Rapport définitif - Rapport No. 214, Mars 1982

1. 250. Las quejas figuran en comunicaciones de 28 y 29 de septiembre de 1981 transmitidas respectivamente por la Confederación internacional de organizaciones Sindicales libres (CIOSL) y la Federación de Trabajadores de Luz y Fuerza del Perú. Por otra parte, el Sindicato de Trabajadores en mantenimientos Generales, por comunicación de 18 de noviembre de 1981, así como el Sindicato de obreros Volvo del Perú y el Sindicato Unico de Trabajadores de la Empresa de Saneamiento de Lima, por comunicaciones de 19 de noviembre de 1981, suscriben y se adhieren a la queja presentada por la Federación de Trabajadores de luz y Fuerza del Perú. Más tarde la Federación de Trabajadores de Luz y Fuerza del Perú envió informaciones complementarias en una comunicación de 24 de noviembre de 1981. El Gobierno respondió por comunicación de 16 de noviembre de 1981.
2. 251. El Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 252. Los querellantes alegan que el 27 de octubre de 1981 la Cámara de Senadores del Congreso Peruano aprobó un proyecto de ley reglamentario del derecho de huelga que será probablemente ratificado por la Cámara de Diputados y que contiene disposiciones contrarias a los convenios de la OIT en materia de libertad sindical.
2. 253. El proyecto de ley en cuestión sobre el derecho de huelga está redactado en los siguientes términos:
   • "Artículo 1.° .- La huelga es derecho de los trabajadores, reconocido por la Constitución; su ejercicio se rige por las disposiciones de la presente ley.
   • Artículo 2.°.- Esta ley se aplica a:
   • I) los trabajadores sometidos al régimen laboral de la actividad privada; y
   • II) los servidores públicos excepto los funcionarios del Estado con poder de decisión o que desempeñan cargos de confianza, los miembros de las Fuerzas Armadas, de las Fuerzas Policiales y los Magistrados del Poder Judicial.
   • Artículo 3.°.- La huelga consiste en la suspensión colectiva, voluntaria, temporal y pacifica del trabajo, en una empresa, establecimiento o repartición pública, en la forma y con arreglo al procedimiento que esta ley determina.
   • Artículo 4.°.- Mediante la huelga los trabajadores pero siguen:
     • a) la obtención de mejores condiciones económicas y de trabajo; y
     • b) el cumplimiento por parte del empleador de disposiciones legales o convencionales, así como el restablecimiento de los derechos y beneficios de los trabajadores cuando hubieren sido infringidos.
   • Artículo 5,°.- La huelga podrá declararse:
     • a) en las reclamaciones provenientes de la celebración o modificación de convenios colectivos, una vez que haya fracasado el trámite de trato directo entre las partes; y
     • b) en las reclamaciones que surjan como consecuencia del incumplimiento por parte del empleador, de las obligaciones que le señalen las leyes que regulan los derechos laborales establecidos por el Capítulo y de la Constitución, o de los convenios colectivos, cuando el empleador se negara a cumplir con la resolución consentida y ejecutoriada que ponga término a la denuncia.
   • Artículo 6.°.- La huelga será acordada en asamblea general, convocada especialmente con ese fin, por la decisión de más de la mitad de los trabajadores empleados u obreros, o de ambas categorías, de una empresa o establecimiento, según sea el caso, en votación individual directa, secreta, cuya forma será determinada por los estatutos de la correspondiente organización sindical o de los asambleístas.
   • Artículo 7.°.- El acuerdo de huelga será comunicado al empleador y a la autoridad de trabajo, indicando el motivo de la huelga, así como el día y la hora fijados para su iniciación, con una anticipación de por lo menos cinco (5) días hábiles.
   • Artículo 8.°.- Las organizaciones sindicales de grade superior, para declarar una huelga, requieren el acuerdo de más de la mitad de las organizaciones que las integran y que representen la mayoría de los trabajadores afiliados. La decisión de huelga será tomada en asamblea general de delegados convocada expresamente para tal fin.
   • Artículo 9.°.- En el curso del plazo de huelga, la autoridad de trabajo realizará las gestiones que fueren del caso, para que las partes adopten una solución pacifica al conflicto y propondrá las medidas destinadas a tal fin y aplicará las normas legales pertinentes.
   • Artículo 10.°.- La huelga determina la suspensión de la relación laboral por el tiempo que dure. En consecuencia, el empleador no está obligado a pagar ninguna remuneración al trabajador ni éste a prestarle el servicio. Sólo en caso de incumplimiento por el empleador de un convenio colectivo o de una norma legal declarada por la autoridad de trabajo, previste en el artículo 5.°, inciso b) de esta ley, procede el pago de los días de huelga. En todo caso los días de huelga serán considerados para el cómputo de récord vacacional y de la compensación por tiempo de servicios; así como las prestaciones de los beneficios del Instituto Peruano de Seguridad Social.
   • Artículo 11.°.- Durante la huelga los trabajadores no podrán permanecer en el centro de trabajo, excepto quienes se encuentren comprendidos en el artículo 13.°, así como los que laboren en servicios esenciales.
   • Artículo 12.°.- Durante la huelga el empleador no deberá contratar personal de reemplazo para realizar las tareas suspendidas. Tampoco podrá retirar del centro de trabajo o centros de trabajo las maquinarias, materia prima u otros bienes, salvo que se trate de circunstancias excepcionales y con autorización previa de la autoridad de trabajo.
   • Artículo 13.°.- En caso de que la huelga pudiera producir la desaparición, deterioro o destrucción de bienes, materia prima, maquinarias o instalaciones, impidiendo la reanudación inmediata de las labores normales, es obligatorio el trabajo del personal indispensable para la preservación del centro de trabajo. Si el convenio colectivo no previese el modo de cumplir este requisito, las partes en conflicto, antes de que se produzca el estado de huelga, señalarán las labores que deben continuar desarrollándose en la empresa, así como el número mínimo de trabajadores. Si éstos dejaren de hacerlo, incurrirán en abandono de trabajo. A falta de acuerdo, la autoridad de trabajo, en consulta con el sector vinculado a la actividad que desarrolla la empresa, los determinará.
   • Artículo 14.°.- No están comprendidos en el derecho de huelga:
     • a) las paralizaciones intempestivas;
     • b) las paralizaciones de "brazos caídos";
     • c) el trabajo a ritmo lento, consistente en una reducción deliberada y colectiva del rendimiento por debajo del promedio normal o de las horas habituales de labor en el centro de trabajo, respectivamente; y
     • d) la ocupación de la empresa o centro de trabajo por parte de los trabajadores como modalidad de paralización.
   • Artículo 15.°.- Las huelgas son legales cuando son declaradas observando estrictamente las normas establecidas en la presente ley. Caso contrario, la autoridad de trabajo dispondrá la reanudación de las labores. Los trabajadores que no se reincorporen después de transcurrido el plazo de tres días incurrirán en abandono de trabajo.
   • Artículo 16.°.- La huelga termina:
     • a) por decisión de los trabajadores en huelga;
     • b) por resolución de la autoridad de trabajo, en caso de ilegalidad;
     • c) por sometimiento del conflicto que la determina a arbitraje obligatorio instaurado por decreto supremo, expedido con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, y dando cuenta al Congreso, cuando la huelga, por su amplitud o prolongación, comprometa gravemente el interés general.
   • Artículo 17.°.- Se consideran servicios esenciales para los efectos de la presente ley, los siguientes:
     • a) aprovisionamiento y distribución de agua;
     • b) luz, energía y comunicaciones;
     • c) limpieza y saneamiento;
     • d) cementerios;
     • e) hospitales, clínicas y otros servicios asistenciales;
     • f) telecomunicaciones; y
     • g) otros indispensables para la vida social diaria, declarada por el Gobierno con acuerdo del Consejo de Ministros. Los servicios esenciales no pueden ser descontinuados.
   • Artículo 18.°.- Si el personal indispensable para el mantenimiento de un servicio esencial se negare a trabajar sin causa justificada, incurrirá en abandono de trabajo.
   • Artículo 19.°.- Los servidores públicos tienen expedito el derecho de huelga cuando fracase el procedimiento conciliatorio señalado en los artículos siguientes.
   • Artículo 20.°.- El sindicato o los representantes de más de la mitad de los trabajadores de la repartición presentarán por escrito su reclamación relativa a la creación o modificación de las condiciones de trabajo.
   • El titular de la repartición, recibida la reclamación, procederá a convocar a una Comisión Paritaria que en el término de 10 días hábiles buscará la solución.
   • La Comisión Paritaria estará integrada por cuatro representantes del sindicato o de los representantes de los trabajadores y cuatro representantes de la repartición. La presidencia será alternada.
   • Artículo 21.°.- Producida la huelga en una repartición, por no haberse logrado el avenimiento en la Comisión Paritaria, se constituirá un Tribunal Arbitral en el plazo perentorio de cinco días hábiles, con carácter obligatorio para la solución definitiva de la reclamación que motiva la huelga.
   • El Tribunal estará integrado por cuatro árbitros, designados dos por los trabajadores y dos por la repartición, presidido por un magistrado, en ejercicio o cesante, que designe la Corte Superior del distrito judicial correspondiente, a solicitud del titular de la repartición.
   • El Tribunal conocerá del reclamo y expedirá, dentro del tercer día hábil de instalado, el laudo de obligatorio cumplimiento que pondrá fin al conflicto.
   • Artículo 22.°.- La huelga termina:
     • a) por decisión de los trabajadores en huelga;
     • b) por laudo del Tribunal Arbitral; y
     • c) por acuerdo de las partes.
   • Artículo 23.°. La huelga de los servidores del sector público se sujetará a las normas del sector privado y de la presente ley en cuanto les sean aplicables.
   • Artículo 24.°,- La presente ley entrará en vigencia a partir del día siguiente de su publicación."
3. 254. Los querellantes señalan en particular que el artículo 2 excluye del alcance de la ley a los trabajadores independientes, a los pertenecientes a empresas asociativas que no están sometidos al régimen laboral privado y a los magistrados del Poder Judicial; que la expresión huelga "pacifica" contenida en el artículo 3 puede dar lugar a interpretaciones arbitrarias que funden declaraciones de ilegalidad de la huelga; que el artículo 4 establece finalidades extremadamente restrictivas al ejercicio del derecho de huelga, impidiendo, en particular, las huelgas de solidaridad; que el artículo 5 contiene requisitos adicionales para la declaración de la huelga que en el caso del apartado b) pueden condicionarla a la espera, durante un año o más, de la terminación del procedimiento administrativo en caso de incumplimiento por parte del empleador de las obligaciones que le asigna la ley; que el artículo 6 establece que la huelga sea decidida por más de la mitad de los trabajadores; que el artículo 7 amplia injustificadamente el plazo de preaviso de la huelga; que el artículo 8, en el caso de las organizaciones sindicales de segundo y tercer grado, exige el acuerdo de más de la mitad de las organizaciones que las integran y que representen a la mayoría de sus afiliados para declarar la huelga: que el artículo lo concede al empleador base legal para el impago de los días de huelga; que el artículo 11, concordantemente con el artículo 14, pretende desconocer las huelgas de duración inferior a la jornada de trabajo que se producen sin abandono del centro de trabajo; que el artículo 13 no ofrece mecanismos compensatorios por el no ejercicio del derecho de huelga al personal calificado de "indispensable para la preservación del centro de trabajo" y que establece desigualdad entre las partes en conflicto, ya que por más paralizaciones que los trabajadores efectúen, en ningún momento se verán efectivamente afectados los intereses del empleador; que el artículo 14 desconoce e ilegaliza diversas formas de huelga que están comprendidas en la práctica de las organizaciones sindicales del mundo entero; que el artículo 16, bajo ciertas condiciones, permite el sometimiento de los conflictos al arbitraje obligatorio; que el artículo 17 inhabilita para el ejercicio de huelga a trabajadores de ciertos servicios que no son esenciales en el sentido estricto del término y sienta las bases para que la minería y el petróleo sean considerados como servicios esenciales, así como que este artículo contiene una cláusula en la letra g) que faculta al Gobierno para declarar como servicios esenciales, con el acuerdo del consejo de Ministros, otros servicios indispensables para la vida social diaria; que los artículos 19, 20 y 21 establecen un régimen discriminatorio para los servidores públicos en materia de huelga y somete las reclamaciones que la motivan a arbitraje obligatorio. Por último, los querellantes indican que el proyecto omite toda referencia al establecimiento de medidas compensatorias a la restricción del derecho de huelga operada en los sectores incluidos en las categorías de servicios esenciales.

B. Respuesta del Gobierno

1. 255. En su comunicación de 16 de noviembre de 1981, el Gobierno declara que con respecto al derecho de huelga se han formulado varios proyectos que regulan en particular la interrupción de los servicios públicos y la paralización de actividades económicas fundamentales y que están siendo analizados y objeto de debate en el Parlamento. El Gobierno añade que, encontrándose pendiente la expedición de la ley de huelgas, considera inoportuna y precipitada la queja interpuesta.
2. 256. El Gobierno declara igualmente que el proyecto de ley sobre el derecho de huelga formulado por el Ministerio de Trabajo ha pasado por la Comisión nacional Tripartita (en la que están representados los trabajadores, los empleadores y el Gobierno), donde ha sido objeto de sugerencias y modificaciones antes de ser sometida al órgano legislativo donde están representados todos los sectores de la nación.
3. 257. El Gobierno indica que el derecho de huelga está consagrado en el artículo 55 de la Constitución y que este artículo dispone que debe ser ejercido en la forma que establece la ley, por lo que la expedición de la ley constituirá la regulación del ejercicio del citado derecho, el cual no puede ser de ningún modo negado o impedido.
4. 258. El Gobierno declara por último que el ejercicio del derecho de huelga deberá enmarcarse en pautas y normas que impidan que se atente contra el orden público y eviten la paralización de servicios esenciales de carácter público, el desquiciamiento del orden económico del país o su utilización como instrumento de lucha política que obedezca más a consignas de la dirigencia sindical que a reclamos de carácter laboral.

C. Conclusiones del Comité

1. 259. El Comité observa que en la presente queja los querellantes objetan una serie de disposiciones del proyecto de ley reglamentario del derecho de huelga aprobado por el Senado del Congreso Peruano el 27 de octubre de 1981, que consideran contrarias a los convenios sobre la libertad sindical. Tales disposiciones se refieren a la finalidad y modalidades de la huelga, a las categorías de trabajadores que disfrutan de este derecho, a las condiciones para su ejercicio legal y a cuestiones de diversa índole, en relación con la huelga, tratadas en el proyecto. El Comité toma nota de que, según los querellantes, el mencionado proyecto será probablemente ratificado por la Cámara de Diputados.
2. 260. El Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno y, en particular, de que éste considera inoportuna y precipitada la queja interpuesta por encontrarse pendiente todavía la expedición de la ley de huelgas, de que el proyecto de ley sobre el derecho de huelga formulado por el Ministerio de Trabajo ha pasado por la Comisión Nacional Tripartita -siendo objeto de sugerencias y modificaciones- antes de ser sometido a la autoridad legislativa, y de que la ley en cuestión constituirá la regulación del derecho de huelga, el cual no podrá ser de ningún modo negado o impedido. El Comité observa sin embargo que el Gobierno no ha enviado observaciones sobre las diferentes limitaciones al derecho de huelga que figurarían en el proyecto de ley en cuestión.
3. 261. En lo que respecta a las finalidades que pueden perseguir los trabajadores mediante el ejercicio del derecho de huelga, el Comité recuerda que la huelga es uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para la promoción y defensa de sus intereses profesionales y económicos en sentido amplio, intereses éstos que no sólo comprenden "la obtención de mejores condiciones de trabajo", "el cumplimiento de disposiciones legales o convencionales" o "el restablecimiento de los derechos y beneficios de los trabajadores cuando hubieren sido infringidos" (artículo 4 del proyecto), sino que abarcan también la búsqueda de soluciones a cuestiones de política económica y social, la resolución de cualquier tipo de problemas relativos a la empresa que interesen directamente a los trabajadores, por lo que sería oportuno que la futura ley ampliara en el sentido expuesto los objetivos que puede perseguir la huelga.
4. 262. En cuanto a las modalidades del derecho de huelga que el proyecto deniega a los trabajadores (paralizaciones de brazos caídos, trabajo a ritmo lento, ocupación de la empresa o centro de trabajo -artículo 14 del proyecto- y, según los querellantes, indirectamente, interdicción de las paralizaciones de duración inferior a la jornada de trabajo -artículo 11), el Comité considera que tales limitaciones sólo se justificarían en los casos en que la huelga dejase de ser pacífica o hubiera motivos fundados para pensar que dejaría de serlo en una situación concreta.
5. 263. En lo concerniente a las categorías de trabajadores que disfrutan del derecho de huelga, el Comité toma nota de que.-;- según los querellantes, el ámbito de aplicación del proyecto de ley en cuestión (artículo 2) no se extiende a los trabajadores independientes ni a los pertenecientes a empresas asociativas que no están sometidos al régimen laboral privado. A este respecto el Comité señala a la atención del Gobierno que, de conformidad con los principios de libertad sindical, tales categorías de trabajadores -en la medida en que no se trata de funcionarios públicos o de trabajadores de servicios esenciales, categorías éstas a las que incluso se podría excluir del derecho de huelga- deberían poder ejercer el derecho de huelga. El Comité señala igualmente a la atención del Gobierno que el derecho de huelga sólo podría ser objeto de restricciones importantes en los sectores anteriormente citados, es decir, en el marco de la función pública o en el de los servicios esenciales en sentido estricto (aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población). En este sentido el Comité observa que en la lista de servicios esenciales contenida en el artículo 17 -a los que se imponen restricciones importantes en materia de huelga- figuran algunos que no lo son en el sentido estricto del término, y que la expresión "otros servicios indispensables para la vida social diaria" (artículo 17, letra g)) -cuya determinación correspondería al Gobierno-, por su amplitud puede dar lugar a interpretaciones contrarias a la definición expuesta de servicio esencial.
6. 264. En el mismo orden de ideas el Comité observa que el artículo 16 del proyecto establece la posibilidad de someter por vía de decreto a arbitraje obligatorio los conflictos que hayan dado origen a huelgas que por su amplitud o prolongación comprometan gravemente el interés general, y que el artículo 21 instaura un sistema de arbitraje obligatorio en caso de huelga de los servidores públicos cuando no se llegue a un avenimiento. El Comité señala a la atención del Gobierno, en consonancia con los principios expuestos en el párrafo precedente, que en razón de su gravedad e importancia las limitaciones establecidas en el artículo 16 sólo serian admisibles en caso de crisis nacional aguda y las del artículo 21 cuando se trate de servidores públicos que queden comprendidos en la categoría de funcionarios que trabajan al servicio de la administración del Estado.
7. 265. El Comité señala también a la atención del Gobierno que, cuando la legislación establezca restricciones o prohibiciones al derecho de huelga en el marco de la función pública o de los servicios esenciales, se deben otorgar garantías compensatorias suficientes a fin de proteger los intereses de los trabajadores, como, por ejemplo, el establecimiento de procedimientos imparciales y rápidos de conciliación y arbitraje en que las partes en conflicto puedan participar en todas las fases del procedimiento y en que los laudos sean obligatorios para ambas partes y se apliquen plena y prontamente. El Comité observa a este respecto que el proyecto de ley sobre el derecho de huelga no prevé mecanismos compensatorios de las restricciones al derecho de huelga establecidas para aquellos que trabajan en servicios esenciales.
8. 266. En cuanto a las condiciones para el ejercicio legal del derecho de huelga, el Comité recuerda que fuera de los casos mencionados -función pública y servicios esenciales- las condiciones requeridas por la legislación para que la huelga sea considerada como acto lícito deben ser razonables y, en todo caso, no de tal ,naturaleza que constituyan una limitación importante a las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales. A este respecto el Comité considera que la exigencia del acuerdo de la mayoría de los afiliados para la declaración de la huelga en las federaciones y confederaciones (artículo 8 del proyecto) y la del voto afirmativo de la mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa en los demás supuestos (artículo 6 del proyecto) pueden constituir una limitación importante a las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales. Lo mismo habría que decir si una disposición legal sentara las bases para que el ejercicio legal del derecho de huelga no pudiera hacerse efectivo en un plazo razonable, lo cual, según los querellantes, puede producirse en el supuesto del artículo 5, b).
9. 267. En cuanto al resto de los preceptos del proyecto objetados por los querellantes (artículos 3, 7, 10, 13, 19 y 20), el Comité estima que no son contrarios a los convenios en materia de libertad sindical.
10. 268. Habiendo observado que ciertas disposiciones u omisiones del proyecto reglamentario del derecho de huelga, aprobado ya por una de las cámaras legislativas, plantean inconvenientes desde el punto de vista de los principios de la libertad sindical y en concreto que el contenido de algunos preceptos comporta limitaciones al derecho de huelga, el Comité, al tiempo que manifiesta su preocupación ante la posibilidad de que el texto definitivo de la ley no se ajuste plenamente a los principios de la libertad sindical, expresa la esperanza de que la autoridad legislativa tendrá debidamente en cuenta los principios señalados y pide a la Comisión de Expertos que preste especial atención a la evolución legislativa del actual proyecto de ley reglamentario del derecho de huelga.