las recomendaciones de la ANP se apliquen totalmente para reparar la injusticia que padecen actualmente los empleados públicos, que el Gobierno respete las recomendaciones de la OIT relativas a las garantías adecuadas que se deberían asegurar siempre que estén prohibidos o sujetos a restricciones los derechos básicos, a fin de salvaguardar al máximo los intereses de los trabajadores y que el Gobierno adopte medidas adecuadas para permitir que las organizaciones de empleados públicos participen en la adopción de decisiones dado que las decisiones unilaterales del Gobierno sobre salarios y otras condiciones de empleo no conducen al desarrollo de relaciones laborales armoniosas.

B. Respuesta del Gobierno

1. 265. En su comunicación de 10 de octubre de 1984, el Gobierno declara que mantiene firmemente la política fundamental de acatar las recomendaciones formuladas por la ANP - ya que considera que se trata de una medida plenamente compensatoria por las restricciones que en materia de derechos sindicales pesan sobre los empleados públicos - y que hasta el momento no ha escatimado ningún esfuerzo por aplicar las recomendaciones a pesar de las dificultades financieras. El Gobierno señala que expresó claramente su posición a los representantes de las organizaciones de trabajadores interesadas el 4 de abril de 1984 y que, con respecto a la recomendación de la ANP para 1984, está examinando actualmente la forma de ocuparse de la misma desde el punto de vista de esta política básica.
2. 266. Según el Gobierno, los ministros y funcionarios públicos interesados se han reunido en numerosas ocasiones con las organizaciones de trabajadores interesadas para explicarles la grave situación financiera sin precedentes a la que debe hacer frente la nación y para escuchar sus opiniones. En particular, el día anterior a la adopción de la decisión del Consejo del Gabinete, los ministros y funcionarios públicos interesados celebraron una nueva reunión con los representantes de las organizaciones de trabajadores afectadas para pedirles que comprendieran las circunstancias en las que resultaba imposible la plena aplicación de la recomendación de 1983 de la ANP. El Gobierno convocó conferencias de los Ministros del Gabinete relacionados con cuestiones saláriales en cinco ocasiones, es decir, el 5 y 26 de agosto, el 9 de septiembre y el 7 y el 20 de octubre de 1983. Después de examinar minuciosamente la forma de ocuparse de la recomendación, teniendo en cuenta todas sus repercusiones políticas, económicas y sociales, el Gobierno adoptó finalmente, el 21 de octubre de 1983, la decisión de aumentar el salario de los funcionarios públicos nacionales en un 2 por ciento por término medio, que se aplicaría con carácter retroactivo a partir del 1.° de abril de 1983. Decidió además que, si bien no se asignaron fondos para la aplicación de esta revisión salarial en ese momento, se deberían hacer nuevos esfuerzos para conseguir dinero de diferentes fuentes como, por ejemplo, economizando las reducciones que ya se habían hecho en las asignaciones de fondos o mediante una disminución mayor en el número de empleados públicos nacionales; sin embargo, el Gobierno señala que, en la práctica, no se ha producido ningún despido de funcionarios públicos nacionales.
3. 267. El Gobierno suministra estadísticas detalladas como prueba de la grave situación financiera con que se enfrentaba el Japón en 1983, con problemas tales como la emisión masiva de obligaciones para cubrir el déficit y la insuficiencia de ingresos fiscales. El Gobierno señala que, frente a esta situación económica, los precios de consumo en el Japón han sido muy estables y que las tasas anuales de aumento durante un período determinado con respecto al año anterior fueron del 2,4 por ciento para 1982 y del 1,9 por ciento para 1983. De esta forma se explica que rija para los funcionarios públicos nacionales un sistema de aumentos periódicos anuales de retribución (exceptuada una pequeña proporción de personas, tales como las que han estado sujetas a sanciones disciplinarias y las que han faltado al trabajo por motivos de enfermedad); este sistema, si bien es completamente diferente de la revisión de las escalas saláriales, tiene un efecto similar a esa revisión y el incremento periódico alcanzó en 1983 un promedio del 2 por ciento aproximadamente. El Gobierno está convencido de que, si se toman en cuenta los incrementos regulares anuales - siendo la tasa de aumento salarial para el ejercicio fiscal de 1983 casi igual al aumento del índice de los precios de consumo - se presta debidamente atención a las condiciones de vida de los funcionarios públicos.

C. Conclusiones del Comité

1. 268. El Comité observa que este caso se refiere a la supuesta falta de aplicación íntegra por el Gobierno de la recomendación de la Autoridad Nacional de Personal de aumentar, en un 6,47 por ciento, los sueldos de los funcionarios públicos nacionales en el sector no operacional del servicio público a partir del 1.° de abril de 1983. El Comité observa que el Gobierno, después de- examinar la recomendación decidió, el 21 de octubre de 1983, aumentar los salarios de los funcionarios públicos nacionales en un 2 por ciento por término medio, con carácter retroactivo a partir del 1.° de abril de 1983.
2. 269. Según los querellantes, la nueva falta de aplicación inmediata y completa por parte del Gobierno de la recomendación de 1983 de la ANP constituye una violación de los principios de la libertad sindical, y en particular de las garantías que deben concederse cuando se carece del derecho de huelga y de negociación colectiva, como ocurre en la administración pública o en los servicios esenciales. Por otra parte, el Gobierno explica en su respuesta, que la decisión final fue el resultado de una situación económica nacional de una gravedad sin precedentes, que los ministros y funcionarios del Gobierno explicaron la situación a las organizaciones de trabajadores interesadas en numerosas ocasiones y que si bien no se disponía de ninguna asignación de fondos ni siquiera para pagar el 2 por ciento que se había concedido, no se había producido ninguna reducción en el número de funcionarios públicos nacionales. El Gobierno sostiene que teniendo en cuenta los precios de consumo en el Japón y el sistema de incrementos anuales regulares, se puede considerar que se han tenido debidamente en cuenta las condiciones de vida de los trabajadores.
3. 270. El Comité recuerda que cuando examinó la queja (presentada por los querellantes en el presente caso) con relación a la no aplicación de la recomendación de la ANP para 1982 (caso núm. 1165, 222.° informe del Comité, párrafos 153 a 169), señaló que siempre que derechos básicos tales como el derecho de negociación colectiva o el de huelga estén prohibidos o sujetos a restricciones en los servicios esenciales o en la función pública - como es el caso en cuestión -,-, deberían existir garantías adecuadas, tales como procedimiento imparciales y rápidos de conciliación y arbitraje, en los que las partes interesadas puedan participar en todas las fases y en los que los laudos que se dicten sean aplicados plena y prontamente, a fin de salvaguardar al máximo los intereses de los trabajadores, que se encuentran así privados de los medios esenciales para defender sus intereses profesionales.
4. 271. En lo que atañe a la categoría de funcionarios públicos afectados por las recomendaciones de la Autoridad Nacional de Personal, el Comité observa una vez más, como lo hizo en el caso núm. 1165 que, además de denegárseles el derecho de huelga, no gozan de derecho alguno de participación en ningún mecanismo de negociación para la determinación de sus condiciones de empleo, y en particular para la de su retribución. El único factor compensatorio por la denegación de estos derechos parece. ser la existencia de la Autoridad Nacional de Personal y las ventajas que los trabajadores obtienen como consecuencia de la aplicación de las recomendaciones de dicha Autoridad en materia de aumentos saláriales. Por consiguiente, para que este factor compensatorio sea satisfactorio se precisa la plena y rápida aplicación de los aumentos saláriales recomendados por la Autoridad Nacional de Personal, principio que ha sido reconocido por el propio Tribunal Supremo del Japón. El Comité observa que en anteriores ocasiones las recomendaciones de la Autoridad Nacional de Personal y su subsecuente aplicación por el Gobierno han permitido que los trabajadores concernidos disfrutaran de una compensación por las restricciones que pesaban sobre sus derechos sindicales.
5. 272. En el caso núm. 1165, el Comité tomó nota de las seguridades dadas por el Gobierno de que mantenía firmemente su política básica de respetar las recomendaciones de la ANP, que la no aplicación de estas recomendaciones en 1982 fue una medida de carácter excepcional tomada en base al estado crítico sin precedentes, en que se encontraba la economía nacional, y que el Gobierno pretendía hacer todo lo posible para evitar la repetición de tales medidas en el futuro. Por consiguiente, el Comité, al tiempo que lamentó que la recomendación de la Autoridad Nacional de Personal no fuera aplicada en 1982, expresó la firme esperanza de que en el futuro las recomendaciones de la ANP serían aplicadas plena y prontamente con objeto de garantizar a los empleados públicos concernidos medidas compensatorias por las restricciones que pesaban sobre sus derechos sindicales en lo relativo a la negociación colectiva y al derecho de huelga.
6. 273. El Comité observa, además, que la cuestión de la aplicación parcial de la recomendación de 1983 de la ANP se señaló a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones que, en una observación dirigida al Gobierno en 1984, indicó que si bien comprendía perfectamente que, en momentos de crisis o dificultades económicas, los gobiernos pudieran considerar necesario imponer restricciones al proceso normal de determinación salarial, no obstante, en el presente caso, en donde a los empleados públicos ocupados en el sector no operacional (es decir, todos los empleados públicos nacionales y locales menos los empleados en corporaciones o empresas públicas) no sólo se les denegaba el derecho de huelga, sino que se les limitaba considerablemente su capacidad de negociar; consideraba que era aún más importante que las recomendaciones de la Autoridad Nacional de Personal se aplicasen íntegramente. La Comisión de Expertos expresó la esperanza de que, si se mantuvieran las restricciones sobre los derechos sindicales básicos de esos trabajadores, el Gobierno examinaría nuevamente los procedimientos y mecanismos para la determinación de los salarios y las condiciones de trabajo en el sector público a fin de asegurar que las garantías establecidas en el Convenio se apliquen íntegramente a los funcionarios públicos que estén dentro de su esfera de acción.
7. 274. El Comité no puede sino lamentar que la recomendación de la Autoridad Nacional de Personal tampoco se haya aplicado íntegramente en 1983 a pesar de las seguridades dadas por el Gobierno en 1983 declarando que haría todo lo posible para respetar las recomendaciones formuladas por la Autoridad Nacional de Personal. En consecuencia el Comité expresa dudas en cuanto a que el sistema actual de determinación de las condiciones de empleo en el servicio público japonés inspire la confianza de las partes (artículo 8 del Convenio núm. 151). El Comité señala pues de nuevo a la atención del Gobierno sus conclusiones anteriores (en el caso núm. 1165) y los comentarios formulados por la Comisión de Expertos en 1984, y expresa la firme esperanza de que el Gobierno podrá establecer un procedimiento para la determinación de los salarios y de las condiciones de empleo en la función pública que garantizará a estos trabajadores una compensación adecuada por los derechos básicos de que no disfrutan actualmente; mecanismo éste en el que los trabajadores puedan participar en la determinación de las condiciones de empleo.