Rapport définitif - Rapport No. 73, 1964

1. 43. El presente caso ya fué examinado por el Comité en su 32.a reunión (octubre de 1962), habiendo decidido en tal ocasión solicitar informaciones adicionales del Gobierno sobre los distintos aspectos de la queja sometida. La misma emana de la Federación Uruguaya de Empleados de Comercio e Industrias y figura en una comunicación de fecha 14 de abril de 1961, completada por otra de 26 de mayo de 1961. El Gobierno del Uruguay ha enviado sus observaciones por carta de 21 de mayo de 1962, y las informaciones complementarias solicitadas, por carta de 7 de mayo de 1963.
2. 44. En su 34.a reunión (mayo de 1963) el Comité decidió aplazar el examen del caso hasta su próxima reunión, por haber recibido la información complementaria enviada por el Gobierno demasiado tarde para que pudiera examinarse en esa reunión.
3. 45. El Uruguay ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 46. La queja presentada por la Federación Uruguaya de Empleados de Comercio e Industrias comprende cinco series de alegatos: la primera trata de la injerencia gubernamental en la designación de los miembros de oficio ante los Consejos de Salarios; la segunda, de la injerencia gubernamental en un plebiscito sobre la continuación o el cese de una huelga; la tercera, de la negociación colectiva al margen y contra la expresa oposición de las entidades gremiales más representativas; la cuarta, de la ausencia de medidas de protección de los trabajadores contra despidos antisindicales, y la quinta, de un proyecto de reglamentación sindical. Estas diversas series de alegatos serán tratadas a continuación separadamente.
   • Alegatos relativos a la injerencia gubernamental en la designación de delegados trabajadores ante los Consejos de Salarios
2. 47. Los querellantes alegan que, por resolución de 10 de septiembre de 1960, se substituyó a los delegados obreros de los trabajadores textiles ante el Consejo de Salarios respectivo, que habían sido designados con arreglo a la legislación nacional en la materia y que contaban con el respaldo de la organización representativa de los trabajadores, por personas de confianza de las autoridades gubernamentales, ajenas al gremio en cuestión y repudiadas por la organización sindical directamente interesada y por todas las demás organizaciones de trabajadores.
3. 48. El Gobierno, en su respuesta de fecha 21 de mayo de 1962, declara que la substitución de los delegados obreros se efectuó por haberse planteado la situación prevista por el artículo 14 de la ley de 12 de noviembre de 1943, que establece expresamente:
   • Las decisiones de los Consejos de Salarios se adoptarán por simple mayoría, pero no podrá efectuarse ninguna votación sobre salarios, sin inclusión de ésta en el orden del día y sin previa citación por lo menos con cuarenta y ocho horas de anticipación. No obstante, sin haberse cumplido dichos requisitos podrá procederse a una votación de salarios cuando así se resuelva por unanimidad. Para que la votación sea válida se requiere, además, que estén representados por delegados presentes los tres sectores.
   • En los casos en que la ausencia a tres sesiones de uno o varios delegados haga imposible tomar decisiones válidas, cualquier miembro tendrá facultad de reclamar al Ministerio de Industrias y Trabajo la integración del Consejo por suplentes y, en su caso, por el procedimiento establecido.
   • Añade el Gobierno que, por consiguiente, la substitución se operó siguiendo el procedimiento previsto por la ley y que, a pesar de que contra las decisiones administrativas existe un recurso (artículo 309 de la Constitución) ante un órgano totalmente ajeno al poder político (el Tribunal de lo Contencioso Administrativo) con funciones jurisdiccionales, que goza de la más absoluta confianza de todos los sectores de la opinión pública, el acto administrativo en cuestión no fué objeto del recurso constitucional ante el citado órgano. Declara también el Gobierno que la doctrina nacional siempre ha sostenido que en los casos de designación de delegados de oficio deben designarse personas ajenas al gremio; que así lo ha entendido siempre el Poder Ejecutivo y que el propio firmante de la queja, el Sr. José d'Elía, también ha compartido ese criterio, aunque ahora adopte una posición opuesta, y en prueba de ello acompaña un ejemplar del Diario Oficial de 20 de febrero de 1954, en el que consta que el Sr. José d'Elía fué designado delegado obrero de oficio en la industria plástica, a la que nunca perteneció.
4. 49. El Comité observó que, mientras los querellantes alegan que la designación del delegado de los trabajadores ante el Consejo de Salarios ha recaído en una persona extraña a la industria en cuestión - la industria textil en este caso -, el Gobierno declara que ha seguido el procedimiento previsto por la ley en los casos de ausencia reiterada de los miembros titulares y que, según la doctrina nacional, en los casos de designación de delegados de oficio debe designarse a personas ajenas al gremio, actitud ésta que fué compartida por el propio firmante de la queja cuando en una ocasión anterior aceptó ser designado delegado obrero de oficio en el Consejo de Salarios de una industria a la que nunca perteneció.
5. 50. El Comité observó que la ley núm. 10.449, de 12 de noviembre de 1943, que instituye el régimen de Consejos de Salarios, establece en su artículo 6 que las elecciones de delegados se efectuarán sobre la lista de « empleados y obreros pertenecientes a la industria o comercio o grupos sindicados ».
6. 51. El Comité consideró, por otra parte, que el hecho de que uno de los querellantes hubiese en ocasiones anteriores compartido el criterio gubernamental al aceptar su designación como delegado obrero ante un consejo de salarios de una industria a la que nunca había pertenecido no es óbice para que ahora, en un caso análogo, el interesado adopte una posición de censura.
7. 52. El Comité estimó que el hecho de designar de oficio como delegado, en substitución del delegado de los trabajadores, a una persona ajena a la industria interesada, parece estar en contradicción con el artículo 6 antes citado que confía la representación de los intereses de una industria determinada, en el seno del Consejo de Salarios correspondiente, a trabajadores de esa industria y no de otra.
8. 53. Antes de continuar examinando este aspecto del caso, el Comité decidió solicitar al Gobierno que informe cuáles son las razones por las que, en los casos de designación de un delegado de oficio ante un consejo de salarios, deba designarse a personas ajenas al gremio y no a personas que pertenezcan al mismo, según estipula el artículo 6 de la citada ley al tratar de la elección de los representantes de los trabajadores en los consejos de salarios.
9. 54. En su nota de 7 de mayo de 1963 el Gobierno manifiesta que las opiniones se encuentran divididas en lo referente a las condiciones que deben llenar los delegados de oficio. Mientras que la cátedra de derecho laboral de la Facultad de Derecho, el Poder Ejecutivo y dirigentes sindicales consideran que tales delegados no tienen que reunir las condiciones exigidas por la ley para ser designados por los gremios (entre otras condiciones, pertenecer al gremio), otra corriente de opinión, compartida por la Asesoría del Ministerio de Industrias y Trabajo, considera que el delegado de oficio debe reunir la totalidad de los requisitos exigibles a los delegados gremiales. Señala también el Gobierno que ni la ley ni la doctrina permiten afirmar que necesariamente deban designarse personas ajenas al gremio.
10. 55. El Comité observa que no parece existir un criterio fijo en cuanto a las condiciones que deben llenar los delegados de oficio designados para integrar los Consejos de Salarios y toma nota de que, según el Gobierno, ni la ley ni la doctrina permiten afirmar que deben designarse personas ajenas al gremio respectivo. El Comité también observa que en el Uruguay los salarios se determinan por lo general mediante el sistema de Consejos de Salarios, cuyo cometido es el de fijar salarios mínimos.
11. 56. El Uruguay ha ratificado el Convenio sobre los métodos para la fijación de salarios mínimos, 1928 (núm. 26). De acuerdo con el artículo 3, 2), del mismo, « los empleadores y trabajadores interesados deberán participar en la aplicación de los métodos en la forma y en la medida que determine la legislación nacional, pero siempre en número igual y en el mismo plano de igualdad ». El principio de que sean los « empleadores y trabajadores interesados » los que participen en las deliberaciones y las decisiones de los organismos encargados de la fijación de salarios mínimos, también está contenido en la Recomendación sobre los métodos para la fijación de salarios mínimos, 1928 (núm. 30).
12. 57. En la legislación uruguaya dicho principio se encuentra incorporado a la ley núm. 10.449 de 1943. Sin embargo, en lo que se refiere a la designación de delegados de oficio, la situación legal parece ser dudosa. En estas circunstancias y teniendo en cuenta el hecho de que el citado artículo del Convenio núm. 26 establece la participación de los empleadores y trabajadores « en la forma y medida que determine la legislación nacional, pero siempre en número igual y en el mismo plano de igualdad », el Comité recomienda al Consejo de Administración que sugiera al Gobierno la conveniencia de disponer que en el caso extremo en que ni el titular ni el suplente patronal u obrero de un Consejo de Salarios asuman sus funciones, la designación del delegado de oficio recaiga normalmente en una persona perteneciente a la industria o profesión respectivas.
    • Alegatos relativos a la injerencia gubernamental en un plebiscito para determinar la continuación o el cese de una huelga
13. 58. Alegan los querellantes que, por una resolución de 2 de marzo de 1961, se hizo lugar a una gestión, patrocinada por la empresa afectada y promovida por un grupo no identificado de trabajadores de la misma, para realizar un plebiscito tendiente a la determinación de la voluntad del personal respecto a la continuación o cese de una huelga. Añaden los querellantes que tales gestiones se efectuaron al margen de la organización representativa y con su abierta oposición.
14. 59. Declara el Gobierno en su respuesta que ninguna norma se opone a que se plebiscite - a pedido de obreros interesados - el cese o la continuación de una huelga, con las garantías del voto secreto e interviniendo en el mismo exclusivamente obreros y no personas ajenas, cuyo interés en el mantenimiento o cese de la huelga puede estar motivado por causas ajenas a las netamente gremiales. Declara también el Gobierno su extrañeza de que una organización de trabajadores entienda que constituye acto de injerencia « la colaboración del Poder Ejecutivo para que los problemas gremiales se resuelvan libres de coacción » mediante garantía del voto secreto y por los propios interesados sin injerencia de ajenos con intereses no confesables. Añade por último el Gobierno que, contra dicha resolución, tampoco se recurrió ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
15. 60. El Comité observó que, mientras los querellantes alegan una injerencia por parte del Gobierno en un plebiscito celebrado para determinar si una huelga debía continuar o cesar, el Gobierno, por su parte, se extraña de que una organización de trabajadores entienda que constituye acto de injerencia la colaboración del Poder Ejecutivo para que los problemas gremiales se resuelvan, y estimó que antes de proseguir el examen de este aspecto del caso necesita que el Gobierno precise las circunstancias que motivaron la colaboración del Poder Ejecutivo y la forma exacta que dicha colaboración revistió.
16. 61. El Gobierno envió en su comunicación de 7 de mayo de 1963 el texto de la resolución por la cual se decidió ordenar la realización de un plebiscito entre el personal de la empresa afectado por la huelga. En la misma se indica que el plebiscito fué solicitado por un núcleo de obreros de la empresa respectiva y se considera que, mientras no se adopten medidas que limiten el derecho de huelga expresado en la Constitución Nacional, nada obsta a que el Gobierno acceda a la solicitud. El Tribunal de Elecciones para los Consejos de Salarios, organismo de carácter permanente, fué encargado de organizar el plebiscito aludido.
17. 62. El Comité se ha ocupado en numerosas oportunidades de casos en los que se ha alegado la denegación del derecho de huelga, guiándose por el principio de que era competente sólo en la medida en que la prohibición afecte al ejercicio de los derechos sindicales. El Comité observa que en el presente caso no se trata de una prohibición de la huelga. El Gobierno señala expresamente que, en vista de las normas constitucionales imperantes, no puede adoptar medidas que limiten el derecho de huelga, de lo que resultaría que el ejercicio de este derecho tampoco puede ser prohibido por el Gobierno una vez conocidos los resultados del plebiscito. También observa el Comité que el plebiscito fué encomendado a un organismo de carácter permanente e independiente, gozando los trabajadores de la garantía del voto secreto.
18. 63. El Comité recomienda al Consejo de Administración que tome nota de la declaración del Gobierno según la cual la Constitución no le permite restringir el derecho de huelga, pero que insista sobre la conveniencia de consultar a las organizaciones representativas en circunstancias tales como las del presente caso, a fin de asegurar que el ejercicio del derecho de huelga no sea afectado en la práctica por influencia o presión de las autoridades.
    • Alegatos relativos a la negociación colectiva al margen y contra la expresa oposición de las entidades gremiales más representativas
19. 64. Los querellantes alegan que, por un decreto de 24 de enero de 1961, se faculta el registro de acuerdos multilaterales entre las empresas y un porcentaje de su personal, al margen y contra la expresa oposición de las entidades gremiales más representativas.
20. 65. El Gobierno, en su respuesta, declara que en el Uruguay siempre se ha entendido que los convenios colectivos pueden realizarse no sólo entre los gremios, sino incluso entre las empresas y su personal, y que así lo entienden la doctrina nacional, los proyectos de ley existentes y el proyecto de Código del Trabajo firmado sin discordia por el asesor jurídico de la Federación Uruguaya de Empleados de Comercio e Industrias.
21. 66. El Comité observó que el artículo 1 del decreto de 24 de enero de 1961 estipula que « cuando no se hubiera registrado convenios colectivos por las entidades gremiales más representativas, facultase al Instituto Nacional del Trabajo para registrar los convenios de licencias celebrados entre la empresa y su personal que sean suscritos por la dirección de la misma y el setenta por ciento (70%) de sus trabajadores... », y decidió pedir informaciones adicionales al Gobierno sobre este aspecto del caso.
22. 67. En su nota de 7 de mayo de 1963 el Gobierno comunica que pueden concertarse convenios colectivos entre la empresa y el setenta por ciento (70%) del personal, aunque se estuviese negociando o se proyectase negociar un convenio con un sindicato interesado. Alega el Gobierno que no puede exigirse a los trabajadores de una empresa que renuncien a pactar el régimen de licencias que los es más conveniente, ante una simple negociación o proyecto, que nada garantiza se convertirá en realidad.
23. 68. El Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ratificado por el Uruguay, establece en su artículo 4 que los gobiernos deberán adoptar medidas adecuadas para estimular y fomentar entre los empleadores o sus asociaciones y las organizaciones de trabajadores, el pleno desarrollo y uso de la negociación voluntaria para reglamentar las condiciones de trabajo. En la Recomendación sobre los contratos colectivos, 1951 (núm. 91) (párrafo 2, 1)), se define el contrato colectivo como el acuerdo celebrado entre los empleadores o sus asociaciones y las organizaciones representativas de los trabajadores o, « en ausencia de tales organizaciones, representantes de los trabajadores interesados ».
24. 69. El Comité observa que dichas normas internacionales dan preeminencia, en cuanto a una de las partes de la negociación colectiva, a las organizaciones de trabajadores, refiriéndose a los representantes de los trabajadores no organizados solamente en el caso de una ausencia de tales organizaciones. En estas circunstancias, el Comité considera que la negociación directa de la empresa con sus trabajadores, por encima de las organizaciones representativas cuando las mismas existen, puede, en ciertos casos, ir en detrimento del principio por el cual se debe estimular y fomentar la negociación colectiva entre empleadores y organizaciones de trabajadores.
25. 70. Por consiguiente, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale al Gobierno la conveniencia de que estudie la posibilidad de adoptar las medidas necesarias a fin de incorporar plenamente a la legislación el mencionado principio sobre negociación colectiva con las organizaciones representativas de los trabajadores, contenido en el Convenio núm. 98 y la Recomendación núm. 91.
    • Alegatos relativos a la ausencia de medidas de protección de los trabajadores contra despidos antisindicales
26. 71. Los querellantes alegan la omisión reiterada por parte del Gobierno de adoptar medidas adecuadas para la protección de los trabajadores contra despidos declarados por empresas que significaban claros actos de discriminación tendientes a menoscabar la libertad sindical y añaden que algunos de esos actos fueron realizados en perjuicio de dirigentes de la organización querellante, siendo comunicados oportunamente a las autoridades competentes.
27. 72. El Gobierno, en su respuesta, declara que es obvio que el Poder Ejecutivo debe limitarse a fiscalizar el cumplimiento de las leyes y que los diferendos que ocurran se dirimen en el ámbito judicial, y que únicamente desconociendo los principios que rigen un Estado de derecho puede pretenderse que el Poder Ejecutivo invada el ámbito de competencia del Poder Judicial.
28. 73. El Comité recordó que en virtud del artículo 1 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ratificado por el Uruguay, los trabajadores deben gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo. Este mismo artículo precisa que dicha protección deberá ejercerse especialmente contra todo acto que tenga por objeto despedir a un trabajador o perjudicarlo en cualquier otra forma a causa de su afiliación sindical o de su participación en actividades sindicales. Comprobó el Comité que algunos de los actos alegados constituyen el tipo de situación que el Convenio núm. 98 quiere evitar. Dada la importancia que el Comité ha atribuído siempre a que se respeten los principios enunciados en este Convenio y teniendo en cuenta además que el artículo 3 del Convenio dispone que deberán crearse organismos adecuados a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para garantizar el respeto al derecho de sindicación, el Comité estimó que, a fin de poder pronunciarse de manera definitiva sobre este determinado alegato con pleno conocimiento de causa, debería saber cuáles son las disposiciones legales u otras con que cuentan los trabajadores en el Uruguay para su protección contra todo acto que tenga por objeto despedirlos o perjudicarlos en cualquier otra forma a causa de su afiliación sindical y también si existen organismos para garantizar el respeto al derecho de sindicación.
29. 74. En su comunicación de 7 de mayo de 1963 el Gobierno indica que en cuanto a los despidos de dirigentes sindicales, si bien no existe un estatuto que establece el fuero sindical, son de aplicación las normas del Convenio núm. 98, cuya violación se encuentra sancionada por la ley núm. 12.030.
30. 75. El artículo 1 del Convenio núm. 98 dispone: « 1. Los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo. » Al respecto, el Gobierno señala que toda violación de las disposiciones del Convenio es punible bajo la ley nacional y que todo conflicto que se produjera debería ser sometido a los procedimientos legales. Sin embargo, el artículo 3 del Convenio dispone que además: « Deberán crearse organismos adecuados a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario... », para garantizar el respeto del derecho de sindicación. Según fuera señalado por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en sus conclusiones de 1959, «puede resultar a menudo difícil, si no imposible, que un trabajador aporte la prueba » con respecto a una medida de discriminación antisindical de la que ha sido víctima. Indicaron los expertos que por este motivo en ciertos países la legislación « concede una protección especial, más amplia, a los dirigentes de los sindicatos ». Es en este sentido que la aplicación del artículo 3 del Convenio adquiere especial importancia.
31. 76. En vista de que parece haberse incurrido en actos discriminatorios contra trabajadores, incluyendo dirigentes sindicales, hecho que el Gobierno no niega, y teniendo presente lo expuesto en el párrafo anterior, el Comité recomienda al Consejo de Administración que sugiera al Gobierno que examine el problema de la discriminación antisindical en el país, teniendo en cuenta las consideraciones contenidas en el párrafo anterior y la adopción de medidas especiales concretas que concedan una protección adecuada a los trabajadores de acuerdo con las condiciones nacionales, conforme a lo dispuesto por el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
    • Alegatos relativos a un proyecto de reglamentación sindical
32. 77. Los querellantes alegan que el Gobierno tiene el propósito de aprobar un proyecto de ley de fecha 15 de febrero de 1960 que impondría: a) la exigencia de autorización previa para la actuación sindical; b) el cercenamiento del derecho de las organizaciones a la redacción de sus estatutos; c) la delegación a las autoridades gubernamentales de facultades que les permitirían el condicionamiento de la concesión de la personalidad jurídica de las organizaciones profesionales, y d) la limitación del derecho a constituir federaciones y confederaciones. Además, alegan los querellantes, el mencionado texto carecería de toda previsión protectora de los trabajadores y sus organizaciones contra lo que el Convenio núm. 98 define como actos de injerencia, dejaría en manos de las organizaciones bajo tutela patronal la posibilidad y aun el derecho de concertar convenios colectivos y subordinaría el ejercicio de derechos sindicales fundamentales, como el de huelga, al cumplimiento de formalidades fuera del control y participación de los organismos sindicales representativos. Por comunicación de 26 de mayo de 1961 los querellantes enviaron copia de dicho proyecto e informaciones complementarias sobre el mismo.
33. 78. El Gobierno, en su respuesta, declara que llama la atención que la organización querellante plantee ese problema, ya que es público y notorio que dicho proyecto no fué considerado por el Parlamento, y añade que pese a ello el Ministerio de Industrias y Trabajo entiende que proyectar una reglamentación de la actividad sindical es una facultad irrenunciable del Gobierno, en un Estado de derecho.
34. 79. En cierto número de casos el Comité ha examinado en qué medida debería expresar su opinión sobre proyectos de textos legislativos. Aunque el Comité en ciertos casos haya desestimado alegatos sobre proyectos de ley, ya debido a la vaguedad de tales alegatos, ya porque los proyectos legislativos no habían sido patrocinados por el Gobierno, ha declarado, sin embargo, que cuando examina acusaciones precisas y detalladas referentes a un proyecto de ley, la circunstancia de que las mismas se refieren a un texto sin fuerza de ley no es motivo suficiente para impedirle que se pronuncie sobre el fondo de las acusaciones presentadas. El Comité expresó la opinión de que en tales circunstancias hay cierto interés en que el Gobierno y las organizaciones querellantes conozcan la opinión del Comité respecto de un proyecto de ley antes de su adopción, dado que, como el Gobierno cuenta con la iniciativa sobre la materia, podría introducir modificaciones.
35. 80. Aunque en el caso presente el Gobierno declara que el proyecto no fué considerado por el Parlamento, el Comité no tenía la certeza de que dicho proyecto haya sido desechado definitivamente. En esas condiciones, el Comité estimó que antes de proseguir el examen de este aspecto del caso debiera preguntarse al Gobierno si existe aún alguna posibilidad de que el proyecto en cuestión sea examinado ulteriormente por el Parlamento.
36. 81. En su comunicación de 7 de mayo de 1963 el Gobierno señala que el proyecto de reglamentación sindical de 15 de febrero de 1960 fué desglosado del proyecto en que se encontraba incluido y que debido a sus defectos nunca fué considerado por el Parlamento. Indica también el Gobierno que como consecuencia del desglose se ha hecho imposible su discusión en el Parlamento.
37. 82. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que tome nota de esta declaración del Gobierno y que exprese la esperanza de que, si en el futuro se contemplara la elaboración de un proyecto de ley para reglamentar los sindicatos, se tendrán plenamente en cuenta las normas contenidas en el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).