Rapport définitif - Rapport No. 77, 1964

1. 7. Por comunicación de 31 de octubre de 1963, la Confederación Internacional de Altos Funcionarios sometió a la O.I.T una queja contra el Gobierno de Austria por violación de la libertad sindical. El 8 de enero de 1964, los querellantes presentaron una enmienda al texto original de la misma. Ambas comunicaciones fueron transmitidas al Gobierno de Austria, el que envió su respuesta por nota de 10 de febrero de 1964.
2. 8. Austria ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 9. De acuerdo con lo que expresan los querellantes, existía, antes de 1962, una disposición constitucional según la cual los representantes del personal debían participar, en cierta medida, en la elaboración de los reglamentos sobre los derechos y deberes de los funcionarios públicos. Esta disposición fué suprimida. Existe, sin embargo, una circular publicada por la Cancillería Federal en 1946, según la cual se encargaba provisoriamente la representación del personal de los servicios públicos a los cuatro sindicatos de esta categoría que existían en dicho momento. Dichos sindicatos son: el Sindicato de Empleados Comunales, el Sindicato de Empleados de Correos, el Sindicato de Empleados de Ferrocarril y el Sindicato de Empleados Públicos. Aclaran los querellantes que esos sindicatos no son más que una emanación de los partidos políticos, dos de los cuales se encuentran aliados desde hace años al Gobierno de coalición existente. Los más altos dirigentes sindicales son también mandatarios de dichos dos partidos. En vista de la disciplina de partido imperante, dichos dirigentes sindicales se encuentran sometidos al Gobierno, es decir, al empleador. Los miembros de dichos sindicatos no gozan, en realidad, de ningún derecho, ni siquiera del de elegir a sus dirigentes, ya que las últimas elecciones en los servicios públicos tuvieron lugar en 1951.
2. 10. Señalan también los querellantes que en 1955 los funcionarios que deseaban una acción sindical independiente del empleador constituyeron la Federación Austriaca de Funcionarios, que logró, en 1959, que el Tribunal Constitucional le reconociera el derecho de usar la denominación de « sindicato », en contra de la opinión del Ministro del Interior. Basándose en el argumento de que no existe ninguna reglamentación legal del derecho de participar y representar al personal, el Gobierno niega a la Federación la intervención en la consulta sobre problemas generales del personal, la que se realiza únicamente con las cuatro organizaciones reconocidas. Lo más que ha podido obtener la Federación hasta ahora es la decisión del Tribunal con respecto al derecho de usar la denominación de « sindicato ».
3. 11. Los querellantes envían, entre otros documentos, el fallo mencionado del Tribunal Constitucional y la citada circular de 1946. Por la misma se invita a las administraciones públicas a hacer participar a las comisiones del personal en la reglamentación de las cuestiones que efectan a este último. Se trata, en especial, de consultarlas antes de adoptar cualquier clase de medidas respecto al personal, así como de recibir las quejas que presenten en nombre de uno o varios de los funcionarios y sus reclamaciones respecto de cuestiones económicas o sociales, y de permitir su participación en el control de las condiciones higiénicas de las oficinas.
4. 12. En su respuesta, el Gobierno señala que el derecho de asociación está protegido tanto por la ley fundamental del Estado como por la ley de asociación de 1951, y que la Federación Austriaca de Funcionarios disfruta, en ese sentido, de los mismos derechos que las otras organizaciones. Aparentemente, los querellantes confunden dos conceptos distintos, es decir, el del derecho a la representación dentro de las empresas y el del derecho a la representación de los intereses colectivos de los miembros de una profesión por las organizaciones profesionales. El primero de ellos no está comprendido en el concepto de derecho de sindicación, en el sentido expresado en los convenios internacionales. La circular o « edicto de Figl » que se menciona en la queja tiene un carácter provisorio y se refiere casi exclusivamente a los asuntos que son de competencia de las comisiones de personal dentro del marco de sus respectivas dependencias. Los sindicatos mencionados en dicho edicto eran los únicos que existían en la época en que fué publicado. Más tarde, uno de los sindicatos dejó de existir, habiéndose producido una reagrupación del movimiento sindical de los servidores públicos.
5. 13. Se desprende de la información del Gobierno que los cuatro sindicatos del personal de los servicios públicos, actualmente reconocidos, poseían, al 31 de diciembre de 1963, un total de 406.820 miembros (de los cuales 75.605 eran jubilados), y que el número de empleados públicos comprendidos en la esfera de actividades de los mismos se elevaba a esa fecha a cerca de 420.000. Por su parte, la Federación Austríaca de Funcionarios no ha publicado hasta la fecha cifras relativas al número de sus socios, pero de acuerdo con los dates disponibles el mismo sería de entre 10.000 y 20.000. Aclara el Gobierno que los miembros de los cuatro sindicatos aludidos eligen periódicamente a sus directivas, e indica las fechas en que se han celebrado los congresos respectivos, todos los cuales son sumamente recientes (1959, 1961, 1962 y 1963). El Gobierno acompaña a su comunicación los estatutos de cada uno de estos sindicatos.
6. 14. De acuerdo con el Gobierno, las condiciones de empleo de los servicios públicos se hallan determinadas generalmente por las disposiciones legales; sin embargo, existe todavía un amplio campo para la negociación colectiva. La condición previa establecida por ley para la atribución de la facultad de concluir convenios colectivos es que el número de socios y la importancia de las actividades de un sindicato en el terreno económico le confieran carácter representativo. La Federación Austríaca de Funcionarios no ha solicitado hasta la fecha la atribución de esta facultad. Aclara también el Gobierno que los cuatro sindicatos mencionados cuentan con el apoyo de la Federación de Sindicatos de Austria al someter sus reivindicaciones, y que esta central participa en la Comisión Paritaria de Precios y Salarios y en la elaboración de la política económica y social del país. Dichas organizaciones son totalmente independientes y en varias ocasiones han llevado a cabo acciones sindicales en apoyo de sus demandas y han iniciado un gran número de litigios contra la República de Austria y otros empleadores públicos en representación de sus afiliados. Cada uno de ellos cuenta con una sede central y oficinas en todo el país, con un total de 246 empleados. En cambio, la Federación Austríaca de Funcionarios no consagra, aparentemente, más que una hora semanal para recibir los reclamos de sus afiliados.
   • Alegatos relativos a la falta de participación de la Federación Austríaca de Funcionarios en organismos consultivos
7. 15. El Comité observa que en el presente caso la principal queja se refiere al hecho de que la Federación Austríaca de Funcionarios no es reconocida por las administraciones para la consulta en materia de personal. El Gobierno sostiene, por su parte, que el derecho de representación dentro de la empresa (y por extensión dentro de las dependencias públicas) no está comprendido en el concepto de derecho de sindicación según el sentido que le han dado los convenios internacionales, y debe ser distinguido de la representación de los intereses colectivos de los miembros de una profesión por las organizaciones respectivas. En otras palabras, el Gobierno considera que las normas internacionales en materia de libertad sindical no ampararían el reclamo de los querellantes de que la Federación sea admitida en los organismos de consulta existentes. Para mayor ilustración, el Gobierno indica que el número de miembros de la Federación no supera, en el mejor de los casos, los 20.000, cifra que está muy por debajo de las mencionadas con respecto a los afiliados de las otras asociaciones de personal de los servicios públicos, por lo cual dicha Federación sería una organización totalmente minoritaria.
8. 16. En varios casos anteriores, el Comité consideró que no estaba llamado a pronunciarse sobre el derecho que tiene una organización determinada a ser invitada, por ejemplo, a formar parte de organismos consultivos, a no ser que su exclusión constituya un caso flagrante de discriminación que afecte a los principios de la libertad sindical, y que es ésta una cuestión cuya decisión incumbe al Comité en cada caso particular, habida cuenta de las circunstancias.
9. 17. Por otra parte, según recordara el Comité en varias ocasiones, en particular con motivo de la discusión del proyecto de convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, la Conferencia evocó la cuestión del carácter representativo de los sindicatos y admitió, hasta cierto punto, la distinción que a veces se hace entre los diferentes sindicatos, de acuerdo con su grado de representatividad. Sin embargo, con respecto a este punto especial, el Comité consideró que, por admisible que en sí misma resultase, es preciso, en primer lugar, que los criterios en que se inspira la distinción entre organizaciones más o menos representativas sean de carácter objetivo y se funde en elementos que no ofrezcan posibilidad de abuso.
10. 18. En un caso similar relacionado con Francia, en el que se planteó el problema de una organización sindical que no había sido reconocida para formar parte de los órganos internos de una empresa del Estado, el Comité consideró que, en vista de que la misma sólo representaba a una pequeña proporción de los trabajadores interesados, no se habían aportado pruebas suficientes de que se hubieran violado los derechos sindicales al negársele dicha participación.
11. 19. En el presente caso, en vista de las cifras que le han sido suministradas con respecto al número de afiliados de las organizaciones de personal de los servicios públicos, inclusive de la Federación Austríaca de Funcionarios, las que permiten aplicar un criterio objetivo para determinar el carácter más o menos representativo de dichas organizaciones, el Comité considera que la exclusión de la Federación de los órganos consultivos constituidos no puede considerarse como un caso flagrante de discriminación que afecte a los principios de libertad sindical, dado el carácter netamente minoritario de la misma.
12. 20. En estas condiciones, el Comité considera que los querellantes no han aportado la prueba de que se hubiera producido una violación de los derechos sindicales y recomienda al Consejo de Administración que decida que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.
    • Alegatos relativos a la falta de posibilidades de actuación de la Federación Austríaca de Funcionarios
13. 21. Los querellantes han alegado que 10 más que ha podido obtener la Federación Austríaca de Funcionarios ha sido el reconocimiento judicial del derecho de denominarse « sindicato ». Esta decisión no ha cambiado en nada la situación de hecho, y la Federación continúa sin ser reconocida. A este respecto, el Comité recuerda que el Gobierno había señalado, en su respuesta, que los sindicatos de personal de los servicios públicos tienen, en principio, el derecho a la negociación colectiva. La condición establecida por la ley para ejercer este derecho es que la organización respectiva tenga un carácter representativo por el número de sus afiliados y la importancia de sus actividades en el campo económico. En lo que se refiere a la Federación Austríaca de Funcionarios, la misma aún no ha solicitado el reconocimiento para fines de negociación colectiva.
14. 22. Por otro lado, sin embargo, el Comité considera que la razón misma de la existencia de un sindicato es la defensa y representación de los intereses de sus miembros. La mera posibilidad de existencia legal de un sindicato no satisface los principios contenidos en el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); el mismo garantiza, en su artículo 2, la libertad de elección de los trabajadores en materia de afiliación a una organización determinada, y define el término « organización » en su artículo 10 como « toda organización de trabajadores o empleadores que tenga por objeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores o de los empleadores ».
15. 23. Ahora bien, conforme al edicto de 1946 mencionado por los querellantes y el Gobierno, y que se refiere a la intervención de los sindicatos en cuestiones que afectan al personal dentro de una dependencia pública, las organizaciones que han sido reconocidas a dichos fines parecerían ser las únicas autorizadas, entre otras cosas, para presentar reclamos con respecto a un empleado si éste así lo solicitara, o cuando una medida puede afectar fundamentalmente a uno o varios empleados.
16. 24. El Comité ha aceptado, en ciertas condiciones, como un hecho no contrario a los principios de libertad sindical, que una organización minoritaria no esté facultada por la ley a participar en órganos consultivos, según se ha visto anteriormente, o que no esté autorizada a entablar negociaciones colectivas. Sin embargo, el Comité también ha señalado que la distinción entre las organizaciones sindicales más representativas y las demás organizaciones no debería tener por consecuencia privar a las organizaciones sindicales que no hayan sido reconocidas como las más representativas de los medios esenciales para defender los intereses profesionales de sus miembros.
17. 25. Por otro lado, el Comité observa que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, al analizar la legislación sindical de Dinamarca con respecto a los funcionarios públicos, había comprobado que, según la misma, puede ser reconocida por la administración sólo una organización de funcionarios, y que este reconocimiento implicaba para la organización respectiva el derecho de ser consultada y de participar en los organismos consultivos, y el de negociar. Con tal motivo, la Comisión señaló que si el « reconocimiento » de una organización con miras a la representación en los organismos paritarios o a la consulta previa puede admitirse en determinadas condiciones, el hecho de que la ley misma no autorice este reconocimiento más que en favor de una sola organización de funcionarios y de sólo a esta organización el derecho a « negociar » puede limitar, en ciertos casos, las posibilidades de acción de las organizaciones no reconocidas. Además, el hecho de que la organización « reconocida » sea la única que en la práctica puede « fomentar y defender » los intereses de sus miembros podía ser incompatible con el principio del artículo 2 del Convenio núm. 87, según el cual los interesados deben poder constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a las mismas. La Comisión no insistió en sus observaciones a este respecto cuando el Gobierno informó que las organizaciones no reconocidas estaban autorizadas a presentar peticiones a la administración, a pesar de no gozar del derecho de negociación colectiva.