Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 214, Mars 1982

1. 301. La queja de la Federación Nacional de Sindicatos de la Función Pública, afiliada a la Confederación General de Trabajadores Portugueses (CGTA-IN), se transmitió a la OIT mediante telegrama de 28 de mayo de 1981. En comunicaciones de 2 y 17 de junio de 1981, los querellantes enviaron informaciones complementarias en apoyo de la queja. El Gobierno ha enviado sus observaciones por comunicación de 6 de noviembre de 1981.
2. 302. Portugal ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de los querellantes

1. 303. La Federación. Nacional de Sindicatos de la Función Pública, que reúne 28 organizaciones sindicales representativas de unas 300.000 personas de un total de 370.000 trabajadores de la función pública, comunicaba en su telegrama inicial la detención de tres de sus dirigentes.
2. 304. En sus comunicaciones complementarias, la Federación querellante explica que los procedimientos judiciales incoados contra sus dirigentes se inscriben en el marco de un conflicto laboral entre la propia Federación y el Gobierno, en el cual este último, según la Federación querellante, se niega a negociar los salarios de los funcionarios. En la queja se alega una violación de los artículos 7 y 8 del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública (núm. 151) ratificado por Portugal (ley núm. 17/80, de 15 de julio de 1980), y de la Constitución de Portugal (artículos 58, apartados 3 y 4, y 270, apartado 2). Se alega también una violación del Convenio núm. 98, puntualizando que, aunque se dé una interpretación literal al artículo 6 del mismo, en el orden jurídico interno portugués el derecho de negociación colectiva pertenece a los trabajadores de la función pública en virtud de la Constitución de Portugal. Por consiguiente, tal derecho no se les puede negar en virtud de las garantías previstas por el artículo 19, apartado 8, de la Constitución de la OIT.
3. 305. De la documentación adjunta a la queja se desprende que, desde el mes de noviembre de 1980, los trabajadores de la función pública pidieron ser recibidos por el Gobierno para negociar aumentos de salarios que deseaban entraran en vigor a partir del 1.° de enero de 1981.
4. 306. Pese a varias gestiones sindicales, la primera reunión no se celebró hasta el 20 de febrero de 1981. En el curso de la misma, según los querellantes, el Ministro de la Reforma Administrativa anunció a los sindicatos que se iban a atribuir a los funcionarios 13.620.000 tontos en forma de aumentos de salarios, de prestaciones de antigu edad a partir de enero y de aumentos de subsidio. Estas propuestas fueron confirmadas por el Ministro el 27 de febrero, sobre todo en lo que concierne a la retroactividad de los aumentos a partir de enero.
5. 307. No obstante, siempre según los querellantes, el 13 de marzo, el Ministro se retractó, previendo únicamente aumentos de salarios a partir del 1.° de mayo según una de las tres fórmulas siguientes: aumento de 16,6 a 19 por ciento o de 17 a 20 por ciento, o de 18 a 21 por ciento, según la categoría profesional. Además, se rehusaba todo aumento por antigüedad.
6. 308. El 20 de marzo, las propuestas gubernamentales disminuyeron todavía respecto de las precedentes, limitándose a una suma global de 10.830.000 tontos. Por último, el 6 de abril de 1981 no quedaban más que 10.610.000 tontos, y el Gobierno, después de haber comunicado esta decisión a los sindicatos, la hizo aprobar unilateralmente, haciendo adoptar la ley núm. 110-A-81, de 14 de marzo de 1981, por la que se fijan los nuevos salarios en la administración pública.
7. 309. La Federación querellante declara que desde el 20 de marzo de 1981 han quedado rotas las negociaciones. El 13 de mayo de 1981, tres de los dirigentes de una delegación sindical que esperaba ser recibida por el Ministro de la Reforma Administrativa, ya que los sindicatos estaban pidiendo audiencia desde hacia 54 días, fueron detenidos por la fuerza pública y procesados por desacato, cuando, según los querellantes, deseaban simplemente defender y promover, conforme a los derechos que les reconoce la Constitución, los intereses de sus afiliados y ejercer su derecho a la negociación colectiva.
8. 310. En conclusión, según la Federación querellante, el Gobierno no buscó la participación de los sindicatos en la fijación de los salarios en la administración pública para 1981 y procedió autoritariamente, provocando la ruptura de las negociaciones y el conflicto con los trabajadores, impidiendo llegar a una solución por vía imparcial, que inspire la confianza de los diferentes interesados.
9. 311. En una comunicación ulterior, los querellantes anuncian que el Tribunal de Policía Penal de Lisboa absolvió, el 4 de junio de 1981, a los tres dirigentes sindicales encarcelados, pero añade que el ministerio público apeló contra esa decisión. Se adjunta a la comunicación parte del texto del fallo.

B. Respuesta del Gobierno

1. 312. Respecto del juicio de los tres dirigentes sindicales, el Gobierno desea puntualizar que, desde el 11 de marzo de 1981, varios dirigentes sindicales pertenecientes a la comisión de negociación esperaban a la puerta del Ministro de la Reforma Administrativa para ser recibidos, como habían solicitado anteriormente.
2. 313. Pero el 13 de mayo de 1981 hacia las tres de la tarde, explica el Gobierno, la policía de seguridad pública de Lisboa, viendo que se celebraba una reunión en la vía pública, cerca del ministerio, y que reunía a unas 20 personas y dos automóviles ligeros con altavoces, y como quiera que los organizadores no habían informado de ello al Gobernador civil de Lisboa, como exige la ley, dio a los interesados la orden de dispersarse. Prosigue diciendo el Gobierno que los sindicalistas manifestaban ruidosamente ante el edificio del Ministerio pronunciando consignas y trasmitiendo música por los altavoces, perjudicando el buen funcionamiento de los servicios del Ministerio. Ante la negativa de tres personas de obedecer, independientemente de su calidad de sindicalistas, la policía procedió a detenerlos en flagrante delito de desacato calificado, conforme al decreto-ley núm. 406/74 y al artículo 287 del Código de Procedimiento Penal.
3. 314. Explica el Gobierno que las tres personas fueron llevadas a la comisaría y citadas ante e:1 Tribunal de Policía para el 14 de mayo de 1981, quedando en libertad hasta entonces. El 14 de mayo el caso fue postergado por el Tribunal a petición de los abogados de los acusados hasta el 18, siguiendo los interesados en libertad. El juicio comenzó el 18 de mayo y terminó el 4 de junio de 1981, después de diez audiencias, que permitieron aclarar los hechos, añade el Gobierno. Este confirma que los acusados fueron absueltos Y que el ministerio público introdujo un recurso contra este fallo. Sobre este último punto, afirma que el recurso no se refiere a las actividades o funciones sindicales de los interesados. Comunica en su totalidad el fallo pronunciado respecto de los sindicalistas y afirma que mantendrá informado al Comité sobre la evolución del recurso.
4. 315. Respecto del alegato de violación del Convenio núm. 151 y de la Constitución de Portugal, en su comunicación de 6 de noviembre de 1981, el Gobierno declara respecto del artículo 7 del Convenio núm. 151 que dicho Convenio todavía no ha entrado en vigor, ya que su ratificación fue registrada el 9 de enero de 1981. Sólo será obligatorio en Portugal 12 meses después, o sea, el 9 de enero de 1982, como la propia Federación querellante reconoce expresamente.
5. 316. No obstante, el Gobierno desea responder a la queja de que dicho Convenio completa el orden jurídico constitucional portugués, que reconoce el derecho de negociación colectiva a todos los trabajadores sin excepción, incluidos les de la función pública, en virtud de los artículos 58, apartados 3 y 4, y 270, apartado 2, de la Constitución de Portugal.
6. 317. A este respecto, el Gobierno observa que, en su opinión, el problema de si los trabajadores de la función pública tienen derecho a la negociación colectiva en aplicación de la Constitución se plantea en los siguientes términos: el artículo 58 de la Constitución, relativo al derecho sindical y de negociación colectiva, confiere a los sindicatos el derecho a negociar colectivamente (apartado 3) y confía a la ley la definición de las reglas relativas a la adopción de convenios colectivos (apartado 4). Ahora bien, la ley en vigor sobre convenios colectivos (decreto-ley núm. 519/01/79, de 29 de diciembre de 1979) excluye expresamente las relaciones colectivas de trabajo en la función pública, mientras que el artículo 1, apartado 2, de dicho texto prevé que se reglamente la cuestión por una ley especial. Por último, observa el Gobierno, la Federación querellante invoca el artículo 270, apartado 2, de la Constitución, relativo al régimen de la función pública, del que se desprende que ningún funcionario o agente del Estado será objeto de perjuicios o ventajas por motivos políticos. Pero la Constitución excluye los derechos sindicales del campo de los derechos políticos. En cambio, añade el Gobierno, la Federación querellante no invoca el artículo 270, apartado 1, que afirma el principio según el cual los funcionarios y agentes del Estado están exclusivamente al servicio del interés público, ni tampoco, en la misma línea de ideas, el artículo 167, apartado m, que define el carácter estatutario del régimen de la función pública, considerando que su campo de aplicación y su régimen constituyen materias reservadas a la Asamblea de la República.
7. 318. Por otra parte, el Gobierno recuerda que el artículo 6 del Convenio núm. 98 dispone que dicho Convenio no se refiere a la situación de los funcionarios públicos, lo cual habría motivado la adopción del Convenio núm. 151, sobre las relaciones de trabajo en la administración pública. Por consiguiente, según el Gobierno, la Federación querellante no tiene razón, cuando invoca el Convenio núm. 98 y el artículo 19, apartado 8, de la Constitución de la OIT. En efecto, no es posible invocar simultáneamente los Convenios núms. 98 y 151.
8. 319. Por último, el Gobierno rechaza el alegato de que no habría tenido intención de aplicar de buena fe el Convenio núm. 151, que ratificó, y que se habría esforzado por impedir la negociación y la participación de los interesados en la fijación de las condiciones de trabajo en la función pública, obstaculizando el recurso al mecanismo de solución de conflictos.
9. 320. Para el Gobierno, se trata de un proceso de intención que se le hace ante su declaración de presentar a la Asamblea de la República, lo antes posible y de todos modos dentro del plazo que le impone la ratificación del Convenio núm. 151, un proyecto de ley conforme a las exigencias de este instrumento.
10. 321. En cuanto al alegato relativo a los obstáculos impuestos a la negociación, el Gobierno declara que no la impidió ni entorpeció el mecanismo de solución de conflictos, por la simple razón de que no existe todavía ni negociación ni mecanismo mientras no se haya adoptado la ley en la materia. Pero en la práctica, el Gobierno llamó a los representantes de los sindicatos interesados a participar en la reglamentación de las condiciones de trabajo en la administración pública, en particular a la discusión relativa a la nueva escala de salarios. Se celebraron discusiones y, ante las dificultades presupuestarias, se fijaron los salarios a un nivel que primero no había sido aprobado por las instancias sindicales. El diálogo con estas instancias en la función pública prosigue normalmente y desde el 8 de julio de 1981 se están examinando diversas cuestiones relativas a los salarios en esa rama. Para terminar, el Gobierno asegura que, para armonizar la legislación y la práctica nacionales con las disposiciones del Convenio núm. 151, que entrará en vigor en Portugal el 1.° de enero de 1982, va a adoptar las medidas normativas necesarias.

C. Conclusiones del Comité

1. 322. El Comité observa que este asunto se refiere a las dificultades con que tropieza la Federación querellante, que agrupa a la mayoría de las organizaciones sindicales de la función pública, en materia de negociación colectiva, dificultades que acarrearon una manifestación en la vía pública provocando la detención de tres dirigentes sindicales.
2. 323. Según la Federación querellante, el Gobierno procedió autoritariamente y rompió unilateralmente la negociación. En cambio, según el Gobierno, éste habría recibido a las organizaciones sindicales de acuerdo con su solicitud anterior.
3. 324. De cualquier modo, el Comité sólo puede constatar que la decisión relativa a los aumentos de salarios adoptados en la función pública no recibió la aprobación de la Federación querellante, que constituye la organización más representativa de esa rama.
4. 325. En tales circunstancias, el Comité, al tiempo que lamenta que los aumentos de salarios para 1981 fueran fijados por decisión unilateral, sin que el Gobierno obtuviera la confianza de los sindicatos, expresa la esperanza de que en el futuro se podrá evitar una situación semejante. Recuerda que, cuando existe un conflicto de trabajo en el sector público, antes de adoptar una decisión conviene buscar una solución, conforme a los principios del artículo 8 del Convenio núm. 151. En efecto, para el Comité, la solución de los conflictos relativos a la determinación de las condiciones de empleo debe buscarse mediante negociación entre las partes, o por un procedimiento que ofrezca garantías de independencia e imparcialidad tales que inspiren la confianza de las partes interesadas.
5. 326. En este caso concreto, el Comité nota que, según las propias declaraciones del Gobierno, la legislación actualmente en vigor no prevé ninguna solución para los conflictos en la función pública. Pero el Gobierno asegura que, para armonizar su legislación y su política con las disposiciones del Convenio núm. 151, ratificado por Portugal y que entró en vigor el 9 de enero de 1982, va a adoptar las medidas normativas necesarias.
6. 327. El Comité toma nota de esta declaración y espera que las disposiciones de la ley especial que regirá las relaciones colectivas de trabajo en la función pública concederá a los funcionarios públicos, en materia de procedimientos de determinación de las condiciones de empleo y solución de conflictos, las garantías previstas por el Convenio núm. 151, de manera que inspiren la confianza de las partes interesadas. El Comité cree útil señalar este aspecto del caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
7. 328. Por lo que se refiere a los dirigentes sindicales detenidos, el Comité observa que fueron rápidamente juzgados y absueltos por el Tribunal y que no fueron mantenidos en detención preventiva. No obstante, el procurador ha apelado contra el fallo absolutorio.
8. 329. En tales circunstancias, el Comité desea recordar al Gobierno que el derecho a organizar manifestaciones sin perturbar el orden público es un elemento esencial del derecho sindical. No parecería que en el presente caso la manifestación haya tenido ningún carácter de violencia, y del fallo del tribunal se desprende que la orden de dispersión de la manifestación no parecía justificada.
9. 330. En tales circunstancias, el Comité considera útil recordar que la detención de dirigentes sindicales puede obstaculizar gravemente el ejercicio de los derechos sindicales, sobre todo cuando los interesados no buscan otra cosa que hacerse oír por las autoridades públicas para promover y defender los intereses de sus afiliados. Así, pues, el Comité ruega al Gobierno que lo mantenga informado sobre el resultado del recurso presentado por el ministerio público.