Rapport définitif - Rapport No. 214, Mars 1982

1. 235. El Congreso del Trabajo del Canadá (CTC) presentó su queja en una comunicación de fecha 6 de julio de 1981. El Gobierno envió su respuesta el 25 de enero de 1982.
2. 236. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos del querellante

1. 237. En su comunicación de 6 de julio de 1981, el CTC alega que la ley sobre negociación colectiva de los empleados de la Corona del Estado de Ontario viola el Convenio núm. 87, puesto que prohíbe las huelgas y la negociación sobre ciertas condiciones de empleo de los empleados de la Corona. La ley se aplica a los empleados de la Corona en el Estado de Ontario, o de sus órganos, excluyéndolos del ámbito de aplicación de la ley de relaciones de trabajo, que sólo prohíbe las huelgas en la medida en que se realicen antes de haber agotado el procedimiento de conciliación. La ley de negociación colectiva de los empleados de la Corona se aplica, además de a los empleados de los diversos ministerios del Gobierno, a la Junta de Licencia de Alcoholes, a la Junta de Control de Alcoholes, a la Comisión de Parques de Niágara, a la Corporación de Viviendas y a la Junta de Indemnización de los Trabajadores. Según el querellante, los empleados de hospital que no son empleados de la Corona están sujetos a la ley de relaciones de trabajo, así como a la ley de arbitraje de los conflictos del trabajo en los hospitales, que prohíbe las huelgas. Los empleados de las juntas escolares se rigen por la ley de negociación colectiva de maestros y juntas escolares, que permite la huelga en ciertas circunstancias.
2. 238. La CTC cita los artículos 25 y 29 de la ley de negociación colectiva de los empleados de la Corona, que contendría una prohibición absoluta de la huelga a los empleados o a sus sindicatos. Además, señala que el artículo 1, l), o) define a la huelga diciendo que comprende el trabajo a ritmo lento o cualquier otra actividad concertada por parte de los empleados destinada a restringir el trabajo o los servicios o a interferir con los mismos.
3. 239. El querellante declara que, si bien la ley prevé la mediación (artículo 9) y el arbitraje de conflictos de intereses (artículos 10 y 11) ante el Tribunal de Relaciones de Trabajo del Servicio Público, una junta especial de arbitraje y una junta permanente de solución de quejas, y los lockouts están prohibidos por la ley (artículo 27), le preocupa que la legislación prohíba que recurran a la huelga empleados que de ninguna manera puede considerarse que realizan servicios esenciales. Subraya que el derecho a la huelga de los empleados del servicio público se reconoce en la mayor parte de las otras jurisdicciones canadienses; por ejemplo, los empleados de los órganos federales de la Corona pueden legalmente realizar huelgas, y los empleados de la Corona en Manitoba y Saskatehewan no están sujetos a restricciones en materia de huelgas.
4. 240. Por último, el querellante se refiere al artículo 18, 1) de la ley de negociación colectiva de los empleados de la Corona, que declara que todo convenio colectivo debe establecer que la gestión es función exclusiva del empleador. Define la gestión como la función que comprende dos tipos de cuestiones: las relativas a la disciplina del trabajo y la clasificación de los puestos y los relativos al sistema de méritos, formación profesional, apreciación y jubilación, con la diferencia de que, si bien las cuestiones de las dos categorías están sujetas a la negociación colectiva o al arbitraje de intereses, los principies rectores de los puntos de la segunda categoría pueden ser revisados por el empleador ten el agente negociador. El CTC reconoce que algunos de los puntos mencionados en el artículo 18 se relacionan principalmente con la gestión de cuestiones gubernamentales, pero declara que otros están relacionados estrictamente con las condiciones de empleo. No acepta que algunas condiciones de empleo de importancia tan capital como las relativas a disciplina, despido, suspensión, clasificación y jubilación queden excluidas del campo de la negociación colectiva.

B. Respuesta del Gobierno

1. 241. La respuesta del Gobierno provincial, adjunta a la comunicación del Gobierno de 25 de enero de 1982, señala que, cuando fue adoptada, la ley de negociación colectiva de los empleados de la Corona incluyó las recomendaciones de una comisión sobre negociación colectiva de los empleados de la Corona, reunida en 1969 y presidida por un juez. Declara que la ley reconoce la integridad e independencia de los agentes negociadores de los empleados, permite la organización de los empleados provinciales en cualquier sindicato, reconoce el derecho de negociación a los empleados de los órganos y juntas del Estado, que hasta entonces no disfrutaban de esos derechos y prevé derechos de certificación y procedimientos de revocación, así como salvaguardas respecto de la injerencia del empleador en la formación o funcionamiento de los sindicatos.
2. 242. Según el Gobierno, el Tribunal de Relaciones de Trabajo para el Servicio Público, órgano independiente creado en virtud de la ley, dispone de competencia exclusiva para adoptar decisiones definitivas en cuestiones originadas en el funcionamiento normal de la ley, a fin de asegurar la protección a largo plazo de los intereses de los empleados. El Tribunal posee facultades, que incluyen audición de los interesados e investigaciones, emisión de certificados que faculten a los sindicalistas para la negociación, nombramiento de mediadores y de juntas de arbitraje en cuestiones de interés e investigación y emisión de directrices respecto de prácticas desleales del trabajo. El Tribunal es la autoridad superior para determinar, en caso de que se produzca un conflicto, qué cuestiones pueden ser sujetas a negociación y arbitraje. El Gobierno declara que las disposiciones de la ley reflejan la convicción de la legislatura provincial de Ontario de que las técnicas de solución de los conflictos del sector privado, que son aceptadas normalmente, no se adecuan al contexto del sector público en Ontario. Las partes que no pueden resolver sus diferendos con el proceso de negociación directa pueden recurrir a los mecanismos de mediación y arbitraje bajo la jurisdicción del Tribunal. El arbitraje es el último paso del proceso para resolver las cuestiones pendientes, excepto para un número limitado de cuestiones relacionadas con las funciones y responsabilidades del empleador, que se supone no deben ser determinadas por un tercero. El Gobierno considera que debe continuar cumpliendo adecuadamente sus responsabilidades respecto del público, y en consecuencia tiene la responsabilidad de adoptar las decisiones referentes al tamaño, organización, distribución y asignación de la fuerza de trabaje.
3. 243. El Gobierno reconoce que la ley establece una prohibición general de huelgas y lockouts para los empleados de la Corona y que la legislación vigente en otras jurisdicciones públicas varía desde ninguna prohibición específica, o derecho calificado de huelga, hasta la prohibición total. Señala además que la ley en cuestión prevé mecanismos oportunos de solución de los conflictos y considera que los mismos han servido a largo plazo a los intereses de sus empleados y del público de Ontario. En cuanto al alegato de que la ley viola el Convenio núm. 87, el Gobierno declara que no existe ninguna norma consuetudinaria internacional que establezca que los funcionarios públicos tienen derecho de huelga, y estima que una prohibición de huelga como la que establece esta ley no constituye, ni en todo ni en parte, una violación de las obligaciones internacionales de Canadá.
4. 244. En cuanto al alcance de la negociación colectiva, el Gobierno explica que, en virtud de la ley, ciertas funciones exclusivas de gestión no deben ser objeto de negociación colectiva ni entrar en la jurisdicción de una junta: empleo, nombramientos, dotación, organización, asignación, métodos y procedimientos de trabajo, tipo y ubicación del equipo y clasificación de los puestos (el sistema de clasificación y evaluación de los puestos es una cuestión negociable y es objeto actualmente de negociación). Otras cuestiones, tales como el sistema de mérito, la formación y el desarrollo, la percepción y la jubilación, están sujetas a revisión por el empleador con los agentes negociadores. Según el Gobierno, la ley prevé además que los empleados pueden quejarse contra las medidas disciplinarias de apreciación o de clasificación inadecuadas, así como respecto de las condiciones de empleo fijadas en los convenios colectivos. La resolución definitiva de esas quejas incumbe a la jurisdicción de la Junta de Solución de Quejas de los Empleados de la Corona, cuyas decisiones son definitivas y obligan al empleador, al sindicato y a los empleados. El Gobierno afirma que esos derechos normales de gestión son esenciales para el bienestar del público y entran dentro de la responsabilidad del Gobierno en tanto que empleador.

C. Conclusiones del Comité

1. 245. El Comité toma nota de que el caso se refiere a la supuesta violación del Convenio núm. 87 par el Gobierno provincial a causa de su ley sobre el servicio civil, que prohíbe las huelgas en el sector y la negociación de ciertas condiciones de empleo de los funcionarios.
2. 246. En primer lugar, el Comité desea señalar que este caso es similar al caso núm. 893, también relativo a Canadá, examinado en noviembre de 1978; relativo a la ley que prohíbe en otra provincia la huelga en el servicio público. Consecuentemente, el Comité recuerda el razonamiento que formuló en ese caso: el reconocimiento de la libertad de sindicación en el caso de funcionarios públicos no implica necesariamente el derecho a la huelga, aunque cuando se niega el derecho de huelga se deben facilitar garantías adecuadas para proteger al máximo los intereses de los trabajadores, privados así de un medio esencial de defender sus intereses laborales. Entre esas garantías figuran procedimientos adecuados, imparciales y rápidos de conciliación y de arbitraje, en los que las partes pueden participar en todas las etapas y en los que los laudos sean siempre obligatorios para ambas partes; una vez dictados dichos laudos, deben ser cumplidos total y rápidamente.
3. 247. En el presente caso, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno de que no existe ninguna norma internacional consuetudinaria que establezca que los funcionarios tienen derecho de huelga, así como de que existen procedimientos oportunos de solución de los conflictos que compensan la ausencia de ese derecho. Al respecto, el Comité debe recordar que el derecho de huelga -que generalmente se admite que deriva del artículo 3 del Convenio núm. 87, ratificado por Canadá- puede ser restringido en la función pública y en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o sea, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población. Le parece al Comité que la prohibición del derecho de huelga a los empleados de la Junta de Licencia de Alcoholes, de la Junta del Control de Alcoholes, de la Comisión de Parques de Niágara, de la Corporación de Vivienda y de la Junta de Indemnización de los Trabajadores de Ontario va más allá de este criterio. En consecuencia, el Comité sugiere que el Gobierno considere la posibilidad de introducir una enmienda a la ley de manera que se prohíban las huelgas sólo en las empresas que prestan servicios esenciales en el sentido estricto del término. En cuanto a los empleados a los que justificadamente no se aplica el derecho de huelga, el Comité observa que la ley de que se trata prevé la mediación y el arbitraje ante un tribunal independiente de relaciones de trabajo del servicio público y una junta permanente de solución de quejas. El entendimiento que tiene el Comité de esta ley es que estos procedimientos protegen adecuadamente los intereses de estos trabajadores.
4. 248. En cuanto al segundo de los alegatos del querellante, según el cual la ley limita las cuestiones que deben ser objeto de negociación colectiva, el Comité observa que el artículo 18 de la ley excluye de la negociación cuestiones muy importantes que se relacionan directamente con las condiciones de empleo de los funcionarios públicos. Observa igualmente que el Gobierno puede decidir unilateralmente sobre esas cuestiones, de manera que los empleados comprendidos por la ley, que también están privados del derecho de huelga, tampoco pueden negociar sobre esas cuestiones. Al respecto, el Comité desea señalar que, si bien existen ciertas cuestiones que corresponden, evidentemente, de modo primordial o esencial, a la dirección y funcionamiento de los asuntos del Gobierno y que pueden considerarse de modo razonable fuera del alcance de la negociación, es igualmente claro que algunas otras cuestiones son primordial o esencialmente cuestiones que se refieren a condiciones de empleo, cuestiones éstas que no deberían considerarse fuera del alcance de la negociación colectiva efectuada en un clima de buena fe y confianza mutua. En consecuencia, pide al Gobierno, a la luz de los principios y consideraciones mencionados, que considere la posibilidad de ampliar el alcance de las materias que pueden ser sometidas a arbitraje o negociación, de manera que incluyan las cuestiones relacionadas directamente con las condiciones de empleo de los funcionarios públicos.