Rapport intérimaire - Rapport No. 24, 1956

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 259. Las alegaciones presentadas por la Confederación de Trabajadores de América Latina figuran en dos comunicaciones, de 3 de mayo y 21 de junio de 1956, respectivamente, que se analizan separadamente.
   • Comunicación de 3 de mayo de 1956
2. 260. Alega la organización querellante que el Gobierno colombiano habría instaurado una política de represión en violación de los principios establecidos por la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, política que implica atropello a los derechos esenciales de los trabajadores. El Gobierno prepararía una ofensiva militar contra los campesinos del Departamento de Tolima.
3. 261. El Gobierno habría dictado dos decretos que hacen del derecho de opinión un delito y suprimen el derecho constitucional de huelga. El primero de dichos decretos impediría que lleguen a la dirección de las organizaciones sindicales los trabajadores « unitarios y consecuentes con los intereses de los trabajadores »; se prohibiría bajo pena de prisión de 2 a 10 años recibir o difundir documentación de organizaciones democráticas internacionales, así como adherirse a ellas.
4. 262. Por el segundo decreto, el Gobierno trataría de impedir que los trabajadores luchen por sus reivindicaciones económicas. En especial, la organización querellante menciona la siguiente disposición que, en su entender, destruiría completamente el derecho de huelga reconocido por la Constitución de Colombia y sería contrario a resoluciones, adoptadas en reuniones de la O.I.T, suscritas por el Gobierno de Colombia:
   • Constituyen, por tanto, servicio público, entre otras, las siguientes actividades:
     • a) las que se presten en cualquiera de las ramas del Poder Público;
     • b) las de empresas de transporte por tierra, agua y aire; y de acueducto, energía eléctrica y telecomunicaciones;
     • c) las de establecimientos sanitarios de toda clase, tales como hospitales y clínicas;
     • d) las de establecimientos de asistencia social, de caridad y beneficencia;
     • e) las de plantas de leche, plazas de mercado, mataderos y de todos los organismos de distribución de estos establecimientos, sean ellos oficiales o privados;
     • f) la de todos los servicios de higiene y aseo de las poblaciones;
     • g) las de explotación, elaboración y distribución de sal;
     • h) las de explotación, refinación, transporte y distribución de petróleos y sus derivados, cuando estén destinados al abastecimiento normal de combustibles, a juicio del gobierno;
     • i) cualquiera otras que, a juicio del gobierno, interesen a la seguridad, sanidad, enseñanza y a la vida económica o social del pueblo. El Gobierno decidirá acerca de la calidad de servicio público de las actividades que trata este ordinal previo concepto que solicite al Consejo de Estado.
   • Comunicación de 21 de junio de 1956
5. 263. En esta comunicación, la organización querellante relata una serie de hechos que constituyen «los más pavorosos crímenes registrados en la historia de los países latinoamericanos »; se trataría de violaciones de los derechos sindicales y democráticos, de la exterminación en masa de campesinos y obreros y de genocidio; se solicita la intervención de las Naciones Unidas para poner fin a tal situación. El 24 de abril, se habría iniciado en diferentes localidades - que la organización querellante menciona en detalle - del Departamento de Colima una ola de asesinatos « sin razón ni causa que lo justifique ». Se trataría de un plan para « pacificar » al país. La represión había sido efectuada por fuerzas militares, participando cerca de 1.000 hombres en la operación. En Santo Domingo habría habido el mayor número de víctimas (algunas de las cuales son mencionadas por su nombre en la queja); varios campesinos habrían sido castrados vivos y obligados a cavar su propia fosa. En Los Brazuelos, Calarma y Guaipa habrían sido asesinados 140 campesinos en forma salvaje; las mujeres habrían sido insultadas y golpeadas. Muchos trabajadores habrían sido asesinados mientras trabajaban en los cafetales. En las cárceles de esas poblaciones se encuentran presos inclusive niños y menores de edad. Muchos presos desaparecen misteriosamente, siendo asesinados. El Gobierno consideraría que « los presos políticos son un problema porque se convierten en bandera de agitación, mientras los muertos sólo se pueden utilizar como bandera por unos días ». Las autoridades eclesiásticas habrían protestado, sin resultado, ante las autoridades militares por estos crímenes; miles de personas han huído a otras regiones para salvar la vida.
   • ANALISIS DE LA RESPUESTA
6. 264. En su comunicación de 12 de septiembre de 1956, el Gobierno de Colombia presenta sus observaciones sobre la queja de 3 de mayo de 1956. Declara, en primer término, que rechaza en forma general toda clase de intervención en la jurisdicción interna del país, no teniendo ningún organismo internacional facultad para violar el dominio reservado exclusivamente a los Estados, como dispone en forma terminante el artículo 2, párrafo 7 de la Carta de las Naciones Unidas. Por deferencia hacia la Organización Internacional del Trabajo, empero, de la cual Colombia es miembro desde su fundación, el Gobierno, aun rechazando toda validez a acusaciones provenientes de una organización de tendencia comunista, « empeñada sistemáticamente en desacreditar a los gobiernos democráticos », se aviene a presentar observaciones sobre los cargos formulados.
7. 265. El primer decreto mencionado por la C.T.A.L debe ser el decreto extraordinario núm. 0434, de 1.° de marzo de 1956, que el Gobierno transcribe en su respuesta, reglamentario del Acto Legislativo núm. 6 de 1954, que modifica la Constitución Nacional: « por la cual se decreta la prohibición del comunismo internacional ». Esta legislación anticomunista no tiene por fin sino la defensa de la democracia y de la civilización cristiana, siendo una desfiguración afirmar que se persiga por ese medio impedir que lleguen a la dirección de los sindicatos « los trabajadores unitarios ». Existen en Colombia dos confederaciones, numerosas federaciones y unos setecientos sindicatos, que ejercitan sus derechos en forma libre y democrática. Tal hecho es reconocido por la Organización Regional Interamericana de Trabajadores (O.R.I.T.) en carta que reproduce la respuesta gubernamental; en ella se dice, entre otras cosas, que: « documentos remitidos por nuestra filial... comprueban la coincidencia que existe entre el sindicalismo independiente y libre que usted preconiza para su país y el concepto de sindicalismo auténtico que sustenta nuestra propia O.R.I.T. ».
   • El delegado de los trabajadores colombianos en la 39.a Conferencia Internacional del Trabajo, actual vicepresidente de la Unión de Trabajadores de Colombia, declaró en su discurso en plenaria que: «la libertad sindical existe en la práctica en forma absoluta. En los últimos doce meses se han celebrado 2.987 asambleas sindicales y congresos obreros; y dentro de este lapso se han fundado y funcionan una nueva confederación nacional y 80 sindicatos de trabajadores. Actualmente existen tres centrales obreras que aglutinan a la casi totalidad de los sindicatos; todas funcionan libremente con respecto a sus orientaciones y actividades por parte del Estado y entre ellas mismas ».
   • La política gubernamental - manifestada en diversas declaraciones públicas - propugna: « un sindicalismo libre y democrático, por oposición al de clara orientación estatal o totalitaria...; un sindicalismo gremial y no político, o sea, que se preocupe por los intereses de gremio, lejos de afanes partidistas...; un sindicalismo nacionalista, alejado del comunismo y de toda suerte de funestas doctrinas foráneas, llámense como se llamaren...; un sindicalismo respetuoso del sentimiento católico de los colombianos ».
   • En aplicación de esta política, durante 1955 y 1956 se han reconocido 96 personerías jurídicas, aprobado 105 reformas estatutarias, aceptado e inscrito 213 nuevas directivas, convocado 9 congresos sindicales, aprobado cuentas de 351 organizaciones sindicales, resuelto 140 consultas sobre estas cuestiones y atendido 24.840 asuntos en el Departamento Nacional de Supervigilancia Sindical.
8. 266. Con respecto del segundo decreto mencionado por la C.T.A.L, el Gobierno transcribe el artículo 18 de la Constitución colombiana que dispone: « Se garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos. La ley reglamentará su ejercicio. »
   • El artículo 430 del Código del Trabajo estableció la primera reglamentación, modificada ahora por decreto núm. 0753, de 5 de abril de 1956, objeto de la queja de la C.T.A.L, decreto que el Gobierno transcribe en su respuesta. Este último decreto introduce tres innovaciones con respecto del artículo 430 del Código del Trabajo: da, en primer término, una noción técnica de « servicio público », habiéndose recogido el concepto más moderno admitido por los tratadistas de derecho administrativo y expuesto por la Corte Suprema de Justicia desde 1944. Los antecedentes de la definición legal figuran en un proyecto de ley preparado por la facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia y en un proyecto presentado en 1937 a la Cámara de Representantes por un miembro comunista. En segundo lugar, da una enumeración, no taxativa, de los servicios públicos en que está prohibida la huelga, manteniendo el texto del artículo 430 del Código del Trabajo, con el solo agregado de « la explotación, elaboración y distribución de sal ». Por fin, siguiendo los dos proyectos mencionados, dispone que se entenderá como servicios públicos: « cualquiera otras actividades que a juicio del Gobierno interesen a la seguridad, sanidad, enseñanza y a la vida económica o social del pueblo. El Gobierno decidirá de la calidad de servicio público de las actividades de que trata este ordinal previo concepto que solicite al Consejo de Estado ».
   • La intervención del Consejo de Estado, órgano supremo judicial contencioso administrativo, constituye una garantía para la comunidad en general.
9. 267. El Gobierno concluye afirmando que los hechos mismos constituyen la prueba de la falta de fundamento de las acusaciones de la C.T.A.L: durante los tres años del actual Gobierno, sólo ha habido en Colombia nueve huelgas en empresas que la respuesta gubernamental identifica, que no pertenecen al sector de los servicios públicos.

B. B. Conclusiones del Comité

• Cuestión previa de competencia
  268. 268 El Gobierno manifesta que no puede aceptar - como dispone el artículo 2, párrafo 7 de la Carta de las Naciones Unidas - Intervenciones en su jurisdicción interna por parte de organismos internacionales; sin embargo, por deferencia a la O.I.T, se allana a presentar sus observaciones sobre la queja de la C.T.A.L.
  269. 269 En estas condiciones, el Comité reitera sus conclusiones de casos anteriores (caso núm. 12: República Argentina), casos núms. 63 y 102: (Unión Sudafricana) y caso núm. 148 (Polonia), en el sentido de que, habida cuenta de la decisión tomada por la Conferencia Internacional del Trabajo en su 33.a reunión, en 1950, no le es necesario volver a examinar el problema de la competencia de la O.I.T en este respecto.
• Alegaciones referentes a la prohibición del comunismo
  270. 270 Según la organización querellante un decreto dictado por el actual Gobierno haría del derecho de opinión un delito e impediría que ciertos trabajadores lleguen a la dirección de las organizaciones sindicales. La adhesión a organizaciones democráticas internacionales, así como la recepción o difusión de documentación, estaría prohibido bajo penas de 2 a 10 años de prisión.
  271. 271 El Gobierno señala que se trata del Acto Legislativo núm. 6 de 1954 y su decreto reglamentario, el decreto extraordinario núm. 0434, de 1.° de marzo de 1956. El primer texto legal dispone:
• Artículo 1. Queda prohibida la actividad política del comunismo internacional. La ley reglamentará la manera de hacer efectiva esta prohibición.
• Por su parte, el decreto núm. 0434, de 1956, reglamenta la cuestión de la siguiente manera:
• Artículo 1. Quien tome parte en actividades políticas de índole comunista incurrirá en presidio de uno a cinco años o en relegación a colonia agrícola penal por igual término; en interdicción del ejercicio de derechos y funciones públicas por diez años; en incapacidad para actuar como dirigente sindical por el mismo tiempo, y quedará impedido absolutamente para pertenecer en el futuro a las Fuerzas Armadas...
• La persona a quien se aplique una de estas sanciones no tendrá derecho a ninguna de las rebajas de pena concedidas en disposiciones anteriores, y si fuere extranjero, será expulsado del territorio nacional, una vez cumplida la condena.
• Artículo 2. Ejercen actividades políticas de índole comunista quienes obedezcan órdenes, instrucciones o consignas de partidos o entidades comunistas extranjeros, o por cualesquiera medios preconicen o traten de implantar en la organización de la familia, de la sociedad o del Estado, las doctrinas y métodos del comunismo internacional, o asistan con conocimiento de causa a juntas o reuniones de ese carácter, bien sea éste manifiesto o encubierto.
• Artículo 3. Se presume legalmente que es responsable de participar en actividades políticas de índole comunista:
  • a) quien figure, con su conocimiento y sin protestar por ello como miembro inscrito de una organización comunista, en cualquier libro, registro, lista, correspondencia u otro documento;
  • b) quien contribuya económicamente mediante cuotas, donaciones, a objetivos comunistas;
  • c) quien se someta accidental, temporal o permanentemente a la disciplina de una organización comunista;
  • d) quien ejecute proyectos o cumpla instrucciones u órdenes de personas u organizaciones comunistas, o las divulgue o comunique por cualesquiera medios;
  • e) quien actúe como dirigente, organizador, corresponsal, mensajero, agente, propagandista o en calidad similar de una organización comunista;
  • f) quien redacte documentos, panfletos, hojas volantes, libros o cualquier tipo de publicaciones en apoyo de los fines u objetivos del comunismo, o los distribuya, embarque o remita como propaganda;
  • g) quien exprese la decisión de cumplir los proyectos, planes, instrucciones u órdenes de personas u organizaciones comunistas tendientes a la realización de los fines u objetivos del comunismo.
• Artículo 4. De las infracciones de que trata el presente decreto conocerá la justicia penal militar, por el procedimiento de consejo de guerra verbales y, por lo tanto, contra los fallos que éstos dicten podrán interponerse los recursos de apelación, casación y revisión consagrados por el Código de Justicia Penal.
  272. 272 El Gobierno manifiesta además que esta legislación anticomunista no persigue fines contrarios al sindicalismo, sino de defensa de la democracia. La Organización Regional Interamericana de Trabajadores (O.R.I.T.) y el representante de los trabajadores colombianos habrían reconocido que el sindicalismo es libre en Colombia. La política gubernamental propugna un sindicalismo libre y democrático, apolítico, nacionalista y respetuoso del catolicismo.
  273. 273 Cabe observar, en primer término, que la organización querellante, aun cuando alega que esta legislación hace un delito del derecho de opinión e incapacita a ciertas personas para ser dirigentes sindicales, no menciona ningún caso concreto de aplicación de esta legislación que haya resultado en una violación especifica de los derechos sindicales. El decreto 0434, de 1956, sin embargo, incapacita para actuar como dirigente sindical por un término de diez años a: « quien tome parte en actividades políticas de índole comunista ». Las sanciones son aplicadas por tribunales militares y el artículo 3 del decreto enumera una serie de « presunciones legales » por las cuales una persona puede ser tenida por « responsable de participar en actividades políticas de índole comunista ». Esta situación podría implicar una violación al principio del artículo 3 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y protección del derecho de sindicación, 1948, que dispone que las organizaciones de trabajadores y de empleadores: « tienen el derecho de elegir libremente sus representantes ... y el de formular su programa de acción », debiendo: «las autoridades públicas abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal ».
  274. 274 El Comité ha tenido ocasión ya de examinar casos en que se alegaba que la aplicación de una legislación anticomunista implicaba violación de la libertad sindical. En los casos núms. 63 y 102 (Unión Sudafricana), el Comité tuvo que examinar alegaciones referentes a la aplicación de una ley sudafricana de 1950 (modificada en 1951) sobre supresión del comunismo en virtud de la cual algunos dirigentes sindicales habrían sido excluidos de toda actividad sindical. En el primero de dichos casos, el Comité concluyó que « en la medida en que la ley sudafricana de 1950 fué promulgada, como manifiesta el Gobierno, teniendo en cuenta únicamente razones de índole política, a saber, prohibir de una manera general a los ciudadanos comunistas toda actividad pública, el Comité estima que en el presente caso se plantea una cuestión de política interna nacional que escapa a su competencia y en cuyo respecto debe abstenerse de expresar su opinión. Sin embargo, en cuanto tales medidas de índole política puedan producir un efecto indirecto sobre el ejercicio de los derechos sindicales, el Comité desea llamar la atención del Gobierno de la Unión Sudafricana sobre los puntos de vista que ha formulado en casos anteriores, relativos, por una parte, al principio de libertad de los trabajadores, sin distinción alguna, de afiliarse a los sindicatos de su propia elección y, por otra parte, a la importancia de la existencia de un procedimiento judicial regular, cuando las medidas políticas puedan afectar indirectamente el ejercicio de los derechos sindicales ».
  275. 275 En el presente caso, la organización querellante no alega caso concreto alguno de violación de la libertad sindical, sino alude exclusivamente al hecho de la vigencia de una legislación anticomunista. En esas circunstancias, el Comité reitera las conclusiones formuladas en los mencionados casos núms. 63 y 102, llamando la atención del Gobierno de Colombia sobre la importancia que concede a que la aplicación de medidas políticas que indirectamente puedan afectar el libre ejercicio de los derechos sindicales no implique poner trabas a la libertad de los trabajadores, sin distinción de ninguna especie, a afiliarse a las organizaciones de su propia elección y al derecho de las organizaciones sindicales a elegir libremente a sus representantes, según establecen los artículos 2 y 3 del Convenio sobre la libertad sindical y protección del derecho de sindicación (núm. 87), 1948, derechos que la incapacidad prevista por el decreto núm. 0434, de 1956, puede llevar a desconocer. En estas condiciones el Comité, como en los casos mencionados, recomienda al Consejo de Administración que transmita las presentes conclusiones al Gobierno de Colombia.
• Alegaciones referentes al derecho de huelga en los servicios públicos
  276. 276 La organización querellante alega que el derecho de huelga reconocido por la Constitución de Colombia sería desconocido por un decreto modificatorio del Código del Trabajo que amplía el concepto de servicios públicos en los cuales se prohíbe la huelga, incluyendo cualquier actividad que a juicio del Gobierno interese a la seguridad, sanidad, enseñanza y a la vida económica y social del pueblo, y facultando al Gobierno, previo concepto del Consejo de Estado, a decidir acerca de la calidad de servicio público de dichas actividades. El Gobierno, por su parte, manifiesta que la Constitución misma, en su artículo 18 prohíbe la huelga en los servicios públicos y que el decreto aludido por el querellante - decreto núm. 0753, de 5 de abril de 1956, modificatorio del artículo 430 del Código del Trabajo - sólo introduce innovaciones técnicas y de detalle en la reglamentación existente, a saber: da un concepto técnico-jurídico de « servicio público »; agrega a la enumeración no taxativa del Código - véase anteriormente párrafo 262 - la explotación elaboración y distribución de la sal; y dispone por fin que será facultad del Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, establecer que otras actividades sean tenidas por servicios públicos. Además, agrega el Gobierno, la falta de fundamento de la queja en este respecto resulta de los hechos mismos: durante la presente administración no han estallado huelgas en esos servicios, como lo demuestra una lista detallada de tales movimientos que acompaña la respuesta gubernamental.
  277. 277 El Comité considera que el único aspecto de la queja que le corresponde examinar es el de saber si las restricciones impuestas al derecho de huelga en los servicios públicos colombianos implican o no una limitación a los derechos sindicales.
  278. 278 En repetidas ocasiones anteriores, el Comité ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre restricciones impuestas al derecho de huelga, sea por razones de orden público en servicios considerados esenciales para la comunidad. En el caso núm. 60 (Japón), el Comité - resumiendo las conclusiones a que había llegado en varios casos anteriores - resolvió « que no le corresponde examinar en qué medida el derecho de huelga - derecho no contemplado por el Convenio sobre la libertad sindical y el derecho de sindicación (núm. 87), 1948, ni por el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación - deba ser tenido por un derecho sindical ». Sin embargo, en casos anteriores, como el de Turquía (caso núm. 50), el Comité comprobó que en general se concede a los trabajadores y a sus organizaciones el derecho de huelga, como elemento integrante de su derecho de defensa de los intereses comunes. En el caso anterior del Brasil (caso núm. 11) a, el Comité examinó la cuestión de la prohibición de recurrir a la huelga a las personas que trabajan en industrias vitales, como los servicios de distribución de agua, gas y electricidad, los hospitales y, en aquel caso, los servicios de transporte y comunicaciones. El Comité señaló que las huelgas solamente quedaban prohibidas en absoluto en las ocupaciones consideradas esenciales. En sus conclusiones, el Comité recomendó al Consejo de Administración que sugiriera al Gobierno que tuviera en cuenta la importancia que tiene que en los casos en que las huelgas sean prohibidas en actividades fundamentales, se otorguen garantías apropiadas para salvaguardarlos intereses de los trabajadores, que se ven privados así de un medro esencial de defensa profesional.
  279. 279 En el presente caso, el Comité advierte que el Código del Trabajo de Colombia prevé, en sus artículos 452 y siguientes, un procedimiento de arbitraje para los conflictos colectivos que se presenten en los servicios públicos. El conflicto debe ser elevado obligatoriamente a un tribunal arbitral tripartito convocado por el Ministerio del Trabajo (artículo 453); el fallo arbitral, cuya vigencia no puede exceder de dos años, pone fin al conflicto y tiene el carácter de una convención colectiva (artículo 461).
  280. 280 En esas condiciones, el Comité considera que, aun cuando existen procedimientos para la solución de conflictos mediante arbitraje, las restricciones al derecho de huelga en los servicios públicos son de importancia, contando el Gobierno con la facultad de incorporar a la lista de servicios públicos en que están prohibidas las huelgas aquellas otras actividades que, a juicio del Gobierno, interesen a la seguridad, sanidad, enseñanza y a la vida económica y social del pueblo y, previo concepto del Consejo de Estado, decidir acerca de la calidad de servicio público de dichas actividades. En esas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que llame la atención del Gobierno sobre las posibilidades de abuso resultantes de tal situación y que solicite del Gobierno informaciones sobre la medida en que se ha hecho uso de tal facultad gubernamental y sobre la jurisprudencia del Consejo de Estado en la materia.
• Alegaciones referentes a matanza de campesinos y trabajadores
  281. 281 Las alegaciones referentes a matanza de campesinos y trabajadores por fuerzas militares en abril de 1956, en el Departamento de Tolima, figuran principalmente en la comunicación de la organización querellante de 21 de junio de 1956, sobre la cual el Gobierno no ha tenido oportunidad de presentar sus observaciones, dado que solamente fueron transmitidas a la O.I.T por el Secretario de las Naciones Unidas el 9 de octubre de 1956 y comunicadas al Gobierno el 23 de octubre de 1956.
  282. 282 Estas alegaciones implican, según la C.T.A.L, «los más pavorosos crímenes registrados en la historia de los países latinoamericanos »; « asesinatos en masa de campesinos y obreros », una « feroz masacre... sin comparación en la historia », « bárbaros crímenes que son una vergüenza para toda la humanidad ». En concreto, se trataría de alegaciones relativas a violaciones de los derechos del hombre y del crimen de genocidio, condenado por las Naciones Unidas y por la « humanidad toda entera ».
  283. 283 En estas condiciones, considerando que el Gobierno de Colombia no ha tenido oportunidad aún de presentar sus observaciones sobre estas alegaciones, el Comité y sin prejuzgar sobre si los hechos alegados constituyen o no violaciones al ejercicio de los derechos sindicales, no pudiendo pronunciarse sobre estas alegaciones o sobre la medida en que se trate de una violación de los derechos sindicales mientras el Gobierno colombiano no haya presentado sus observaciones, subraya la importancia de que se respeten las libertades civiles fundamentales proclamadas en la Declaración de Derechos Humanos y la garantía del debido proceso legal cuando se examinan acusaciones por violaciones del derecho interno relacionadas con el ejercicio de los derechos sindicales, quedando entendido que tan pronto se reciban las observaciones solicitadas, el Comité informará al Consejo de Administración.