Rapport intérimaire - Rapport No. 173, Mars 1978

• QUEJA RELATIVA A LA OBSERVANCIA POR BOLIVIA DEL CONVENIO SOBRE LA LIBERTAD SINDICAL Y LA PROTECCION DEL DERECHO DE SINDICACION, 1948 (NUM. 87), PRESENTADA A LA 60.a REUNION (1975) DE LA CONFERENCIA INTERNACIONAL DEL TRABAJO, EN VIRTUD DEL ARTICULO 26 DE LA CONSTITUCION DE LA OIT
  5. 5 El Comité, tras haber examinado en varias ocasiones el caso núm. 685, volvió a examinarlo junto con los casos núms. 781, 806 y 814 en sus informes 154.°, 162.°, 166.° y 169.°, dedicados enteramente a las quejas pendientes relativas a Bolivia.
  6. 6 Las quejas relativas a esos distintos casos fueron presentadas por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres, la Confederación Mundial del Trabajo, la Federación sindical Mundial, la Central Latinoamericana de Trabajadores, la organización Regional Interamericana de Trabajadores, la Federación Internacional Sindical de la Enseñanza, la Central Obrera Boliviana (COB) y la Federación Sindical de Trabajadores mineros de Bolivia (FSTMB). Con posterioridad a su última reunión, el Comité ha recibido una nueva queja, dirigida por la Unión Internacional de los Sindicatos de Mineros (comunicación del 7 de junio de 1979). En un telegrama del 4 de julio de 1977, la FSM hace también suya esta queja. En vísperas de su presente reunión el Comité recibió una comunicación de la COB, de fecha 27 de octubre de 1977, con nuevos alegatos sobre violación de la libertad sindical. Estos alegatos serán transmitidos al Gobierno para que formule sus observaciones.
  7. 7 Por otro lado, en la 60.a reunión de la conferencia Internacional del Trabajo (1975), varios delegados trabajadores presentaron, en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT, una queja relativa a la observancia por Bolivia del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). Esta queja se refería a diversos puntos planteados en los alegatos examinados por el Comité, así como a alegatos relativos a la legislación sindical.
  8. 8 Desde el último examen de este asunto, el Gobierno ha suministrado informaciones en comunicaciones del 3 de agosto y 1.° de octubre de 1977.
  9. 9 Bolivia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 10. El Comité ha examinado con anterioridad los alegatos relativos a los primeros años que sucedieron al cambio de régimen, sobrevenido el 21 de agosto de 1971 (cierre de la COB, de la Central Obrera Departamental de La Paz y de la FSTMB; intervención de la Federación Nacional de Maestros Urbanos de Bolivia, y detención y exilio de sindicalistas). Asimismo ha examinado quejas más recientes relacionadas con hechos acaecidos a partir de noviembre de 1974. Estos últimos alegatos se referían en particular a la legislación adoptada entonces en materia sindical y a la situación sindical en el sector minero. En su reunión de mayo-junio de 1977, el Consejo de Administración, por recomendación del Comité, solicitó del Gobierno informaciones detalladas sobre las medidas que se imponían con urgencia acerca de los trabajadores mineros todavía detenidos o exiliados, de la adopción y aplicación de una nueva legislación sindical y de las radioemisoras pertenecientes a los sindicatos mineros. El Consejo optó además, en tanto esperaba las informaciones solicitadas y habida cuenta de que se habían realizado dos misiones de contactos directos en Bolivia, suspender su decisión sobre la conveniencia de crear una comisión de encuesta en relación con la queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT.
2. 11. De manera más precisa, los alegatos relativos a la legislación adoptada en 1974 se referían primeramente al decreto-ley núm. 11947 (que establece el Estatuto Básico del Gobierno), al decreto supremo núm. 11952 (relativo a los coordinadores laborales y a la congelación de fondos sindicales) y al decreto-ley núm. 11948 (que instituye el servicio civil obligatorio), promulgados en noviembre de 1974. El decreto-ley núm. 11947 dispone, en particular, que "mientras se reorganicen las directivas de las entidades empresariales, sindicales, profesionales, gremiales, estudiantiles y universitarias, de acuerdo a las normas que oportunamente dictará el Gobierno nacional, dispónese la cesación del mandato de los dirigentes de todas las organizaciones anteriormente mencionadas y de sus respectivas federaciones y confederaciones, quedando prohibidas las huelgas, paros, lock-out y toda forma de suspensión y paralización de las actividades de trabajo y producción". El Gobierno reemplazó las directivas sindicales por coordinadores laborales, designados por él mismo (en tanto se promulgaba el código del trabajo) en cada centro de producción y en cada sector laboral. Los mencionados coordinadores tienen por función principal representar a los trabajadores en las reclamaciones individuales y colectivas, y la aceptación del cargo es obligatoria (en el caso de que una persona lo rehusara puede aplicársele el decreto-ley núm. 11948 sobre el servicio civil obligatorio). Los salarios fueron congelados en enero de 1975, pero en la práctica el Gobierno toleraba las negociaciones colectivas sobre salarios siempre que las mismas se realizaran sin publicidad. Además, las reuniones y las finanzas sindicales fueron sometidas a diversas restricciones.
3. 12. Por otro lado, la queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT se refería, entre otras cosas, a los comentarios formulados por la Comisión de Expertos en Aplicación de convenios y Recomendaciones en cuanto a la aplicación del Convenio núm. 87. Se trataba en particular de los comentarios hechos en 1975 con respecto a las disposiciones sindicales de la ley general del trabajo.
4. 13. Una comisión nacional especial había preparado un proyecto de código y procedimiento del trabajo, que debía reemplazar, en particular, a la ley general del trabajo. A solicitud del Gobierno, la Oficina envió sus comentarios acerca de ese texto, en especial con respecto a las disposiciones relativas a los derechos sindicales. En abril de 1977 el Gobierno declaró que la comisión codificadora había procedido a la compatibilización del proyecto de código con la opinión expresada por la OIT, a fin de lograr la mayor concordancia posible entre uno y otra. El Gobierno había contado también con el asesoramiento de algunos representantes del sector empresarial y del sector laboral, pero estimaba que debía efectuarse un análisis más riguroso por parte de todos los sectores empresariales y laborales interesados, para cuyo fin debían celebrarse consultas con anterioridad a la adopción de la nueva legislación. Añadía el Gobierno que, sin embargo, no había querido crear un vacío en el intervalo, razón por la que había tomado una serie de medidas. Entre éstas citaba las destinadas a facilitar las elecciones de comités de base de trabajadores y la realización de ampliados nacionales de los distintos sectores de actividad, con objeto de que éstos pudieran analizar sus propios problemas y designar sus coordinadores. Hasta el momento esto había tenido lugar principalmente en los sectores de minas, ferrocarriles, telecomunicaciones, luz y energía eléctrica, teléfonos y aeropuertos. También afirmaba el Gobierno que la promulgación de la ley relativa al procedimiento laboral permitiría acelerar el reconocimiento de los derechos de los trabajadores y facilitar su acción ante la judicatura laboral.
5. 14. En mayo de 1977, el Comité tomó nota, entre otras cosas, de que no había sido adoptado todavía el Código del Trabajo, especialmente sus disposiciones en materia sindical. En consecuencia, el Consejo de Administración, por recomendación del Comité, instó al Gobierno a que tomara todas las medidas posibles para acelerar la adopción y aplicación de la nueva legislación sindical.
6. 15. En lo referente a la situación sindical en las minas, el Comité examinó en especial los alegatos relativos a los sucesos acaecidos en dicho sector en junio y julio de 1976. Según los querellantes, las reivindicaciones salariales presentadas de nuevo a raíz del XVI Congreso Nacional de Trabajadores Mineros (mayo de 1976) y la huelga prevista en caso de no obtenerse satisfacción a tales demandas dieron lugar a una maniobra del Gobierno, por la cual éste hizo aparecer que no se trataba en ese caso de una reivindicación económica de los trabajadores, sino de una acción política. En consecuencia, antes de declararse la huelga en apoyo de las demandas, las fuerzas armadas ocuparon la mayoría de los centros mineros y se tomaron una serie de medidas represivas (entre otras el cierre de la FSTMB y de los sindicatos locales de los centros mineros, la ocupación de las radioemisoras mineras, la detención, el exilio y el despido de dirigentes sindicales y de trabajadores) contra los trabajadores y sus dirigentes. Según la tesis del Gobierno, se trataba en realidad de una acción política, inclusive subversiva, por parte de dirigentes mineros y de otros sectores, que se quería hacer aparecer como una acción de reivindicación económica. Las demandas salariales, inaceptables para el Gobierno, como lo sabían los dirigentes mineros, debían ser satisfechas en un término perentorio conforme a lo resuelto en el mencionado congreso. Este había adoptado resoluciones y declaraciones de carácter político en las que se atacaba duramente al Gobierno. Todos estos hechos y otros más probaban, a juicio del Gobierno, la existencia de un plan que tenía por fin último provocar su caída.
7. 16. En noviembre de 1976, el Comité estimó que no disponía de elementos suficientes para pronunciarse con pleno conocimiento de causa sobre el fondo de la cuestión, pero que por otra parte no podía dejar de notar las circunstancias excepcionales de carácter político existentes en Bolivia y que acompañaban una reivindicación de aumento de salarios durante demasiado tiempo postergada. El Comité formuló diversas conclusiones y, por recomendación suya, el Consejo de Administración insistió en particular ante el Gobierno para que restaurase sin demora una situación sindical normal en el sector minero, reexaminara la lista de trabajadores despedidos y la reapertura de las emisoras mineras y reconsiderase especialmente la situación de los trabajadores y dirigentes mineros que se encontraban aún detenidos o exiliados.
8. 17. El febrero de 1977, el Gobierno declaró que, en tanto se adoptaba la nueva legislación laboral, los trabajadores mineros habían organizado en forma democrática representaciones genuinas que, bajo la denominación de comités de base, cumplían todas las funciones sindicales y habían merecido el pleno reconocimiento por parte suya. La empresa minera Comibol ya había dado cumplimiento en un 33 por ciento a los compromisos contraídos en el convenio colectivo celebrado con los comités de base, y se esperaba que mantuviera la ejecución del mismo dentro de los plazos establecidos hasta su aplicación total. El Gobierno señalaba haber dictado el 31 de diciembre de 1976 el decreto supremo núm. 14256, por el que se creaba el Consejo Consultivo Minero de Alto Nivel, encargado de proyectar y coordinar la política sociolaboral en favor de los trabajadores mineros.
9. 18. En lo tocante a las radioemisoras mineras, el Gobierno declaraba que el caso se había puesto en conocimiento de las autoridades judiciales competentes, las cuales deberían determinar finalmente si, habida cuenta de los abusos de la libertad de expresión y otras violaciones a la ley general de radiocomunicaciones y radiodifusoras, aquéllas podían o no mantener sus licencias de emisión. Añadía que, sin embargo, a fin de crear un clima favorable, había restituido las radioemisoras, reponiendo los elementos extraídos de ellas por los dirigentes que se habían dado a la fuga, a comités administrativos conformados por los comités de base y delegados de la empresa, y que todas ellas se hallaban ya funcionando. La única excepción era Radio Llallagua, que se había restituido a su legítimo propietario, la alcaldía municipal. En abril de 1977, el Gobierno añadió que la intervención de las autoridades se había debido a que dichas radioemisoras no poseían la autorización legal impuesta para su funcionamiento conforme al reglamento de radiotelecomunicaciones, pero que las mismas estaban completando todos los requisitos para legalizar su situación, lo que les permitiría normalizar su funcionamiento. En su reunión de mayo-junio de 1977, el Consejo de Administración insistió para que se restituyan rápidamente las radioemisoras a los trabajadores y a sus organizaciones.
10. 19. Por otra parte, el Comité y el Consejo tomaron nota de las nuevas medidas por las cuales ciertos sindicalistas, detenidos o exiliados como consecuencia de los sucesos ocurridos en las minas, habían sido puestos en libertad o habían podido regresar al país. También pidieron al Gobierno que prosiguiera el examen de la situación de los otros trabajadores y dirigentes sindicales que continuaban detenidos o exiliados.
11. 20. En una queja más reciente, del 7 de junio de 1977 (que la FSM dice hacer suya), la Unión Internacional de los Sindicatos de mineros se refiere a la detención de Mario Cortez, secretario permanente de la FSTMB, que, según se afirma, ha sido sometido a torturas que han quebrantado gravemente su salud. De acuerdo con esta queja se encontraba en la prisión del Departamento de Orden Público (DOP) de La Paz. La organización querellante pide la liberación del interesado, así como la de numerosos otros sindicalistas mineros también encarcelados, y que se ponga fin a la represión dirigida contra los mineros que reivindican mejores condiciones de vida y de trabajo.
    • Ultimas observaciones del Gobierno.
12. 21. En su carta del 3 de agosto de 1977, el Gobierno informa que Mario Cortez fue puesto en libertad en mayo de 1977 y que durante su detención el interesado gozaba de buena salud. Añade el Gobierno ignorar que haya estado enfermo últimamente. Declara asimismo que su detención no había obedecido a razones de orden sindical, sino al trabajo político de agitación subversiva realizado por Mario Cortez en las minas.
13. 22. Por otra parte, el Gobierno comunica en su telegrama de 1.° de octubre de 1977 una nueva lista de trabajadores mineros que, habiendo sido detenidos según declara por razones políticas, han sido puesto en libertad:
    • Roberto Acho Huarita; Juan Alfaro Moreina; Jaime Bernal Alvarado; Alberto Camacho Pardo; Gregorio Colque Capacalle; Mario Cortez Cabrera (véase párrafo precedente); Simón Chumacero Facio; Freddy Ferrufino Guzmán; Isaac González Cabezas; Manuel Hernández Veizaga; Armando Iporre Zegarra; Hugo Marne Terrazas; Severo Mendoza Chino; Adolfo Morales Gómez; Víctor Orellana Hinojosa; Paulino Palma López (recapturado); Serafín Ramos Quiroz; Gonzalo Rivas Mercado; Fabián Romero Gómez; Delfín Saldano Hidalgo, Teodoro Sarmiento Choque; Hugo Serrano Sanjinez; Efraín Velasco Gutiérrez; Milán Velázquez Jáuregui; Germán Zambrana Serrudo, y Wilfredo Zambrana Serrudo.
    • El Gobierno menciona igualmente los nombres de cinco dirigentes sindicales o de trabajadores mineros exiliados que han podido regresar al país. El Comité observa que esta última información ya había sido transmitida en comunicaciones anteriores.
14. 23. En términos más generales, el Gobierno se refiere en su comunicación del 1.° de octubre de 1977 a un discurso pronunciado el 16 de julio de 1977 por el Presidente de la República ante la Corte Suprema de Justicia, en el que declaró que el Gobierno está preparando la constitucionalización del país gracias a la cual éste pasará a un nivel cualitativamente más avanzado. Antes de la constitucionalización propiamente dicha, durante los años 1978 y 1979 se cumplirá la etapa denominada de institucionalización; mediante la consulta al pueblo se introducirán en la Constitución política del Estado modificaciones relacionadas con la nueva realidad del país y con las proyecciones que se vislumbran a partir de esa realidad. Una vez aprobadas las reformas por el pueblo, 1980 será el año de la constitucionalización, precisa el Presidente, sin que nada pueda modificar tal decisión. Agrega el Gobierno que la adopción y aplicación de una nueva legislación sindical figuran entre las medidas que se adoptarán a muy corto plazo como contribución al proceso de institucionalización.

B. B. Conclusiones del Comité

• Conclusiones del Comité
  24. 24 Conviene recordar que las primeras quejas formuladas acerca de este asunto datan de octubre de 1971, y que el Comité ha tenido que ocuparse, por lo que respecta a los primeros años que sucedieron al cambio de régimen ocurrido en agosto de 1971, de cuestiones tan graves como la clausura de la COB, del FSTMB y de la Central Obrera de La Paz, la intervención de la Federación Nacional de Maestros Urbanos de Bolivia y la detención o el exilio de sindicalistas. En época más reciente, los alegatos se referían en particular a los decretos adoptados en noviembre de 1974, en virtud de los cuales se impusieron importantes restricciones a los derechos sindicales en todas las ramas de la economía, así como a la situación sindical en el sector minero. Un representante del Director General llevó a cabo dos misiones de contactos directos en Bolivia, a saber, la primera del 25 de marzo al 8 de abril de 1976 y la segunda del 17 al 24 de julio del mismo año.
  25. 25 El Comité toma nota de la última comunicación del Gobierno y expresa su profunda preocupación ante la lentitud del proceso tendiente al restablecimiento de una situación sindical normal en el país, pues, pese al tiempo transcurrido, la legislación anunciada no se ha adoptado todavía y siguen aplicándose las restricciones impuestas al ejercicio de las actividades sindicales. En efecto, el Gobierno se limita en la citada comunicación a mencionar un discurso del Presidente de la República en el que éste anuncia la constitucionalización del país para 1980; la nueva legislación sindical será adoptada durante la etapa intermedia, denominada "de institucionalización", en el transcurso de la cual se introducirán modificaciones en la Constitución del Estado. A este respecto, el Comité desea señalar que es preciso distinguir entre la evolución de las instituciones políticas de un país, por una parte, y las cuestiones relativas al ejercicio de la libertad sindical, por otra. Si el respeto de ésta se halla estrechamente vinculado, como lo pusiera de relieve en 1970 la Conferencia Internacional del Trabajo, al respeto de las libertades públicas en general, las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen funciones propias que desempeñar, independientemente del sistema político del país. En consecuencia, el Comité considera urgente que el Gobierno restablezca sin demora las condiciones legales y prácticas indispensables para el desarrollo de una vida sindical normal en el país, de conformidad con los convenios sobre la libertad sindical ratificados por Bolivia.
  26. 26 En lo que concierne a los detenidos y exiliados, el Comité toma nota de que se ha puesto en libertad a cierto número de trabajadores mineros, entre ellos a Mario Cortez, secretario permanente de la FSTMB. A este respecto, en mayo de 1977, basándose en las listas comunicadas por el Gobierno, el Comité mencionó los nombres de trabajadores o dirigentes sindicales mineros todavía detenidos o exiliados. Sólo dos de éstos (aparte de las personas cuyo regreso del exilio fuera ya anunciado en abril de 1977 por el Gobierno) figuran entre las personas cuya liberación señala el Gobierno en su comunicación del 1.° de octubre de 1977 (Adolfo Morales Gómez y Efraín Velasco Gutiérrez). El Gobierno cita asimismo el nombre de un trabajador minero puesto en libertad y recapturado (Paulino Palma López). De lo anterior se desprende que:
      • - siguen detenidos, entre otros: Sabino Arnes Salazar; Alberto Carvajal Cuentas; Paulino Palma López; Pablo Rocha Mercado y Alejandro Rojas Arnes;
      • - siguen exiliados, entre otros: Alejandro Alvarez Rojas; Angel Sócrates Andrade A.; Sinforoso Cabrera Romero (ex dirigente de la FSTMB); Octavio Carvajal Dalence (dirigente de la FSTMB); Dionisio Coca Montado (dirigente de la FSTMB); Raúl René Choque Linares; René Eduardo Dalence Salinas; Mario Fernández Condori (dirigente de la FSTMB); Víctor López Arias (secretario general de la FSTMB); Justino López Cadima; Félix Feliciano Murichi Poma; José María Palacios López (ex dirigente de la COB que se encuentra en México); Edgar Raminez Santisteban; Orcar salas Moya (dirigente de la FSTMB); Severo Torres Bravo y Jorge Velarde Torres.
  27. 27 Finalmente, en lo referente a las radioemisoras mineras, el Comité observa que las últimas comunicaciones del Gobierno no contienen información alguna al respecto.