Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 234, Juin 1984

1. 343. Le Congrès des syndicats britanniques (TUC) a présenté une plainte en violation des droits syndicaux contre le Royaume-Uni par une communication datée du 14 février 1984. La Confédération internationale des syndicats libres (CISL) et l'Internationale des services publics (ISP) se sont formellement associées à cette plainte par des lettres datées respectivement des 16 et 24 février 1984. Le gouvernement a adressé ses informations par communication du 19 avril 1984.
2. 344. Le Royaume-Uni a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations des plaignants

1. 345. Dans sa communication du 14 février 1984, le TUC allègue que le Royaume-Uni a violé les articles 2, 3, 4 et 5 de la convention no 87 en refusant à près de 7.000 fonctionnaires du Centre gouvernemental des communications de Cheltenham (GCHQ) le droit d'appartenir à un syndicat. Selon le TUC, le 25 janvier 1984 le ministre des Affaires étrangères et du Commonwealth a annoncé à la Chambre des communes que le personnel sous contrat civil du Centre de communications - qui compte une nette majorité de syndiqués - devait être privé du droit d'appartenir à un syndicat. Chaque agent du centre a reçu une circulaire et un formulaire de réponse (dont le plaignant communique des exemplaires) lui offrant soit de renoncer à son droit de syndicalisation contre paiement de 1.000 livres sterling en espèces, soit de demander sa mutation à un autre service, non précisé, de la fonction publique. Les fonctionnaires qui refuseraient de compléter le formulaire, ou qui, après avoir décidé de quitter le Centre, refuseraient le poste offert, seraient révoqués sans compensation. Selon le TUC, on aurait aussi dit au personnel qu'il pourrait s'affilier à une association "provisoirement agréée" par le directeur du centre.
2. 346. Le TUC souligne que le gouvernement a pris cette mesure unilatéralement, sans avoir consulté les syndicats représentés au centre de Cheltenham ni aucune autre organisation syndicale.
3. 347. En ce qui concerne les raisons données par le gouvernement, à savoir que les activités du centre sont d'un intérêt essentiel pour la sécurité nationale, le TUC déclare que les syndicats admettent que c'est au gouvernement de décider quels services de renseignements doivent être tenus pour essentiels. Selon le TUC, les syndicats intéressés et le TUC lui-même ont clairement dit au gouvernement qu'ils étaient tout disposés à examiner et régler avec lui les questions soulevées par le Premier ministre quant à la protection absolue de la sécurité nationale au centre, à savoir le risque de divulgation de renseignements secrets devant les tribunaux du travail, le risque de perturbation des activités lors des conflits du travail, le risque inhérent à la participation de permanents syndicaux aux négociations sur le service ou sur des questions plus générales, et enfin le risque de conflit d'allégeances. En ce qui concerne le premier risque, le plaignant relève que les tribunaux du travail peuvent siéger à huis clos, et les syndicats concernés se sont déclarés prêts à envisager la solution suivante: qu'au lieu des tribunaux du travail, on puisse saisir soit la Commission d'appel de la fonction publique, dont les membres peuvent être choisis en fonction de la sécurité et qui peut siéger à huis clos, soit les trois conseillers de sécurité, chargés normalement des cas de refus de certificat de sécurité et qui, eux aussi, pourraient siéger à huis clos. En ce qui concerne le deuxième risque, les syndicats intéressés ont fait savoir au Premier ministre qu'ils étaient prêts à accepter des dispositions qui assurent la continuité absolue des activités essentielles de renseignement; en retour de cette garantie du maintien des services essentiels de renseignement, il faudrait instituer des procédures de règlement des réclamations individuelles et collectives, et les syndicats admettent que ces procédures soient incorporées aux conditions d'emploi des intéressés tant qu'ils sont occupés à des activités essentielles de renseignement. Pour le troisième risque, les syndicats intéressés ont expliqué au Premier ministre que les permanents syndicaux qui viennent à Cheltenham négocier pour le personnel n'ont jamais accès aux renseignements secrets et sont toujours accompagnés d'agents de sécurité quand ils sont sur les lieux; les syndicats se sont déclarés prêts à garantir ces dispositions dans un accord officiel. Quant au quatrième risque, le TUC déclare qu'il n'y a jamais eu conflit d'allégeances, et que les syndicats intéressés sont disposés à passer un accord donnant toutes garanties à cet égard; pendant les discussions, les syndicats ont demandé au Premier ministre de leur indiquer tout cas de conflit d'allégeances qui lui serait signalé, et ont affirmé qu'ils voulaient négocier des dispositions raisonnables évitant tout conflit d'allégeances à l'avenir. Les syndicats ont déclaré au gouvernement qu'ils examineraient toute modification ou disposition supplémentaire nécessaire au maintien des services essentiels de renseignement au Centre, mais sous réserve du droit du personnel de s'affilier au syndicat de son choix.
4. 348. Relevant que le Royaume-Uni a déjà ratifié la convention no 151, le TUC se refuse à croire que cet instrument ait jamais visé à permettre que l'action unilatérale d'un gouvernement prive certains groupes d'agents civils, occupés à des activités confidentielles, d'un droit aussi fondamental que celui d'adhérer à un syndicat. Le TUC fait aussi observer que la convention no 151 ne vise les agents publics que dans la mesure où ils ne bénéficient pas de dispositions plus favorables d'autres conventions; l'article 2 de la convention no 87 étant plus clair et plus favorable que la convention no 151, le TUC fonde sa plainte uniquement sur la convention no 87; il estime qu'il serait absurde qu'un gouvernement qui a librement accepté des obligations évidentes en ratifiant la convention no 87 puisse s'en exonérer ou les limiter en ratifiant des années plus tard une convention plus détaillée.
5. 349. Enfin, le plaignant évoque la scandaleuse impression créée dans toute l'opinion britannique par l'action du gouvernement. Il souligne que le Conseil des syndicats de la fonction publique et le, TUC restent prêts à étudier avec le gouvernement les moyens de résoudre tout problème d'emploi et d'activité syndicale qui se poserait au Centre de Cheltenham, et expriment l'espoir que le gouvernement reviendra sur sa décision.

B. Réponse du gouvernement

1. 350. Dans sa communication du 19 avril 1984, le gouvernement souligne d'abord qu'avant de prendre à l'égard des agents du Centre la mesure contre laquelle le TUC porte plainte, il a pleinement et soigneusement examiné les obligations que lui imposent les conventions internationales du travail pertinentes, et en a conclu que les mesures envisagées ne leur étaient aucunement contraires.
2. 351. Le gouvernement explique que les activités du Centre s'exercent sous la responsabilité du ministre des Affaires étrangères et du Commonwealth et tendent à assurer la sécurité des communications militaires et officielles du Royaume-Uni et à recueillir les renseignements d'écoute dont a besoin le gouvernement pour la défense nationale et la politique étrangère. Selon le gouvernement, le Centre de Cheltenham est un des organes de sécurité et de renseignement les plus indispensables à la sécurité du Royaume-Uni. Les agents du Centre sont des fonctionnaires, et leurs fonctions sont des plus confidentielles. Le gouvernement déclare que toute interruption de l'acheminement des renseignements provenant du Centre priverait le gouvernement d'informations indispensables à la sécurité nationale. C'est pourquoi le Centre doit pouvoir fonctionner sans interruption toute la journée et ce toute l'année.
3. 352. Selon le gouvernement, les sept grèves qui ont interrompu l'activité du centre entre février 1979 et avril 1981 ont coûté 10.000 journées de travail. La plupart de ces interruptions, et notamment la plus grave, résultaient de conflits salariaux comme il peut s'en présenter dans toute autre administration de l'Etat. Les syndicats concernés ont annoncé publiquement qu'ils avaient pris pour objectif le Centre de Cheltenham précisément parce qu'il s'agissait d'un organisme indispensable à la sécurité nationale, et parce que la perturbation de ses activités aurait des répercussions internationales; le gouvernement cite à ce propos un "rapport de campagne" syndical publié en 1981 et selon lequel "notre succès final dépend de la mesure dans laquelle ... notre action présente et celles qui suivront ... gêneront la capacité de défense".
4. 353. Telles sont les raisons qui ont poussé le gouvernement à juger nécessaire deux mesures pour protéger le secret et la continuité des activités du centre. Ces deux mesures avaient déjà été prises par des gouvernements antérieurs à l'égard d'autres organismes dont les activités portaient elles aussi essentiellement sur la sécurité et le renseignement. Premièrement, le ministre des Affaires étrangères et du Commonwealth a signé le 25 janvier 1984 des actes conformes à l'article 121 4) de la loi de 1975 sur la protection de l'emploi et à l'article 138 4) du texte codifié de 1978 sur la protection de l'emploi, excluant le personnel du Centre de Cheltenham de l'application des dispositions pertinentes de ces lois. Deuxièmement, une ordonnance a introduit de nouvelles conditions de service selon lesquelles il n'est pas permis au personnel d'adhérer à un syndicat autre qu'une association du personnel du service agréée par le directeur du Centre. En compensation de ce retrait de certains droits, les agents du Centre qui décideraient d'y rester dans les nouvelles conditions recevraient une gratification. Les agents qui voudraient rester affiliés à un syndicat et conserver leurs droits au titre de la loi sur la protection de l'emploi ont été invités à demander leur mutation dans un autre service de l'Etat.
5. 354. Après l'annonce de ces mesures le 25 janvier, le gouvernement et les syndicats se sont entretenus des propositions faites par les syndicats pour atteindre par d'autres moyens les objectifs souhaités par le gouvernement. Le gouvernement a néanmoins dû conclure que seules les mesures qu'il avait prises étaient à même de garantir la sécurité nationale.
6. 355. Relevant le fait que le TUC reconnaît, dans sa plainte, que c'est au gouvernement de déterminer quels sont les services essentiels de renseignements, le gouvernement maintient que c'est également à lui de décider si ceux de ses "agents dont les responsabilités ont un caractère hautement confidentiel", et pour qui le "droit d'organisation" sera, selon la convention no 151, "déterminé par la législation nationale", doivent être astreints à des limitations quant à leur affiliation. syndicale. Considérant que les activités des agents publics du Centre sont indispensables à la sécurité nationale et de nature hautement confidentielle, le gouvernement a décidé d'introduire de telles mesures restrictives.
7. 356. Le gouvernement soutient que la convention no 87 ne peut pas être considérée séparément des conventions nos 151 ou 98. Selon lui, les documents préparatoires à l'adoption de la convention no 151 montrent clairement que l'application de la convention no 87 à la fonction publique était si controversée, et donnait lieu à des pratiques si divergentes, qu'il avait fallu admettre la nécessité d'un instrument visant spécifiquement la fonction publique. La convention no 151, dépassant la portée générale de la convention no 87, traite spécifiquement des normes à appliquer dans le cas des agents publics, et les énonce de la manière la plus à jour et définitive; il ne fait aucun doute pour le gouvernement, au vu des références, dans son préambule, aux deux conventions antérieures, qu'elle a été conclue compte tenu des termes de ces conventions. Le gouvernement mentionne, à l'appui de sa thèse selon laquelle les dispositions de la convention no 151 ne s'appliquent pas au personnel du Centre de Cheltenham, l'article 1 2) de cette même convention (la mesure dans laquelle les garanties prévues par la présente convention s'appliqueraient aux agents ... dont les responsabilités ont un caractère hautement confidentiel sera déterminée par la législation nationale).
8. 357. Le gouvernement ne suit pas l'argument du TUC selon lequel les dispositions de la convention no 87 seraient les dispositions plus favorables qui, en vertu de l'article 1 1) de la convention no 151, devraient rester applicables, car un tel argument ôterait toute raison d'être à l'instrument distinct qu'est la convention no 151, qui vise expressément les conditions dans la fonction publique, et notamment aux pouvoirs conférés par son article 1 2). Plus spécifiquement, le gouvernement soutient que les droits énoncés par la convention no 151, notamment en son article 4 (l'emploi d'un agent public ne sera pas subordonné à la condition qu'il ne s'affilie pas à une organisation d'agents publics ou cesse de faire partie d'une telle organisation, et l'agent public ne sera pas congédié ou autrement lésé en raison de son appartenance à une organisation d'agents publics ou de sa participation aux activités normales d'une telle organisation) et en son article 5 (l'indépendance des organisations d'agents publics et leur protection contre tous actes d'ingérence), donnent une expression pratique à la déclaration générale de droits faite dans la convention no 87. Le gouvernement considère donc que les dispositions des conventions no 87 et no 151 sont si liées entre elles que la faculté (conférée par l'article 1 2) de la convention no 151) de suspendre les garanties accordées par cette convention n'aura d'utilité ou d'effet pratique que si elle a pour fin de suspendre aussi les dispositions correspondantes de la convention no 87; et que la convention no 151 a pour intention évidente de laisser au gouvernement la prérogative de déterminer dans quelle mesure la protection prévue par son article 4 s'applique aux agents dont les responsabilités ont un caractère hautement confidentiel.
9. 358. En conclusion, le gouvernement confirme son intention de s'en tenir à la politique qu'il a depuis longtemps fait sienne, de respecter strictement ses obligations au titre de toutes les conventions de l'OIT qu'il a ratifiées, et souligne son attachement aux principes qui y sont énoncés.

C. Conclusions du comité

1. 359. Le comité note que le présent cas concerne des mesures prises par le gouvernement en janvier 1984 à l'effet de faire renoncer une certaine catégorie de fonctionnaires à leur affiliation au syndicat dont ils étaient membres. Le gouvernement soutient que les mesures qu'il a prises étaient justifiées par les intérêts de la sécurité nationale et que, compte tenu des dispositions de la convention no 151, qui permet d'exclure de sa protection les travailleurs dont les responsabilités ont un caractère hautement confidentiel, il n'y a pas eu contravention aux conventions de l'OIT sur la liberté syndicale.
2. 360. Les faits allégués en l'espèce ne sont pas contestés, et il n'y a pas de contradiction fondamentale entre les versions qu'en donnent le plaignant et le gouvernement dans leurs communications respectives. Le litige porte sur le droit qu'a le gouvernement, qui a ratifié toutes les conventions sur la liberté syndicale évoquées dans ce cas (nos 87, 98 et 151), de priver une catégorie donnée de fonctionnaires de leur droit fondamental à constituer un syndicat de leur choix ou à s'y affilier, ou encore, en l'occurrence, à rester membres du syndicat de leur choix.
3. 361. L'argument du gouvernement se résume à ce que les termes de la convention no 151, qui vise spécifiquement les fonctionnaires, permettraient au gouvernement d'exclure une catégorie particulière de fonctionnaires (c'est-à-dire ceux qui ont des responsabilités hautement confidentielles) du droit fondamental de liberté syndicale que leur garantit la convention no 87.
4. 362. Le comité ne peut pas admettre cet argument. Par. ses termes, la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, garantit à tous les travailleurs, "sans distinction d'aucune sorte" - donc y compris tous les agents publics quelle que soit la nature de leurs fonctions - le droit fondamental de constituer des organisations de leur choix et de s'y affilier, et elle n'admet d'exception qu'envers les membres des forces armées et de la police. Tant le Comité de la liberté syndicale que la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations ont toujours considéré que l'exclusion des fonctionnaires de ce droit fondamental était contraire à la convention. Non seulement tous les travailleurs doivent se voir garanti le droit d'organisation, mais, en vertu de l'article 11, les Etats ayant ratifié doivent prendre toutes les mesures nécessaires et appropriées pour assurer aux travailleurs le libre exercice de ce droit. Il s'ensuit que, au lieu de prendre des mesures pour permettre aux travailleurs considérés d'exercer librement leur droit d'organisation, le gouvernement, usant des pouvoirs que lui confère la loi sur la protection de l'emploi et en imposant des conditions restrictives d'emploi, a lui-même pris la mesure qui a entraîné pour les travailleurs la perte de ce droit. Cette mesure est donc une contravention aux articles 2 et 11 de la convention no 87.
5. 363. Le comité ne peut pas davantage admettre que la convention no 151, adoptée pour compléter la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1948, en énonçant certaines dispositions visant particulièrement la protection contre la discrimination antisyndicale et la fixation des termes et conditions d'emploi applicables à l'ensemble de la fonction publique, puisse en quelque manière infirmer ou réduire le droit fondamental d'association garanti à tous les travailleurs par la convention no 87.
6. 364. Le comité convient que la convention no 98 reconnaît la nature particulière des responsabilités des fonctionnaires publics et qu'elle permet notamment de déterminer leurs termes et conditions d'emploi par d'autres moyens que la libre négociation collective; le comité convient aussi que la convention no 151 (adoptée pour émettre des dispositions plus spécifiques sur la catégorie de fonctionnaires exclue de l'application de la convention no 98) admet que certaines catégories de fonctionnaires (y compris ceux qui ont des fonctions hautement confidentielles) puissent être exclues des dispositions générales qui garantissent aux agents publics la protection contre la discrimination antisyndicale ou qui leur assurent des méthodes de participation à la détermination de leurs conditions d'emploi. Le comité estime toutefois que l'exclusion de certaines catégories de travailleurs par les conventions nos 98 et 151 ne peut pas être interprétée comme affectant ou réduisant en quelque manière le droit fondamental d'organisation garanti à tous les travailleurs par la convention no 87; rien dans la convention no 98 ni dans la convention no 151 n'indique l'intention de limiter la portée d'application de la convention no 87, au contraire, tant les termes de ces conventions que les travaux préparatoires à l'adoption de la convention no 98 révèlent l'intention inverse.
7. 365. Le comité tient en outre à attirer l'attention sur les termes de l'article 6 de la convention no 98, qui dispose que "la présente convention ne traite pas de la situation des fonctionnaires publics et ne pourra, en aucune manière, être interprétée comme portant préjudice à leurs droits ou à leur situation." A la différence de l'article 5 de la convention (qui traite des forces armées et de la police), l'article 6, en disposant que la convention ne sera en aucune manière interprétée comme portant préjudice aux droits ou à la situation des fonctionnaires publics, élimine du même coup toute possibilité de contradiction entre cet instrument et la convention no 87, et réserve expressément les droits des fonctionnaires publics, y compris les droits garantis par la convention no 87. L'argument du gouvernement britannique, selon quoi l'effet des dispositions de la convention no 87 serait limité par rapprochement avec l'article 6 de la convention no 98, est contraire aux dispositions expresses de cet article.
8. 366. De même, l'article l, paragraphe 1, de la convention no 151, dispose que la convention s'applique à toutes les personnes employées par les autorités publiques "dans la mesure où des dispositions plus favorables d'autres conventions internationales du travail ne leur sont pas applicables". Donc, si la convention no 98 laisse intacts les droits garantis aux fonctionnaires publics par la convention no 87, il s'ensuit que la convention no 151 ne les restreint pas davantage.
9. 367. De plus, le comité ne peut accepter que la possibilité, comprise dans les conditions de service annoncées le 25 janvier 1984, d'adhérer à une "association du personnel du service" sujette à l'agrément du directeur de l'association en question, remplisse la condition que, pour assurer la pleine conformité avec la convention no 87, les gouvernements doivent garantir aux travailleurs la faculté de constituer les organisations de leur choix et de s'y affilier sans autorisation préalable (article 2).
10. 368. Le comité note avec regret que le gouvernement, en prenant des mesures qui, en privant les travailleurs de leur appartenance à un syndicat, étaient incompatibles avec la convention no 87, y a procédé sans aucune consultation avec les travailleurs eux-mêmes ou leurs organisations. Le gouvernement déclare à ce propos qu'il estimait cette mesure nécessaire pour mettre fin à la possibilité que les travailleurs considérés prennent part à des grèves.
11. 369. Le comité tient à souligner que si les fonctionnaires publics ont droit au bénéfice des dispositions de la convention no 87, cela n'exclut pas qu'ils puissent être assujettis à des règles particulières pour le règlement des différends. Le comité considère que, s'il y avait eu des consultations ou des négociations de bonne foi avec les organisations concernées, le gouvernement aurait pu atteindre son but déclaré, et cela tout en maintenant un climat favorable à des relations professionnelles harmonieuses et sans que l'on puisse douter de la conformité des mesures du gouvernement avec les normes internationales du travail qu'il a ratifiées.
12. 370. Considérant toutes ces circonstances, le comité estime que le gouvernement devrait prendre les mesures voulues pour poursuivre les négociations avec les syndicats d'agents publics concernés, et s'efforcer sincèrement de parvenir à un accord qui assurerait non seulement la continuité des activités du Centre que souhaite le gouvernement, mais aussi la pleine application des conventions sur la liberté syndicale qu'il a ratifiées. Le comité exprime l'espoir que le gouvernement reconsidérera la question à la lumière des considérations qui précèdent et le tiendra informé de toute nouvelle mesure prise quant aux questions soulevées dans le présent cas.