Rapport définitif - Rapport No. 114, 1970

1. 27. El Comité examinó anteriormente este caso en sus reuniones de febrero de 1965, mayo de 1968 y febrero de 1969, habiendo presentado al Consejo de Administración ciertas recomendaciones sobre una primera serie de alegatos y conclusiones provisionales sobre los nuevos alegatos presentados en 1967 por la Federación Nacional de Maestros (FENAMA). Con respecto a estos alegatos pendientes, el Comité solicitó del Gobierno y de la organización querellante determinadas informaciones complementarias cuya naturaleza se indica en los párrafos 132 y 133 de su 110.° informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 174.a reunión (marzo de 1969).
2. 28. Mediante una comunicación con fecha 15 de mayo de 1969, el Gobierno respondió a dicha solicitud de informaciones complementarias.
3. 29. La República Dominicana ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

• Alegatos relativos a medidas de discriminación y de represalia contra la Federación Nacional de Maestros
  30. 30 En su reunión de febrero de 1969, el Comité recordó que, según la comunicación de la organización querellante, de 19 de enero de 1967, existía un conflicto entre la misma y el Gobierno, con motivo de la destitución de directores de escuela y maestros en 1966. En resumen, los alegatos sobre supuestas violaciones de la libertad sindical se referían a tres cuestiones, a saber, la negativa del Secretario de Estado de Educación a tratar el problema con FENAMA (se alegaba que el Secretario se había negado a recibir a una comisión de la misma y a hacer intervenir en el caso al Consejo Nacional de Educación, donde dicha organización estaría legalmente representada); la creación de organizaciones paralelas promovidas y patrocinadas por la Secretaría de Educación a fin de « controlar » a los maestros, por ejemplo, la que se había formado en Santiago de los Caballeros a iniciativa del director de Educación de esa ciudad, y, por último, la supresión de una franquicia postal y telegráfica de que habría venido gozando la FENAMA y que sería « una conquista de todas las organizaciones políticas y laborales profesionales o culturales a partir de 1962 ». A juicio de los querellantes, la supresión de esta franquicia en perjuicio de la FENAMA probaría que « sectores gubernamentales » estaban interesados en su destrucción, negándole un instrumento eficaz para su comunicación con los afiliados. El Gobierno había rechazado estos alegatos calificándolos de infundados. Habida cuenta del carácter general de esta respuesta, el Comité, en el párrafo 172, b), de su 105.° informe, había recomendado al Consejo de Administración que solicitase del Gobierno sus observaciones detalladas sobre los alegatos concretos antes mencionados.
  31. 31 En dicha reunión de febrero de 1969, el Comité examinó una nueva comunicación del Gobierno, en la que éste, en lo esencial, indicaba que la Federación Nacional de Maestros carece de base jurídica para actuar en el ámbito sindical, por ser sus miembros empleados públicos sujetos en cuanto al empleo a la autoridad del Presidente de la República y estar sus relaciones de trabajo regidas por leyes especiales, y porque, habiendo obtenido su « incorporación » al amparo de la ley sobre asociaciones que no tengan por objeto un beneficio pecuniario, no tenía personalidad jurídica por haber comprobado que había omitido el cumplimiento de otro requisito establecido en el artículo 4 de dicha ley, por lo cual se la consideraba inexistente. El Gobierno manifestaba que comparte el criterio del Comité sobre la importancia que debe darse a la norma del artículo 1 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ratificado por la República Dominicana, según el cual los trabajadores deberán gozar de protección adecuada contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar - la libertad sindical en relación con su empleo, y ve con simpatía todo movimiento de organización de trabajadores, dentro de las prescripciones legales y constitucionales, sin propósitos ajenos a los fines para los cuales se organizan los trabajadores conforme a lo dispuesto en el Código de Trabajo. Según el Gobierno, la FENAMA no había tenido en cuenta lo dispuesto en diversos artículos del Código de Trabajo ni la disposición del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), que obliga a respetar la legalidad (artículo 8).
  32. 32 El Gobierno señalaba, por otra parte, que, en caso de haber sido cierto que el Secretario de Educación de aquella época se negara a recibir a los representantes de la FENAMA, el motivo pudiera haber sido el exceso de ocupaciones de un funcionario de esa categoría. Por último, el Gobierno afirmaba nuevamente que las imputaciones hechas por la FENAMA sobre supuestas violaciones de la libertad sindical eran infundadas no sólo por no haberse incurrido en ellas, sino porque la FENAMA no es « una organización sindical de las que ampara nuestra legislación laboral ».
  33. 33 El Comité indicó que la actitud del Gobierno con respecto a la organización querellante parecía haberse modificado, puesto que actualmente no reconoce su existencia jurídica, en tanto que en una etapa anterior del examen del caso había manifestado, en una comunicación de 5 de febrero de 1965, que « mantiene relaciones normales con FENAMA, ya que ni impide ni interfiere la realización de los programas de esta Federación ».
  34. 34 En vista de que ciertas observaciones del Gobierno parecían referirse no sólo al caso particular de FENAMA, sino también a los derechos sindicales de los empleados públicos en general, el Comité estimó oportuno recordar la importancia que debe atribuirse a la norma del artículo 2 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ratificado por la República Dominicana, norma en virtud de la cual los trabajadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, y señaló que los empleados de que se trata - en este caso los maestros - no están excluidos de esta disposición. El Comité citó también la norma del párrafo 2 del artículo 8 del mismo Convenio, según la cual la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas en el Convenio. Recordó asimismo el Comité que en otros casos había subrayado la importancia que reviste para los trabajadores al servicio del Estado el derecho de constituir sindicatos y de registrarlos a fin de que puedan funcionar legalmente. En consecuencia, prosiguió el Comité, aun cuando no se apliquen a los maestros las disposiciones del Código de Trabajo en materia de sindicación, el Comité estima que correspondería que toda otra legislación, en el marco de la cual puedan organizarse para la promoción y defensa de sus intereses profesionales, esté en armonía con el Convenio núm. 87. Esta legislación parecía ser, según las declaraciones del Gobierno, la ley núm. 520 sobre asociaciones que no tengan por objeto un beneficio pecuniario.
  35. 35 Señaló el Comité que, según el Gobierno, la FENAMA carece ahora de personalidad jurídica porque, a pesar de haber obtenido su « incorporación » mediante un decreto, omitió el cumplimiento de un requisito establecido en el artículo 4 de la ley 520. De la lectura del artículo en cuestión surge que la « resolución de incorporación » dictada por el Poder Ejecutivo no surtirá efecto y la asociación no será considerada como persona jurídica sino después de cumplir con los requisitos de publicación exigidos por el artículo 42 del Código de Comercio. Además, deberán depositarse ejemplares de los estatutos en el tribunal de comercio y en la alcaldía correspondiente. La publicación exigida deberá contener un extracto de dichos documentos. Los cambios introducidos en los estatutos serán publicados en la misma forma, « después que sean aprobados por el Poder Ejecutivo ».
  36. 36 El Gobierno no precisaba cuál había sido exactamente la omisión en que se fundaría la nulidad de la personería jurídica de la organización querellante. En vista de que, conforme al artículo 7 del Convenio núm. 87, la adquisición de la personalidad jurídica por las organizaciones de trabajadores no puede estar sujeta a condiciones cuya naturaleza limite la aplicación del artículo 2 del Convenio, por el cual los trabajadores « sin autorización previa tienen » el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, y habida cuenta de que el Comité solicitó del Gobierno que precisara, por una parte, la naturaleza del trámite omitido por la FENAMA y, por otra parte, si lo dispuesto en el artículo citado implica que la aprobación de los estatutos por el Poder Ejecutivo constituye una condición previa para adquirir o conservar la personería jurídica y, en tal caso, cuáles son las normas o los criterios que rigen dicha aprobación.
  37. 37 Asimismo, el Comité solicitó de la organización querellante que suministrase informaciones complementarias sobre sus estatutos, organizaciones afiliadas, número de adherentes y demás datos que estimara pertinentes sobre su situación actual.
  38. 38 En tales circunstancias, en el párrafo 134 de su 110.° informe, el Comité recomendó al Consejo de Administración que, por lo que se refiere a la cuestión general del derecho de sindicación de los trabajadores al servicio del Estado, señalase a la atención del Gobierno las consideraciones resumidas en el párrafo 34 anterior, e indicó que proseguiría examinando el caso una vez recibidas las informaciones complementarias solicitadas del Gobierno y de los querellantes respectivamente.
  39. 39 En respuesta a dicha solicitud, el Gobierno, en su comunicación de 15 de mayo de 1969, declara que la FENAMA omitió el depósito en el juzgado correspondiente de la copia certificada de la resolución de incorporación y un ejemplar de sus estatutos. Declara también el Gobierno que la aprobación de los estatutos por el Poder Ejecutivo no es una condición previa para adquirir o conservar la personalidad jurídica de las asociaciones que no tengan por objeto un beneficio pecuniario, en razón de que es con posterioridad al decreto de incorporación cuando debe realizarse el depósito de dichos estatutos en el órgano judicial correspondiente, como condición legal imprescindible para la obtención de su personalidad jurídica.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 40. Hasta el presente no se ha recibido de la organización querellante ninguna respuesta a la solicitud de informaciones complementarias, que le fue transmitida por carta de 13 de marzo de 1969 y reiterada por otra de 9 de junio de 1969.
2. 41. Por lo que se refiere a los alegatos pendientes de examen (véase el párrafo 30 anterior), el Comité observa que el Gobierno ha negado formal y reiteradamente lo afirmado por los querellantes, si bien admite que quizá el Secretario de Educación no hubiese recibido a los representantes de la FENAMA en la ocasión indicada en la queja, pero en tal caso sólo por falta de tiempo.
3. 42. Por otra parte, de las informaciones suministradas por el Gobierno se desprende que la FENAMA omitió el depósito de sus estatutos y de otro documento que, por tratarse del texto de una resolución gubernativa adoptada mediante un decreto, no parecería que deba acarrear ninguna dificultad en cuanto a la prueba de su existencia. En este caso, el Gobierno reconoce que la resolución se ha dictado. En cuanto a los estatutos, su simple depósito constituiría un requisito de forma, frecuentemente exigido en tales casos, y que no suscitaría en sí mismo un problema relativo a la libertad sindical a menos que se pruebe que el depósito esté sujeto a alguna condición cuya naturaleza menoscabe el ejercicio de los derechos sindicales. Tal cosa ocurriría, por ejemplo, si el contenido de los estatutos estuviese sujeto a una aprobación discrecional de las autoridades. En efecto, el artículo 3 del Convenio núm. 87, ratificado por la República Dominicana, establece que las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, debiendo las autoridades públicas abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal. El Comité, como la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT, ha señalado a este respecto que, lamentablemente, este derecho parece hallarse considerablemente limitado en ciertos países donde, al parecer, los estatutos deben ser sometidos a la aprobación previa de las autoridades, cuyo poder de decisión no parece estar limitado por ninguna norma particular. Cabe señalar que, no obstante la declaración del Gobierno según la cual la aprobación de los estatutos no es una condición para obtener o conservar la personalidad jurídica, el artículo 4 de la ley núm. 520 contiene una disposición sobre la aprobación por el Poder Ejecutivo de los cambios en los estatutos.
4. 43. El Comité no dispone de elementos de juicio para apreciar si esto implica o no que, en alguna etapa de la Constitución de organizaciones como la FENAMA, los estatutos mismos deben ser aprobados. No obstante, en el presente caso, de lo declarado por el Gobierno se desprende que el trámite omitido consistía en el simple depósito de los estatutos.
5. 44. Por su parte, la organización querellante no ha suministrado al Comité informaciones que induzcan a pensar que la falta de personalidad jurídica de la FENAMA deba atribuirse a alguna restricción de la libertad sindical.