Rapport définitif - Rapport No. 11, 1954

A. A. Alegatos de los querellantes

• Análisis de la queja
  93. 93 En su comunicación de 10 de diciembre de 1952, sostiene el querellante que el Gobierno de los Estados Unidos había resuelto que, a partir del 24 de diciembre de 1952, las medidas de depuración (screening) aplicadas a la marina mercante y en los puertos de los Estados Unidos serían aplicadas también a todos los buques extranjeros en puertos estadounidenses. Sostiene el querellante que, en virtud de tales medidas, los marinos se veían obligados a sufrir un severo interrogatorio sobre su situación personal, sus opiniones políticas y su afiliación sindical, y que en los casos en que las respuestas no se consideraban satisfactorias, el gobierno interesado era invitado a hacer desembarcar a los marinos considerados como indeseables.
  94. 94 Afirma el querellante que este procedimiento, del cual son víctimas no solamente los marinos de los Estados Unidos, sino también los extranjeros, es contrario a los derechos sindicales tal como han sido reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas, e invita a las Naciones Unidas a hacer que se reconozca y respete la libertad de pensamiento y de asociación de los marinos en ruta hacia los Estados Unidos.
  95. 95 Declara el querellante que los marinos franceses del puerto de El Havre resolvieron unánimemente negarse a contestar a preguntas que no fueran estrictamente limitadas a datos de identidad. Aprueba el querellante esta actitud, invita a todos los marinos y sindicatos de marinos a seguir este ejemplo, y pide a las organizaciones de marinos y de portuarios que organicen manifestaciones de protesta para convencer a los tripulantes de buques norteamericanos de que se adhieran y dirijan resoluciones de protesta a las Naciones Unidas, al Presidente de los Estados Unidos y a los representantes diplomáticos y consulares norteamericanos en los puertos de todos los países.
• Análisis de la respuesta
  96. 96 En su respuesta de 6 de octubre de 1953, sostiene el Gobierno que las acusaciones son vagas ; que no son demostradas con hechos y que en realidad no constituyen una acusación de atentado específico al ejercicio de derechos sindicales. La ley de inmigración y naturalización de 1952, en cuya virtud se adoptan las medidas de depuración, establece que todo extranjero miembro de la tripulación de un buque o aeronave que llegue a los Estados Unidos debe, para obtener la autorización de descenso a tierra, probar que no pertenece a una de las categorías de personas definidas por el artículo 212 a) de la ley, personas a las cuales queda prohibido penetrar en el territorio nacional. El artículo 235 de la ley prevé que un funcionario del servicio de inmigración inspeccionará a todos los extranjeros, inclusive a los miembros de las tripulaciones que deseen ingresar, regresar o atravesar el territorio de los Estados Unidos. En virtud de dicha ley, cuyo texto acompaña a la respuesta, los marinos extranjeros son tratados de igual manera que los restantes extranjeros en lo que se refiere a las condiciones que deben llenar para ser admitidos en los Estados Unidos. Al cumplir la misión que les confía dicha ley, los funcionarios del Servicio de Inmigración y Naturalización hacen a todos los extranjeros, inclusive los marinos, las preguntas necesarias para establecer si pertenecen o no a una de las categorías de personas a que hace referencia el artículo 212 a) de la ley de 1952. Este cuestionario a no tiene ni por efecto ni por finalidad dar facilidades, poner obstáculos o influir sobre los trabajadores en el ejercicio del derecho que se les reconoce de afiliarse al sindicato que escojan, de iniciar negociaciones colectivas por intermedio de los representantes de su propia elección o de efectuar otras actividades colectivas con fines de asistencia o de protección mutua ».

B. B. Conclusiones del Comité

1. 97. Sostiene el querellante que los marinos extranjeros se veían obligados a someterse a un interrogatorio por parte de las autoridades norteamericanas en lo que se refiere a su afiliación sindical y que no podían descender a tierra en los puertos de los Estados Unidos si las respuestas no se consideraban satisfactorias. Declara el Gobierno que, de acuerdo con la ley de 1952 de inmigración y naturalización, los marinos extranjeros, como todos los demás extranjeros, deben responder a ciertas preguntas que se consideran necesarias para establecer si pueden o no ser admitidos en los Estados Unidos, en virtud del artículo 212 a) de la ley.
2. 98. El artículo 212 a) de la ley de 1952 de inmigración y naturalización dice así Artículo 212. - a) Con la salvedad de disposiciones contrarias a la presente ley, no se dará visado de entrada a las clases siguientes de extranjeros, que no podrán penetrar en los Estados Unidos 28) Los extranjeros que pertenecen o en un determinado momento han pertenecido à las siguientes categorías:
   • A) anarquistas ;
   • B) personas que han preconizado o propagado la oposición a todo gobierno organizado, o que forman parte de una organización que preconiza o sostiene tales objetivos, o que simpatizan con organizaciones semejantes ;
   • C) extranjeros miembros o simpatizantes de: i) el partido comunista de los Estados Unidos ; ii) todo otro partido totalitario de los Estados Unidos ; iii) la Asociación Comunista Política (Communist Political Association) ; iv) el partido comunista u otro partido totalitario de un Estado de los Estados Unidos, o de un Estado extranjero o de una subdivisión política o geográfica de un Estado extranjero ; y) toda sección, filial, agencia o subdivisión de una asociación o partido semejante ; o vi) los predecesores o sucesores directos de organizaciones o partidos semejantes, con independencia del nombre que el grupo u organización haya utilizado, utilice o utilizare en el futuro. Ninguna disposición de este párrafo o de otra disposición de esta ley podrá ser interpretada en el sentido de que el partido comunista no sostiene el derrocamiento del Gobierno de los Estados Unidos por la fuerza, la violencia u otro medio anticonstitucional ;
   • D) extranjeros no comprendidos en ninguna de las restantes disposiciones de este párrafo, que propicien doctrinas económicas internacionales y gubernamentales propias de un comunismo mundial o preconicen el establecimiento de una dictadura totalitaria en los Estados Unidos, o que sean miembros o simpatizantes de una organización que preconice tales doctrinas económicas o gubernamentales de comunismo universal y el establecimiento en los Estados Unidos de una dictadura totalitaria, sea por sus propias declaraciones, publicaciones, manuscritos o impresos, editados o publicados por tal organización, con su autorización o con su acuerdo, o bien pagados con fondos de la misma o con fondos asignados por ella; E) extranjeros no comprendidos en ninguna de las restantes disposiciones de este párrafo que son miembros o simpatizantes de una organización durante el período en que ha estado inscrita o en trámite de inscripción, de conformidad con el artículo 7 de la ley de 1950, sobre control de actividades subversivas, a no ser que dichos extranjeros prueben que ignoraban o no tenían razones para creer, cuando se afiliaron o simpatizaron con dicha organización (y que entre ese momento y la fecha en que la organización fué inscrita u obligada a inscribirse no han sabido o no han tenido motivos para creer), que dicha organización era una organización comunista ;
   • F) extranjeros que preconizan o enseñan, o son miembros o simpatizantes de organizaciones que preconizan o enseñan : i) el derrocamiento por la fuerza, la violencia u otro medio anticonstitucional del Gobierno de los Estados Unidos o de otro régimen legal ; o ii) el deber, la necesidad o la conveniencia de atacar ilícitamente o de asesinar a un funcionario o funcionarios, sea un individuo determinado o funcionarios en general, del Gobierno de los Estados Unidos o de todo otro gobierno organizado en razón de su índole oficial ; o iii) daños y perjuicios ilícitos a la propiedad o la destrucción ilícita de la misma ; o iv) el sabotaje ;
   • G) extranjeros que escriben, publican o hacen escribir o publicar o que a sabiendas distribuyen, imprimen, hacen publicar o que dolosamente tienen en su poder para su distribución o publicación todo manuscrito o publicación que preconice o enseñe la oposición a todo gobierno organizado, o : 1) el derrocamiento por la fuerza, la violencia u otro medio anticonstitucional del Gobierno de los Estados Unidos o de otro régimen legal ; o 2) el deber, la necesidad o la conveniencia de atacar ilícitamente o de asesinar a un funcionario o funcionarios, sea un individuo determinado o funcionarios en general, del Gobierno de los Estados Unidos o de todo otro gobierno organizado, en razón de su índole oficial ; o 3) daños y perjuicios ilícitos a la propiedad o la destrucción ilícita de la misma ; o 4) el sabotaje ; o 5) las doctrinas económicas, internacionales y gubernamentales, del comunismo mundial o el establecimiento de una dictadura proletaria en los Estados Unidos ;
   • H) extranjeros que pertenecen o simpatizan con una organización que redacta, distribuye, imprime, publica o hace redactar, distribuir, imprimir o publicar, o que tiene en su posesión para su distribución o publicación o edición un manuscrito o publicación de la índole señalada en el inciso g) ;
   • I) todo extranjero comprendido en una de las categorías descritas en los incisos b), c), d), e), f), g) y h) de este párrafo, en razón de pertenecer o simpatizar con partido u organización o sección filial, agencia o subdivisión de partido u organización, podrá, si no fuera inconveniente por otras razones, obtener visado si prueba a satisfacción del funcionario consular que recibe su solicitud, y si este funcionario lo admite, que i) tal afiliación o acto de fraternización ha sido o fué involuntario, o no existe o no ha existido sino en aplicación de una ley, siendo el interesado menor de 16 años, o para obtener trabajo, raciones de alimentos u otras cosas indispensables para la existencia, o cuando esto es necesario para esta finalidad ; o ii) a) que luego de haber concluido dicha afiliación o fraternización dicho extranjero, durante cinco años antes de la solicitud de visado, se ha opuesto activamente a la doctrina, programa, principios e ideología del partido, organización o sección, filial, agencia o subdivisión del partido u organización ; y b) que la admisión de tal extranjero en los Estados Unidos pueda servir al interés público. Todo extranjero a quien se haya dado visado, de acuerdo con las disposiciones de este inciso podrá, si no hubiere inconvenientes de otra índole, ser admitido en los Estados Unidos si se comprueba, a satisfacción del fiscal general al solicitar su entrada en los Estados Unidos y el fiscal lo admite 1) que tal afiliación o acto de fraternización ha sido o fué involuntario, o no existe o no ha existido sino en aplicación de una ley, siendo el interesado menor de 16 años, o para obtener trabajo, raciones de alimentos u otras cosas indispensables para la existencia, o cuando esto es necesario para esta finalidad ; o 2) a) que luego de haber concluido dicha afiliación o fraternización, dicho extranjero, durante cinco años antes de solicitar el visado, se ha opuesto activamente a la doctrina, programa, principios e ideología del partido, organización o sección, filial, agencia o subdivisión del partido u organización; b) que la admisión de tal extranjero en los Estados Unidos pueda servir al interés público. El fiscal general presentará un informe detallado al Congreso sobre el caso de cada extranjero que sea o deba ser admitido en los Estados Unidos en virtud del subinciso 2) de este inciso.
3. 29) Los extranjeros a cuyo respecto el funcionario consular o el fiscal general sepa o tenga motivos suficientes para creer que luego de su entrada : a) probablemente ejercerán actividades que están prohibidas por la legislación de los Estados Unidos sobre espionaje, sabotaje, desorden público y toda otra actividad peligrosa para la seguridad nacional ; b) ejercerán actividades cuya finalidad es la oposición al Gobierno de los Estados Unidos por la fuerza, la violencia u otro medio anticonstitucional, o su control o derrocamiento ; o c) que se afiliarán o simpatizarán o intervendrán en las actividades de una organización inscrita u obligada a inscribirse de acuerdo con el artículo 7 de la ley de 1950 sobre control de actividades subversivas.
4. 99. El artículo 235 a) de la ley reza Artículo 235. - a) La inspección, además del examen físico y mental de los extranjeros, inclusive de los miembros de las tripulaciones extranjeras que soliciten su admisión o readmisión en los Estados Unidos, o autorización para atravesar su territorio, será efectuada por los funcionarios del Servicio de Inmigración, salvo disposición en contrario relativa a los funcionarios que tienen a su cargo investigaciones especiales. Todos los extranjeros que llegan a puertos de los Estados Unidos serán examinados por uno o más funcionarios del Servicio de Inmigración, según lo que disponga el fiscal general, y de acuerdo con las reglamentaciones que éste prescriba. Estos funcionarios quedan autorizados para inspeccionar todo buque, aeronave, vagón de ferrocarril u otro medio de locomoción o vehículo en el cual crean que viajan extranjeros para ingresar en los Estados Unidos. El procurador general y todos los funcionarios del Servicio de Inmigración, inclusive los funcionarios que tienen a su cargo investigaciones especiales, tienen el derecho de exigir juramento, recoger y examinar los testimonios de todas las personas necesarias en lo que se refiere al privilegio de un extranjero o de toda persona de la cual se crea o sepa que es extranjera, para entrar en los Estados Unidos, regresar a ese territorio, atravesarlo o establecer su residencia en el mismo, o en lo tocante a toda cuestión relativa a la aplicación de esta ley y al funcionamiento del Servicio de Inmigración y, cuando tal medida sea necesaria, levantar acta de dichos testimonios. Toda persona que llega a los Estados Unidos puede ser obligada a que manifieste bajo juramento las razones de su venida, la duración de su estadía probable en los Estados Unidos, sus intenciones en cuanto a si pretende o no permanecer en los Estados Unidos de una manera permanente y, en el caso de ser extranjero, si tiene o no intención de convertirse en ciudadano de los Estados Unidos, así como todos los demás datos que puedan servir al funcionario del Servicio de Inmigración para establecer si la persona interesada tiene o no nacionalidad estadounidense y, en este último caso, si pertenece o no a una de las categorías de personas mencionadas en el artículo 212 a), cuya entrada está prohibida en los Estados Unidos...
5. 100. Observa el Comité que el funcionario competente del Servicio de Inmigración puede plantear todas las preguntas que considere necesarias, en especial preguntas relativas a la afiliación a un sindicato o a otro organismo, a todo extranjero, marino o no, para establecer si una persona carecerá o no, según el artículo 212 a) de la ley, del derecho de ingresar en los Estados Unidos. Sostiene el querellante que este procedimiento es contrario a los derechos sindicales, tal como han sido reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas, mientras que el Gobierno niega que este interrogatorio tenga por finalidad facilitar, poner obstáculos o inmiscuirse en el ejercicio del derecho de los trabajadores a afiliarse a los sindicatos de su propia elección.
6. 101. El Comité estima que si la aplicación de estas medidas tuviera por efecto el despido de trabajadores o el someter a éstos a otro perjuicio por su afiliación sindical, dichas medidas podrían constituir una violación del principio de que los trabajadores deben contar con el derecho de afiliarse a los sindicatos de su propia elección. En tal sentido, comprueba el Comité que aun cuando el querellante haya afirmado que en el caso en que los marinos extranjeros no hayan dado contestación juzgada satisfactoria al cuestionario del Servicio de Inmigración los gobiernos de los países de que son ciudadanos serían invitados a hacerlos desembarcar, tal alegación no se sustenta en ninguna de las disposiciones de la legislación incriminada. En tales condiciones, el Comité estima que el querellante no ha presentado prueba, en el presente caso, de un atentado al ejercicio de los derechos sindicales, y que la cuestión que se le ha sometido se refiere más bien al ejercicio del derecho soberano que todo país tiene de decidir qué persona deba o no deba ser admitida en su propio territorio.
7. 102. En un caso anterior, Reino Unido (Hong Kong, caso núm. 27), el Comité estimó que no le correspondía examinar la cuestión general del estatuto de extranjeros no protegidos por tratados internacionales, y que, en otro caso, Reino Unido (Chipre, caso núm. 38), que le fué sometido para dictamen en su primera reunión, consideró que dentro del cuadro del procedimiento de la Comisión de Investigación y de Conciliación no correspondía examinar una cuestión relativa al derecho soberano de un país de conceder o negar visados a los extranjeros que soliciten el ingreso en el país.