Rapport définitif - Rapport No. 4, 1953

A. - Queja presentada por el Comité de Unidad Sindical

• Análisis de la queja
  52. 52 El autor de la queja alega los dos hechos siguientes:
      • a) en América hay personas encarceladas por razones políticas;
      • b) hay trabajadores ferroviarios chilenos detenidos por haber participado en una huelga, aunque se probó que no tomaron parte en tal movimiento huelguístico.
  53. Análisis de la respuesta
  53. 53 En su respuesta, el Gobierno chileno no presentó observaciones sino en lo que concierne a la segunda alegación. Sostiene que con motivo de una huelga ilegal promovida en los ferrocarriles del Estado, el Gobierno se vió en la necesidad de entregar el control de la empresa a un interventor militar para mantener los servicios indispensables, y que ante las situaciones de hecho producidas y las actuaciones ilegales de los huelguistas, algunos de los principales infractores fueron sometidos a proceso. No obstante, antes de dictar sentencia se ordenó el archivo del proceso, quedando por lo tanto en libertad los afectados.
• Conclusiones
  54. 54 El Comité decidió recomendar al Consejo de Administración dar por concluso el asunto por las razones siguientes:
      • a) al reclamar, sin suministrar precisión alguna, la intervención de la Comisión en favor de los prisioneros detenidos por razones políticas en los países de América, el autor de la queja formuló, a juicio del Comité, una petición que no se refiere directamente al ejercicio de los derechos sindicales y, por este hecho, queda fuera de su competencia;
      • b) en cuanto a la segunda petición, relativa a la liberación de los trabajadores ferroviarios detenidos con el pretexto - falaz, a juicio del autor de la queja - de que habían participado en una huelga ilegal, el Comité, aun admitiendo que esta alegación se relaciona con el ejercicio de los derechos sindicales, estima, no obstante, que, dado el hecho de que los obreros fueron liberados por el tribunal, la queja no tiene ya objeto.

B. - Queja de la Federación Sindical Mundial

• Análisis de la queja
  55. 55 La queja presentada por la Federación Sindical Mundial pone en evidencia la ley chilena sobre la defensa permanente de la democracia.
  56. 56 En primer lugar, el autor de la queja alega que ciertos dirigentes sindicales, entre los cuales se cuenta el Sr. Bernardo Araya, secretario general de la Confederación de Trabajadores de Chile y miembro del Comité ejecutivo de la Federación Sindical Mundial, fueron detenidos y encarcelados en virtud de esta ley.
  57. 57 En segundo lugar, el autor de la queja se refiere a ciertos artículos de la ley sobre la defensa permanente de la democracia, y especialmente a los artículos 29, 32 y 37 de esta ley. El autor de la queja alega principalmente:
• que, en virtud del artículo 29, se prohíbe sindicarse a los individuos que no tienen derecho al sufragio o que forman parte de partidos políticos ilegales;
• que, en virtud del artículo 32, el Presidente de la República debe aprobar los presupuestos sindicales que excedan de 100.000 pesos, y que, en virtud del artículo 37, se autoriza a la división correspondiente de la Dirección del Trabajo a administrar y gastar fondos sindicales.
• Análisis de las respuestas
• Análisis de la primera respuesta (comunicación del 5 de noviembre de 1951).
  58. 58 El Gobierno de Chile, en su respuesta, niega que las quejas tengan fundamento alguno y presenta en especial los siguientes alegatos
  59. 59 En virtud del artículo 29 de la ley de defensa permanente de la democracia, puede excluirse de los sindicatos a las personas declaradas reos o condenadas por los delitos contra dicho régimen y a las eliminadas de los registros electorales por pertenecer a grupos que tratan de instituir en la República un sistema totalitario o de tiranía, o personas que atenten contra la soberanía del Estado. Sólo la justicia ordinaria puede excluir a una persona de los registros electorales.
  60. 60 Según el artículo 32 de la misma ley, el Presidente de la República debe aprobar el presupuesto relativo a la inversión de los fondos recibidos por un sindicato por concepto de participación en las utilidades de la industria, cuando dicho presupuesto exceda de 100.000 pesos chilenos. Sin embargo, no debe confundirse este presupuesto con el de la inversión de los fondos generales del sindicato. En opinión del Gobierno, estas estipulaciones no restringen la libertad de asociación, sino que tienen por objeto establecer que los fondos se destinen a las finalidades propias de los sindicatos.
  61. 61 De acuerdo con el artículo 37 de la ley, el Director general del trabajo, a fin de salvaguardar los intereses de los sindicatos o en casos de ausencia o impedimento del Presidente o Tesorero sindical, puede encomendar a un funcionario del trabajo o de impuestos internos la responsabilidad de administrar el patrimonio sindical, de acuerdo con las normas legales reglamentarias y los estatutos respectivos. Esta intervención es de carácter transitorio y excepcional; dicha facultad ha sido aplicada solamente cuatro o cinco veces. En la actualidad, ningún sindicato está afectado por estas estipulaciones.
  62. 62 Algunas personas, incluyendo ciertos dirigentes sindicales, han sido procesadas por delitos penados por la ley de defensa de la democracia. Este hecho no tiene relación alguna con sus actividades sindicales. Compete a la justicia ordinaria juzgar estos casos.
• Solicitud de informaciones complementarias.
  63. 63 En su primera reunión (Ginebra, 10-12 de enero de 1952) el Comité decidió solicitar del Director General que obtuviera determinadas informaciones complementarias del Gobierno de Chile antes de formular sus recomendaciones al Consejo de Administración y hacer un informe más detallado una vez obtenidas dichas informaciones.
  64. 64 Esta solicitud de informaciones complementarias se refería a la interpretación que da el Gobierno chileno a la expresión « personas declaradas reos de un delito mencionado en el título 1.° o condenadas por este motivo », que figura en el artículo 29 de la ley de defensa permanente de la democracia, así como sobre la disposición que figura en el artículo 37 de la misma ley, que prevé que el Director general del trabajo podrá encargar a un funcionario que haga las veces del presidente o del tesorero de un sindicato, no solamente en caso de ausencia o de impedimento de éstos, sino también « cuando lo estime necesario para el resguardo de los intereses de los sindicatos ».
• Análisis de la segunda respuesta (nota del 18 de marzo de 1952).
  65. 65 Por nota de fecha 18 de marzo de 1952, el Gobierno de Chile transmitió al Director General las informaciones complementarias solicitadas por el Comité.
  66. 66 En su segunda nota, señala, en lo que se refiere al primer punto, que la expresión « personas declaradas reos » equivale a la frase « actualmente procesadas » y al igual que la anterior significa « inculpadas ». La situación de una persona declarada reo por crímenes o delitos es simplemente transitoria. Esta tiene como consecuencia, en virtud del artículo 29 de la ley de defensa permanente de la democracia, la suspensión del derecho de afiliarse a un sindicato, al igual que, en virtud de los artículos 376, núm. 4, y 605, núm. 5, del Código del Trabajo, el no poder aspirar a ser director de un sindicato o miembro de las juntas de conciliación que deben conocer de los conflictos colectivos del trabajo. Además, el Gobierno indicó que el artículo 29 contiene un inciso final en virtud del cual se dejan a salvo, a las personas que no pueden pertenecer a sindicato alguno, sus derechos a la participación en los beneficios establecidos en el artículo 402 del Código del Trabajo y en los beneficios culturales, educativos, cooperativos, de solidaridad y de previsión, que el sindicato conceda, si pagan las cuotas a que están obligadas.
  67. 67 En lo que se refiere al segundo punto (interpretación del artículo 37), el Gobierno hace hincapié en que la designación de un funcionario a quien se encomienda la responsabilidad de reemplazar al presidente o tesorero de un sindicato en casos que no sean los de ausencia o de impedimentos de éstos, sólo ocurre cuando surge la necesidad de amparar los intereses de sindicatos, debiendo, en todo caso, el funcionario nombrado sujetarse, en cuanto a la administración e inversión, a las reglas o medidas establecidas por las leyes, los reglamentos y los estatutos del sindicato respectivo. En particular, debe respetar las disposiciones que prescribe el artículo 34 de la ley de defensa permanente de la democracia relativo al establecimiento regular de estados, así como a la transmisión semestral a la inspección del trabajo respectiva de una copia del balance de caja. El nombramiento del funcionario en cuestión tiene únicamente un carácter transitorio, puesto que su intervención termina al desaparecer las causas que hicieron necesaria su designación. Además, esta intervención de la Dirección general del trabajo no significa novedad alguna, ya que sólo envuelve el reconocimiento de la facultad fiscalizadora que la ley confiere a dicho departamento ministerial en relación con los sindicatos, disponiendo en efecto el artículo 383, inciso 2, del Código del Trabajo que « los sindicatos industriales y profesionales estarán sujetos a la fiscalización de la Dirección general del trabajo y deberán proporcionar los antecedentes que se les solicita de acuerdo con los que determine el reglamento ».
• Conclusiones
  68. 68 El Comité llegó a las conclusiones siguientes en lo que respecta a las diversas alegaciones.
• Alegación relativa a la detención arbitraria de dirigentes sindicales.
  69. 69 En lo que concierne a esta primera alegación, el Comité llegó a la conclusión de que a falta de toda precisión dada por los autores de la queja sobre los motivos de estas detenciones, la queja no contiene los elementos necesarios para permitirle pronunciarse sobre la cuestión de saber si esas detenciones estaban efectivamente relacionadas con la actividad sindical de esas personas.
• Alegación relativa a la intervención en los asuntos de los sindicatos profesionales (artículo 32 de la ley sobre la defensa permanente de la democracia).
  70. 70 En lo que concierne a esta segunda alegación, el Comité llegó también a la conclusión de que el autor de la queja no había aportado pruebas suficientes para justificar su afirmación de que este artículo atentase contra los derechos sindicales. El artículo en cuestión no prevé en efecto sino cierto control por parte de los poderes públicos sobre los fondos que corresponde percibir a un sindicato por concepto de participación en las utilidades de la industria. Ahora bien, a la luz de la respuesta del Gobierno, el Comité estimó que esta disposición no se refiere al presupuesto ordinario de una organización obrera, sino al presupuesto especial de los sindicatos de empresa, presupuesto basado exclusivamente en los fondos procedentes de la participación de los interesados en los beneficios de la industria. Además, el Comité comprobó que el artículo 32 precitado no se refiere a las organizaciones profesionales propiamente dichas, sino a ciertos organismos peculiares al derecho chileno llamados sindicatos de empresa, pero que deben ser de hecho asimilados a los comités de empresa más bien que a los sindicatos.
• Alegación relativa a la restricción del derecho de los trabajadores a constituir sindicatos y a afiliarse (artículo 29 de la ley sobre la defensa permanente de la democracia).
  71. 71 El autor de la queja alega que, en virtud del artículo 29 de la ley sobre la defensa permanente de la democracia, se prohíbe sindicarse a los individuos que no tengan derecho al sufragio o que forman parte de partidos políticos ilegales.
  72. 72 En su respuesta, el Gobierno sostiene que, en virtud de este artículo, la suspensión del derecho de afiliarse a un sindicato se refiere a personas declaradas reos o condenadas por los delitos contra el régimen democrático, así como a las eliminadas de los registros electorales por pertenecer a grupos que tratan de instituir en la República grupos o partidos subversivos. El Gobierno precisa que, no obstante, esas personas tienen derecho a la participación en los beneficios de la empresa, a condición de que paguen las cuotas a que están obligadas, y a las ventajas materiales que se les conceden en virtud de los estatutos del sindicato.
  73. 73 En su reunión de enero, el Comité se refirió al texto del artículo 29, que dice lo siguiente:
• Se reconoce el derecho de asociación en sindicatos a las personas de ambos sexos, mayores de dieciocho años, que trabajen en una misma empresa o faena, o que ejerzan un mismo oficio o profesión o oficios o profesiones similares o conexas, sean de carácter intelectual o manual.
• No podrán, sin embargo, pertenecer a sindicato alguno las personas declaradas reos o condenadas por delitos sancionados por el título 1 de este texto, ni aquellas que hubieren sido excluidas de los registros electorales o municipales.
• No obstante lo dispuesto en el inciso precedente, las personas afectadas por él tendrán derecho a la participación en las utilidades establecidas en el artículo 402 del Código del Trabajo y, si pagaren las cuotas a que están obligadas, a los beneficios culturales, educativos, cooperativos, de solidaridad y de previsión que el sindicato conceda, en conformidad a sus estatutos y reglamentos.
  74. 74 Al examinar el texto, el Comité observó en el segundo párrafo la expresión « personas declaradas reos o condenadas por delitos », y se preguntó si la culpabilidad podía presumirse antes incluso de que fuese pronunciada una condena. Fué, pues, respecto del sentido exacto de esta parte de la frase sobre el que demandó esclarecimientos al Gobierno chileno.
  75. 75 Según la respuesta del Gobierno, la dificultad con que el Comité tropezó era esencialmente de carácter lingüístico. En efecto, el Gobierno chileno explica que la frase española « personas declaradas reos o condenadas » se había traducido por personne déclarée coupable. Significaba en realidad « persona inculpada », como se desprende del artículo 274 del Código de procedimiento penal, que expresa:
• Después que el juez haya interrogado al inculpado lo declarará reo, sometiéndolo a proceso, si de los antecedentes resulta: 1.°, que está justificada la existencia del delito que se investiga; y, 2.°, que aparezcan a lo menos presunciones fundadas de que el inculpado ha tenido participación en el delito como autor, cómplice o encubridor.
• Se deduce de ello que la « persona inculpada » (declarada reo) durante la instrucción de un proceso, pero no condenada, queda legalmente impedida de pertenecer a un sindicato mientras subsista su condición de inculpado. Pero se trata de un estado puramente transitorio. Por consecuencia, el derecho de afiliarse a un sindicato sólo está suspendido. El interesado recobra su derecho en caso de absolución o de sobreseimiento. Solamente lo pierde en caso de condena. El Gobierno añade que la legislación en materia de procedimiento penal que se aplica a los delitos contra la ley de defensa permanente de la democracia, garantiza plenamente la defensa de los procesados. Por una parte, en efecto, el legislador, con objeto de evitar posibles influencias que pudieran hacerse valer en esta clase de juicios, confía la instrucción de todas estas causas a un miembro de un tribunal superior. Por otra parte, ha limitado la duración del sumario a ocho días, término que no puede prorrogarse sino en casos determinados por el Presidente de la Corte.
  76. 76 De la respuesta del Gobierno parece deducirse que una persona no queda privada de su derecho de afiliarse a un sindicato sino solamente en el caso en que sea condenada por delito de infracción a la ley de defensa permanente de la democracia y que el término « personas declaradas reos » no significa que una persona sea reconocida culpable, sino que está sometida a proceso, condición que comprende desde luego la suspensión pero no la pérdida del derecho de afiliarse a un sindicato.
  77. 77 Aunque subrayando que podía parecer inusitado que una persona simplemente inculpada de un delito pero no condenada de hecho pueda verse privada del derecho de afiliarse a un sindicato profesional, y expresando la aspiración de que esta cuestión fuese objeto de un nuevo examen por parte del Gobierno chileno, el Comité considera que dadas las precisiones facilitadas por el Gobierno, no ha lugar a referir este punto a la Comisión de Investigación y de Conciliación.
• Alegaciones relativas a las intervenciones de las autoridades públicas en la administración de los sindicatos (artículo 37 de la ley sobre la defensa permanente de la democracia).
  78. 78 El autor de la queja alega que la Dirección de trabajo del Ministerio del Trabajo está autorizada, en virtud del artículo 37 de la ley sobre la defensa permanente de la democracia, a administrar y gastar fondos sindicales.
  79. 79 El Gobierno sostiene que este artículo establece que la Dirección general del trabajo podrá designar cuando lo estime necesario, para el resguardo de los intereses de los sindicatos, o en casos de ausencia o impedimento del presidente o del tesorero de tales instituciones, o de ambos, a un funcionario del trabajo o de impuestos internos para que actúe en substitución del presidente o del tesorero del sindicato. El Gobierno hace notar que la medida es transitoria y excepcional y se limita a administrar y autorizar la inversión de los fondos sindicales conforme al presupuesto aprobado por la asamblea del sindicato.
  80. 80 El texto de la disposición está concebido así:
• A solicitud de la Dirección general del trabajo, la Dirección general de impuestos internos procederá a la verificación de la contabilidad y al control de la administración y de la inversión de los fondos de los sindicatos e informará sobre el cumplimiento de su misión a la Dirección general del trabajo.
• La Dirección general del trabajo podrá designar, cuando lo estime necesario, para el resguardo de los intereses de los sindicatos o en casos de ausencia o impedimento del Presidente o del Tesorero de tales instituciones o de ambos, a un funcionario del trabajo o de impuestos internos para que actúe en reemplazo del presidente o del tesorero, o de ambos, en la administración e inversión del patrimonio social, con sujeción a las normas legales, reglamentarias y de los estatutos respectivos.
  81. 81 Al examinar este texto en su primera reunión, el Comité decidió solicitar del Gobierno de Chile precisiones sobre la interpretación exacta de esta disposición.
  82. 82 En su respuesta, el Gobierno subraya que la Dirección general del trabajo no puede intervenir sino en los casos en que exista necesidad de amparar los intereses de algún sindicato. Por esta razón, la medida es transitoria y está en vigor solamente mientras subsiste la causa que la haya motivado. Por igual razón, el funcionario encargado de la administración debe no sólo observar las disposiciones de las leyes y los estatutos de los sindicatos, sino también las del artículo 34 de la ley de defensa permanente de la democracia. En efecto, en virtud de este artículo debe hacer público el movimiento de los fondos para permitir medidas de fiscalización exigidas por los reglamentos del sindicato y efectuar el balance de caja semestralmente. El Gobierno hace notar además que la disposición no es sino el reconocimiento de la facultad fiscalizadora que la ley confiere según el principio general establecido en el artículo 383, inciso 2), del Código de Trabajo, según cuyos términos los sindicatos estarán sujetos a la fiscalización de la Dirección general del trabajo.
  83. 83 Al formular su alegación, el autor de la queja parece sostener que la disposición del artículo 37 de la ley de defensa de la democracia atenta contra el derecho de libre administración sindical.
  84. 84 En su respuesta, el Gobierno hace notar que este derecho debe tener sus límites para evitar que sirva de pretexto para cubrir abusos cometidos en detrimento de los propios sindicatos. Por consecuencia, el Gobierno debería estar autorizado a intervenir cuando lo exigiera la defensa de los intereses sindicales.
  85. 85 De las precisiones dadas por el Gobierno resulta que la intervención en cuestión está subordinada al cumplimiento de una serie de condiciones que deben asegurar que esa intervención tenga por objeto el interés exclusivo del sindicato.
• Así, antes de intervenir, la Dirección del trabajo debe encargar a la Dirección general de impuestos de verificar las cuentas y controlar la administración y la inversión de los fondos. Sólo según informe de esta autoridad la Dirección general del trabajo, si lo juzga necesario para el resguardo de los intereses del sindicato, o en caso de ausencia o impedimento de los dirigentes responsables, puede encargar a un funcionario de la administración y de la inversión de los fondos sindicales. Esta intervención debe limitarse a la gestión económica y no debe inmiscuirse en las actividades sindicales propiamente dichas. En el curso de su gestión, el funcionario debe atenerse a los estatutos del sindicato y a las decisiones adoptadas por la asamblea general; debe obrar como si él mismo fuese un dirigente elegido por el sindicato. Finalmente, la Dirección del trabajo está obligada a poner fin a la gestión cuando las causas que la motivaron cesen de existir.
  86. 86 Conviene recordar que el Gobierno, en su primera respuesta, había insistido ya sobre el carácter absolutamente excepcional de la medida, que no se había aplicado más que cuatro o cinco veces y que actualmente no se aplicaba en modo alguno.
  87. 87 El Comité señaló ya en su primer informe la dificultad de los problemas que planteaba la protección de los fondos sindicales contra los abusos, y el Consejo de Administración aprobó una proposición tendiente a la preparación de un estudio completo y objetivo de esta cuestión. El caso presente constituye un nuevo ejemplo de la dificultad y de la importancia de estos problemas, pero se considerará quizás igualmente que, dado que en este caso la intervención sólo ha revestido carácter puramente temporal y excepcional y ha cesado de ser aplicada, esta alegación no requiere un examen más a fondo por parte del Consejo de Administración, en tanto que el estudio general de la cuestión, actualmente en curso, no haya sido terminado. El Comité desea, no obstante, subrayar las posibilidades de abusos que puede encerrar tal procedimiento - por excepcional y temporal que sea - y estima que sería interesante considerar la revisión de esta disposición legal.