Rapport intérimaire - Rapport No. 113, 1970

1. 4. El Consejo de Administración recordará que desde hace ya largo tiempo el Comité procede al examen de alegatos relativos a la violación de la libertad sindical en Portugal, habiendo presentado varios informes al Consejo de Administración a dicho respecto. A raíz de haber surgido nuevos elementos después de su último informe al Consejo de Administración, el Comité ha juzgado oportuno reanudar el examen de tales alegatos.
2. 5. Originariamente los alegatos fueron sometidos al Comité por la Confederación internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) en una comunicación de fecha 23 de mayo de 1961. En primer lugar, el Gobierno de Portugal contestó a dichos alegatos en una comunicación de fecha 10 de octubre de 1961, y posteriormente sometió una serie de nuevas observaciones al respecto en las comunicaciones de fechas 26 de marzo de 1963, 28 de enero de 1964 y 23 de enero de 1968, respectivamente. El Comité examinó la queja en sus reuniones celebradas en mayo de 1962, mayo de 1963, febrero de 1964 y mayo de 1968. Cuando se sometió la queja al Comité, Portugal no había ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre la protección del derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). En 1964, Portugal ratificó el Convenio sobre la protección del derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
3. 6. Además del alegato general de que muchas de las disposiciones de la legislación portuguesa eran contrarias al espíritu y a la letra de los Convenios núms. 87 y 98, la queja se dividía en una serie de alegatos subsidiarios, relativos a aspectos específicos del sistema sindical portugués. El contenido de cada uno de los alegatos era esencialmente el siguiente:
   • a) en virtud de la legislación entonces vigente, solamente podía constituirse un sindicato por cada categoría profesional en cada región;
   • b) las condiciones que debían reunir los sindicatos a fin de obtener la aprobación ministerial de sus estatutos - aprobación que constituía un requisito previo indispensable para su existencia legal - eran de naturaleza tal que constituían una restricción importante del derecho de sindicación;
   • c) la junta directiva electa de un sindicato necesitaba la aprobación del Ministro de Corporaciones para que la elección se considerara como legalmente válida, e incluso cuando estas juntas habían recibido la aprobación ministerial podían ser substituidas por personas designadas por el Gobierno;
   • d) los sindicatos podían ser suspendidos o disueltos por una serie de motivos, incluida la instigación a huelgas o suspensiones de trabajo, por una simple decisión de las autoridades administrativas;
   • e) el Ministro de Corporaciones podía obligar a los trabajadores a pagar cotizaciones al único sindicato cuya existencia estaba permitida para cada ocupación y región, incluso cuando los trabajadores no eran miembros del sindicato;
   • f) el derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de concluir libremente contratos colectivos estaba grandemente restringido, en particular por el hecho de que dichos contratos, una vez redactados, estaban sujetos a la revisión de un órgano gubernamental (el Instituto Nacional de Trabajo y Previsión) y por el hecho de que antes de entrar en vigor debían ser aprobados por el Ministro de Corporaciones;
   • g) un sindicato no podía afiliarse a ninguna organización de carácter internacional ni enviar representaciones a ningún congreso o reunión internacional sin autorización del Gobierno;
   • h) las huelgas y los cierres patronales eran ilegales en Portugal y se establecían penas para las personas que hubieren cometido esos " delitos ";
   • i) se denegaba el derecho de sindicación a los trabajadores indígenas en las " provincias portuguesas de ultramar ".
4. 7. Después de la última ocasión en que el Comité procedió a un examen del caso en su reunión de mayo de 1968, se han introducido una serie de modificaciones en el sistema sindical portugués mediante la promulgación, el 16 de mayo de 1969, del decreto-ley núm. 49058. Dicho decreto-ley modifica una serie de leyes anteriores examinadas por el Comité. Además de introducir ciertos cambios en el decreto-ley núm. 23050, de 23 de septiembre de 1933, que constituye el texto fundamental de la legislación sindical portuguesa, también deroga - en lo que respecta a los sindicatos - una serie de decretos subsidiarios, a saber, los decretos núm. 31946, de 31 de marzo de 1942; núm. 32820, de 2 de junio de 1943; núm. 23340, de 12 de diciembre de 1933; núm. 25116, de 12 de marzo de 1935; núm. 27228, de 23 de noviembre de 1936, y núm. 42522, de 23 de septiembre de 1959. Por otra parte, el 8 de agosto de 1969 se promulgó el decreto-ley núm. 49212, que introduce ciertas modificaciones en el régimen de negociación colectiva, conciliación y arbitraje, y que deroga los decretos núm. 36173, de 6 de marzo de 1947; núm. 32749, de 15 de abril de 1943, y núm. 44784, de 7 de diciembre de 1962, así como la demás legislación complementaria.
5. 8. En estas circunstancias, el Comité reexaminará las diversas cuestiones comprendidas en los alegatos relativos al sistema sindical de Portugal y de sus "provincias de ultramar". En primer lugar, el Comité examinará el alegato general relativo a la violación del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). A continuación examinará los alegatos específicos, de la siguiente manera: en primer lugar, se recapitularán el alegato original y la correspondiente respuesta del Gobierno; en segundo término, se expondrán las conclusiones, formuladas por el Comité en base a la legislación original y la información suministrada por el Gobierno en sus anteriores informes sobre esta materia; en tercer lugar, el Comité examinará el grado en que la nueva legislación ha modificado el sistema hasta entonces vigente, y por último, siempre que fuere apropiado, el Comité formulará sus conclusiones basándose en la nueva legislación.
   • Alegatos relativos a la inobservancia de convenios internacionales del trabajo
6. 9. Como se señaló antes, cuando se presentó por primera vez la queja al Comité Portugal no había ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). La CIOSL, como prefacio a sus alegatos relativos a la legislación sindical en Portugal y en los territorios portugueses no metropolitanos, adujo que muchas de las disposiciones de esa legislación eran contrarias al espíritu y a la letra de dichos convenios y pidió a la OIT que sugiriera al Gobierno de Portugal la enmienda de su legislación, invitándole asimismo a ratificar los instrumentos mencionados.
7. 10. Cuando se sometió el caso al Comité por primera vez en 1962, el Gobierno, en su respuesta, opinó que era totalmente incorrecto que un querellante impugnara la legislación portuguesa basándose en un convenio que no había ratificado.
8. 11. En sus observaciones sobre esta parte del caso, el Comité señaló que, si bien era cierto que Portugal no había ratificado ninguno de los dos Convenios, estaba, sin embargo, obligado por las disposiciones de carácter más general contenidas en la Declaración de Filadelfia, que constituye parte integrante de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo. El artículo 1 de la Constitución, tal como fue modificado en Montreal en 1946, dispone que la Organización debe promover la realización de los fines y objetivos de la Declaración, la cual reconoce " la obligación solemne de la Organización Internacional del Trabajo de fomentar, entre todas las naciones del mundo, programas que permitan el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva, la cooperación de empleadores y de trabajadores para mejorar continuamente la eficiencia de la producción y la colaboración de trabajadores y empleadores en la preparación y aplicación de medidas sociales y económicas ". En tales circunstancias, el Comité, como ya había hecho en otros casos, consideró apropiado que, " para cumplir la responsabilidad que le incumbe de fomentar aquellos principios cuya protección se le ha encomendado, la Organización debe orientarse en sus tareas, entre otras cosas, por las disposiciones pertinentes aprobadas por la Conferencia y codificadas en el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y en el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), debiéndolas tomar como criterios de comparación al examinar las alegaciones específicas, especialmente en cuanto los Miembros de la Organización tienen la obligación, según el artículo 19, 5), e), de la Constitución, de informar al Director General de la Organización Internacional del Trabajo, con la frecuencia que fije el Consejo de Administración, sobre el estado de su legislación y la práctica en lo que respecta a los asuntos tratados en el Convenio no ratificado, precisando en qué medida se ha puesto o se propone poner en ejecución cualquiera de las disposiciones del Convenio, por vía legislativa o administrativa, por medio de contratos colectivos o de otro modo, e indicando las dificultades que impiden o retrasan la ratificación de dicho Convenio ". Por consiguiente, el Comité, si bien reconoció que Portugal no estaba obligado por las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98, consideró que debía examinar los alegatos específicos relativos a los mismos que se formulaban en el presente caso con objeto de determinar los hechos e informar al respecto al Consejo de Administración.
9. 12. El Gobierno de Portugal ratificó en 1964 el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), cuyas disposiciones se aplican en virtud del decreto-ley núm. 45758, promulgado el 12 de junio de 1964. Por consiguiente, cuando el Comité volvió a examinar este aspecto del caso en mayo de 1968 limitó sus observaciones a la cuestión suscitada por la no ratificación por Portugal del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).
10. 13. A este respecto, el Gobierno señaló que, conforme a lo previsto por la Constitución de la OIT, el Convenio núm. 87, "aunque merece el mayor respeto por parte de Portugal, sólo tiene para él", puesto que no lo ha ratificado, " el carácter de una recomendación y no le obliga a introducir en su legislación nacional normas que correspondan a ese instrumento internacional, aunque tenga el deber de exponer al Consejo de Administración, en períodos apropiados, las dificultades que le impiden ratificar dicho Convenio ".
11. 14. El Gobierno reconoció que, desde la Declaración de Filadelfia, el principio de libertad sindical constaba en la Constitución de la OIT, y agregó que quizá se podría admitir que la Organización era competente para examinar alegatos relativos a la violación de este principio, incluso cuando dichos alegatos no conciernen a infracciones resultantes de la ratificación de los convenios relativos a la libertad sindical.
12. 15. No obstante, el Gobierno sostuvo que, so pena de que el acto de ratificar el Convenio núm. 87 dejara de tener cualquier significado jurídico, no se podía confundir el principio afirmado en la Constitución de la OIT con las normas detalladas que contiene dicho Convenio.
13. 16. En conclusión, el Gobierno expresó la opinión de que, si bien la libertad de sindicación como norma general debía ser observada por todos los Estados Miembros, no obstante podían existir diferencias de concepto en cuanto al método que debería seguirse para alcanzar esta meta.
14. 17. Aun reconociendo que la no ratificación del Convenio núm. 87 por Portugal tenía el efecto de no entrañar para dicho país las mismas obligaciones que si fuera parte en el instrumento, el Comité señaló que, en lo que concernía a la libertad sindical, fue precisamente con el objeto de completar los mecanismos de control previstos para velar por la aplicación de los convenios ratificados que se instituyó el mecanismo especial, uno de cuyos engranajes es el Comité de Libertad Sindical, y que, partiendo del principio de que " la función de la Organización Internacional del Trabajo respecto de los derechos sindicales consiste en contribuir a la eficacia del principio general de la libertad sindical como una de las principales salvaguardias de la paz y de la justicia social ", estaba facultado para examinar las quejas depositadas en la materia contra los Estados Miembros de la Organización, hubieran o no ratificado los convenios relativos a la libertad sindical.
15. 18. En tales circunstancias, y teniendo en cuenta que el Gobierno había presentado observaciones en cuanto al fondo del asunto, el Comité consideró oportuno examinar los alegatos a fin de informar al respecto al Consejo de Administración.

Examen del caso en cuanto al fondo

1. a) Restricción del número de organizaciones sindicales que pueden ser formadas.
2. 1. Alegatos y respuesta del Gobierno.
3. 19. Se alegó que, en virtud de la legislación sindical portuguesa, sólo se reconocía como legalmente constituido un sindicato por cada categoría profesional en cada región y que tal disposición es contraria al artículo 2 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), que dispone que " los trabajadores... sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones... ".
4. 20. En su respuesta, el Gobierno señaló que la legislación portuguesa de ninguna manera constituía un caso único a este respecto y que en diversos países existían importantes restricciones del número de sindicatos que podían establecerse. Así, por ejemplo, en algunos países sólo existía un modelo único: un solo sindicato de base en cada empresa, un sindicato nacional por cada rama de industria y un consejo central de sindicatos para toda la nación, que dirige el conjunto del movimiento. En otro país sólo podía constituirse en cada empresa una organización para los obreros y otra para los empleados; en otros países podía denegarse la inscripción de un sindicato si sus miembros tenían la posibilidad de afiliarse a una organización ya registrada o representativa de la profesión.
5. 2. Conclusiones del Comité en sus reuniones anteriores.
6. 21. Cuando trató este aspecto del caso en su reunión de mayo de 1962, el Comité examinó las disposiciones pertinentes de la legislación portuguesa, en particular los artículos 1.° a 5.°, 7.° y 13.° del decreto-ley núm. 23050, de 23 de septiembre de 1933.
7. 22. De conformidad con la legislación que acaba de citarse, la situación puede resumirse de la siguiente manera. Los artículos 1.° y 3.° del decreto-ley núm. 23050, de 23 de septiembre de 1933, disponen que en cada distrito podrán organizarse sindicatos nacionales - con cien afiliados por lo menos cada uno, a reserva de que el Gobierno autorice un número más reducido -; pero que el Estado sólo reconocerá un sindicato para cada profesión dentro del mismo distrito. Los sindicatos nacionales (sus filiales, según el artículo 5.°, no podrán ejercer derecho alguno sino a través de los sindicatos nacionales) tienen un monopolio legal del derecho de representar los intereses de toda la categoría profesional integrada en el distrito (artículo 13.°), comprendidos afiliados y no afiliados, y a tomar parte en el sistema de relaciones de trabajo establecido por la legislación. Esto parecería no sólo restringir el " reconocimiento " de una organización, sino también toda posibilidad de que se forme otra organización con cualquiera de las características de un sindicato en la profesión y en el distrito de referencia.
8. 23. Al examinar dichas disposiciones, el Comité señaló que la situación de Portugal no podía compararse con la que existía en algunos otros países, donde el registro de un sindicato era voluntario, aunque fuera acompañado de ventajas considerables en la esfera de la representación de los trabajadores, y no impedía el establecimiento y la existencia continuada de organizaciones no registradas.
9. 24. En lo que respecta a la situación existente en países en que, como en el caso de Portugal, el registro de un sindicato no fuera voluntario, el Comité señaló que, cuando la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT había tenido que examinar una situación de esta especie, dicha Comisión había observado que " existe una diferencia fundamental en cuanto a las garantías establecidas para la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, por una parte, en que el monopolio sindical es introducido o mantenido por la ley, y por otra, las situaciones de hecho que existen en ciertos países, en que todas las organizaciones sindicales se agrupan voluntariamente en una sola federación o confederación, sin que ello resulte directa ni indirectamente de las disposiciones legislativas aplicables a los sindicatos y a la creación de asociaciones profesionales. El hecho de que los trabajadores y los empleadores obtengan, en general, ventajas al evitar una multiplicación en el número de las organizaciones competidoras no parece suficiente, en efecto, para justificar una intervención directa o indirecta del Estado, sobre todo la intervención de éste por vía legislativa ".
10. 25. En estas circunstancias, el Comité recomendó al Consejo de Administración que señalara a la atención del Gobierno la importancia que siempre había atribuido al principio generalmente aceptado de que los trabajadores deben tener el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a ellas sin autorización previa, y su opinión de que las disposiciones del decreto-ley núm. 23050, de 23 de septiembre de 1933, por el que se prohíbe el reconocimiento de más de un sindicato para cualquier profesión en una sola región determinada, son incompatibles con dicho principio.
11. 26. Cuando el Comité volvió a examinar este aspecto del caso en su reunión de mayo de 1968 tenía ante sí la comunicación del Gobierno de fecha 23 de enero de 1968 que contenía una serie de observaciones detalladas relativas al alegato en cuestión.
12. 27. En dicha respuesta el Gobierno señalaba que en Portugal la afiliación a un sindicato no era obligatoria y que tal afiliación no estaba restringida por ninguna consideración de índole ideológica o social, que los sindicatos siempre estaban constituidos por iniciativa de los trabajadores y que tendrían necesariamente la orientación que le impartieran sus afiliados. El Gobierno consideraba además que sólo podía haber violación del principio de la libertad sindical si la afiliación fuese obligatoria o si los sindicatos admitiesen únicamente a los trabajadores de orientación determinada.
13. 28. A continuación, el Gobierno indicaba que el artículo 3 del decreto-ley núm. 23050, el cual preveía que no se reconocería más que un sindicato por cada categoría profesional y por cada distrito, " había dejado de ser actual ". A continuación mencionaba el decreto-ley núm. 27228 de 1936 que permitía la Constitución de sindicatos con afiliados en varios distritos, y que desde su promulgación se habían formado docenas de sindicatos cuya base era muy distinta de la del distrito.
14. 29. A continuación el Gobierno citaba algunas de las recomendaciones adoptadas por el tercer Seminario Nacional del Trabajo, que se celebró en 1963, donde se mencionaba la utilidad de una reestructuración y reagrupación de los sindicatos demasiado débiles, de una interpretación menos estricta del concepto " profesión " y de " categoría profesional ", de la posibilidad de dar la representación a las profesiones no organizadas por los sindicatos existentes, etc. El Gobierno declaraba que, conforme a esta orientación y gracias a la gran flexibilidad de las disposiciones legales, muchos sindicatos estaban procediendo a su reestructuración, con entera aprobación del Gobierno.
15. 30. El Gobierno subrayaba seguidamente que, no obstante las disposiciones del decreto-ley núm. 23050, siempre se había reconocido que una misma profesión puede ser representada en la misma región por más de un sindicato, según la rama de actividad económica a que pertenezca. A título de ejemplo, el Gobierno citaba el caso de los empleados de Oficina de la industria lanera, afiliados al sindicato de dicha industria y no a los de empleados de Oficina, aunque tales sindicatos existían en las regiones respectivas.
16. 31. El Gobierno llamaba asimismo la atención sobre el hecho de que la existencia de un sindicato no había impedido la Constitución de otras organizaciones de trabajadores en la misma región, cada vez que los interesados lo habían considerado oportuno; así, la creación en 1965 de la Asociación de Enfermeras y Enfermeros Portugueses no suscitó ninguna oposición, pese a que ya existía un sindicato análogo.
17. 32. El Comité, basándose en las explicaciones facilitadas por el Gobierno en lo que concierne a este aspecto del caso, llegó a la conclusión de que se estaba abriendo paso, o por lo menos que se estaba estudiando, cierta liberalización del sistema. Dicha liberalización parecía que se había manifestado en particular en la aplicación menos rigurosa de las disposiciones del decreto-ley núm. 23050, pues se había permitido a algunos sindicatos constituirse sobre otras bases que la del distrito; también parecía haberse traducido en la posibilidad de que una misma profesión pudiera ser representada, en la misma región, por más de un sindicato; se reflejaba asimismo en una mayor flexibilidad de los conceptos de " profesión " y de " categoría profesional ", preconizada por el Seminario Nacional del Trabajo de 1963.
18. 33. El Comité tomó nota de esta tendencia hacia una evolución de la situación, pero consideró que no se podía inferir de las explicaciones presentadas por el Gobierno que la promulgación del decreto-ley núm. 27228 hubiera tenido por consecuencia la derogación del decreto-ley núm. 23050 en conjunto ni la de su artículo 3 en concreto. En efecto, si se examinaba el texto del decreto-ley núm. 27228 se advertía que, en virtud del artículo único que lo constituye, " el Subsecretario de Estado de Corporaciones y Previsión Social podrá autorizar la Constitución de sindicatos nacionales para zonas de dos o más distritos cuando se compruebe la imposibilidad de organizar ciertas profesiones de otro modo ". De esta última parte de la oración resultaba que la derogación de la regla que establecía un sindicato por distrito no se autorizaría sino en el caso de imposibilidad de organizar una rama profesional conforme a esta regla.
19. 34. El Comité consideró que, de ser exacta su interpretación de la situación, no parecía necesario que el Comité modificara las conclusiones que había formulado en su 65.° informe, a saber, que un sistema en virtud del cual un solo sindicato podía ser reconocido por distrito y por profesión no era compatible con el principio generalmente aceptado de que los trabajadores deberían tener el derecho de constituir las organizaciones que estimaran convenientes, así como el de afiliarse a las mismas.
20. 3. Alcance de las modificaciones introducidas en virtud de la nueva legislación.
21. 35. El decreto-ley núm. 49058, de 28 de mayo de 1969, introduce una serie de modificaciones en las disposiciones del decreto-ley núm. 23050, relativo a este aspecto del caso. Mientras que el artículo 1 del decreto-ley núm. 23050 limitaba la composición de los sindicatos nacionales a agrupaciones de más de 100 personas que ejercían la misma profesión, el nuevo decreto-ley no contiene ninguna disposición relativa al número mínimo de trabajadores, ni tampoco establece que los trabajadores interesados deban ejercer la misma profesión; por el contrario, permite a los sindicatos nacionales englobar (además de los trabajadores que ejerzan la misma profesión) a los trabajadores que ejerzan profesiones conexas o afines.
22. 36. Por otra parte, mientras que en virtud del antiguo artículo 3 del decreto-ley estaba absolutamente prohibido establecer más de un sindicato por cada profesión en cada distrito, según el nuevo artículo 3 un sindicato puede representar a más de una profesión en el mismo distrito y dos o más sindicatos pueden representar a la misma profesión en un mismo distrito. No obstante, esta posibilidad está sujeta al cumplimiento de una serie de condiciones, la más importante de las cuales es la aprobación por el Instituto Nacional de Trabajo y Previsión (dependencia del Ministerio de Corporaciones que se encarga de los asuntos laborales). Además, las disposiciones del antiguo artículo 3 en virtud de las cuales se limitaba el ámbito de acción de los sindicatos a un solo distrito y se exigía que su sede estuviera situada en la capital de distrito, han sido substituidas por las disposiciones del nuevo artículo 3, en virtud de las cuales "la organización, la esfera profesional y el ámbito de acción de los sindicatos serán los fijados en los estatutos, en armonía con los de los restantes organismos integrados en una misma corporación y de acuerdo con las necesidades de las respectivas profesiones ".
23. 37. Por otra parte, el nuevo artículo 4 establece que los sindicatos deberán tener una importancia y una capacidad financiera suficientes para asegurar debidamente la representación de los trabajadores afiliados a ellos y desempeñar las funciones que les incumban en virtud del presente decreto-ley de sus estatutos. En virtud del inciso 1 de dicho artículo, las profesiones que, como consecuencia de los criterios establecidos en la parte principal del artículo 4, no puedan agruparse en sindicatos autónomos se deberán incorporar a la organización que esté más relacionada con ellas, constituyendo una sección profesional en el seno de dicha organización.
24. 4. Conclusiones.
25. 38. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración: a) que tome nota de las siguientes modificaciones introducidas en la legislación:
26. i) las disposiciones del artículo 1 del decreto-ley núm. 23050, en virtud de las cuales un sindicato solamente podía establecerse por más de cien trabajadores que ejercieran la misma profesión, han sido eliminadas;
27. ii) las disposiciones del artículo 3 han sido modificadas en el sentido de permitir que los sindicatos extiendan su jurisdicción territorial, pudiendo englobar a más de un distrito;
28. iii) el artículo 3 ha sido modificado en el sentido de permitir que un sindicato represente a más de una profesión en un mismo distrito o a dos o más sindicatos que representen a la misma profesión en un mismo distrito;
29. b) que señale a la atención del Gobierno su opinión de que, para hacer efectivo el principio generalmente aceptado de que los trabajadores deben tener el derecho de constituir organizaciones y afiliarse a ellas libremente y sin autorización previa, sería necesario adoptar las siguientes medidas:
30. i)eliminar las disposiciones del artículo 3, en virtud de las cuales se requiere la aprobación de un organismo gubernamental para que un sindicato pueda representar a más de una profesión en un mismo distrito o dos o más sindicatos puedan representar a la misma profesión en el mismo distrito;
31. ii)eliminar las limitaciones impuestas en virtud del artículo 4, según el cual únicamente podrán existir aquellos sindicatos que tengan una importancia numérica y una capacidad financiera suficientes.
32. b) Obligación de someter los estatutos de los sindicatos a la aprobación de las autoridades.
33. 1. Alegatos y respuesta del Gobierno.
34. 39. Los querellantes alegaron que, en virtud del decreto-ley núm. 23050, de 23 de septiembre de 1933, los estatutos sindicales se hallaban sometidos a la aprobación del Ministro de Corporaciones, que era el único que podía autorizar la existencia legal de un sindicato, y que la solicitud para tal aprobación o para la modificación de los estatutos debía ir acompañada de un informe del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión en el que se indicara si debía o no concederse dicha aprobación, o si los estatutos sólo podían ser aprobados con modificaciones. Los querellantes alegaron asimismo que el decreto-ley en cuestión exigía que en los estatutos sindicales figuraran una declaración comprometiéndose a respetar los principios y finalidades de la colectividad nacional y la renuncia expresa a toda forma de actividad, interna o exterior, contraria a los intereses de la nación portuguesa; un reconocimiento de que el sindicato constituía un factor de cooperación activa con todos los demás factores de la economía, y una renuncia a la lucha de clases. A juicio de los querellantes, estas disposiciones eran contrarias al párrafo 1 del artículo 3 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).
35. 40. El Gobierno declaró en su respuesta que el Instituto Nacional de Trabajo y Previsión se limita a comprobar si los estatutos están de conformidad con la ley y si el nuevo organismo tiene responsabilidad financiera. En tal caso no se negaría la aprobación, y, si fuere denegada, siempre podría recurrirse ante los tribunales. Según declaración del Gobierno, todos los sindicatos que existían en Portugal redactaban libremente sus estatutos; la facultad del Ministro para aprobarlos o no le confería la posibilidad de introducir modificaciones en ellos. El hecho de que fueran sometidos a comprobación se debía al deseo de garantizar que tanto la Constitución del sindicato como sus estatutos se ajustaran a las disposiciones legales y equivalía a lo que se hacía en varios países, algunos de los cuales habían ratificado dicho Convenio, y en opinión del Gobierno, las formalidades impuestas por la legislación nacional para el establecimiento y funcionamiento de los sindicatos eran compatibles con dicho Convenio mientras no infringieran las garantías previstas en el mismo.
36. 41. El Gobierno expresó la opinión de que las disposiciones relativas a aquellas cuestiones que, según los querellantes, se exigía que fueran consignadas en los estatutos sindicales se limitaban a dar efecto a ciertos principios aceptados, que en modo alguno menoscababan la libertad sindical.
37. 2. Conclusiones del Comité en sus reuniones anteriores.
38. 42. Al examinar esta parte del caso, el Comité señaló que, " si en el pasado, en ciertos casos, el Comité llegó a la conclusión de que el exigir que los estatutos sindicales cumplan los requisitos de la legislación nacional no constituye una violación del principio generalmente aceptado de que las organizaciones de trabajadores deben tener el derecho de redactar sus propias constituciones y estatutos con plena libertad, lo hizo únicamente después de haberse cerciorado de que dichos requisitos reglamentarios no infringían el principio de la libertad sindical y de que, del mismo modo, la aprobación de los estatutos por la autoridad competente no se hallaba sometida a la facultad discrecional de dicha autoridad " z. Una vez formulada la anterior observación, el Comité pasó a examinar las disposiciones pertinentes del decreto-ley núm. 23050.
39. 43. El artículo 8 del decreto-ley núm. 23050 originariamente tenía el siguiente tenor:
40. Los sindicatos nacionales sólo se considerarán constituidos y sólo tendrán existencia legal una vez que sus estatutos hayan sido aprobados por la Subsecretaría de Corporaciones y Previsión Social; dependerán directamente del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión y estarán sujetos, en lo que respecta al orden público, a las autoridades administrativas. El boletín de dicho Instituto dará a conocer la aprobación de los estatutos, que tendrá lugar por medio de un edicto. Cualquier modificación de los estatutos tampoco será válida sino después de su aprobación por la autoridad competente.
41. Párrafo único. El instituto Nacional de Trabajo y Previsión llevará un registro especial de los sindicatos nacionales, en el que se consignarán todos los hechos más importantes de la vida de los sindicatos y de sus diversas secciones.
42. Los artículos 15 a 18 del decreto-ley están así redactados:
43. Artículo 15. Los estatutos de los sindicatos nacionales contendrán obligatoriamente:
44. a) el nombre del sindicato, la indicación de su sede y de sus fines;
45. b) el compromiso de respetar los principios y los fines de la comunidad nacional y la renuncia expresa a toda forma de actividad exterior o interior contraria a los intereses de la nación portuguesa;
46. c) el reconocimiento de que el sindicato constituye un factor de cooperación activa con todos los demás factores de la economía nacional y, consecuentemente, la renuncia a la lucha de clases;
47. d) las modalidades y condiciones de admisión de los miembros, sus derechos y obligaciones, los casos en que pueden ser expulsados y el procedimiento de expulsión, los pagos a los que están obligados y la fecha de los mismos, así como las ventajas que se les garantizan;
48. e) las reglas relativas a la creación de secciones, a su funcionamiento y a su contribución a los gastos del sindicato, que nunca podrá ser superior al 50 por ciento del importe de las cotizaciones percibidas por la sección;
49. f) el modo de designación del Comité directivo, y sus atribuciones;
50. g) las reglas relativas a la Constitución y al funcionamiento de las asambleas generales, a la organización y a las atribuciones de su mesa directiva, al ejercicio del derecho de voto y al procedimiento para modificar los estatutos;
51. h) el procedimiento de liquidación en caso de disolución del sindicato.
52. Artículo 16. La solicitud de aprobación de los estatutos de nuevos sindicatos revestirá la forma de una instancia firmada por cinco miembros fundadores por lo menos que disfruten de todos sus derechos y deberá acompañarse de dos copias de los estatutos, una de las cuales será firmada por todos los miembros fundadores y mencionará sus domicilios respectivos, así como los locales y empresas donde ejercen su profesión.
53. 1. Las instancias y documentos a que se refiere el presente artículo serán remitidos directamente a la Subsecretaría de Corporaciones y Previsión Social, o mediante recibo, al gobierno del distrito donde va a crearse el sindicato. En este último caso, el gobernador civil los transmitirá inmediatamente a la Subsecretaría de Corporaciones y Previsión Social, junto con todas las informaciones que estime pertinentes.
54. 2. La solicitud de autorización para las secciones previstas en el artículo 5 revestirá la forma de una instancia firmada por el presidente del Comité directivo del sindicato interesado y por tres miembros fundadores por lo menos que disfruten de todos sus derechos y deberá acompañarse de dos copias del reglamento de la sección proyectada, una de las cuales será firmada por todos los miembros fundadores en las mismas condiciones que para la autorización de los sindicatos.
55. Artículo 17. La solicitud de aprobación de las modificaciones de los estatutos revestirá la forma de una instancia firmada por el Comité de dirección y deberá acompañarse de dos copias de las modificaciones proyectadas, una de las cuales será firmada por los miembros del Comité, y de una copia certificada de las actas de la asamblea general en la que se hayan votado las modificaciones, indicándose el número de miembros que participaron en la votación y la lista de los miembros existentes.
56. Artículo 18. La instancia prevista en el artículo 16 se someterá para decisión junto con un informe del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión en el que se indique:
57. 1) Si en los estatutos existen cláusulas contrarias e las disposiciones del Estatuto del Trabajo Nacional, del presente decreto-ley o de las leyes generales.
58. 2) Si los estatutos se encuentran en condiciones de ser aprobados o si deben serlo sólo después de efectuadas ciertas modificaciones.
59. 3) Si los solicitantes y los miembros fundadores ejercen de manera efectiva una profesión especializada, y si la organización sindical proyectada es favorable a los intereses económicos y sociales de la comunidad.
60. 44. El Comité señaló que los incisos a), d), f), g) y h) del artículo 15 antes citado enumeraban ciertas cuestiones formales que los sindicatos normalmente hacían figurar en sus estatutos y que, por sí solas, no podía considerarse que restringieran el derecho a redactar sus propios estatutos con plena libertad. Sin embargo, el inciso e) exigía que un sindicato se limitara a cobrar únicamente el 50 por ciento de las cotizaciones recibidas por sus filiales. La cuestión de qué suma debía ser pagada al sindicato central por sus filiales era una cuestión que, normalmente, solía decidir el propio sindicato en sus estatutos y a su discreción. Si bien no se había pedido al Comité que se pronunciara sobre dicha disposición en el caso de las filiales sindicales, éste había expresado la opinión de que una restricción legal de la suma que debía recibir una federación de sus correspondientes filiales podría parecer contraria al principio generalmente aceptado de que los trabajadores deberían tener derecho a organizar su administración y actividades, así como las de las federaciones que formen.
61. 45. El Comité también señaló que, según el artículo 18, 3), del decreto-ley núm. 23050 antes citado, el informe que el Instituto sometía al Ministro también tenía que indicar si la propuesta organización sindical se halla justificada teniendo en cuenta los intereses económicos y sociales de la colectividad. Como el decreto-ley no sentaba criterios para determinar esta cuestión, al parecer la definición sobre este punto dependía de la discreción del Ministro, basándose en el informe previamente sometido por un organismo que, de hecho, era un departamento del Ministerio.
62. 46. El Comité señaló asimismo que los incisos b) y c) del artículo 15 del decreto-ley núm. 23050 antes citados exigían que en los estatutos se incluyera una declaración de respeto hacia los principios y objetivos de la colectividad nacional, la renuncia expresa a toda forma de actividad interna o externa que fuera contraria a los intereses de la nación portuguesa y el reconocimiento de que el sindicato constituye un factor de cooperación activa junto con todos los demás factores del sistema económico nacional y, por consiguiente, la renuncia a la lucha de clases.
63. 47. En opinión del Comité, la cuestión objeto de discusión era si dichas disposiciones se limitaban a dar efecto a varios principios aceptados que no influían en la libertad sindical - según sostenía el Gobierno - o si implicaban cierto grado de subordinación de los sindicatos a la política económica del Gobierno. Esta fue la prueba aplicada por el Comité cuando examinó disposiciones parecidas en otro caso. Si la situación era tal como el Gobierno sostenía, cabía preguntarse para qué era necesario promulgar dichas disposiciones. La cuestión sobre si la ley implicaba la subordinación de los sindicatos a la política del Gobierno podría explicarse por referencia a otras disposiciones que figuran en el decreto-ley. Como ya se había observado, la aprobación para la formación de un sindicato sólo se concedía una vez que el Instituto Nacional de Trabajo y Previsión hubiera comunicado, entre otras cosas, que el sindicato propuesto estaba justificado, teniendo en cuenta los intereses económicos y sociales de la colectividad (artículo 18, 3), del decreto-ley núm. 23050). El artículo 9 del decreto-ley declaraba de modo inequívoco que " los sindicatos nacionales subordinarán sus intereses respectivos a los intereses del sistema económico nacional ". Según el artículo 20, que se halla bajo el epígrafe de " Disolución de los sindicatos nacionales ", la aprobación de los estatutos de un sindicato será retirada si, entre otras cosas, " no cumpliese debidamente los deberes que le han sido impuestos o que pudieren serle impuestos en el futuro ", cuestión cuya decisión parecía corresponder a la discreción de las autoridades competentes. Cuando el decreto-ley entró en vigor, las autoridades quedaron facultadas, en virtud del artículo 24, 1) - también en forma discrecional -, cuando existieren dos organizaciones profesionales para una misma ocupación, en un distrito determinado, para dar prioridad a una de ellas - teniendo que ser disuelta la otra - después de tener en cuenta las actividades anteriores de la asociación y la afinidad de sus estatutos con el " espíritu " del decreto-ley. Teniendo en cuenta todo lo que antecede, era inevitable la conclusión de que las disposiciones del artículo 15, b) y c), del decreto-ley, así como las demás disposiciones citadas, implicaban sin duda alguna el reconocimiento formal por los sindicatos, en sus estatutos, de que aceptaban una situación en que su libertad de acción, en interés de los afiliados, se hallaba subordinada a la política económica del Gobierno.
64. 48. En tales circunstancias, el Comité recomendó al Consejo de Administración que señalara a la atención del Gobierno su opinión en el sentido de que:
65. ...........................................................................................................
66. i) la restricción introducida por el artículo 15, e), del decreto-ley núm. 23050 al derecho de los sindicatos a determinar por sí mismos qué proporción de las cotizaciones recibidas por sus sindicatos filiales podrá transferirse al sindicato central no es compatible con el principio generalmente aceptado de que las organizaciones de trabajadores deberían tener el derecho de redactar libremente sus estatutos y reglamentos administrativos y organizar su administración y sus actividades;
67. ii) una situación en la cual la aprobación de los estatutos sindicales por las autoridades administrativas como condición ineludible para la existencia legal de la organización va acompañada por la condición de que dichas autoridades queden al mismo tiempo satisfechas, en forma discrecional, de que la organización propuesta está justificada en vista de los intereses económicos y sociales de la comunidad, que parece ser la situación existente en virtud de las disposiciones del decreto-ley núm. 23050, es incompatible con el principio generalmente aceptado de que los trabajadores deberían tener el derecho de constituir organizaciones " sin autorización previa ";
68. ii) por los motivos indicados anteriormente, las disposiciones de los incisos b) y c) del artículo 15 del decreto-ley núm. 23050 son incompatibles con el principio generalmente aceptado de que las organizaciones de trabajadores deberían tener el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos, de organizar su administración y de formular su programa de acción, y de que las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal.
69. ...........................................................................................................
70. 49. Cuando el Comité volvió a examinar esta parte del caso en 1968 tenía ante sí una serie de observaciones formuladas por el Gobierno de Portugal relativas a este aspecto de la queja, así como un nuevo proyecto de texto para substituir las disposiciones del artículo 15, impugnado por el Comité en su 65.° informe.
71. 50. En sus observaciones, el Gobierno declaró que había dado su acuerdo, en principio, a un nuevo texto del artículo 15 del decreto-ley núm. 23050 que le había sido presentado recientemente por los organismos encargados de aplicar las conclusiones de los seminarios nacionales de trabajo. El Gobierno agregó que la redacción propuesta respondía, a su juicio, en forma suficiente a la observación formulada respecto del derecho de los sindicatos a determinar la proporción de las cotizaciones que deberían recibir de sus secciones y a organizar libremente su gestión y actividad.
72. 51. Tal como lo citaba el Gobierno, el texto propuesto en substitución del antiguo artículo 15 del decreto-ley núm. 23050 rezaba así:
73. Los estatutos contendrán obligatoriamente las reglas necesarias para la organización del sindicato y la realización de sus objetivos, y concretamente las que conciernen a:
74. a) el nombre de la organización y la indicación de su sede y de sus objetivos;
75. b) la estructura del sindicato, el modo de designación de los órganos de dirección y su competencia;
76. c) la administración del organismo y su contabilidad;
77. d) las modalidades de admisión de sus miembros, sus derechos y obligaciones, y las sanciones aplicables en caso de incumplimiento de las obligaciones estatutarias;
78. e) el derecho de admisión, las cuotas, el procedimiento para la revisión periódica de éstas y los plazos de pago;
79. f) la creación, funcionamiento y disolución de las secciones locales, secciones femeninas, delegaciones y grupos por profesión o por actividad;
80. g) el sistema de consulta de los delegados;
81. h) la organización de las escuelas profesionales y de los servicios;
82. i) la actividad cultural;
83. j) el procedimiento de disolución del sindicato.
84. 52. El Comité señaló que del nuevo proyecto de texto se eliminaron aquellas disposiciones del artículo 15 del decreto-ley núm. 23050 con respecto a las cuales el Comité había formulado en su 65.° informe la opinión de que la eliminación de estas cláusulas podría constituir un mejoramiento con respecto al régimen anterior. En consecuencia, recomendó al Consejo de Administración que expresara la esperanza de que esa opinión sería tomada en consideración cuando se adoptara el texto definitivo destinado a reemplazar el artículo 15 del decreto-ley núm. 23050.
85. 3. Alcance de las modificaciones introducidas en virtud de la nueva legislación.
86. 53. El Comité observa ahora que el decreto-ley núm. 49058 modifica el citado artículo 15 de conformidad con el proyecto examinado por el Comité en su 105.° informe. Por otra parte, siguen en vigor el artículo 9, que prevé que los intereses de los sindicatos deberán subordinarse a los intereses del sistema económico nacional, y el artículo 18, 3), que establece el requisito de que, para obtener la aprobación de sus estatutos, un sindicato deberá estar justificado en vista de los intereses económicos y sociales de la comunidad.
87. 4. Conclusiones.
88. 54. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
89. a) que tome nota de que se han introducido los siguientes cambios en el artículo 15 del decreto-ley núm. 23050;
90. i) se eliminó el inciso e), en virtud del cual la contribución de las secciones a los gastos del sindicato nunca podrán ser superiores al 50 por ciento del importe de las cotizaciones percibidas por las secciones;
91. ii) se eliminaron los incisos b) y c), en virtud de los cuales los estatutos sindicales debían contener obligatoriamente, por una parte, una declaración de respeto hacia los principios y objetivos de la comunidad nacional, así como la renuncia expresa a toda forma de actividad, interna o externa, contraria a los intereses de la nación portuguesa, y por otra, el reconocimiento de que el sindicato constituía un factor de cooperación activa con todos los demás factores del sistema económico nacional y, por consiguiente, la renuncia a la lucha de clases;
92. b) que señale a la atención del Gobierno su opinión en el sentido de que a fin de cumplir con los principios generalmente aceptados de que las organizaciones de trabajadores deberían tener el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos, de organizar su administración y de formular su programa de acción, y de que las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal, sería necesario adoptar las siguientes medidas:
93. i) eliminar la disposición del artículo 9 del decreto-ley núm. 23050, en virtud del cual " los sindicatos nacionales subordinarán sus intereses respectivos a los intereses del sistema económico nacional ";
94. ii) eliminar la disposición del artículo 18, 3, del decreto-ley núm. 23050, en virtud de la cual la aprobación de los estatutos sindicales únicamente tendrá lugar cuando el Instituto Nacional de Trabajo y Previsión haya sometido un informe en el que se indique si la organización sindical proyectada " es favorable a los intereses económicos y sociales de la comunidad ".
95. c) Restricciones al derecho de los sindicatos a elegir sus representantes.
96. 1. Alegatos y respuesta del Gobierno.
97. 55. Los querellantes alegaron que, según el decreto núm. 25116, de 12 de marzo de 1935, la junta directiva electa de un sindicato necesitaba la aprobación del Ministro de Corporaciones, en tanto que el decreto núm. 32820, de 31 de marzo de 1942, facultaba al Gobierno para nombrar juntas directivas en sustitución de las elegidas en caso de que existieran " razones graves y debidamente justificadas ".
98. 56. En su respuesta, el Gobierno reconoció la existencia de estas disposiciones y dio para ello las siguientes razones. La disposición relativa a la aprobación de la junta directiva tiene por objeto, en primer lugar, comprobar la regularidad del procedimiento electoral, y en segundo término, evitar que los sindicatos sean dominados por el partido comunista o por otros grupos que se propongan atentar contra los principios constitucionales del país o hacer uso de la fuerza para conseguir objetivos políticos. El uso de la facultad para nombrar juntas directivas, según declaró el Gobierno, estaba orientado " por el deseo de evitar irregularidades en la vida administrativa de las organizaciones profesionales", y este nombramiento era una medida excepcional y siempre de carácter temporal, aunque todo abuso de dicha facultad podía ser objeto de apelación.
99. 2. Conclusiones del Comité en sus anteriores reuniones.
100. 57. Al examinar las observaciones del Gobierno, el Comité señaló que en diversas ocasiones había puesto de relieve la importancia que siempre había concedido al principio de que las organizaciones de trabajadores deben tener el derecho de elegir sus representantes con plena libertad. La cuestión de la necesidad de que el resultado de las elecciones fuera aprobado por una autoridad administrativa debía ser examinada teniendo en cuenta este principio. Existían diversos países en cuyas disposiciones legales se preveía que un funcionario independiente de las autoridades públicas - tal como un registrador de sindicatos - podía tomar medidas, contra las cuales se podía apelar ante los tribunales, si se presentaba una queja o si existían motivos razonables para suponer que se habían producido irregularidades en una elección sindical contrarias a la ley o a los estatutos de la organización interesada; también las irregularidades de este género podrían dar lugar a una acción ante los tribunales ordinarios. No obstante, ésta era una situación completamente diferente de la que se planteaba cuando las elecciones, en términos generales, sólo se consideraban válidas después de haber sido aprobadas por las autoridades administrativas.
101. 58. El Comité observó que, según el Gobierno, el decreto núm. 25116 tenía por objeto comprobar la regularidad del proceso electoral y evitar que los sindicatos fueran dominados por partidos o grupos políticos subversivos. Sin embargo, a falta de un claro criterio en la legislación, el poder discrecional de las autoridades parecía ser absoluto.
102. 59. La segunda cuestión se refería a la disposición del decreto núm. 32820, de 31 de marzo de 1942, por el que se facultaba al Gobierno para nombrar juntas directivas en sustitución de las elegidas en los casos en que " existan razones graves y debidamente justificadas ".
103. 60. El Comité consideró que estas disposiciones eran extremadamente amplias y parecían dejar un amplio margen a las autoridades administrativas para eliminar la junta directiva de un sindicato si, a juicio suyo, consideraban que existían " razones graves y debidamente justificadas ". Estas disposiciones no podían compararse en modo alguno con las que existían en ciertos países, que permitían que los tribunales declararan inválida una elección por razones específicas, definidas en la ley. En este caso se trataba de una facultad sin restricciones concedida a las autoridades públicas. El Comité ya había expresado la opinión de que la separación de un cargo sindical por una autoridad administrativa, incluso cuando estuviera motivada por actividades políticas ilegales, era un procedimiento que podría dar lugar a abusos o a infringir el derecho, generalmente reconocido, que tienen las organizaciones de elegir sus representantes con plena libertad, y de organizar su propia administración y sus actividades. En otro caso, el Comité había opinado que el nombramiento por el gobierno del país interesado de personas encargadas de administrar la Confederación General del Trabajo, basándose en que dicha medida había sido impuesta por la corrupción administrativa en que se encontraban los sindicatos, parecía incompatible con el respeto de la libertad sindical en una época de normalidad institucional.
104. 61. En tales circunstancias, el Comité recomendó al Consejo de Administración que señalara a la atención del Gobierno la importancia que concedía al principio de que las organizaciones de trabajadores deberían tener el derecho de elegir sus propios representantes con plena libertad y organizar o administrar sus actividades, y que expresara la opinión de que las disposiciones del decreto núm. 25116, de 12 de marzo de 1935, por las que se someten los resultados de las elecciones sindicales a la aprobación gubernamental, y del decreto núm. 32820, de 31 de marzo de 1942, por el que se faculta al Gobierno para nombrar juntas directivas en sustitución de las juntas elegidas por los sindicatos, no eran compatibles con dicho principio.
105. 62. Cuando el Comité volvió a examinar esta parte del caso en 1968, tuvo en cuenta una serie de nuevas observaciones formuladas por el Gobierno de Portugal en su comunicación de fecha 23 de enero de 1968.
106. 63. El Gobierno observó, en primer lugar, que el decreto-ley núm. 25116, mencionado por los querellantes, que preveía la obligación de hacer homologar por el Ministro de Corporaciones las elecciones efectuadas en los sindicatos, sólo hacía una breve referencia a esta obligación en su artículo 3. El Gobierno señaló que la disposición que establecía la confirmación ministerial obligatoria de las elecciones figuraba en realidad en el párrafo 5 del artículo 15 del decreto-ley núm. 23050. El Gobierno explicó que era, pues, a esta disposición a la que se refería el tercer Seminario Nacional del Trabajo, cuando en una de sus conclusiones recomendaba al Gobierno que modificara el sistema establecido " de manera que resulte compatible con la autonomía y eficacia de las organizaciones ".
107. 64. El Gobierno declaró que, conforme a esta recomendación, se elaboraron dos proyectos para una nueva ley sobre sindicatos, los cuales modificaban substancialmente el régimen vigente, suprimiendo, en particular, la obligación de la homologación ministerial. Según precisó el Gobierno de acuerdo con estos proyectos, la verificación de los poderes se hacía en cada sindicato por comisiones elegidas por la asamblea general de esas mismas organizaciones y se preveía la posibilidad de un recurso judicial contra las decisiones de estas comisiones.
108. 65. Aunque fuera exacto que la intervención administrativa, como lo afirmaba el Gobierno, no tenía, incluso en el sistema vigente, otra finalidad que la de verificar la regularidad de las elecciones, el Comité estimó que sería altamente deseable, tal como entonces se proponía, que dicha verificación fuera efectuada por órganos elegidos por la asamblea general de los sindicatos, con posibilidad de recurso judicial contra las decisiones de estos órganos.
109. 66. En tales circunstancias, el Comité recomendó al Consejo de Administración que expresara la esperanza de que la reforma propuesta en materia de elecciones sindicales se realizaría en un futuro próximo, y que se tuviera en cuenta la opinión anteriormente formulada.
110. 67. En cuanto a la segunda cuestión, relativa a la designación por el Gobierno de juntas directivas para reemplazar las juntas elegidas en el seno de los sindicatos, el Gobierno declaró que se habían realizado estudios con miras a modificar el decreto-ley núm. 32820, de 1942. En dichos estudios se proponía que los únicos casos en que los sindicatos podrían ser administrados por juntas designadas por el Gobierno " sean aquellos en que los órganos de gestión de los mismos hubieran sido suspendidos por decisión judicial ".
111. 68. A este respecto, el Gobierno citó el texto de un proyecto del nuevo artículo 21 del decreto-ley núm. 23050, en virtud del cual " son personalmente responsables de la violación de las disposiciones de la legislación o de los estatutos los miembros de los organismos de gestión, los cuales podrán ser destituidos mediante una acción intentada ante los tribunales del trabajo por todo afiliado o por el ministerio público ". Conforme a este proyecto, " el juez puede, a petición del querellante o del ministerio público, decidir la suspensión de los organismos de gestión mientras dure el proceso ". Por último, el proyecto preveía que " mientras dure la suspensión, que no podrá exceder del tiempo necesario para nuevas elecciones, el sindicato estará regido por una junta de tres a cinco miembros ". El Gobierno añadió que se estaban estudiando el procedimiento de disolución y las modalidades del nombramiento de los miembros de las juntas provisionales.
112. 69. El Comité señaló que aún no se había adoptado ninguna decisión definitiva al respecto y que, por lo tanto, consideraba prematuro formular una opinión.
113. 3. Alcance de las modificaciones introducidas en virtud de la nueva legislación.
114. 70. El Comité toma nota de que el decreto-ley núm. 49058 abroga el decreto-ley núm. 25116, el cual constituía la base de la queja presentada originariamente, e introduce una serie de modificaciones en el artículo 15 del decreto-ley núm. 23050, que, a juicio del Gobierno, contenía la base jurídica real del sistema de homologación ministerial de las elecciones sindicales.
115. 71. Así, pues, el artículo 15, 5, del decreto-ley núm. 23050, que preveía que " las elecciones de las juntas directivas de los sindicatos nacionales... no serán válidas hasta que las apruebe el Subsecretario de Estado de Corporaciones y Previsión ", ha sido totalmente eliminado del nuevo texto del artículo 15. El sistema de control ministerial ha sido reemplazado en virtud de la nueva legislación por un sistema mediante el cual los sindicatos verifican por sí mismos si los candidatos que se presentan a las elecciones sindicales cumplen las diversas condiciones de elegibilidad prescritas por la legislación y cuentan con la posibilidad de impugnar las decisiones del organismo designado para verificar las credenciales de los candidatos ante un tribunal del trabajo.
116. 72. Más concretamente, los párrafos pertinentes del nuevo artículo 15 están redactados en los siguientes términos:
117. 5) La verificación de las condiciones de elegibilidad (previstas en los artículos anteriores) será efectuada por una comisión nombrada por la mesa de la asamblea general que se formará de entre los miembros que no ejerzan cargos directivos en el sindicato y que la mesa compruebe reúnen las condiciones establecidas en dichos artículos. La composición de la comisión se fijará en la sede del organismo y deberá ser comunicada, en el curso de los cinco días siguientes a su designación, al instituto Nacional de Trabajo y Previsión, a efectos de lo dispuesto en el párrafo 8 de este artículo.
118. 6) La Comisión de verificación, siempre que lo considere necesario o cuando lo solicite el Instituto Nacional de Trabajo y Previsión, deberá exigir a los candidatos que presenten las pruebas de que cumplen las condiciones de elegibilidad, mediante los documentos expedidos por el organismo competente.
119. Cualquiera de los afiliados o el Instituto Nacional de Trabajo y Previsión podrán presentar a la comisión los documentos que juzguen útiles para demostrar la existencia o la inexistencia de las condiciones de elegibilidad de los candidatos.
120. 7) La comisión de verificación deberá enviar la lista de los candidatos, junto con su opinión al respecto, al Instituto Nacional de Trabajo y Previsión con diez días de antelación a la fecha fijada para la celebración de las elecciones.
121. 8) Las decisiones de la comisión de verificación y de la mesa de la asamblea general respecto de la composición de aquélla, así como el resultado de las elecciones, podrán ser impugnadas, con efecto suspensivo, por cualquier afiliado o por el Instituto Nacional de Trabajo y Previsión, en acción entablada ante el tribunal de trabajo competente, con arreglo a las disposiciones del Código de Procedimiento Laboral en materia de impugnación de las deliberaciones de la asamblea general.
122. 73. En lo que respecta al reemplazamiento de las juntas directivas elegidas por juntas nombradas por el Gobierno, el decreto-ley núm. 49058 abroga el decreto-ley núm. 32820 (que constituyó la base de la queja presentada originariamente) y contiene un nuevo texto que substituye al artículo 21 del decreto-ley núm. 23050.
123. 74. El nuevo artículo 21 prevé la suspensión y la destitución de los miembros de la dirección de un sindicato mediante acción entablada ante el tribunal de trabajo apropiado por cualquier miembro del sindicato o por el Instituto Nacional de Trabajo y Previsión. Dichas acciones únicamente podrán ser entabladas cuando los miembros en cuestión hayan violado las disposiciones de la nueva legislación (decreto-ley núm. 49058), especialmente en su artículo 20, y su artículo 10, el cual prevé, entre otras cosas, que los sindicatos deberán desplegar sus actividades al nivel nacional debiendo tener en cuenta los intereses supremos de la nación y el bien común. El párrafo 7 prevé que cuando, como consecuencia de las suspensiones o las destituciones efectuadas con arreglo a los párrafos anteriores, la dirección de un sindicato estuviere reducida a menos de la mitad de sus miembros, el sindicato podrá ser dirigido hasta la celebración de nuevas elecciones o hasta la reintegración de los dirigentes suspendidos, con arreglo a las disposiciones del párrafo 5, por una comisión que tendrá las funciones de los diferentes órganos sindicales, y que será nombrada por el Instituto Nacional de Trabajo y Previsión de entre los miembros del sindicato. El párrafo 8 prevé que la comisión designada por el Instituto Nacional de Trabajo y Previsión organizará la celebración de nuevas elecciones en el plazo máximo de seis meses y que, en los casos en que la comisión haya sido nombrada como consecuencia de una suspensión prevista en el párrafo 5, el plazo de seis meses comenzará a contarse a partir del momento en que se tenga por cierta, por decisión judicial, la incapacidad definitiva de la mitad de los miembros de la dirección.
124. 4. Conclusiones.
125. 75. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
126. a) que tome nota de los siguientes cambios introducidos en la legislación:
127. i) el decreto-ley núm. 25116 fue derogado y el artículo 15, 5), del decreto-ley núm. 23050 fue modificado, substituyéndose el anterior sistema de homologación ministerial de los resultados de las elecciones sindicales por un sistema de verificación de las condiciones de elegibilidad de los candidatos por comisiones de verificación elegidas en las asambleas generales de los sindicatos;
128. ii) el decreto-ley núm. 32820 fue derogado y el artículo 21 del decreto-ley núm. 23050 fue modificado, substituyéndose el anterior sistema, que facultaba al Gobierno para nombrar juntas directivas en substitución de las elegidas, por otro sistema que permitía suspender y substituir a los miembros de las juntas directivas mediante acción judicial;
129. b) que llame la atención del Gobierno sobre la conveniencia de adoptar las siguientes medidas:
130. i) a fin de evitar el peligro de menoscabar seriamente el derecho de los trabajadores a elegir sus representantes con plena libertad, las quejas por las que se impugna el resultado de las elecciones, presentadas ante los tribunales del trabajo por el Instituto Nacional de Trabajo y Previsión, en virtud de las disposiciones del nuevo artículo 15, 8), no deberían tener por efecto la suspensión de la validez de dichas elecciones, mientras no se conozca el resultado final de la acción judicial;
131. ii) a fin de evitar un peligro análogo con respecto al derecho de los trabajadores a elegir sus representantes con plena libertad y al derecho de los sindicatos de organizar su administración y actividades, sería necesario eliminar las disposiciones del nuevo artículo 10, en virtud de las cuales se deberán tener en cuenta " los intereses supremos de la nación y el bien común ", basándose en lo cual los tribunales del trabajo deberán decidir si la conducta de los funcionarios sindicales justifica su despido, puesto que dichas disposiciones están redactadas de una manera tan general que no constituyen ningún criterio preciso para la decisión judicial.
132. d) Suspensión y disolución de las organizaciones sindicales por las autoridades administrativas.
133. 1. Alegatos y respuesta del Gobierno.
134. 76. Los querellantes alegaban que toda organización obrera que se desvíe de los fines para los cuales fuera establecida o que no cumpla con sus estatutos o deje de suministrar al Gobierno o a otros organismos las informaciones que le sean solicitadas sobre cuestiones de su competencia, o que fomente o colabore en huelgas, suspensiones del trabajo, etc., podrá ser disuelta mediante el retiro de la aprobación de su estatuto, por simple decisión de las autoridades competentes, de conformidad con el artículo 20 del decreto-ley núm. 23050, de 23 de septiembre de 1933.
135. 77. El Gobierno, en su respuesta, argüía que, si los sindicatos tienen que ajustarse a determinados principios fijados por la ley, no puede permitírseles que, una vez constituidos, eludan dichos principios. Según el Gobierno, puede recurrirse ante los tribunales contra sus decisiones - y parece haberse dado el caso de que un tribunal aceptase el recurso y continuase existiendo el sindicato -, de suerte que la disolución se lleva a cabo, en última instancia, por vía judicial.
136. 2. Conclusiones del Comité en sus reuniones anteriores.
137. 78. El texto completo del artículo 20 del decreto-ley núm. 23050, cuando fue sometida la queja, era el siguiente:
138. Artículo 20. Se retirará la aprobación de los estatutos a los sindicatos nacionales que se desvíen de los fines para los que fueron creados, que no cumplan sus estatutos, que no faciliten al Gobierno o a los organismos de derecho público las informaciones que se les soliciten sobre cuestiones de su especialidad, que no desempeñen debidamente las funciones que les fueren confiadas o se les viniere a confiar, que promuevan o colaboren en huelgas o suspensiones de actividad o infrinjan las disposiciones de este decreto-ley, sin perjuicio de la responsabilidad personal de los órganos administrativos y de cualesquiera otras sanciones aplicables.
139. 79. Cuando procedió al examen de estos alegatos, el Comité indicó que en gran número de casos había puesto de relieve la importancia que concede al principio generalmente aceptado de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores no debían ser suspendidas o disueltas por las autoridades administrativas. El Comité hizo asimismo observar que, en un caso en que se examinó la cuestión de la suspensión de una organización sindical, había llegado a la conclusión de que, cuando las medidas de suspensión son adoptadas por las autoridades administrativas, se corre el peligro de que parezcan arbitrarias, incluso si son provisionales y temporales y cuando vayan seguidas de una acción judicial. El Comité consideró que la facultad reservada al Gobierno en virtud de la legislación portuguesa iba todavía más lejos, ya que el único remedio al que puede recurrir el sindicato es apelar ante los tribunales contra una disolución administrativa, remedio que pudiera resultar imposible para un sindicato en el caso de una disolución " inmediata " por las autoridades administrativas en las circunstancias previstas en el artículo 10 del decreto-ley núm. 23050, de 23 de septiembre de 1933.
140. 80. En tales circunstancias, el Comité recomendó al Consejo de Administración que señalara a la atención del Gobierno la importancia que ha concedido siempre al principio de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores no deben estar sujetas a disolución o suspensión por las autoridades administrativas, y que exprese la opinión de que las disposiciones de los artículos 10 y 20 del decreto-ley núm. 23050, de 23 de septiembre de 1933, no son compatibles con este principio.
141. 81. Cuando el Comité examinó nuevamente este alegato en 1968 procedió al examen del nuevo texto del artículo 20 del decreto-ley núm. 23050, que figuraba en la comunicación del Gobierno de 23 de enero de 1968. En el texto propuesto se enumeran los motivos posibles de disolución de un sindicato, a saber, una resolución adoptada en este sentido por la asamblea general del sindicato o la verificación de que la organización ejerce actividades contrarias a la ley. El Gobierno agregaba que en este último caso dicho texto disponía que, durante la investigación, el tribunal podía decidir la suspensión de los organismos de gestión. También señalaba el Gobierno que estaba estudiando en aquel momento el procedimiento de disolución.
142. 82. Aunque a primera vista el proyectado nuevo sistema parecía constituir cierto progreso comparado con el régimen actual, el Comité hizo constar que aún no se había adoptado ninguna decisión definitiva a este respecto, y que, en consecuencia, consideraba que había que esperar antes de comprobar los resultados.
143. 3. Alcance de las modificaciones introducidas en virtud de la nueva legislación.
144. 83. El decreto-ley núm. 49058 introduce una serie de cambios en las disposiciones del decreto-ley núm. 23050 relativos a la cuestión de la suspensión y disolución de los sindicatos por las autoridades administrativas.
145. 84. El nuevo texto del artículo 10 del decreto-ley núm. 49058 no contiene ninguna disposición sobre la " disolución inmediata " de los sindicatos por las autoridades administrativas.
146. 85. El nuevo texto del artículo 20 dispone que un sindicato puede ser disuelto ya sea por resolución adoptada por su asamblea general o por decisión del Consejo Corporativo siempre que la organización se desvíe de los fines para los cuales fue establecida o no cumpla con sus obligaciones legales. El apartado 1 de dicho artículo prevé que la resolución de la asamblea general puede impugnarse y que la decisión del Consejo Corporativo puede ser objeto de recurso ante el Tribunal Supremo Administrativo. El apartado 2 prescribe que la disolución de un sindicato nacional implica la liquidación y distribución de sus bienes. El apartado 3 dispone que, si no se solicitare o si se denegare la suspensión de la resolución impugnada o de la ejecución del acto contra el que se interponga recurso, el juez del tribunal del trabajo que se encarga del proceso de liquidación limitará la actividad de los liquidadores a la conservación de los bienes del sindicato hasta que se adopte una decisión definitiva.
147. 86. El Comité observa que, en virtud de estas disposiciones legislativas, la situación parece ser la siguiente: un sindicato puede ser disuelto ya sea por decisión de su asamblea general o por el Consejo Corporativo. Contra la decisión de este último, que es un órgano estatal, puede interponerse recurso ante el Consejo Supremo Administrativo. En el curso de este proceso se designa un liquidador. Puede formularse una solicitud de suspensión de la aplicación de la decisión objeto de recurso, pero si esta solicitud no se efectúa o es denegada, se suspenden las actividades normales del sindicato. Consecuentemente puede inferirse que, en virtud de la presente legislación, todavía es posible para una autoridad no judicial (el Consejo Corporativo) adoptar medidas que equivalen a la suspensión de los sindicatos.
148. 4. Conclusiones.
149. 87. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
150. a) que tome nota de la modificación introducida en el artículo 10 del decreto-ley núm. 23050, por la que se han suprimido las disposiciones sobre la " disolución inmediata " de los sindicatos;
151. b) que llame la atención del Gobierno acerca de su opinión de que, a fin de garantizar la plena aplicación del principio de que los sindicatos no deben ser disueltos o suspendidos por las autoridades administrativas, sería necesario modificar el nuevo artículo 20 del decreto-ley núm. 23050, en el sentido de que una decisión adoptada por una autoridad no judicial, tal como el Consejo Corporativo, para disolver un sindicato no debe surtir efecto hasta que haya expirado el plazo legal sin que se hubiese interpuesto recurso contra esta decisión, o hasta que la misma haya sido confirmada por fallo del tribunal.
152. e) Cotizaciones sindicales obligatorias.
153. 1. Alegatos y respuestas del Gobierno.
154. 88. Los querellantes alegaron que el decreto núm. 29931, de 15 de septiembre de 1939, faculta al Ministro de Corporaciones para hacer obligatorio el pago de cotizaciones sindicales a determinadas categorías de trabajadores, incluso cuando éstos no sean miembros de un sindicato.
155. 89. El Gobierno declaró que constituía una práctica general que los trabajadores que perteneciesen a una corporación organizada, aunque ellos mismos no estuvieren afiliados, contribuyan a los gastos del sindicato en la misma medida que sus afiliados, puesto que todos ellos se benefician de las actividades del sindicato y los contratos colectivos se aplican a toda la profesión. Las cotizaciones son directamente definidas por los sindicatos sin intervención de los organismos oficiales.
156. 2. Conclusiones del Comité en sus reuniones anteriores.
157. 90. Cuando procedió inicialmente al estudio de estos alegatos, el Comité indicó que hubo de examinar la cuestión del descuento automático de las cotizaciones sindicales como resultado de la legislación aplicable a un caso precedente. Si bien expresó la opinión general de que los diversos sistemas de subvencionar a las organizaciones de trabajadores tienen consecuencias muy distintas según la forma que adopten, el Comité no formuló conclusiones definitivas sobre esta cuestión debido a dos factores existentes en aquel caso - y que no existen en el presente -, a saber, que los trabajadores pueden, sin embargo, solicitar que se los exima del pago de cotizaciones y que, en todo caso, el sistema iba a ser modificado para que estas cuestiones fuesen determinadas mediante negociación colectiva.
158. 91. El Comité también tuvo que examinar casos en que el descuento de las cotizaciones sindicales u otras formas de medidas de protección sindical habían sido instituidos, no en virtud de la legislación, sino por medio de los contratos colectivos o por la práctica establecida que existía entre las partes. En tales casos, el Comité había declinado el examen de los alegatos formulados basando su razonamiento en la declaración que figura en el informe de la Comisión de Relaciones de Trabajo, establecida por la Conferencia Internacional del Trabajo en 1949, según la cual el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), no puede en modo alguno ser interpretado en el sentido de que autoriza o prohíbe los acuerdos sobre protección sindical, ya que tales cuestiones han de reglamentarse de acuerdo con la práctica nacional.
159. 92. En efecto, existen muchos ejemplos en países en los cuales la ley prohíbe ciertas formas de acuerdo sobre protección sindical, y muchos otros en donde la ley permite dichos acuerdos, bien sea de modo formal o por el hecho de no existir en absoluto legislación sobre dicha materia. Pero la situación es muy diferente cuando la ley impone la protección sindical, ya sea en forma de afiliación obligatoria o haciendo que el pago de las cotizaciones al sindicato se haga en circunstancias tales que el resultado sea el mismo.
160. 93. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT había estimado que una situación en la que se niega a un individuo toda posibilidad de elección entre distintas organizaciones, porque la legislación sólo permite la existencia de una sola organización en la rama profesional en que el interesado ejerce su actividad, es incompatible con los principios incorporados en el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), en razón de que tales disposiciones establecen, por vía legislativa, un monopolio sindical que conviene distinguir tanto de las cláusulas y prácticas de protección sindical como de las situaciones de hecho en que los sindicatos forman voluntariamente una sola federación o confederación. Dicho monopolio sindical existe en virtud de la legislación portuguesa (véanse párrafos 22 a 28 anteriores). Resultaba, por tanto, que la obligación legal de cotizar, independientemente de la afiliación, no hacía sino reconocer de hecho y vigorizar aún más tal monopolio sindical.
161. 94. En tales circunstancias, el Comité recomendó al Consejo de Administración que señalara a la atención del Gobierno de Portugal su opinión de que las facultades conferidas al ministro competente, en virtud del decreto núm. 29931, de 15 de septiembre de 1939, para imponer obligatoriamente a todos los trabajadores de la categoría profesional interesada el pago de cotizaciones al único sindicato nacional, cuya existencia está permitida para cualquier ocupación dentro de una zona determinada, no es compatible con el principio de que los trabajadores deben tener el derecho a afiliarse a las organizaciones " que estimen convenientes ".
162. 95. Cuando el Comité estudió nuevamente este aspecto del caso en su 105.° informe hubo de proceder al examen de una serie de observaciones formuladas por el Gobierno en su comunicación de 23 de enero de 1968.
163. 96. En sus observaciones, el Gobierno llama la atención sobre el hecho de que el artículo 2 del decreto-ley núm. 29931, que permite al Ministerio de Corporaciones y Previsión Social hacer obligatoria la cotización sindical para ciertas categorías de trabajadores, estipulaba que esa obligación sólo sería prescrita " cuando las circunstancias lo justifiquen ". El Gobierno precisaba que en la mayoría de los casos el uso de esa facultad había dependido de la conclusión previa de convenios colectivos, " no siendo la decisión gubernamental más que la fórmula legal necesaria para hacer aplicar las normas previstas por convenios ".
164. 97. Agregaba el Gobierno que esta política había permitido mantener a nivel muy bajo las cotizaciones de gran número de sindicatos, asegurándoles al mismo tiempo, sin subsidio alguno, los ingresos y la independencia que necesitan para ejercer debidamente sus funciones.
165. 98. De todos modos, el Gobierno no veía en qué medida la cotización obligatoria era contraria al principio de la libertad sindical, puesto que no va acompañada jamás de la obligación de afiliarse al sindicato, obligación que sería incompatible con ese principio. El Gobierno manifestaba que consideraba injusto que un sindicato, que defienda los intereses de todos los trabajadores, por ejemplo, al concluir para todos ellos un convenio colectivo en el cual se establezcan mejores remuneraciones y condiciones de trabajo, sea únicamente sostenido por las contribuciones de algunos. " Si los beneficios alcanzados han de ser para todos, todos deberán contribuir a las cargas. "
166. 99. Sin querer pronunciarse sobre el valor del argumento del Gobierno mencionado en el párrafo anterior, el Comité señaló que en los países donde existen varios sindicatos la cotización obligatoria impuesta por la ley podría revestir la modalidad de un impuesto si debiera abonarse en beneficio de un sindicato determinado, el cual se vería favorecido así con respecto a los demás. En ciertas circunstancias, esto equivaldría a una violación de los principios de la libertad sindical. Cuando sólo exista una organización sindical - como sucede en Portugal, en donde el sindicato único autorizado por cada categoría profesional y por cada distrito goza del privilegio de representar a todos los asalariados, estén o no sindicados, y de celebrar contratos colectivos en su nombre - es evidente que la cotización obligatoria puede aparecer como un corolario lógico del sistema. Sin embargo, el Comité había considerado que este sistema no era compatible con los principios de la libertad sindical.
167. 100. En efecto, lo que el Comité había querido poner de relieve al examinar este aspecto del caso en su 65.° informe era que la obligación legal de pagar cotizaciones a un monopolio sindical, independientemente de toda afiliación, había tenido el efecto de consagrar y de reforzar dicho monopolio, el cual, por definición, formaba parte de un sistema contrario al principio de que los trabajadores deben tener el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones.
168. 101. En vista de que las explicaciones del Gobierno no revelaban modificación alguna de la situación analizada en el 65.° informe del Comité, éste recomendó al Consejo de Administración que confirmara con respecto a este punto las conclusiones a que había llegado en aquel entonces, como se indica en el párrafo 94 anterior.
169. 3. Alcance de las modificaciones introducidas en virtud de la nueva legislación.
170. 102. Por lo que se refiere a este aspecto del caso, el Comité observa, en primer lugar, que el decreto-ley núm. 49058 no introduce modificación alguna en el decreto núm. 29931, que faculta al Ministro de Corporaciones para hacer obligatorio el pago de cotizaciones sindicales a determinadas categorías de trabajadores, incluso cuando éstos no sean miembros de un sindicato. No obstante, las nuevas disposiciones introducen ciertos cambios en las disposiciones del decreto-ley núm. 23050 relativas al ámbito de los sindicatos nacionales, con el consiguiente resultado de que, en virtud de la nueva legislación, existe cierta posibilidad de que los trabajadores puedan elegir entre dos o más sindicatos en el mismo distrito. Sin embargo, como el Comité ya ha indicado en su examen del alegato relativo a las restricciones en cuanto al número de sindicatos que pueden constituirse, el sistema consistente en la existencia de un sindicato nacional para cada profesión en cada distrito solamente puede modificarse con la aprobación de una institución estatal (en este caso, el Instituto Nacional de Trabajo y Previsión Social), de suerte que continúa manteniéndose a este respecto el control del Gobierno sobre las organizaciones sindicales. De esta suerte, si esta institución estatal no autoriza la existencia de un nuevo sindicato, la situación respecto a las cotizaciones obligatorias sería la misma que la existente en virtud del sistema en vigor hasta la fecha.
171. 4. Conclusiones.
172. 103. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno de Portugal su opinión de que a fin de garantizar la aplicación plena del principio de que los trabajadores deben gozar del derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, sería necesario modificar el decreto-ley núm. 29931, de 15 de septiembre de 1939, suprimiendo la obligación impuesta a todos los trabajadores de la categoría profesional interesada de pagar las cotizaciones al sindicato nacional único cuya existencia está permitida para cualquier ocupación en un distrito determinado.
173. f) Supervisión de las negociaciones colectivas y aprobación de los convenios colectivos por las autoridades públicas.
174. 1. Alegatos y respuesta del Gobierno.
175. 104. Se alegaba que los delegados del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión " colaboran en la elaboración de los convenios colectivos, supervisando las negociaciones y la redacción de sus cláusulas ", y que el Instituto recibe, " para fines de revisión de los proyectos de convenio colectivo ", el convenio que finalmente ha de ser confirmado por el Ministro de Corporaciones (decreto-ley núm. 23048, de 23 de septiembre de 1933) r. Los querellantes consideraban que estas disposiciones eran contrarias al artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
176. 105. El Gobierno declaró que las organizaciones de trabajadores y de empleadores gozan de la mayor libertad en la negociación de convenios colectivos, y que la intervención del Instituto tiene por objeto facilitar las negociaciones, siendo de carácter aclaratorio y conciliador, particularmente en lo que respecta a los sectores donde los sindicatos están menos arraigados, y procura especialmente inducir a las organizaciones de empleadores a que establezcan mejores condiciones de trabajo. La aprobación gubernamental, según declaraba el Gobierno, " únicamente tiene por objeto salvaguardar los intereses superiores de la economía nacional, los cuales, evidentemente, deben condicionar la libertad de negociación ".
177. 2. Conclusiones del Comité en sus reuniones anteriores.
178. 106. Cuando el Comité examinó por primera vez este aspecto del caso, señaló que, en varias ocasiones, había recalcado la importancia que siempre había concedido a que se reconozca a los sindicatos el derecho de negociar libremente con los empleadores con respecto a las condiciones de trabajo, que constituye un elemento esencial de la libertad sindical, y al principio de que las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que tienda a limitar el derecho de los sindicatos a tratar, mediante negociaciones colectivas u otros medios lícitos, de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de aquellos a quienes representan, o a entorpecer su ejercicio legal.
179. 107. Los alegatos planteaban dos cuestiones: la de la intervención en las negociaciones y la de la aprobación de los convenios por el Gobierno.
180. 108. Con respecto a la primera cuestión, procedía considerar las disposiciones pertinentes del decreto-ley núm. 36173, de 6 de marzo de 1947, sobre los convenios colectivos.
181. 109. Los artículos 25 a 28 de este decreto-ley están así redactados:
182. 25. Los gerentes de los organismos corporativos son competentes para negociar y concertar convenios colectivos en los que son parte.
183. Párrafo único. En lo que concierne a las asociaciones patronales (gremios), la negociación y la conclusión de convenios están subordinadas a la aprobación del consejo general interesado o, en su defecto, de la asamblea general.
184. 26. Los servicios de acción social y las delegaciones del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión deberán colaborar en la elaboración de los convenios colectivos dirigiendo las negociaciones y la redacción de las cláusulas.
185. 27. Los proyectos de convenio serán remitidos al Instituto Nacional de Trabajo y Previsión en papel corriente y tres copias, a los efectos de revisión por la Segunda División, y consultará respectivamente a la Primera y a la Tercera Divisiones sobre las materias relacionadas con la organización corporativa y la previsión.
186. 28. El original del texto definitivo de los convenios se escribirá en papel sellado y se remitirá al Instituto Nacional de Trabajo y Previsión, acompañado de una copia en papel corriente, una vez que haya sido firmado por las partes contratantes.
187. 110. Hubo de observarse que el artículo 26 del decreto-ley dispone que el Instituto Nacional de Trabajo y Previsión " deberá colaborar en la elaboración de los convenios colectivos, dirigiendo las negociaciones y la redacción de las cláusulas ", y que, por su parte, el artículo 27 dispone que los proyectos de todos los convenios serán remitidos al Instituto " a los efectos de revisión ". Ninguna disposición parece limitar la intervención del Instituto a los casos en que las partes en la negociación de convenios requieran su mediación o a los casos en que haya surgido un conflicto colectivo; el artículo 26 parece requerir su intervención en todas las negociaciones colectivas. El Gobierno sostenía que su intervención tenía por objeto únicamente facilitar las negociaciones y conciliar a las partes. Sin embargo, parecía evidente que al prestar su concurso obligatorio " dirigiendo las negociaciones y la redacción de sus cláusulas ", el instituto había de velar por la observancia en las negociaciones de las disposiciones del decreto-ley núm. 36173 y de otros decretos pertinentes. El objeto del Instituto, conforme al artículo 2 del decreto-ley núm. 23053, de 23 de septiembre de 1933, que lo estableció, " será el de garantizar la ejecución de... leyes de carácter social... de conformidad con el espíritu de renovación de la política económica y social de la nación portuguesa ". Las disposiciones legales de carácter social, cuya ejecución deberá garantizar el Instituto, parecían, por lo tanto, comprender el artículo 8, a), del decreto-ley núm. 36713, que dispone que " ningún convenio colectivo contendrá cláusulas que en modo alguno sean incompatibles con los derechos reservados al Estado de coordinar y regular desde arriba la vida económica de la nación y de velar por la observancia de la legislación social "; el artículo 32 del decreto-ley núm. 23048, de 23 de septiembre de 1933, por el que se promulga el Código de Trabajo, que dispone que los convenios colectivos " deberán " ser concluidos por los sindicatos y las asociaciones de empleadores, y " deberán constituir un exponente de la solidaridad de los diferentes factores de producción en cada rama de la actividad económica, subordinando los intereses de las partes a las exigencias superiores del régimen económico nacional ", y el decreto-ley núm. 23049, de 23 de septiembre de 1933, que, en su artículo 5, dispone que en todas las cuestiones relacionadas con la reglamentación del empleo y de los salarios las organizaciones obligatorias de empleadores " dependerán directamente del Subsecretario de Corporaciones y Previsión Social".
188. 111. Parecía, pues, que la intervención del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión tenía esencialmente por fin asegurar que las partes en las negociaciones subordinen sus intereses a la política económica nacional del Gobierno, independientemente del hecho de que estén o no de acuerdo con dicha política. Esta situación era incompatible con los principios generalmente aceptados de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deben tener el derecho de organizar libremente sus actividades y de formular sus programas, de que las autoridades deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal, y de que la legislación nacional no menoscabe ni se aplique de suerte que perjudique dicho derecho.
189. 112. Por otra parte, se alegaba que el convenio final no tenía efectividad mientras no lo hubiere confirmado el Ministro de Corporaciones, homologación que, según el Gobierno, " únicamente tiene por objeto salvaguardar los intereses superiores de la economía nacional, los cuales, evidentemente, deben condicionar la libertad de negociación ".
190. 113. El artículo 29 del decreto-ley núm. 36173 dispone que ningún convenio entrará en efectividad mientras no haya sido confirmado por el Subsecretario de Corporaciones y Previsión Social.
191. 114. El Comité había llamado la atención acerca de un caso respecto del cual había señalado que la exigencia de una aprobación previa por las autoridades gubernativas para dar validez al convenio colectivo era contraria a todo el sistema de negociaciones voluntarias, que prevé el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), e implicaba la posibilidad de una intervención de las autoridades públicas, incompatible con los principios de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deben tener el derecho de organizar sus actividades y de formular sus programas y de que las autoridades públicas han de abstenerse de interferir de forma que este derecho sea coartado o su ejercicio lícito impedido. En otro caso s, el Comité, observando que la legislación requiere que una vez concluidos los convenios colectivos deben ser sometidos a las autoridades competentes para su aprobación y que no entran en vigor en caso de que dicha aprobación sea denegada, recomendó al Consejo de Administración que señalara a la atención del Gobierno la incompatibilidad de tal exigencia en circunstancias normales con el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria entre los empleadores o las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, con objeto de reglamentar por medio de convenios colectivos las condiciones de empleo.
192. 115. En estas circunstancias, el Comité recomendó al Consejo de Administración:
193. ...........................................................................................................
194. a) que señalara a la atención del Gobierno la importancia que siempre ha atribuido a los principios según los cuales:
195. i) las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberían tener el derecho de organizar sus actividades y de formular sus programas y las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal; ii) el derecho de las organizaciones de trabajadores a negociar libremente con los empleadores y las organizaciones de empleadores en lo referente a las condiciones de trabajo constituye un elemento esencial de la libertad sindical;
196. iii) los sindicatos deberán tener el derecho, mediante negociaciones colectivas o por otros medios lícitos, de tratar de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de aquellos a quienes representan y las autoridades públicas deberán abstenerse de interferir de forma que este derecho sea coartado o su ejercicio lícito impedido;
197. iv) deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria entre los empleadores o las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, con objeto de reglamentar, por medio de convenios colectivos, las condiciones de empleo;
198. b) que señale a la atención del Gobierno que, en opinión del Consejo de Administración, la legislación que dispone la intervención del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión en las negociaciones colectivas y la exigencia de que los convenios colectivos tengan que ser sometidos a la aprobación de las autoridades públicas son incompatibles con los principios expresados en los apartados i), ii), iii) y iv).
199. ...........................................................................................................
200. 116. Cuando el Comité estudió nuevamente esta parte del caso en su 105.° informe procedió a analizar una serie de observaciones formuladas por el Gobierno en su comunicación de 23 de enero de 1968.
201. 117. El Gobierno declaraba que, en virtud de la ratificación del Convenio núm. 98, las normas establecidas por este instrumento tienen fuerza de ley en Portugal. " En estas condiciones - agrega - la ratificación tendría por efecto derogar todos los preceptos legislativos anteriores que pudieran ser inconciliables con dichas normas. "
202. 118. El Gobierno declaraba asimismo que, antes de ser ratificado el Convenio, la legislación portuguesa ya había sido profundamente modificada a fin de " no entrar en conflicto con el instrumento internacional ".
203. 119. El Gobierno mencionaba una serie de textos legales, de los que resulta que " la aplicación y el perfeccionamiento de los contratos y acuerdos colectivos, así como su interpretación e integración ", son hoy de la competencia exclusiva de " comisiones corporativas ", organismos tripartitos establecidos por los contratos mismos y en los cuales la representación de los empleadores y de los trabajadores es obligatoriamente paritaria.
204. 120. El Gobierno señalaba, no obstante, la presencia en esas comisiones de un representante del Estado, o sea, del delegado del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión, encargado de orientar la redacción de las cláusulas de los contratos colectivos. Pero el Gobierno agregaba que " esta orientación técnica, puramente arbitral y que sirve de apoyo, no puede sobreponerse al acuerdo a que llegaren las partes contratantes ".
205. 121. De las explicaciones del Gobierno y de los textos legales que mencionaba, parecía resultar que se había abierto paso a cierta liberalización del régimen vigente en el momento en que se presentó la queja y que la intervención del Estado en materia de negociaciones colectivas era menos directa entonces de lo que había sido antes. El Comité advertía, no obstante, que esta intervención persistía y expresaba la opinión de que la " orientación " de la redacción de las cláusulas de los contratos colectivos por el representante de la autoridad pública, si no se limitaba a un papel de mera ayuda técnica, parecía inconciliable con el espíritu del Convenio núm. 98. Esta opinión había de formularse en términos aún más firmes si se había de hacer referencia al decreto-ley núm. 43179, de 23 de septiembre de 1960, mencionado por el Gobierno en sus observaciones, que requería que las comisiones corporativas no sólo comprendan en su seno a un representante del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión, sino que ese mismo representante debe ejercer la función de presidente de dichas comisiones (artículos 1 y 26).
206. 122. En consecuencia, el Comité recomendó al Consejo de Administración que señalara a la atención del Gobierno que la intervención de un representante de la autoridad pública en la redacción de los contratos colectivos, tal como está previsto por la legislación portuguesa, era inconciliable con el espíritu del Convenio núm. 98, cuyo artículo 4 prevé el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria de contratos colectivos entre empleadores y trabajadores, y que señalara lo que precede a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
207. 123. En lo que concierne a la homologación de los contratos colectivos, el Gobierno declaraba que la consideraba " indispensable para el registro y la publicación necesarios ". " Para terminar - agregaba el Gobierno -, es necesario observar que al proceder a la homologación ministerial no se pueden nunca reemplazar o alterar los textos sobre los cuales las partes se han puesto libremente de acuerdo. "
208. 124. El Comité tomó nota de las indicaciones facilitadas por el Gobierno, de las que parecía resultar que la homologación de los contratos colectivos no es más que una simple formalidad que consiste en " registrar " dichos contratos. Sin embargo, antes de pronunciarse sobre este aspecto del caso, el Comité deseaba saber si la homologación podía ser rehusada, y, en la afirmativa, en qué condiciones y por qué motivos, y finalmente, si existían medios de recurrir contra la negativa de homologación.
209. 3. Alcance de las modificaciones introducidas en virtud de la nueva legislación.
210. 125. El Comité observa que si bien el decreto-ley núm. 49058 no trata de las cuestiones examinadas anteriormente, el decreto-ley núm. 49212 ha introducido ciertas modificaciones en la legislación relativa a las negociaciones y los contratos colectivos. Este decreto derogó el decreto-ley núm. 36173, pero no menciona los decretos 23048, 23049, 23053 y 43179, a todos los cuales se hace referencia más arriba.
211. 126. En lo que concierne a los aspectos analizados, la nueva legislación dispone lo siguiente. En primer lugar, con respecto a la intervención de un representante de la autoridad pública en el curso de la elaboración de un convenio colectivo, el artículo 14 del decreto-ley núm. 49212 establece que, a falta de acuerdo entre las partes, la corporación convocará a éstas a los fines de la conciliación, solicitando la colaboración, si lo juzgare conveniente, del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión. El artículo 25 prevé que este Instituto podrá prestar a las partes interesadas en la celebración de un convenio colectivo o en su revisión la colaboración necesaria, entre otras cosas en cuanto a asesoramiento jurídico y a estudio y análisis de estadísticas e índices de la evolución del costo de vida.
212. 127. En segundo lugar, en relación con la homologación de los convenios colectivos, el artículo 24 dispone, ante todo, que los proyectos de tales convenios, igual que las solicitudes de adhesión, los proyectos de revisión, las actas de conciliación y las decisiones arbitrales, serán sometidos al Instituto Nacional de Trabajo y Previsión; luego prevé que la eficacia de los convenios colectivos, revisiones, etc., estará sujeta a homologación por el Ministro de Corporaciones y Previsión Social. En relación con estas disposiciones cabe citar también el artículo 3, que prohíbe que los convenios colectivos y los fallos arbitrales menoscaben en modo alguno el derecho reservado al Estado de coordinar y regular con autoridad superior la vida económica de la nación y de fiscalizar la observancia de las leyes sociales, así como establecer cualquier especie de reglamentación de las actividades económicas.
213. 128. El Comité observa que la nueva legislación parece haber disminuido la intervención del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión en la etapa de la discusión de un convenio colectivo, limitando su actuación, en particular, al asesoramiento jurídico y técnico de las partes.
214. 129. En cambio, en lo que concierne a la homologación de los convenios colectivos, el Comité observa que las disposiciones del decreto-ley núm. 49212 no parecen haber modificado la situación anterior, descrita más arriba en los párrafos 110 y 113. En efecto, el texto del artículo 3 de este decreto es esencialmente el mismo del artículo 8 del decreto-ley núm. 36173, y el texto del artículo 24 de aquel decreto es igual, en lo que concierne a la eficacia de los convenios colectivos, al artículo 29 del decreto derogado. Por otra parte, las disposiciones de los decretos núms. 23053, 23048 y 23049 a que se hace referencia en el párrafo 110 no parecen haber sido modificadas.
215. 4. Conclusiones.
216. 130. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
217. a) que tome nota de que en virtud del decreto-ley núm. 49212 se ha reemplazado la intervención obligatoria del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión en la elaboración de los convenios colectivos, dirigiendo las negociaciones y la redacción de las cláusulas, por una intervención facultativa a petición de la corporación, a los fines de prestar, en particular, un asesoramiento jurídico y técnico a las partes;
218. b) que señale a la atención del Gobierno que el decreto-ley núm. 49212 no ha modificado la situación anterior en lo que concierne al requisito de la homologación ministerial para que un convenio colectivo pueda entrar en vigor, y que solicite una vez más del Gobierno tenga a bien indicar si el Ministerio competente puede rehusar dicha homologación y, en la afirmativa, en qué condiciones y por qué motivos, y si existen medios de recurrir contra la negativa de homologación.
219. g) Alegatos relativos a la limitación del derecho de los sindicatos a afiliarse a las organizaciones internacionales de trabajadores.
220. 1. Alegatos y respuesta del Gobierno.
221. 131. Los querellantes alegaban que un sindicato no podía afiliarse a ninguna organización de carácter internacional ni nombrar representantes para ningún congreso o manifestación internacional sin el permiso del Gobierno, bajo pena de disolución inmediata y del retiro a los miembros de su junta directiva de sus derechos civiles durante un período de dos años.
222. 132. El Gobierno sostenía que seria una contradicción impedir la infiltración antinacional de partidos o grupos políticos subversivos en el país, y permitir, por otro lado, la afiliación a organismos internacionales, lo que podría tener los mismos resultados, y declara que la formalidad impuesta no constituye una prohibición, sino únicamente una limitación, tal como existe en otros países.
223. 2. Conclusiones del Comité en sus reuniones anteriores.
224. 133. El artículo 10 del decreto-ley núm. 23050 dispone, inter alía, que es ilegal que los sindicatos nacionales se afilien a cualesquiera organismos de carácter internacional o se hagan representar en manifestaciones o congresos internacionales sin la autorización del Gobierno.
225. 134. Al proceder al examen de este aspecto del caso, el Comité señaló que en una serie de ocasiones había insistido en la importancia que concedía al derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores a afiliarse libremente a las organizaciones internacionales, derecho que está incorporado en el artículo 5 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). En un caso z, la cuestión planteada era precisamente, como en el caso presente, la del requisito exigido de la autorización del Gobierno para la afiliación de las organizaciones de trabajadores a las organizaciones internacionales de trabajadores. En ese caso, el Consejo de Administración, por recomendación del Comité, sugirió al Gobierno que debería volver a examinar ciertos aspectos de su legislación, comprendidas las disposiciones relativas a la afiliación a organizaciones internacionales, de acuerdo con el citado convenio, con miras a su ratificación. En otro caso, el Comité había puesto de relieve que la legislación nacional no debería aplicarse de forma que contraviniera al principio de que las organizaciones sindicales deben poder afiliarse libremente a las organizaciones internacionales obreras, derecho que el Comité había declarado que era " casi universalmente reconocido ".
226. 135. En estas circunstancias, el Comité recomendó al Consejo de Administración que señalara a la atención del Gobierno la importancia que concedía al principio generalmente aceptado de que las organizaciones sindicales debían tener derecho a afiliarse a las organizaciones internacionales de trabajadores, y que expresara la opinión de que el requisito exigido de la autorización gubernamental para dicha afiliación internacional no era compatible con tal principio.
227. 136. Cuando el Comité examinó nuevamente esta parte del caso en su 105.° informe procedió al examen de unas observaciones formuladas por el Gobierno en su comunicación de 23 de enero de 1968.
228. 137. En sus observaciones, el Gobierno no se refería a la cuestión de la afiliación de los sindicatos a las organizaciones internacionales de trabajadores y sólo mencionaba la representación " en organizaciones o congresos internacionales ", indicando que tal representación no estaba prohibida, sino que dependía de la autorización del Gobierno.
229. 138. Al mencionar la legislación nacional más reciente, el Gobierno declaraba: " Considerando que la estructura de la organización profesional portuguesa asegura una representación internacional más eficaz cuando ésta se efectúa por intermedio de los organismos superiores en que los sindicatos se integran, esa legislación prevé expresamente que dicha representación compete a los organismos en cuestión (corporaciones), y en estos casos no se hace referencia alguna a una autorización previa. "
230. 139. Nada en las observaciones del Gobierno permitía concluir que la situación en lo que atañe a la afiliación de los sindicatos a organizaciones internacionales de trabajadores o a su participación en las labores y reuniones de las mismas había cambiado con respecto a la situación analizada por el Comité en su 65.° informe.
231. 140. En estas circunstancias, el Comité recomendó al Consejo de Administración que confirmara las conclusiones citadas anteriormente.
232. 3. Alcance de las modificaciones introducidas en virtud de la nueva legislación.
233. 141. El Comité observa que el decreto legislativo núm. 49058 substituye el artículo 10 del decreto-ley núm. 23050 por un nuevo texto, que dice así:
234. Los sindicatos despliegan sus actividades al nivel nacional, debiendo tener en cuenta los intereses supremos de la nación, el bien común, las disposiciones de las leyes, y la función que les corresponde desempeñar en la esfera de la organización corporativa.
235. Párrafo único. La afiliación de los sindicatos nacionales a las organizaciones internacionales que comprendan las mismas categorías de trabajadores o su representación en congresos u otras manifestaciones internacionales será asegurada, ya sea directamente o por medio de los organismos corporativos superiores a los que pertenezcan, según se considere más conveniente y previo acuerdo del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión.
236. 142. El Comité observa que este nuevo texto, aparte de prever que la afiliación internacional o representación de los sindicatos puede efectuarse sea directamente o por medio de organismos corporativos superiores, no modifica fundamentalmente la legislación anterior, según la cual los sindicatos deben obtener previamente la autorización del órgano gubernamental (en este caso el Instituto Nacional de Trabajo y Previsión) antes de que puedan afiliarse legalmente a organizaciones internacionales o participar en congresos o manifestaciones internacionales.
237. 4. Conclusiones.
238. 143. En esas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que llame la atención del Gobierno acerca de su opinión de que, a fin de observar plenamente el principio aceptado generalmente de que las organizaciones sindicales deben tener derecho a afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores, sería necesario suprimir las disposiciones del nuevo artículo 10 que supeditan el ejercicio de este derecho a la autoridad discrecional del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión.
239. h) Prohibición de las huelgas en virtud de la legislación portuguesa.
240. 1. Alegatos y respuesta del Gobierno.
241. 144. Los querellantes alegaban que el decreto-ley núm. 23870, de 18 de mayo de 1934, prohibía las huelgas y cierres patronales y prescribía penas para las personas que hubiesen cometido esos " delitos ". Entre octubre de 1959 y febrero de 1960, declaraban los querellantes, 48 trabajadores fueron condenados por " delitos de huelga " a penas de prisión de cinco meses a cinco años, y el 7 de abril de 1961, 14 trabajadores fueron condenados a tres meses de prisión y a la suspensión de sus derechos políticos durante tres años, por haber declarado una huelga en las minas de pirita en Aljustrel, en la provincia de Alemtejo. Como esos trabajadores habían pasado ya un año en la prisión, fueron puestos en libertad después de dictada la sentencia.
242. 145. El Gobierno declaraba no tener noticias de que se hubiese fijado orientación alguna respecto a las huelgas en los convenios sobre libertad sindical, y sostenía que la legislación portuguesa preveía medios específicos para la solución de los conflictos de trabajo, que habían sido puestos sistemáticamente en práctica. Para terminar, el Gobierno manifestaba que se estaba estudiando por aquel entonces "la adopción de disposiciones complementarias capaces de dar garantías aún más eficaces a los trabajadores en sus reivindicaciones sociales ".
243. 2. Conclusiones del Comité en sus reuniones anteriores.
244. 146. Cuando estudió este alegato en su 65.° informe, el Comité indicó que siempre había aplicado el principio de que los alegatos referentes al derecho de huelga eran de su competencia en la medida en que afecten al ejercicio de los derechos sindicales, y que había señalado en varias ocasiones que normalmente se reconocía a los trabajadores y a sus organizaciones el derecho de huelga como medio legítimo de defensa de sus intereses profesionales. A este respecto, el Comité había recalcado la importancia que atribuía, cuando las huelgas son prohibidas o están sujetas a restricciones, a que se establezcan garantías adecuadas para proteger los intereses de los trabajadores, privados así de un medio esencial de hacer valer sus intereses profesionales, y había señalado que las restricciones deberían ir acompañadas de procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, en que los interesados pudieran participar en todas las etapas.
245. 147. En el caso presente se prohíben por completo las huelgas y los cierres patronales, por los cuales se aplican las penas previstas en el decreto-ley núm. 23870, de 18 de mayo de 1934. Así, quien participe en una huelga incurre en una pena de multa de 50 a 1000 escudos o de prisión, que no excederá de 12 meses. Si se considera que dicho acto ha sido cometido con fines políticos, el acusado es pasible de una pena de deportación de tres a ocho años y de una multa que no excederá de 2.000 escudos. Si la huelga tenía la finalidad de influir en las decisiones de las autoridades públicas, la pena es de prisión de dos a cuatro años. Cualquier reincidente es pasible del máximo de la pena.
246. 148. Con arreglo al decreto-ley núm. 24363, de 15 de agosto de 1934, se han establecido tribunales de trabajo, y todos los conflictos laborales son sometidos obligatoriamente a los tribunales del trabajo, a quienes se confían asimismo funciones de conciliación y arbitraje. Sus decisiones tienen fuerza ejecutoria para las partes y su ejecución podrá ser garantizada por las autoridades públicas, aunque cabe apelar contra las mismas ante el Tribunal Supremo Administrativo.
247. 149. El Comité observó, no obstante, que el Gobierno había manifestado que tenía en aquellos momentos en estudio la promulgación de disposiciones complementarias capaces de dar garantías aún más eficaces a los trabajadores. Por consiguiente, el Comité consideró que, en vez de examinar el fondo del procedimiento actual para dar solución a los conflictos en Portugal, sería preferible esperar el resultado de dicho estudio y recomendar al Consejo de Administración que señalara en aquella etapa a la atención del Gobierno los principios que, a su juicio, deberían tenerse presentes a ese respecto.
248. 150. En estas circunstancias, el Comité recomendó al Consejo de Administración:
249. ...........................................................................................................
250. a) que tome en cuenta, con respecto al sistema de solución de conflictos previstos por la legislación portuguesa, la declaración del Gobierno de que tiene " en estos momentos en estudio la publicación de disposiciones complementarias susceptibles de dar garantías aún más eficaces a los trabajadores en sus reivindicaciones sociales ";
251. b) que se señale a la atención del Gobierno que normalmente se reconoce a los trabajadores y a sus organizaciones el derecho de huelga como medio legítimo de defensa de sus intereses profesionales, así como también la importancia que atribuye el Consejo de Administración al principio de que, cuando las huelgas se restringen o prohíben, deberían establecerse paralelamente procedimientos de conciliación y organismos independientes e imparciales de arbitraje;
252. c) que exprese la esperanza de que el Gobierno tenga plenamente en cuenta este principio al proceder al estudio de la situación, que, según comunica, está efectuando en estos momentos con vistas a dictar disposiciones complementarias con el fin de establecer procedimientos para dar solución a los conflictos, y que pida al Gobierno se sirva mantener informado al Consejo de Administración acerca de las novedades que se produzcan a este respecto.
253. ...........................................................................................................
254. 151. Cuando el Comité estudió nuevamente esta parte del caso en su 105.° informe procedió a examinar una serie de observaciones formuladas por el Gobierno en su comunicación de 23 de enero de 1968.
255. 152. Con relación a este aspecto del caso, el Gobierno comenzó indicando que se adhería sin reservas al principio enunciado en el párrafo b) de las conclusiones citadas anteriormente. En virtud de las nuevas disposiciones, continuó agregando el Gobierno, competía a los consejos de las corporaciones (o por lo menos a los de algunas de ellas) " tratar las cuestiones de interés general para la rama de actividad, así como para los trabajadores, dentro de las atribuciones de la corporación que hacen a ésta competente en materia de conciliación, en tanto no sean creados otros organismos ".
256. 153. El Gobierno consideraba que ese sistema constituía un medio rápido " y que asegura la participación de los interesados ". Reconoció, sin embargo, que ese sistema podía ser aún perfeccionado, e indicó que se estudiaba la posibilidad de atribuir las funciones de conciliación a otros órganos de las corporaciones.
257. 154. El Gobierno manifestó que, en la actualidad, la legislación concedía a los trabajadores y a las empresas la posibilidad de solicitar a un órgano paritario de las corporaciones, si así lo desean, " la conciliación y el arbitraje necesarios ".
258. 155. Agregaba el Gobierno que se había esforzado, mediante la promulgación de leyes sociales avanzadas, por eliminar, en la medida de lo posible, las causas de conflictos colectivos eventuales, señalando que no se había producido en los últimos años ningún conflicto que pudiera ser calificado de " conflicto colectivo ", y que impusiera " la adopción de medidas que no sean los medios normales de conciliación ".
259. 156. El Comité recomendó al Consejo de Administración que tomara nota de las informaciones facilitadas por el Gobierno en lo referente a los métodos de solución de conflictos colectivos del trabajo y que solicitara del mismo tuviese a bien mantenerle informado sobre la evolución de la situación a este respecto.
260. 3. Alcance de las modificaciones introducidas en virtud de la nueva legislación.
261. 157. El Comité observa que el decreto-ley núm. 49058 no trata de este aspecto del caso. Por su parte, el decreto-ley núm. 49212 impone el arbitraje obligatorio cuando, en caso de fracasar la negociación colectiva y la conciliación, cualquiera de las partes así lo solicitare.
262. 4. Conclusiones.
263. 158. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración llame la atención del Gobierno, una vez más, acerca de su opinión de que el derecho de los trabajadores y de sus organizaciones a la huelga constituye un medio legítimo para la defensa de sus intereses profesionales, y que, en consecuencia, sería necesario modificar la presente legislación, en particular el decreto-ley núm. 23870, que prohíbe totalmente las huelgas.
264. i) Denegación del derecho de sindicación a los trabajadores indígenas en las " provincias portuguesas de ultramar ".
265. 1. Alegatos y respuesta del Gobierno.
266. 159. En la queja se alegaba que, si bien la legislación sindical metropolitana se aplica a las provincias de ultramar, sólo se aplica a los súbditos de ascendencia europea y a los " asimilados ". Los querellantes declaraban que las cifras del censo publicadas en la edición de 1958 del Anuario Estadístico de Ultramar indican que en Angola, Mozambique y demás " provincias de ultramar " residen 131.022 europeos, 96.207 " asimilados " y 10.690.451 personas más. Según los querellantes, el decreto núm. 39660, de 20 de mayo de 1954, no permitía que la población " no asimilada ", o sea, más del 99 por ciento de la población europea, se afiliara a sindicatos.
267. 160. El Gobierno declaró en su respuesta que el Estatuto de los Indígenas había sido revocado, de suerte que " toda la población portuguesa estaba sujeta, sin distinción, a la misma ley política, que es igual para todos, sin distinción de raza, religión o condición cultural predominante ".
268. 2. Conclusiones del Comité en sus reuniones anteriores.
269. 161. Cuando el Comité estudió por primera vez este aspecto del caso observó que, de acuerdo con el decreto núm. 39660, de 20 de mayo de 1954, la Constitución de asociaciones podrá, a reserva de las condiciones establecidas en el decreto y de la aprobación de sus estatutos por las autoridades públicas, ser promovida " por todos los ciudadanos que gocen de sus derechos civiles y políticos ". Este decreto estaba todavía vigente; el Estatuto de los Indígenas que había sido derogado figuraba en el decreto-ley núm. 39666, también de fecha 20 de mayo de 1954. El Comité consideró que no era clara la situación legal y, en consecuencia, recomendó al Consejo de Administración que solicitara del Gobierno que explique en qué medida, como resultado de la derogación del Estatuto de los indígenas, las poblaciones indígenas de las "provincias de ultramar" gozan actualmente del derecho legal de constituir sindicatos y de afiliarse a ellos y si pueden ejercer dicho derecho en la práctica.
270. 162. Cuando el Comité estudió nuevamente el caso en su reunión de mayo de 1963 procedió al examen de una comunicación del Gobierno, de 26 de marzo de 1963, en la que se declaraba que, como resultado de la derogación del Estatuto de los Indígenas, el 6 de septiembre de 1961, la legislación que previamente se aplicaba sólo a personas distintas de aquellas clasificadas como indígenas se aplica ahora ipso jure a todos los trabajadores en las " provincias de ultramar ". El Gobierno llamaba también la atención sobre el hecho de que los términos " indígenas " y " autóctonos " no eran sinónimos, habiéndose aplicado exclusivamente al Estatuto de los Indígenas para proteger a aquellos cuya condición jurídica implicaba una situación de responsabilidad reducida, y que, en la práctica, incluso antes de su derogación el Estatuto no se aplicaba al caso de muchos indígenas cuyo nivel social y cultural permitía que se les aplicara plenamente la legislación privada o pública portuguesa. El Código del Trabajo Rural, de 27 de abril de 1962, se aplicaba a las relaciones de empleo, sin distinción de sexo, raza, origen o condición social. El Gobierno declaraba, además, que las disposiciones anteriores de la legislación que excluían a los indígenas de la aplicación del decreto-ley núm. 23050, referente a los sindicatos nacionales, ya no tenían ningún sentido y que la disposición básica relativa a la libertad sindical contenida en el artículo 8, párrafo 14, de la Constitución portuguesa y las disposiciones del decreto-ley núm. 23050, referente a los sindicatos nacionales, se encontraban entonces en vigor para todos los trabajadores en las " provincias de ultramar ", sean cuales fueren su origen, raza o condición social. Por lo tanto, es obvio, concluía el Gobierno, que el derecho de que gozaban todos los habitantes de las " provincias de ultramar " de constituir legalmente y afiliarse a organizaciones sindicales podía ejercerse efectivamente en la práctica.
271. 163. El Consejo de Administración, por recomendación del Comité, tomó nota de la declaración formulada por el Gobierno.
272. 3. Grado en que se aplica a las " provincias portuguesas de ultramar " la legislación sindical.
273. 164. El Comité desea señalar ahora que la situación de todos los trabajadores de las provincias portuguesas de ultramar respecto de la legislación sindical, tal como se expone anteriormente sobre la base de información facilitada por el Gobierno, fue confirmada por la Comisión designada, en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT, para examinar la queja formulada contra el Gobierno de Portugal relativa a la observancia del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105), al señalar " ... la ausencia de todo elemento de discriminación racial en la legislación relativa a los sindicatos o en su estructura formal ".
274. 165. Ante estas circunstancias, en virtud de la legislación, los cambios introducidos en la legislación sindical por el decreto-ley núm. 49058 y el decreto-ley núm. 49212 asimismo se refieren a todos los trabajadores de las " provincias de ultramar ", y, consecuentemente, las conclusiones del Comité relativas a los alegatos enumerados anteriormente bajo los encabezamientos a) a h) son igualmente aplicables a las organizaciones de los trabajadores de estos territorios.
275. 166. No obstante, si bien la legislación sindical es actualmente la misma en Portugal metropolitano y en sus " provincias de ultramar ", la situación en la práctica respecto de la aplicación de esta legislación a estos territorios no es todavía clara. A este respecto, el Comité desea llamar la atención sobre un pasaje que figura en el preámbulo del proyecto del decreto-ley núm. 49058, el cual se refiere, en términos generales, a " ciertas dificultades que se han planteado mientras tanto en la aplicación práctica de diversas disposiciones directa o indirectamente relativas a la legislación sindical, así como los problemas que crea la extensión a las provincias de ultramar de ciertos textos básicos sobre relaciones laborales, la derogación del Estatuto de los Indígenas y la extensión del ámbito de ciertos sindicatos a las provincias de ultramar ".
276. 167. A este respecto, el Comité observa asimismo que la citada Comisión, designada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT, si bien indica que no puede presentar un panorama completo de la situación, tenía la clara impresión de que " los sindicatos existentes no representan de hecho y de manera eficaz a los trabajadores africanos ".
277. 4. Conclusiones.
278. 168. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
279. a) que recuerde que, como consecuencia de la derogación del Estatuto de los Indígenas, el 6 de septiembre de 1961:
280. i) el concepto legal de " trabajadores indígenas " ha desaparecido de la legislación portuguesa; y
281. ii) todos los trabajadores de las " provincias portuguesas de ultramar ", sin distinción, están cubiertos por la misma legislación sindical que se aplica en Portugal metropolitano;
282. b) que subraye que todas las recomendaciones formuladas en el presente informe se aplican, en consecuencia, sin distinción, a las " provincias portuguesas de ultramar ";
283. c) que recalque que, además de garantizar la igualdad ante la ley en cuestiones sindicales, deberían asimismo adoptarse medidas para fomentar oportunidades efectivas para todos los trabajadores de las " provincias portuguesas de ultramar ", a fin de que puedan constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como afiliarse a estas organizaciones y participar plenamente en el movimiento sindical.

B. B. Conclusiones del Comité

• Conclusiones generales.
  169. 169 El Comité desea recordar, en esta fase del procedimiento, que el Gobierno ha declarado en su comunicación de 23 de enero de 1968 que " está dispuesto a proporcionar cualesquiera otros elementos que pudieran aún considerarse de utilidad y acepta cualquiera evaluación directa de las realidades sociales portuguesas que el propio Comité de Libertad Sindical desease emprender ". El Consejo de Administración, en su 172.a reunión (mayo junio de 1968), tomó nota con interés de esta declaración del Gobierno.