Rapport intérimaire - Rapport No. 49, 1961

1. 307. La queja de la FUTRA figura en dos comunicaciones fechadas el 24 de agosto y el 12 de septiembre de 1960, la de la Unión de Trabajadores de la Chiriqui Land Company en dos comunicaciones fechadas el 22 de agosto y el 28 de septiembre de 9960, y la de la Confederación General de Trabajadores Costarricenses en una comunicación de 10 de octubre de 1960. El Gobierno envió sus observaciones en cuatro comunicaciones fechadas el 10 y el 21 de octubre de 1960 y el 1.° y el 2 de noviembre de 1960.
2. 308. Costa Rica ha ratificado el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949.

Alegatos relativos a medidas antisindicales tomadas por los empleadores

1. 309. La FUTRA, en su comunicación de 12 de septiembre de 1960, y la Unión de Trabajadores de la Chiriqui Land Company, en la suya de 22 de agosto de 1960, declaran que en varias ocasiones han pedido al Ministro del Trabajo que intervenga, por vía de conciliación o iniciando acción ante los tribunales, a fin de poner fin a la persecución de los sindicatos y de sus dirigentes por parte de las compañías bananeras a través de periódicos pagados por ellas mismas (se anexan algunos recortes a la queja). Entre los ejemplos citados por la FUTRA están: la supuesta prohibición por parte de la policía, y a petición de la Compañía Bananera del Pacífico Sur, de reuniones sindicales en los locales de los trabajadores, donde se habrían venido celebrando desde diecisiete años atrás; supuesta presión a los trabajadores de Corredores por sus empleadores para hacerlos abandonar su sindicato; supuestas medidas de la Compañía Bananera de Costa Rica y la Chiriqui Land Company para constituir un u Comité de Empleados » - controlado por los empleadores - en oposición al sindicato y apoyado por una campaña periodística; hojas sueltas lanzadas desde una avioneta, etc. (según la descripción que hace la FUTRA en una carta de 4 de abril de 1960 dirigida al Ministro del Trabajo y anexada a la queja). En estas campañas, declaran los querellantes, los empleadores utilizan frecuentemente a antiguos empleados como agentes suyos, para poder eludir su responsabilidad. La Unión de Trabajadores de la Chiriqui Land Company también alega supuestas tentativas de los empleadores para utilizar el Comité de Empleados a fin de destruir su sindicato. Ambos querellantes declaran que a pesar de que su Gobierno ha ratificado el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, todas sus peticiones al Ministro competente para que interviniera, por vía de conciliación o iniciando acción ante los tribunales, fueron ignoradas (suministran copias de varias cartas que dicen haber dirigido al Ministro sobre este asunto).
2. 310. El Gobierno envió sus observaciones sobre los asuntos planteados en estas alegaciones en las comunicaciones de fechas 1.° y 2 de noviembre de 1960, las cuales fueron recibidas demasiado tarde para permitir su examen por el Comité en la presente reunión.
3. 311. En estas circunstancias, el Comité decidió aplazar el examen de estos alegatos hasta su próxima reunión.
4. Alegatos relativos a la detención de dirigentes sindicales
5. 312. En su comunicación de 22 de agosto de 1960 alega la Unión de Trabajadores de la Chiriqui Land Company que el 24 de julio de 1960, con ocasión de celebrar una reunión sindical en sus propios locales en Laurel, fueron detenidos y encarcelados por orden del jefe político de Golfito dos dirigentes sindicales, los Sres. Alvaro Montero Vega y Juan Rafael Solís Barboza. En los anexos de la queja de la FUTRA de 12 de septiembre de 1960 se dice que la detención de estas dos personas, vicepresidente y secretario general de la FUTRA, tuvo lugar poco después de una visita hecha por ellos al Presidente de la República para quejarse por la persecución sindical, visita en la cual el Presidente les habría prometido tomar medidas para ponerle fin, y que la prensa dió cuenta de esta entrevista al día siguiente. Se dice también que una protesta dirigida al Presidente de la República fue ignorada. Los querellantes envían un extracto tomado de un número de La República del 26 de julio de 1960, en que se da cuenta de estas detenciones.
6. 313. El Gobierno se refiere a estos alegatos en su comunicación de fecha 1.° de noviembre de 1960. Aunque esta comunicación fue recibida demasiado tarde para permitir su examen a fondo por el Comité en la presente reunión, el Comité decidió tomar nota de la declaración hecha en ella por el Gobierno de que, si bien se impusieron algunas sanciones a los dos funcionarios sindicales de referencia, en realidad no fueron encarcelados.
7. 314. En estas circunstancias, el Comité, teniendo en cuenta que los alegatos parecen no pertenecer a la categoría de los que deben ser tratados como urgentes, de acuerdo con lo resuelto por el Consejo de Administración en noviembre de 1958, por referirse a materias que afectan a la vida humana o a la libertad personal, decidió aplazar el examen de este aspecto del caso hasta su próxima reunión.
8. Alegatos relativos a la intervención en reuniones sindicales
9. 315. Ya se mencionó - párrafo 309 supra - un aspecto de estos alegatos al hacerse referencia a la acusación de que la policía, a instigación de los empleadores, prohibió reuniones sindicales en los locales de la finca habitados por los trabajadores, a pesar de que tales reuniones se venían celebrando desde hacía diecisiete años.
10. 316. Se alega también - comunicación de 22 de agosto de 1960 de la Unión de Trabajadores de la Chiriqui Land Company - que el 13 de agosto de 1960, cuando iba a celebrarse una asamblea general del sindicato, las autoridades públicas enviaron un inusitado número de fuerzas de policía a los locales, en tal forma que, alarmados, muchos de los miembros se retiraron y no se alcanzó el quórum requerido para la asamblea. Esta se aplazó para el 21 de agosto. Se alega que precisamente antes de esta nueva asamblea se envió la policía otra vez a los alrededores. Sólo se atrevieron a asistir cien sindicalistas. Durante la asamblea, se dice, los locales del sindicato estuvieron estrechamente vigilados por la policía. Los querellantes declaran que, a pesar de la garantía sobre derecho de reunión contenida en el artículo 13 de la Constitución de Costa Rica, el secretario del jefe político de Golfito quería impedir por la fuerza la reunión. Acusan también a las autoridades de pretender espiar en la asamblea con la esperanza de encontrar pruebas para justificar una disolución del sindicato; así, dicen los querellantes, un inspector del Ministerio del Trabajo declaró que había recibido instrucciones de asistir a la asamblea como observador, pero los directivos del sindicato no tuvieron conocimiento de su presencia al principio porque no se identificó cuando se celebraba la primera sesión de la asamblea en los locales privados del sindicato.
11. 317. El Gobierno hace comentarios sobre la materia en sus comunicaciones de fechas 1.° y 2 de noviembre de 1960, las cuales fueron recibidas demasiado tarde para su análisis en la presente reunión del Comité.
12. 318. En estas circunstancias, el Comité decidió aplazar el examen de este aspecto del caso hasta su próxima reunión.
13. Alegatos relativos a un proyecto de decreto
14. 319. La FUTRA trata de esta cuestión en sus comunicaciones de 24 de agosto de 1960 y 12 de septiembre de 1960. Alega el querellante en términos generales que el proyectado reglamento sindical del Ministerio del Trabajo violaría tanto la Constitución y leyes nacionales como el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, ratificado por Costa Rica. Mientras el Ministro del Trabajo está obligado, en virtud del artículo 291 del Código del Trabajo, a tomar medidas para garantizar el derecho de asociación, declaran los querellantes, se propone abolir la autonomía sindical e imponer el control estatal en un grado exagerado. La organización querellante declara además que no se le suministró anticipadamente copia del propuesto reglamento, para sus observaciones, cosa que sí se hizo con otras organizaciones. En conclusión, se alega, el objetivo de este decreto es destruir los sindicatos combativos en las zonas bananeras.
15. 320. La Unión de Trabajadores de la Chiriqui Land Company, en su comunicación de 28 de septiembre de 1960, declara que apoya la queja de la FUTRA y afirma que intereses antidemocráticos han presionado al Ministro para reprimir el movimiento sindical.
16. 321. Alegatos mucho más precisos se hacen en la queja (y en el anexo que la acompaña, consistente en una declaración en que participan sindicatos afiliados y sindicatos independientes) presentada el 10 de octubre de 1960 por la Confederación General de Trabajadores Costarricenses. Esta declaración, de hecho, es un memorial dirigido al Ministro conjuntamente por la Confederación y ocho sindicatos en respuesta a la circular que el Ministro distribuyó entre estos sindicatos sobre el proyecto de reglamento sindical para que le enviaran sus observaciones al respecto.
17. 322. El querellante comienza por hacer una crítica, en términos generales, en el sentido de que esta reglamentación violaría los principios fundamentales de democracia sindical, de libertad sindical y de autonomía sindical, violando consiguientemente el artículo 60 de la Constitución Política, el Código del Trabajo y el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, ratificado por Costa Rica y, por tanto, vigente como ley de la República.
18. 323. El querellante señala que el artículo 291 del Código del Trabajo autoriza al Poder Ejecutivo para dictar reglamentos que garanticen « la efectividad del derecho de sindicación » y sólo con ese fin. Al decir del querellante, el proyecto de decreto haría nugatorio este propósito. Se alega que el proyecto de reglamento contiene una serie de obligaciones, prohibiciones, penas, multas e injerencia de autoridades de policía en la vida interna de los sindicatos que no podrían establecerse por medio de leyes aprobadas en la Asamblea Legislativa porque resultarían inconstitucionales.
19. 324. Más concretamente, estos querellantes declaran que el artículo 1 del proyecto habla de «la intervención correspondiente de la autoridad pública » en la vida de los sindicatos. El artículo 68, dicen ellos, dispone que la convocatoria a asamblea general « se notificará con la anticipación conveniente a la Oficina de Sindicatos y a las autoridades de Gobernación », lo cual constituye una intervención ilegal de las autoridades de policía y del trabajo para impedir que los trabajadores se reúnan en sus asambleas con absoluta libertad sin la presencia de policías ni autoridades de trabajo que « nada tienen que hacer en estas asambleas ». El artículo 98 establece « el necesario servicio de vigilancia en las actividades que desarrollan las organizaciones » y el artículo 99 dispone que « el funcionamiento de las organizaciones será fiscalizado por los funcionarios de la Oficina » con atribuciones para asistir a « asambleas generales y reuniones de juntas directivas, como observadores », para « exigir la presentación de sus libros ante la Oficina en cualquier tiempo », para investigar, « cuidadosamente las actividades que las mismas llevan a cabo » y para realizar « cualquier otra actividad que la Oficina estime conveniente para una efectiva labor de vigilancia ». Para hacer efectivas todas estas medidas policíacas, sostienen los querellantes, la Oficina de Sindicatos [del Ministerio] tendrá « asistentes y contadores en el número que se estime necesario » investidos del « carácter de autoridad que los faculte para actuar en los centros de trabajo y organizaciones en todo lo concerniente a sus cargos », al paso que « deberán ser personas especializadas, con conocimientos jurídicos y sociales suficientes », según el artículo 6. Y aun hay otros artículos del proyecto, dicen los querellantes, violatorios de la autonomía sindical: el artículo 27 establece el uso obligatorio de formularios elaborados por la Oficina de Sindicatos; el artículo 66 establece que toda reforma de los estatutos debe aprobarse en asamblea extraordinaria del sindicato, pero que la junta directiva debe someter previamente a la Oficina de Sindicatos el proyecto de reforma para que le de su aprobación (contra el artículo 276, apartado b), del Código del Trabajo); el artículo 71 obliga a los miembros directivos electos a prestar juramento « según el texto que, mediante acuerdo, adopte el Poder Ejecutivo ». Todos estos artículos, dicen los querellantes, son contrarios al criterio expresado por el Ministro del Trabajo en su exposición ante la Asamblea Legislativa al presentar el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, cuando, según ellos, dijo que los sindicatos deben gozar de los derechos garantizados por el artículo 3 del Convenio « independientemente de toda intervención de las autoridades públicas ».
20. 325. Continúan los querellantes: el artículo 54 del proyecto viola el artículo 275 del Código del Trabajo y lo reforma indebidamente, y quita a la asamblea general el derecho de fijar las cuotas ordinarias y extraordinarias; el artículo 55 da al jefe de la Oficina de Sindicatos el derecho de « establecer la sana crítica en lo que la ley calla »; el artículo 66 modifica ilegalmente el artículo 276 del Código del Trabajo en relación con las atribuciones propias de las asambleas generales; el artículo 68 viola el artículo 26 de la Constitución Política, relativo al derecho de reunión; el artículo 69 crea delegados permanentes a las asambleas generales de federaciones y confederaciones, lo cual no está autorizado en el Código del Trabajo y es violatorio de la democracia y autonomía sindicales; se limitan los derechos de los sindicatos en las asambleas confederadas, que es cuestión interna de esas organizaciones; el artículo 78 contiene reglamentaciones onerosas sobre contaduría; el artículo 79 establece una injustificada autorización previa para las huelgas; el artículo 103 es completamente ilegal; el artículo 104 crea multas no autorizadas por el Código del Trabajo; el artículo 105 crea causales de disolución de sindicatos que el Código no establece; el artículo 106 crea limitaciones que el Código no establece para candidatos a cargos sindicales.
21. 326. El Gobierno declara en su comunicación de 10 de octubre de 1960 que el proyecto simplemente « desarrolla los principios » contenidos en la Constitución Política, el Código del Trabajo, la ley orgánica del Ministerio de Trabajo y Previsión Social y el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948. El proyecto fué distribuido entre las más importantes organizaciones sindicales, obreras y patronales, a ciertas empresas y a expertos en materias sociales. El Gobierno se refiere a su « creciente interés en el pleno desarrollo y aplicación de la libertad de agremiarse en sindicatos », como lo demuestra su ratificación del mencionado Convenio núm. 87, y afirma que el proyecto puede variar según las sugestiones que se reciban de las entidades consultadas. El Gobierno, refiriéndose en su comunicación únicamente a la queja de la FUTRA, advierte que la organización no hace críticas concretas al proyecto, de suerte que el Gobierno nada tiene que añadir a sus observaciones generales.
22. 327. En su comunicación de 21 de octubre de 1960, el Gobierno se refiere a la queja de la Confederación General de Trabajadores Costarricenses, analizada más arriba en los párrafos 322 a 325. Sin embargo, no se concreta a ninguna de las críticas hechas por la Confederación a los diversos artículos del proyecto, sino que cita el artículo 140 de la Constitución, que reza:
23. Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:
24. ....................................................................................................................
25. 3) Sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su exacto cumplimiento;
26. ....................................................................................................................
27. 18) Darse el reglamento que convenga para el régimen interior de sus despachos y expedir los demás reglamentos y ordenanzas necesarios para la pronta ejecución de las leyes; El Gobierno cita también el artículo 291 del Código del Trabajo, que dice:
28. ....................................................................................................................
29. La Secretaría de Trabajo y de Previsión Social se encargará de fomentar el desarrollo del movimiento sindical en forma armónica y ordenada, por todos los medios legales que juzgue convenientes. Al efecto, dictará por medio de decretos ejecutivos todas las disposiciones que sean necesarias, en los casos ocurrentes, para garantizar la efectividad del derecho de sindicación.
30. Cita también la disposición transitoria del Código que dice:
31. El Poder Ejecutivo dictará los reglamentos de este Código dentro del plazo máximo de dos años, contados a partir de la fecha de su vigencia.
32. 328. Por consiguiente, dice el Gobierno, la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo resulta indiscutible, y el Código le exige ejercer un mandato que hasta ahora no había podido ser cumplido: a saber, expedir reglamentaciones sobre ciertas materias sindicales. Es lo que el Poder Ejecutivo se ha propuesto ejecutar ahora.
33. 329. En cierto número de casos el Comité ha examinado en qué medida debería expresar su opinión sobre proyectos de textos legislativos. Aunque el Comité en ciertos casos haya desestimado alegaciones sobre proyectos de ley, ya debido a la vaguedad de tales alegaciones, ya porque los proyectos legislativos no habían sido patrocinados por el Gobierno, ha declarado, sin embargo, que cuando examina acusaciones precisas y detalladas referentes a un proyecto de ley, la circunstancia de que las mismas se refieran a un texto sin fuerza de ley no es motivo suficiente para impedirle que se pronuncie sobre el fondo de las acusaciones presentadas. El Comité expresó la opinión de que en tales circunstancias hay cierto interés en que el gobierno y las organizaciones querellantes conozcan la opinión del Comité respecto de un proyecto de ley antes de su adopción, dado que el gobierno, que cuenta con la iniciativa sobre la materia, podría introducir modificaciones. Estos principios parecen igualmente aplicables al caso presente, que se refiere no a un proyecto de ley presentado al Poder Legislativo, sino a un proyecto de reglamentación de competencia exclusiva del Poder Ejecutivo.
34. 330. Siguiendo su práctica anterior, el Comité considera que las quejas de la FUTRA y de la Unión de Trabajadores de la Chiriqui Land Company en relación con el proyecto legislativo se formulan en términos demasiado generales para merecer un examen más detenido por parte del Comité. En cambio, los alegatos de la Confederación General de Trabajadores Costarricenses, analizados en los párrafos 322-325 supra, son precisos y pormenorizados. Si bien el Comité no puede llegar a conclusiones firmes sobre disposiciones fragmentarias de un proyecto reglamentario cuando se encuentran separados de su contexto - en este caso, ni los querellantes ni el Gobierno enviaron el texto completo -, parecería prima facie que si las varias disposiciones del texto legal han sido citadas correctamente por, los querellantes, algunas de ellas requerirían ser examinadas a la luz de los principios enunciados en el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948. De ser así, el Comité considera apropiado expresar su opinión sobre la materia antes de la expedición del decreto.
35. 331. Desde luego, la disposición del artículo 1 del proyecto de reglamento que trata - según se dice - de la « intervención » de las autoridades públicas en la vida de los sindicatos; la del artículo 98, que se dice establece « el necesario servicio de vigilancia en las actividades que desarrollan las organizaciones »; la norma del artículo 99 sobre fiscalización de las actividades sindicales por funcionarios de la Oficina de Sindicatos y otras disposiciones sobre las facultades de dichos funcionarios, y la del artículo 54, que - según se dice - despoja a la asamblea general del derecho de fijar las cuotas ordinarias y extraordinarias, parecería que requieren ser examinadas para ver si son compatibles con el artículo 3 del Convenio, según el cual las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de organizar su administración y sus actividades, y las autoridades públicas deben abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal. En opinión de los querellantes, el artículo 68 exige que se notifique con suficiente anticipación a la Oficina de Sindicatos y a las autoridades de gobernación la convocatoria a asamblea general, el artículo 99 da a las autoridades de « control » la facultad de asistir a las asambleas generales y a las reuniones de las juntas directivas, al paso que los artículos 66 y 68 imponen también restricciones a las reuniones sindicales. Estas disposiciones, que afectan al derecho de reunión, el cual, como muchas, veces lo ha recalcado el Comité en el pasado, constituye uno de los elementos fundamentales de los derechos sindicales, parecerían requerir también ser examinadas a la luz de las normas del artículo 3 del Convenio mencionado, y de igual manera el artículo 69, que, según los querellantes, crea delegados permanentes a las asambleas generales de federaciones y confederaciones. Este último artículo debería ser examinado a la luz de la norma del artículo 3 del Convenio según la cual las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de elegir libremente sus representantes. El artículo 66 establece, según se alega, el requisito de la aprobación previa por las autoridades públicas de las reformas de estatutos, requisito que debería examinarse a la luz de la norma consagrada en el artículo 3 del Convenio según la cual las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos sin intervención de las autoridades públicas. La información contenida en los alegatos acerca del contenido de algunos otros artículos es menos detallada, pero la disposición sobre disolución de sindicatos (artículo 105) podría requerir un examen a la luz del principio de que las organizaciones de trabajadores no deben estar sujetas a suspensión o disolución por parte de las autoridades administrativas, y las que se dice que imponen restricciones a los candidatos a cargos sindicales (artículo 106), a la luz del principio de que las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de elegir libremente sus representantes (artículo 3). Además, todas las disposiciones de referencia deberían ser consideradas a la luz del artículo 8, párrafo 2, del Convenio, según el cual la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas en el Convenio.
36. 332. Cuando el Consejo de Administración decidió, en noviembre de 1958, que en adelante existiría una distinción entre casos urgentes y casos menos urgentes, estableció que ciertas clases de casos, inclusive los relacionados con la detención o encarcelamiento de miembros o funcionarios sindicales, podían ser tratados automáticamente como casos urgentes, mientras que otros sólo serían tratados como tales si, a juicio del Comité, especiales circunstancias así lo requerían. En relación con los alegatos que se consideran actualmente, el Comité estima que, por cuanto en el caso presente es inminente la adopción de la reglamentación propuesta para regir muchos aspectos de la libertad y los derechos sindicales y parece existir la probabilidad de que su adopción acarree controversias en cuanto a su compatibilidad con un convenio ratificado por el Estado interesado, es conveniente que la opinión del Comité, y eventualmente del Consejo de Administración, se haga conocer al Estado a la mayor brevedad posible, de suerte que la pueda tener en cuenta antes de expedir la reglamentación proyectada. Por estas razones, el Comité opina que los presentes alegatos implican circunstancias especiales que autorizan al Comité a considerar el caso como urgente.
37. 333. Teniendo en cuenta las circunstancias del caso, el Comité tomó nota de la declaración del Gobierno de que está facultado para expedir los reglamentos de aplicación de la ley nacional y tiene la intención de hacerlo en el campo sindical. El Comité no duda que el Gobierno de Costa Rica, al hacerlo, cuidará de respetar los compromisos internacionales subscritos por él al ratificar los convenios sobre libertad sindical. A este respecto, el Comité, sin dejar de reconocer plenamente que no es todavía seguro que el proyecto de reglamento de referencia sea promulgado en la forma en que se dice fué redactado o en una forma revisada y habiendo comprobado que, en la forma en que lo mencionan los querellantes, ciertas disposiciones contenidas en este proyecto se encontrarían en oposición con las disposiciones del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, estimó que podría ser útil al Gobierno el conocer los puntos de vista del Comité sobre el texto de referencia y los problemas que éste podría suscitar en cuanto a su compatibilidad con el Convenio núm. 87, puntos de vista que se encuentran expuestos en el párrafo 331 supra.