Rapport intérimaire - Rapport No. 25, 1957

A. A. Alegatos de los querellantes

• Queja de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres
  76. 76 La queja de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres, presentada por comunicaciones de 4 de mayo y 13 de agosto de 1956, contiene las siguientes alegaciones: el Gobierno español habría violado los derechos del hombre al romper las huelgas declaradas en abril de 1956 en Bilbao y otras ciudades, deteniendo a los huelguistas. La dictadura habría ordenado el cierre de fábricas, perjudicando así a unos 40.000 obreros. Algunos empleadores habrían tratado de normalizar la producción, que se encontraba en disminución, concediendo aumentos de salarios superiores a los fijados por el Gobierno. Este se opuso a tal iniciativa y ordenó el cierre de los establecimientos. El régimen franquista, por otra parte, habría reanudado la persecución de los trabajadores que participaron en la huelga general de 1951. Once personas, en las provincias vascongadas, habrían sido condenadas a penas de tres a seis años de prisión por su participación en la huelga. Puestas luego en libertad, han vuelto recientemente a la cárcel sin que se haya formulado contra ellas cargo alguno. El sistema gubernamental destinado a romper las huelgas constituye una violación de los derechos del hombre, que España se ha comprometido a respetar al ingresar en las Naciones Unidas. El Jefe del Estado, para justificar la acción gubernamental, ha acusado al liberalismo del pasado.
  77. 77 En su segunda comunicación, la C.I.O.S.L declara que:
      • a) la situación sindical en España deriva del carácter totalitario del Estado española De ahí proviene que, por una parte, no existan sindicatos libres y, por otra, que existan sindicatos creados enteramente por los poderes públicos;
      • b) por decreto de 13 de septiembre de 1936, de la Presidencia de la Junta de Defensa Nacional, todas las organizaciones políticas o sociales que formaban parte del Frente Popular fueron declaradas fuera de la ley y se confiscaron sus bienes muebles e inmuebles.
  78. La ley de 9 de febrero de 1939, sobre sanciones por responsabilidades políticas, confirma el decreto anterior y declara expresamente disueltas a organizaciones sindicales como la Unión General de Trabajadores, la Solidaridad de Trabajadores Vascos y la Confederación Nacional del Trabajo;
      • c) todas estas organizaciones sindicales habían sido constituidas libremente por los trabajadores, conforme a una ley de 1887. Los dirigentes de las mismas fueron perseguidos y condenados, los unos a muerte y los otros a penas de prisión de 20 a 30 años;
      • d) las condiciones bajo las cuales se han prohibido las organizaciones sindicales libres y se persigue a los sindicalistas libres han sido agravadas aún por la adopción de la ley de 29 de marzo de 1941 sobre seguridad del Estado y por el Código Penal, de 23 de diciembre de 1944 (artículos 172 y 173). Establece el Código Penal que el hecho de fundar, organizar o dirigir asociaciones diferentes a las impuestas por el régimen constituye delito sancionado con pena de hasta 16 años de reclusión;
      • e) en lo que atañe a los trabajadores agrícolas, por ley de 2 de septiembre de 1941; se incorporó a la organización sindical estatal a todos los sindicatos agrícolas, cooperativas y organizaciones agrícolas, organizadas de acuerdo con la ley de 28 de enero de 1906;
      • i) en los 26 puntos de la Falange, elaborados en octubre de 1934, y que en 1937 se convirtieron en la doctrina política sustentada por el Estado español, figuran los principios que determinan el régimen de los « sindicatos » en España. El punto 6 dispone que « nuestro Estado será un instrumento totalitario para la integración de la patria », y el punto 9: « Concebimos a España en el orden económico como un gigantesco sindicato de productores. Organizaremos corporativamente la sociedad española en un sistema de sindicatos verticales por sectores de producción al servicio de la integración de la economía nacional »;
      • g) de acuerdo con dichos principios, el decreto de 4 de agosto de 1937, estatutos de Falange Española Tradicionalista y de las J.O.N.S, dispone en su capítulo VII, denominado « Sindicatos », que la Falange y las J.O.N.S creará y mantendrá las organizaciones sindicales aptas para encuadrar el trabajo y la producción y reparto de bienes;
      • h) el Fuero del Trabajo (decreto de 9 de marzo de 1938) precisa la índole de la organización sindical creada por el Gobierno mismo. En su capítulo XIII, el Fuero declara que la organización nacionalsindicalista del Estado se inspirará en los principios de unidad, totalidad y jerarquía; todos los factores de la economía serán encuadrados por ramas de la producción o servicios en sindicatos verticales. Precisa el Fuero que el sindicato vertical es una corporación de derecho público que se constituye por la integración en un organismo unitario de todos los elementos que consagran sus actividades al cumplimiento del proceso económico en un determinado servicio o rama de la producción. Dispone también el Fuero que las jerarquías del sindicato recaerán necesariamente en militantes de Falange Española Tradicionalista y de las J.O.N.S. y que « el sindicato vertical es instrumento al servicio del Estado a través del cual se realizará principalmente su economía política »;
      • i) la ley de 26 de enero de 1940, sobre unidad sindical, repite los principios del Fuero del Trabajo, disponiendo en especial que quedan prohibidos todos los sindicatos diferentes de los del régimen y que la actuación de los sindicatos estatales queda sometida a la disciplina del Movimiento bajo la inspección de la Delegación Nacional de Sindicatos;
      • i) la ley de 6 de diciembre de 1940, ley de bases de la organización sindical, asegura aun más efectivamente la subordinación de la organización sindical a la Falange y a las J.O.N.S y al Estado. Dispone en principio que los españoles, en cuanto colaboran en la producción, constituyen la comunidad nacionalsindicalista como unidad militante en disciplina del movimiento. Precisa que los jefes de los sindicatos serán designados por el Mando Nacional del Movimiento, a propuesta de la Delegación Nacional de Sindicatos, debiendo ser necesariamente militantes de la F.E.T y de las J.O.N.S.
  79. Las disposiciones legales mencionadas demuestran claramente cuál es la naturaleza de la organización sindical estatal como organización subordinada a un régimen político. Dicha legislación constituye un instrumento destinado a reforzar el régimen y a mantener a los trabajadores españoles en un estado de total dependencia, negándoseles la libertad sindical, así como, por otra parte, todas las libertades políticas. Política semejante es contraria a los principios que figuran en la Constitución de la O.I.T y en la Declaración de Filadelfia, así como en los convenios internacionales sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación (núm. 87), 1948; sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva (núm. 98), 1949, y sobre el derecho de asociación (agricultura) (núm. 11), 1921.
• Las disposiciones del Código Penal y de las leyes que prohíben la Constitución de organizaciones diferentes de las impuestas por el régimen franquista son contrarias a los artículos 2, 3, 4 y 8, relativos a la libertad sindical, y 11, relativo a la protección del derecho sindical, del Convenio núm. 87. Las disposiciones del Fuero del Trabajo y de la ley de 6 de diciembre de 1940, sobre Constitución de sindicatos, son contrarias a los mismos artículos del Convenio núm. 87 y al artículo 4 del Convenio núm. 98. La ley de 2 de septiembre de 1941, sobre trabajadores agrícolas, implica una violación del Convenio núm. 11, que ha sido ratificado por España.
  78. 78 En conclusión, la organización querellante sostiene que la organización sindical española no sería resultado de la libre voluntad de los trabajadores, sino que constituye una organización jerárquica totalitaria impuesta a los mismos y subordinada enteramente al Jefe del Estado. Las medidas adoptadas por el Gobierno español con motivo de las huelgas de abril de 1956 serían una prueba en ese sentido. No existiría, pues, un sistema que permita a los trabajadores luchar libremente por el mejoramiento de sus condiciones de vida, puesto que la llamada organización sindical no cuenta con la confianza de los trabajadores; el Gobierno no reconoce el derecho de los trabajadores a negociar libremente con los empleadores ni admite la concertación de contratos colectivos; el derecho de huelga no es admitido y se recurre a medidas de represión para romper las que estallan. La legislación sindical española, agravada por la aplicación de medidas policiales, sería incompatible con los principios básicos de la Organización Internacional del Trabajo y « constituye un desafío a la comunidad de las naciones ». Por lo tanto, la organización querellante solicita al Consejo de Administración que invite al Gobierno de España a modificar la legislación vigente, restableciendo la libertad sindical y derogando las sanciones contra los trabajadores que participaron en las huelgas de abril de 1956.
• Queja de la Unión General de Trabajadores de España en el Exilio
  79. 79 Esta organización, en su comunicación de 25 de julio de 1956, señala que durante las huelgas de abril de 1956, en Barcelona, habrían sido detenidos los obreros José Ballbé, Julián Piñero, Francisco Fabregat, José Teixidor, Antonio Petit, Francisco Escrivá, José Castillo, José Ballaro, Antonio Muller y Antonio Senserich. Los detenidos habrían sido puestos por la policía a la disposición del Juzgado núm. 10. El juez habría ordenado el procesamiento de los mismos, por los delitos de asociación ilícita y propaganda ilegal. Pese a haber ordenado el juez la libertad provisional de los detenidos, el Gobernador Civil de Barcelona, para impedir la liberación, les impuso arrestos gubernativos prorrogables de tres meses. Ello constituye, según la organización querellante, un atentado contra las libertades individuales de los obreros y contra el derecho de huelga, así como una intromisión de la autoridad civil que vulnera la independencia de la autoridad judicial. En su segunda comunicación, de 22 de agosto de 1956, la Unión General de Trabajadores de España en el Exilio alega que la política de represión contra los trabajadores iniciada por el régimen franquista, desde que se adueñó del poder el 30 de marzo de 1939, prosigue. Presenta una lista de personas detenidas como « presos sociales », entre ellos Eduardo Villegas, condenado en 1946 por el delito de intentar reconstituir una organización sindical libre, la Unión General de Trabajadores, y Emilio Salgado, actualmente en la prisión de Ocaña, condenado en 1947 por el mismo delito. La mayoría de las demás personas enumeradas en la queja habrían sido condenadas a penas de hasta 30 años de prisión por el delito de « rebelión militar ». Según la organización querellante, el hecho de haber sido condenadas esas personas por delitos de rebelión militar no debe inducir a confusiones: « el régimen franquista califica de esa manera los intentos de los trabajadores por alcanzar sus derechos de ciudadanía y de libertad sindical ». « En España - continúa la organización querellante - no existe la libertad sindical, como no existe ninguna de las garantías señaladas en la Carta fundamental de los derechos humanos. »
• ANALISIS DE LA RESPUESTA
  80. 80 En su comunicación de 4 de enero de 1957, el Gobierno arguye que las quejas de la C.I.O.S.L no hacen sino repetir los alegatos aducidos al impugnar la representación del delegado obrero español en la 39.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo. El dictamen del miembro gubernamental de la Comisión de Verificación de Poderes ha puesto de relieve la injustificación de tales alegaciones. En el mismo, dicha persona declara que «en estas circunstancias y después de haber estudiado la pertinencia de los diferentes puntos planteados por los que presentaron las protestas, no puede llegar a la conclusión de que el delegado de los trabajadores de España y sus consejeros técnicos no hayan sido designados de conformidad con el párrafo 5 del artículo 3 de la Constitución ». 0 sea - continúa el Gobierno -, que el delegado obrero habría sido designado de acuerdo con la organización representativa de los trabajadores. Esta tesis - pese a la abstención del miembro empleador y al dictamen contrario del trabajador -, fué aceptada por gran mayoría por la Conferencia. El rechazo, por la Conferencia, de la protesta contra la representación obrera de España implica aceptar que en España existen organizaciones representativas de los trabajadores y que dicha organización es libre. Por consiguiente, se está en presencia de una auténtica cosa juzgada, puesto que no hay hechos ni alegaciones de derechos nuevos que la Comisión de Verificación de Poderes o la Conferencia no hayan tenido en cuenta. Por tanto, el Comité de Libertad Sindical debe rechazar de plano la nueva denuncia de « la llamada Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres ».
  81. 81 Por añadidura, continúa el Gobierno, la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres no tendría capacidad para presentar una queja de esta índole, porque, por una parte, actúa con evidente parcialidad, parcialidad derivada « de su persistente actitud contra los trabajadores organizados en España » y, por otra, porque al no existir en España organización alguna afiliada a la C.I.O.S.L, no puede invocar ninguna representación de los trabajadores españoles « para hacer llegar ante la Organización Internacional del Trabajo sus quejas o sus supuestas reivindicaciones ». En ningún momento de la vida social española ha existido una organización sindical de trabajadores más fuerte, más eficaz y más libre, no sólo de la intromisión del Gobierno, sino también de la injerencia de elementos políticos nacionales o internacionales extraños a la auténtica finalidad del sindicalismo. La ley de bases de la organización sindical y el Reglamento de 1947, al establecer un sistema de designación libre y democrática de la totalidad de los cargos sindicales, sin ninguna forma de discriminación y en todos los grados jerárquicos, constituye una prueba palmaria de tal afirmación.

B. B. Conclusiones del Comité

• Primera cuestión previa: Inadmisibilidad de la queja de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres
  82. 82 Sostiene el Gobierno español que la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres carecería de capacidad para presentar una queja contra España ante el Comité de Libertad Sindical, por dos razones: 1) la C.I.O.S.L no tiene en España ninguna organización afiliada y, por tanto, no puede invocar la representación de los trabajadores españoles para hacer llegar ante la Organización Internacional del Trabajo sus quejas o sus supuestas reivindicaciones; 2) la C.I.O.S.L mantiene una actitud de evidente parcialidad en el asunto, parcialidad originada en « su persistente actitud contra los trabajadores organizados en España ».
  83. 83 La cuestión de la capacidad procesal activa para presentar quejas al Comité de Libertad Sindical se encuentra reglamentada en el capítulo II del primer informe del Comité: « Esbozo del procedimiento en vigor para el examen de quejas relativas a violaciones de derechos sindicales ». En el párrafo 14 de ese informe se establece: « Las únicas quejas admisibles - excepción hecha de las que transmitan oficialmente a la O.I.T la Asamblea General o el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas - son las que emanen, ya sea de las organizaciones de trabajadores o de empleadores o de los gobiernos ». Los párrafos 27 y 28 del mismo informe prevén diversos casos - disolución de la organización querellante, ausencia de los autores de la queja del país interesado, etc. - en que pueden suscitarse dudas sobre la capacidad de una organización a presentar una queja. El Comité de Libertad Sindical en numerosos casos ha tenido que pronunciarse sobre la cuestión de la capacidad activa para presentar quejas. En el caso núm. 78 (Suiza), v. gr., el Gobierno suizo sostuvo que la circunstancia de haber sido presentada la queja por una organización sin sindicatos afiliados en Suiza podría ser considerada motivo suficiente para que el Gobierno se abstuviera de responderla. El Comité, sin embargo, resolvió que «esa circunstancia - la de no tener afiliados en el país objeto de la queja la organización querellante - no debe ser tomada en consideración para juzgar de la admisibilidad formal de la queja. Puede resultar, en efecto - continúa el Comité -, que solamente personas que residan en el exterior del país acusado gocen de la libertad necesaria para presentar al juicio del Comité un caso de violación indiscutible de la libertad sindical ». El hecho de haber sido presentada la queja por una organización sin afiliados en el país acusado es una circunstancia que debe ser tenida en cuenta al proceder al examen del fondo de la queja, por la simple razón de que, como ha comprobado el Comité en su primer informe, es difícil saber en algunos casos en qué medida cabe confiar en los testimonios de personas que no residen en el país objeto de la queja. En el caso núm. 67 (Egipto), el Gobierno egipcio argumentó que una queja presentada por el Congreso de Sindicatos Arabes (Nazaret) no era procesalmente admisible, dado que dicha organización querellante no podía ser reconocida internacionalmente y que las acusaciones perseguían visiblemente fines de propaganda política. El Comité consideró que la queja era admisible por haber sido presentada en debida forma por una organización sindical y que, en lo tocante a la motivación de la queja, el hecho de originarse en motivos políticos, como pretendía el Gobierno, no constituía razón para desestimarla. En efecto, el examen de esos motivos debe efectuarse al realizarse el examen del fondo del asunto, y no pueden ser considerados causas de inadmisibilidad formal de una queja, « sean cuales fueren los motivos reales que inspiraron al querellante ».
  84. 84 En el presente caso, cabe comprobar que la queja en cuestión ha sido presentada por una organización internacional de trabajadores (la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres) que figura entre las organizaciones internacionales no gubernamentales reconocidas como entidades consultivas por la Organización Internacional del Trabajo y sobre cuya calidad de organización de trabajadores no cabe dudar. La queja original - comunicación de 4 de mayo de 1956 -, por otra parte, ha sido elevada a la Oficina Internacional del Trabajo por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas y tanto ella como las informaciones complementarias de 13 de agosto de 1956 han sido presentadas por escrito y debidamente firmadas por un representante de un organismo facultado para presentar tales quejas, según exige el procedimiento sentado por el Consejo de Administración para el Comité de Libertad Sindical. El hecho, por fin, de que la C.I.O.S.L no cuente con organizaciones afiliadas en territorio español, aun cuando es una circunstancia que debe ser atendida al proceder al examen del fondo de las alegaciones, de ninguna manera, como se desprende de la jurisprudencia citada del Comité, significa que la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres carezca de capacidad para presentar una queja por violaciones al ejercicio de los derechos sindicales.
  85. 85 En lo que se refiere a la parcialidad política de la C.I.O.S.L, circunstancia que, según sostiene el Gobierno español, incapacitaría a esa organización para presentar una queja ante el Comité de Libertad Sindical, cabe señalar, recordando el precedente del caso núm. 67 (Egipto), arriba mencionado, en que se presentó una cuestión similar, que se trata de una cuestión que deberá ser tomada en cuenta al proceder al examen del fondo del asunto. No puede, en todo caso, ser considerada como una cuestión prejudicial de forma que afecte la admisibilidad de la queja.
  86. 86 En esas condiciones, el Comité considera que no cabe hacer lugar a la excepción de falta de capacidad de la C.I.O.S.L, presentada como cuestión previa por el Gobierno español.
• Segunda cuestión previa: Excepción de cosa juzgada
  87. 87 Sostiene el Gobierno español que habiéndose pronunciado la 39.a Conferencia Internacional del Trabajo en favor del dictamen del miembro gubernamental de su Comisión de Verificación de Poderes - dictamen según el cual el delegado obrero español habría sido designado de acuerdo con la organización representativa de los trabajadores -, debe considerarse que se está frente a cosa juzgada, puesto que la queja de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres no contiene ninguna alegación, de hecho o de derecho, que ya no haya sido examinada por la mencionada Comisión de Verificación de Poderes de la 39.a Conferencia Internacional del Trabajo. El voto de la Conferencia, continúa el Gobierno, significa un reconocimiento de que en España existe una organización representativa de los trabajadores y de que dicha organización es libre.
  88. 88 Según establece el párrafo 24 del Primer Informe del Comité de Libertad Sindical, el Consejo de Administración « como consecuencia de las discusiones que se verificaron en sus 116.a y 117.a reuniones ... decidió crear el actual Comité [de Libertad Sindical] ... para llevar a cabo un examen preliminar de las quejas relativas a violaciones del ejercicio del derecho sindical », examen previo que hasta ese entonces había sido confiado a la Mesa del Consejo de Administración. La competencia específica del Comité, según dispone el párrafo 25 del mismo informe, consiste « en estudiar, para recomendación al Consejo de Administración, aquellos casos que merezcan ser examinados por dicho Consejo ». El Comité puede recomendar que no se continúe con el examen de un caso, sea por la índole política de las alegaciones, la vaguedad de los cargos o la falta de pruebas; o bien determinar que un caso necesita un examen más detenido. Las funciones de la Comisión de Verificación de Poderes de la Conferencia Internacional del Trabajo son enteramente diferentes tal como se definen en el artículo 26 del Reglamento de la Conferencia Internacional del Trabajo. La Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, además de requerir de los Estados Miembros, en su artículo 3, que designen a los delegados y consejeros técnicos no gubernamentales a la Conferencia Internacional del Trabajo de acuerdo con las organizaciones profesionales más representativas de empleadores o de trabajadores, según sea el caso, siempre que tales organizaciones existan en el país de que se trate, dispone que los poderes de los delegados y de sus consejeros técnicos serán examinados por la Conferencia misma, la cual podrá; por mayoría de dos tercios de los votos de los delegados presentes, rechazar la admisión de cualquier delegado o consejero técnico que considere no ha sido designado de conformidad con tal requisito. El órgano de la Conferencia al que se ha encomendado el examen de las protestas al respecto es la Comisión de Verificación de Poderes. Según el artículo 26, párrafo 3, del Reglamento de la Conferencia, incumbe a dicha Comisión de Verificación de Poderes examinar « cualquier protesta referente a la designación de un delegado o consejero técnico ». Si la Comisión de Verificación de Poderes comprueba que la protesta es admisible y toda ella, o alguno de sus miembros, presentare un informe en ese sentido a la Conferencia, ésta, « cuando juzgue que dicho delegado ... no ha sido nombrado de conformidad con la Constitución, podrá rechazar, por mayoría de dos tercios de los votos emitidos por los delegados presentes, la admisión de tal delegado ... » (artículo 26, párrafo 7). No se admitirá una nueva protesta cuando se « refiriere a hechos o alegaciones que la Conferencia ya hubiere discutido y declarado impertinentes o infundados en un debate y en una decisión relativos a hechos o alegaciones idénticos » (artículo 26, párrafo 4, e)).
  89. 89 La presentación de una protesta contra las credenciales de los delegados de la Conferencia y la presentación de quejas al Comité de Libertad Sindical son procedimientos diferentes y la decisión de la Conferencia que acepte las credenciales de un delegado no impide al Comité de Libertad Sindical efectuar un examen independiente del fondo de la queja que se le ha presentado.
  90. 90 En estas condiciones, el Comité estima que no corresponde hacer lugar a la excepción de cosa juzgada opuesta por el Gobierno español a la queja de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres.
  91. 91 El Gobierno español, fuera de las dos cuestiones previas que han sido examinadas anteriormente, no ha presentado ninguna observación con respecto al fondo de la queja de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres, ni tampoco observación alguna con respecto a la queja de la Unión General de Trabajadores de España en el Exilio.