Rapport définitif - Rapport No. 143, 1974

1. 7. El Comité examinó por primera vez este caso en la 60.a reunión que se celebró en el mes de febrero de 1972, e informó entonces al Consejo de Administración, en los párrafos 17 a 26 de su 130.° informe, que el Consejo de Administración aprobó en la 186.a reunión, celebrada en junio de 1972.
2. 8. El Comité recuerda que los alegatos se referían a un proyecto de ley núm. 889 relativo a la creación de comités de negociación y de concertación en los servicios públicos. Como el Gobierno había indicado que, con motivo de la disolución del Parlamento belga, el proyecto de ley ya no era válido, el Comité recomendó al Consejo de Administración que decidiera que no era necesario examinar el caso en cuanto a su fondo.
3. 9. La Central de Sindicatos Independientes ha dirigido dos nuevas comunicaciones a la OIT, de fecha 18 de mayo de 1972 y 29 de noviembre de 1973. EL Gobierno ha enviado sus observaciones en dos comunicaciones, de fecha 26 de julio de 1972 y 14 de noviembre de 1973.
4. 10. Bélgica ha ratificado el convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 11. En su comunicación de 18 de mayo de 1972, la central de Sindicatos Independientes declara que el proyecto de ley núm. 889 vuelve a ser válido al haberse adoptado nuevas disposiciones legislativas relativas a los efectos de la disolución de las cámaras respecto de los proyectos de ley presentados antes de dicha disolución. La Central desea, pues, que el Comité vuelva a examinar la queja.
2. 12. El Gobierno confirma, por carta de 26 de julio de 1972, la revalidación del proyecto de ley núm. 889.
3. 13. El Comité recuerda el alegato de los querellantes de que el Gobierno, al depositar el proyecto de ley núm. 889 en la Mesa de la Cámara de los Representantes, tenia la intención de instaurar un monopolio de los sindicatos políticos en los servicios públicos.
4. 14. El proyecto de ley, destinado a regir las relaciones sociales en los servicios públicos, presentaba, según los querellantes, dos aspectos inaceptables. En primer lugar, para ser representativa en los comités generales de los servicios públicos, organismos de negociación constituidos por el proyecto de ley, la organización sindical debería estar afiliada a una organización sindical representada en el Consejo Nacional del Trabajo. Ahora bien, añaden los querellantes, la exposición de motivos del proyecto reconoce que el Consejo Nacional del Trabajo se ocupa exclusivamente de los trabajadores en el sector privado y no es competente en el sector público. Según la Central de Sindicatos Independientes, la consecuencia es que, después de haber reconocido la incompetencia de las organizaciones representadas en el Consejo Nacional del Trabajo, el Gobierno considera que los derechos de representación dimanan de la pertenencia a este mismo Consejo, lo que, sin embargo, parece ser más bien una razón de exclusión.
5. 15. Además los querellantes declaran que en el Consejo Nacional del Trabajo sólo están representadas las tres organizaciones sindicales cuyas relaciones con los tres partidos "tradicionales" (socialista, socialcristiano y liberal) son, a su juicio, de notoriedad pública. La situación es particularmente grave en el sector público, según los querellantes, pues el proyecto establece una discriminación entre los sindicatos relacionados con los partidos que componen generalmente el Gobierno o los poderes locales, es decir, con los empleadores de los agentes de la función pública, y las demás organizaciones sindicales y especialmente la Central de Sindicatos Independientes que, en cada elección sindical en el sector público, ha obtenido un número suficiente de votos para obtener puestos en los órganos nacionales. Los querellantes estiman, por lo tanto, que se trata de un acto de injerencia por parte del Estado belga, empleador de los agentes de la función pública, en la vida sindical. A su juicio, el proyecto de ley tiene como resultado excluir a la Central de Sindicatos Independientes de la negociación en el seno del Comité general, mientras que antes la Central participaba en el Comité general de consulta sindical, ya que era elegido regularmente por el personal.
6. 16. La segunda acusación principal de los querellantes respecto del proyecto de ley consistía en que éste (artículos 7 y 8) preveía el cómputo de los miembros cotizantes de las organizaciones sindicales para establecer la representatividad de las mismas. Esta disposición es inaceptable para la Central de Sindicatos Independientes por dos razones: por una parte, la orientación política de la acción sindical obliga a varios agentes a afiliarse a distintas organizaciones sindicales; por otra parte, los miembros tienen derecho a afiliarse anónimamente para evitar que sean personalmente objeto de medidas de represalias por parte del empleador. Los querellantes añadían que se había obligado a algunos de sus miembros a afiliarse a organizaciones sindicales políticas para obtener ascensos a los que tenían derecho. Recordaban que en medio siglo de existencia sólo habían conocido un caso en que el empleador había tratado de obtener la lista de sus miembros, se trataba del ocupante y todas las organizaciones sindicales serias se habían negado a ello.
7. 17. A juicio de los querellantes las únicas personas calificadas para determinar si un sindicato es representativo son los trabajadores de la empresa o del sector interesado, incluso si no están sindicatos. A su juicio sólo mediante elecciones sindicales puede establecerse el valor representativo de las organizaciones de trabajadores.
8. 18. En su comunicación de 29 de noviembre de 1973, los querellantes se refieren a las enmiendas introducidas en el proyecto de ley por el actual Gobierno. A su juicio estas enmiendas constituyen una prueba más de la connivencia entre los sindicatos políticos y el empleador. Los querellantes estiman que las modificaciones introducidas en el artículo 7 del proyecto de ley sólo tienen por objeto asegurar la participación del sindicato liberal, habida cuenta de la presencia del partido liberal en el seno del Gobierno. Declaran, además, que el Gobierno mantiene la tercera condición de representatividad, es decir, la pertenencia al Consejo Nacional del Trabajo, cuando ello depende exclusivamente de una decisión del empleador, en este caso el Gobierno de Bélgica.
9. 19. En su comunicación de 14 de noviembre de 1973, el Gobierno facilita el texto del proyecto de ley, así como el de las enmiendas presentadas y analiza el contenido de dichas disposiciones.
10. 20. La exposición de motivos del proyecto de ley núm. 889 indica que el proyecto tiene por objeto sentar las bases legislativas de un nuevo régimen de las relaciones sociales en favor de los agentes de los servicios públicos. Si bien es cierto que debe protegerse totalmente la libertad sindical, añade esta exposición de motivos, no es menos cierta la necesidad de estructurar y organizar las relaciones de la autoridad política o administrativa con "interlocutores válidos". Tres series de disposiciones se prevén a estos efectos: el reconocimiento de las organizaciones sindicales, el recurso a procedimientos de negociación y de concertación y la solución sobre nuevas bases de la cuestión de representatividad.
11. 21. El requisito del reconocimiento de las organizaciones sindicales ya existe, conforme al estatuto sindical fijado por la real orden de 20 de junio de 1955, y obliga a la organización sindical que trate de ejercer ciertas prerrogativas a manifestarse enviando sus estatutos y la lista de sus dirigentes responsables. El reconocimiento no da lugar a ninguna disposición administrativa nueva.
12. 22. Por el contrario, la negociación y la concertación originan nuevas instituciones. La negociación corresponde a la discusión detallada de las cuestiones examinadas, teniendo en cuenta los distintos puntos de vista de las partes. Para evitar que las negociaciones sean largas y difíciles deben limitarse a lo esencial. Ello implica otro procedimiento de asociación del personal a la elaboración de las medidas de organización que precisa la vida administrativa, y éste es el fundamento de la concertación.
13. 23. Por último, la exposición de motivos indica que los artículos relativos a la representatividad sindical se inspiran en la ley de 5 de diciembre de 1968 sobre los convenios colectivos y las comisiones paritarias. Se recuerda que, conforme a esta ley, se consideran como representativas: 1) las organizaciones interprofesionales de trabajadores constituidas en el plano nacional y representadas en el Consejo Central de la Economía y en el Consejo Nacional del Trabajo; además estas organizaciones deben contar por lo menos con 50.000 miembros; 2) las organizaciones profesionales afiliadas o que formen parte de una organización interprofesional prevista en el párrafo anterior. La exposición de motivos señala que el Gobierno ha tenido en cuenta la forma en que la ley de 5 de diciembre de 1968 resolvió la cuestión de la representatividad sindical al fijar los criterios definidos en el proyecto núm. 889, aunque la ley citada estaba destinada ante todo al sector privado.
14. 24. Al final de la exposición de motivos, el Gobierno declara que el proyecto de ley contribuye, con todas sus disposiciones, a garantizar el fomento de la actividad sindical en el seno de la administración pública.
15. 25. El proyecto de ley núm. 889 contiene esencialmente disposiciones relativas a los procedimientos de negociación y de concertación, así como a los comités constituidos para aplicar este procedimiento.
16. 26. Los artículos 3 y 4 del proyecto se refieren a la creación de distintos comités destinados a aplicar el procedimiento de negociación. Se instituyen tres comités generales: el Comité de los servicios públicos nacionales, el Comité de los servicios públicos provinciales y locales y el Comité común para el conjunto de los servicios públicos, competente en cuestiones que interesen a la vez a los agentes de los servicios nacionales, regionales y locales. Además se crean comités de sector o especiales para las administraciones y demás servicios del Estado y para los organismos de interés público, y comités para las administraciones, establecimientos y servicios provinciales y locales. Cada uno de estos comités especiales se ocupa de cuestiones que afectan al personal del servicio o servicios para los cuales ha sido instituido.
17. 27. El artículo 6 del proyecto prevé que sólo las organizaciones sindicales representativas participan en los comités de negociación. Según el artículo 7, se considera como representativa para participar en el Comité común para todos los servicios públicos la organización sindical que: 1) ejerza su actividad en el plano nacional; 2) defienda los intereses de todas las categorías del personal de servicios públicos; 3) esté afiliada a una organización sindical representada en el Consejo Nacional del Trabajo. Además de cumplir estas tres condiciones, la organización sindical deberá contar con un número de afiliados cotizantes que representen por lo menos el 10 por ciento de la totalidad empleada en los servicios públicos interesados para poder participar en el Comité de los servicios públicos nacionales y en el Comité de los servicios públicos provinciales y locales.
18. 28. Según el artículo 8, se considera como representativa para participar en uno de los comités especiales nacionales: 1) cualquier organización que participe en el Comité general de los servicios públicos nacionales; 2) la organización sindical reconocida que defienda a la vez los intereses de todas las categorías del personal de los servicios dependientes del Comité, esté afiliada a una organización sindical constituida como central en el plano nacional o forme parte de una federación sindical constituida en el mismo plano y comprenda el mayor número de afiliados cotizantes entre las organizaciones sindicales no previstas en el punto 1 y cuyo número de afiliados cotizantes en actividad en los servicios dependientes del Comité represente por lo menos el 10 por ciento del total empleado en los mismos. Las normas son similares para la representatividad en los comités especiales regionales y locales.
19. 29. El artículo 15 se refiere al derecho de las organizaciones sindicales reconocidas. La disposición abarca igualmente a las organizaciones que no pueden formar parte de los organismos de negociación. El artículo prescribe que las organizaciones sindicales reconocidas pueden: 1) intervenir ante las autoridades en defensa del interés colectivo del personal que representen o del interés particular de un agente; 2) asistir, si el interesado lo solicitare, al agente que deba justificar sus actos ante la autoridad administrativa; 3) fijar anuncios en los locales del servicio; 4) recibir la documentación de carácter general relativa a la gestión del personal que ella represente.
20. 30. En los comentarios que formula a propósito de este proyecto de ley, el Gobierno indica que el Comité general de negociación común para todos los servicios públicos sustituirá al Consejo Nacional del Trabajo en las cuestiones relativas a los servicios públicos.
21. 31. Por lo que respecta a la representatividad sindical, el Gobierno hace observar que está determinada por criterios objetivos preestablecidos, aplicando así el principio expresado más de una vez por el Comité de Libertad Sindical.
22. 32. El Gobierno explica que el proyecto sanciona dos tipos de criterios de representatividad: las condiciones "externas" de representatividad y las condiciones "internas". Las primeras tienen en cuenta principalmente las estructuras que el movimiento sindical se ha forjado libremente, y después, la preocupación de tratar "en la cumbre" sólo con las organizaciones sindicales pertenecientes al "gran movimiento sindical". Lo mismo ocurre ya en el Consejo Nacional del Trabajo y el proyecto de ley núm. 889 no hace más que ampliarlo al sector público.
23. 33. Por lo que se refiere a las condiciones internas de representatividad, el Gobierno hace observar que las ha facilitado en el caso de los comités especiales: así, para evitar el reproche de que desea imponer un régimen discriminatorio, el Gobierno ha juzgado suficiente el 10 por ciento del total del personal del servicio de que se trate, mientras que el proyecto inicial preveía el 15 por ciento.
24. 34. El Gobierno añade que ha presentado una enmienda al proyecto de ley titulada "medidas de control". Una comisión de tres miembros nombrados por el Rey y presidida por un magistrado de los tribunales verificará cada seis años si las organizaciones sindicales que forman parte o solicitan formar parte de los comités de negociación satisfacen las condiciones fijadas por la ley. Los miembros de la comisión y los agentes que les asisten deberán guardar secreto profesional. Además, una organización sindical con respecto a la cual la comisión haya llegado a la conclusión de que no satisface las condiciones previstas por la ley, puede pedir un nuevo examen antes de que expire el periodo de seis años, si estimare que posteriormente cumple las condiciones impuestas. Si después de este nuevo examen se la considera representativa, la organización puede participar inmediatamente en los comités en cuestión.
25. 35. El Gobierno hace observar que la determinación de las organizaciones representativas es una prerrogativa de la autoridad pública y que los criterios fijados lo han sido objetivamente. Señala que el Consejo de Estado ha considerado lógica la condición de pertenecer al Consejo Nacional del Trabajo cuando se trata de la admisión a un Comité general. La exigencia del carácter interprofesional impuesta a las organizaciones sindicales tiene por objeto evitar que los interesados reivindiquen ventajas sin preocuparse de las posibles consecuencias sobre la situación de los demás miembros del personal. El Consejo de Estado ha estimado que esta concepción "global" de la representatividad no constituye una violación de la libertad sindical haciendo obligatoria la afiliación de los agentes a un sindicato que no hayan elegido, y más especialmente sindicatos políticos. En efecto, prosigue el Gobierno, no se impone a los agentes la obligación de afiliarse a un sindicato y menos a uno determinado. Los criterios adoptados son la conclusión de una lenta evolución del derecho del trabajo belga. Además, el Gobierno estima que las investigaciones previstas para controlar la representatividad están rodeadas de las garantías de secreto y de integridad perseguidas. En cuanto al pretendido favoritismo que beneficia a los sindicatos políticos, el Gobierno hace observar que no está prohibido el que las organizaciones sindicales tengan una orientación política, incluso lazos con los partidos políticos.
26. 36. El Gobierno indica igualmente que si el proyecto de ley limita el acceso a los comités de negociación, al mismo tiempo reglamenta el reconocimiento de las organizaciones sindicales y las prerrogativas relacionadas con el cumplimiento de esta formalidad. El proyecto tiene por objeto, mediante el mecanismo de reconocimiento sindical, que las organizaciones sindicales no representativas puedan continuar fomentando y defendiendo los intereses de sus miembros, a pesar de no estar admitidas en los comités de negociación y de concertación. En conclusión, el Gobierno declara que una organización sindical sólo podrá quejarse de violación de la libertad sindical cuando ya no tenga la facultad de fomentar y defender los intereses de sus miembros. Ahora bien, este derecho no ha quedado afectado por el proyecto de ley, precisamente por el mecanismo de reconocimiento sindical.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 37. El Comité observa que los alegatos de los querellantes se refieren a un proyecto de ley relativo a la negociación y a la concertación en los servicios públicos. Este proyecto prevé esencialmente la creación de comités para asegurar los procedimientos de negociación y de concertación. Estos comités son de dos tipos: unos, llamados comités generales, destinados a tratar problemas generales del sector público; otros, denominados comités especiales, competentes para las cuestiones relativas a un sector determinado. Los querellantes no aceptan las dos condiciones siguientes para que una organización pueda formar parte de estos comités: la obligación, para participar en los comités generales, de: estar afiliada a una organización sindical representada en el Consejo Nacional del Trabajo (condición "externa" de representatividad), y el cómputo de los miembros cotizantes de los sindicatos para establecer su representatividad. Estiman inaceptable la primera condición por dos razones esenciales: el Consejo Nacional del Trabajo sólo es competente para el sector privado y únicamente los sindicatos "políticos" unidos al Gobierno, toman parte en este Consejo. En cuanto al cómputo de los miembros cotizantes, los querellantes estiman que este sistema no es conveniente, pues a su juicio los agentes de los servicios públicos frecuentemente están afiliados a varias organizaciones y, además, se encuentran obligados a afiliarse a sindicatos políticos para obtener un ascenso. Por lo tanto, desean que se instauren elecciones sindicales para establecer el valor representativo de las organizaciones.
2. 38. El Comité toma nota de los comentarios formulados por el Gobierno respecto de estos alegatos. Observa en particular que el Gobierno justifica la existencia de las condiciones externas de representatividad por su preocupación de tratar con el "gran movimiento sindical" y ampliar al sector público un sistema ya vigente en el derecho común del trabajo, por intermedio del Consejo Nacional del Trabajo, organismo competente para el sector privado. Para el Gobierno, el reconocimiento de la representatividad de un organismo constituye una prerrogativa de la autoridad pública. El Comité observa igualmente que, a juicio del Gobierna, los criterios de representatividad se han establecido objetivamente y que las investigaciones previstas para apreciar la representatividad interna de los sindicatos facilitan las garantías de secreto e integridad buscadas. Por último, según el Gobierno, el sistema de reconocimiento permitirá a las organizaciones no representadas en los comités de negociación continuar fomentando y defendiendo los intereses de sus miembros. Por lo tanto, el proyecto de ley no supone, por esta razón, violación alguna de los principios de la libertad sindical.
3. 39. Antes de pronunciarse sobre los problemas planteados en este caso, conviene situarlos en el marco de las cuestiones de que se ha ocupado el Comité en el pasado en materia de representatividad sindical.
4. 40. En tales casos el Comité admitió que ciertas ventajas, especialmente en materia de representación, podrían concederse a los sindicatos según su grado de representatividad, pero ha considerado que la intervención de los poderes públicos en esta materia no debía ser de naturaleza tal que influyera indebidamente en la elección por los trabajadores de la organización a la que desean afiliarse. El Comité ha estimado por otra parte que el hecho de que una organización sindical no sea admitida para participar en las comisiones paritarias no implica forzosamente que exista una violación de los derechos sindicales de tal organización. Para que no se produzca violación, es preciso que se cumplan dos condiciones: primero, que la razón por la que se ha descartado el sindicato de la participación en una comisión paritaria radique en su falta de representatividad objetivamente determinada; en segundo lugar, será preciso que, a pesar de su no participación, los demás derechos de que disfrute ese sindicato y las actividades que puede desplegar le permitan efectivamente "promover y defender los intereses" de sus miembros, en armonía con el artículo 10 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87)1.
5. 41. En el presente caso y por lo que respecta a los alegatos relativos a las condiciones externas de representatividad, el Comité observa que el proyecto de ley núm. 889, aunque instituye comités generales competentes únicamente para el sector público, impone para formar parte de ellos la obligación de estar afiliado a una organización representada en el Consejo Nacional del Trabajo, organismo que en caso de adoptarse la ley sólo sería competente para el sector privado.
6. 42. El Comité estima que tal sistema podría tener como consecuencia el que las organizaciones suficientemente representativas e incluso la organización más representativa del sector público serian descartadas de los comités generales de negociación, por no cumplir la condición de estar afiliadas a una organización sindical representada en el Consejo Nacional del Trabajo, que sin embargo no sería competente para las cuestiones del sector público.
7. 43. Por lo que respecta a los alegatos relativos al cómputo de los afiliados cotizantes, aunque en general pueda ser conveniente una votación para determinar la representatividad de las organizaciones sindicales, el Comité observa que las investigaciones previstas por el proyecto de ley facilitan al parecer serias garantías por lo que se refiere al secreto y a la imparcialidad indispensables a esta misión. El Comité observa igualmente que estas disposiciones prevén una revisión suficientemente frecuente de las decisiones de la comisión, puesto que una organización sindical podrá recurrir a la comisión en cualquier momento si estima que cumple las condiciones necesarias de representatividad. Además, por lo que respecta al derecho de los trabajadores del sector público a afiliarse a las organizaciones de su elección y a su protección contra las eventuales medidas de discriminación antisindical, el Comité observa que los querellantes mismos reconocen que en Bélgica los empleadores no adoptan ninguna medida para obtener la lista de los miembros de los sindicatos.