Cas individuel (CAS) - Discussion : 2018, Publication : 107ème session CIT (2018)



Une représentante gouvernementale a indiqué que les droits fondamentaux au travail des agents de la fonction publique sont restreints, dans une certaine mesure. Néanmoins, cette restriction est compensée par le système de recommandations de l’Autorité nationale du personnel (ANP) et par d’autres mesures. La rémunération, la durée du travail, les congés et les conditions de travail ont en particulier été révisés via la législation adoptée par la Diète, sur la base des recommandations de l’ANP. Celle-ci est un organisme tiers qui ne dépend ni des employeurs ni des salariés, et qui prend ses propres décisions. Concernant en particulier le niveau de rémunération des agents de la fonction publique, les recommandations de l’ANP ont pour objectif de parvenir à un équilibre entre le niveau de rémunération du secteur public et celui du secteur privé, et de resserrer ainsi l’écart salarial entre ces deux secteurs. A cette fin, l’ANP a conduit une enquête nationale, en consultation avec les représentants d’employeurs et de travailleurs, et a minutieusement comparé les rémunérations du secteur public à celles du secteur privé. Dès réception des recommandations de l’ANP, et après consultation des associations d’agents de la fonction publique, le gouvernement a révisé le barème de la rémunération au moyen de projets de lois, présentés à la Diète pour adoption. Le gouvernement a globalement respecté les recommandations de l’ANP. La loi sur la fonction publique nationale a été révisée en 2014 et a porté création du bureau du Cabinet chargé du personnel. Même après cet amendement, le gouvernement a révisé la rémunération conformément aux recommandations de l’ANP. Bien que la situation budgétaire reste tendue, la rémunération de base et les primes augmentent chaque année depuis quatre ans. L’ANP doit donc continuer à prendre des mesures compensatoires. Le gouvernement est aussi convaincu que c’est grâce aux discussions relatives aux projets de loi pertinents élaborés par l’ANP, entité neutre et indépendante, que les conditions de travail des agents de la fonction publique sont maintenues à un bon niveau. En ce qui concerne la question d’un système autonome de relations professionnelles, le gouvernement poursuivra le dialogue avec les associations d’agents publics sur différentes questions requérant un examen plus approfondi. Il convient en particulier de se pencher sur les questions suivantes: le coût de la négociation, les effets possibles d’une durée prolongée des négociations entre travailleurs et employeurs sur le bon fonctionnement des services, les risques associés à l’impossibilité de parvenir à un accord et le recours à l’arbitrage.

S’agissant des sapeurs-pompiers, l’oratrice a rappelé que ceux-ci sont assimilés à la police et qu’ils ne bénéficient donc pas du droit d’organisation. Ils font historiquement partie du système de la police. Le Japon étant l’un des pays les plus fréquemment touchés par des catastrophes naturelles, les sapeurs-pompiers doivent intervenir dans des conditions difficiles, en étroite coopération avec la police et les forces d’autodéfense. Lorsque le terrible séisme a frappé l’est du Japon en 2011, les équipes d’intervention d’urgence en cas d’incendie ont été mobilisées sur ordre du Commissaire de l’Agence de gestion des incendies et des catastrophes (FDMA), conformément à la loi sur la gestion des incendies et des catastrophes naturelles, telle que modifiée en 2003. Il convient de reconnaître la coopération des sapeurs-pompiers avec la police et les forces de défense, dans le cadre d’opérations extrêmement dangereuses. A ce titre, le corps des sapeurs-pompiers ne jouit pas du droit d’organisation. Néanmoins, la Commission du corps des sapeurs-pompiers a été créée en tant qu’alternative. Son rôle est d’examiner les propositions relatives aux conditions de travail présentées par les sapeurs-pompiers et de communiquer son avis sur celles-ci au chef des sapeurs-pompiers. Ce système a été créé en vertu d’un amendement à la loi sur la gestion des incendies et des catastrophes naturelles à la suite d’un accord entre le ministre des Affaires internes et des Communications et le président du Syndicat panjaponais des travailleurs préfectoraux et municipaux (JICHIRO), selon lequel un tel système serait adopté au niveau national. Ce système fonctionne parfaitement pour ce qui a trait au règlement des problèmes liés aux conditions de travail et à d’autres questions. Depuis vingt ans qu’elle existe, la Commission du corps des sapeurs-pompiers a examiné quelque 110 000 avis présentés et a jugé utile de donner suite à environ 40 pour cent d’entre eux. Plus de 50 pour cent d’entre eux ont été mis en œuvre et portaient sur des questions considérées urgentes par les sapeurs pompiers, entre autres, la nécessité de mettre en place des mesures pour lutter contre le harcèlement ou promouvoir la participation active des femmes. La commission contribue de ce fait à satisfaire les demandes du personnel. L’oratrice a indiqué que le gouvernement s’emploie à renforcer la commission et que, à cette fin, il a conduit une enquête complémentaire en janvier 2018 en vue de recenser les points à améliorer. Le questionnaire de l’enquête a été élaboré conjointement et en étroite consultation avec le JICHIRO. Sur la base des résultats obtenus, le gouvernement a fait part de son point de vue aux représentants des sapeurs-pompiers, du JICHIRO et de l’employeur. Tous sont convenus qu’il faut encore améliorer les politiques, de manière à assurer une meilleure communication et une meilleure transparence dans les procédures et à mettre en place un environnement dans lequel le personnel n’a pas peur d’exprimer son point de vue. Le gouvernement a l’intention d’élaborer un plan pour améliorer la Commission du corps des sapeurs-pompiers et réviser sa politique opérationnelle au cours de l’été 2018, en menant d’autres consultations avec les partenaires sociaux. En plus de ces consultations, le gouvernement entamera un nouveau dialogue social de manière régulière sur la Commission du corps des sapeurs-pompiers avec des représentants des sapeurs-pompiers, des représentants des travailleurs tels que le syndicat JICHIRO et des représentants des employeurs. L’oratrice a rappelé que le Japon a ratifié la convention en 1965, à la lumière des conclusions du Comité de la liberté syndicale, qui a indiqué à deux reprises que le fait de considérer les sapeurs-pompiers du Japon comme faisant partie de «certains services assimilés à la police» ne pose pas de problème pour l’application de la convention. De même, le personnel pénitentiaire ne bénéficie pas du droit syndical ni du droit à la négociation collective puisque, en ce qui concerne la convention no 87, il fait partie de la «police». Tout comme les agents de police, le personnel pénitentiaire est autorisé à porter et à utiliser des armes. Il a la charge d’incarcérer les personnes condamnées à des peines de prison, d’enquêter sur les crimes commis dans les établissements pénitentiaires, d’arrêter les suspects et de remplir des missions de police judiciaire dans les établissements pénitentiaires. Des informations actualisées concernant les questions susmentionnées seront communiquées à la commission d’experts. L’oratrice a conclu en demandant à l’OIT de prendre en compte le point de vue du gouvernement et les circonstances propres au pays, ainsi que d’attendre que les consultations nationales soient achevées.

Les membres employeurs ont rappelé que, depuis 1989, l’application de la convention a fait l’objet de 19 observations de la commission d’experts et a été traitée à la Commission de la Conférence en 1989, 1993, 1995, 2001 et 2008. Dans ses observations de 2017, la commission d’experts identifiait deux problèmes principaux, notamment le déni du droit d’organisation des agents de la fonction publique, d’une part, et des agents pénitentiaires et sapeurs-pompiers, d’autre part. Etant nécessaire, compte tenu du contexte national, de prendre le terme «police» au sens large, le gouvernement a jugé raisonnable de considérer que les agents pénitentiaires relèvent de la catégorie dont fait partie la police et, dès lors, les exclut du droit d’organisation sous forme d’un syndicat. Il a été demandé au gouvernement de déterminer, en consultation étroite avec les partenaires sociaux, la catégorie d’agents pénitentiaires pouvant être considérée comme faisant partie de la police – et donc exclue de la convention – et celle qui ne l’est pas. Pour les agents non couverts par la convention, il pourrait être demandé au gouvernement d’établir un régime compensatoire; pour les autres, le gouvernement doit garantir les droits que consacre la convention. Si jusqu’à présent les sapeurs-pompiers n’étaient pas concernés par l’exception au droit d’organisation qui frappe les forces armées, le gouvernement a considéré qu’ils faisaient partie de la police: en cas de catastrophe naturelle, ils ont également pour mission de protéger la vie, l’intégrité physique et les biens. Qui plus est, le gouvernement a ratifié la convention, étant entendu que les sapeurs-pompiers seraient assimilés à des policiers; est aussi mentionné le système de la Commission du corps des sapeurs-pompiers, introduit en vertu d’un accord de 1995, qui s’applique à l’échelle nationale. Par conséquent, le gouvernement est peut-être fondé à prendre en compte l’histoire et les circonstances de sa ratification, ainsi que la façon dont les sapeurs-pompiers sont perçus au Japon. Les membres employeurs ont précisé leur point de vue à cet égard dans la discussion de 2008 et, concernant le système de la Commission du corps des sapeurs-pompiers, ont fait ressortir que le gouvernement affichait un nouvel engagement à cet égard. Pour se conformer à la convention, les sapeurs-pompiers doivent bénéficier du droit d’organisation, ce qui ne requiert pas nécessairement le droit de constituer un syndicat. En effet, une organisation comme la Commission du corps des sapeurs pompiers peut satisfaire cette obligation, à condition que les sapeurs-pompiers soient autorisés pas nécessairement à constituer un syndicat, mais à s’organiser par rapport à leurs fonctions. Le gouvernement a par ailleurs établi des missions d’évaluation du fonctionnement de ce système. Des informations doivent être fournies à propos de cette initiative, ainsi que les résultats des enquêtes d’évaluation. En conséquence, les membres employeurs ont estimé qu’il faut davantage prendre en considération le contexte du Japon pour mieux comprendre cette question.

Enfin, la commission d’experts a signalé le déni du droit d’organisation des agents de la fonction publique, notant qu’ils doivent bénéficier du droit de grève sans risque de sanctions. Les membres employeurs ont réaffirmé qu’ils n’ont pas changé de position depuis la discussion de 2008: le droit de grève ne fait pas expressément partie de la convention et, partant, ne relève pas des questions sur lesquelles la commission d’experts peut formuler des observations. La question de savoir si les agents de la fonction publique bénéficient du droit de grève relève de la compétence nationale. Il est préoccupant que la commission d’experts l’ait incluse dans son observation et il n’est pas nécessaire d’élaborer davantage sur ce point. Enfin, le gouvernement doit poursuivre sa coopération constructive avec le BIT au sujet des sapeurs-pompiers et du personnel pénitentiaire afin de garantir le respect de la convention.

Les membres travailleurs ont rappelé que le Japon a ratifié la convention il y a plus de cinquante-trois ans. Les questions soumises à la commission, à savoir le droit des sapeurs pompiers et des agents pénitentiaires de constituer des organisations de travailleurs dignes de ce nom et le droit des fonctionnaires de s’organiser et d’exercer leur droit de grève, sont examinées par les organes de contrôle de l’OIT depuis cette époque. La commission a examiné l’application de cette convention par le Japon à de nombreuses reprises, et elle l’a prié de faire en sorte que les droits énoncés dans la convention soient garantis aux fonctionnaires et que les sapeurs-pompiers aient le droit de s’organiser sans l’ingérence des pouvoirs publics. Bien que ce cas soit régulièrement examiné et malgré l’engagement et la patience dont ont systématiquement fait preuve les syndicats japonais, aucun progrès n’est survenu pour faire en sorte que les travailleurs jouissent des droits que leur confère la convention. Les sapeurs pompiers et le personnel pénitentiaire sont privés du droit de s’affilier à des syndicats ou d’en constituer du fait de la loi sur le service public national (art. 108-2) et de la loi sur le service public local (art. 52(5)). Ces deux textes de loi datent de 1948 et excluent ces catégories de travailleurs du droit de s’organiser et d’adhérer à des organisations dans le but de préserver et d’améliorer leurs conditions de travail par le truchement de négociations avec les autorités concernées. Le gouvernement a tenté de justifier cette exclusion du personnel pénitentiaire et des sapeurs-pompiers en invoquant le paragraphe 2 de l’article 9 de la convention, au motif que ces catégories de travailleurs effectueraient des tâches relevant des missions de la police. Or, dès 1973, la commission d’experts a dit qu’elle ne considérait pas que les missions du personnel de lutte contre l’incendie soient de nature telle qu’elles justifient de les dispenser de l’application de la convention. Elle avait prié le gouvernement de prendre des mesures appropriées pour faire en sorte que le droit de s’organiser soit reconnu à ces catégories de travailleurs. Le ministère des Affaires intérieures et des Communications a publié, en décembre 2010, un rapport révélant qu’il n’existait pas d’obstacles d’ordre pratique à l’octroi aux sapeurs pompiers du droit de s’organiser. Quoi qu’il en soit, le gouvernement a décidé de renoncer au projet de loi sur les relations au travail des agents de la fonction publique locale qui leur aurait octroyé ce droit et, au lieu de cela, il a préconisé un nouvel échange de vues sur la question. Les membres travailleurs se sont dits vivement déçus par l’absence de progrès, laquelle jette un doute sur l’engagement du gouvernement pour des consultations authentiques, efficientes et efficaces et sur sa volonté de régler cette situation. En outre, dans le cas des sapeurs pompiers, le gouvernement semble croire que le système de Commission du corps des sapeurs-pompiers qu’il a mis en place est un moyen approprié pour permettre au personnel de participer à la détermination des conditions de travail. Or ce système ne peut en aucune manière être considéré comme une solution de rechange acceptable au droit de s’organiser, parce que ces commissions ne sont pas librement constituées par les travailleurs et n’ont aucun pouvoir de négociation ou de décision. Le fruit de leurs réunions, qu’elles publient sous la forme de recommandations, est soumis à la FDMA qui dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour ce qui est de leur mise en œuvre. Tandis que le gouvernement retarde l’adoption des mesures qu’il devrait prendre pour donner effet à la convention, les travailleurs subissent les conséquences du refus de leur reconnaître leurs droits les plus fondamentaux. L’absence de démocratie au travail et les restrictions qui empêchent les travailleurs d’exprimer leurs préoccupations collectives ont engendré un climat de travail délétère dans les services d’incendie. Les agressions verbales et physiques et le harcèlement de la part des cadres sont devenus chose courante et, dans un cas en particulier, sont à l’origine d’un suicide. Le gouvernement a sa part de responsabilité dans ces abus. Les membres travailleurs ont condamné fermement le Japon qui ne garantit pas la liberté syndicale des sapeurs-pompiers et des agents pénitentiaires ni en droit ni dans la pratique. Le Japon ne peut continuer à se prétendre une société libre et ouverte alors qu’il refuse à ses travailleurs leurs droits les plus fondamentaux et les expose aux abus. Bien que le gouvernement insiste sur le fait que l’octroi aux sapeurs-pompiers du droit d’organisation pourrait interférer avec les interventions de secours d’urgence, évoquer un tel argument est inqualifiable. De fait, en situation d’urgence, les sapeurs-pompiers, les forces de défense et la police locale sont mobilisés pour secourir des vies humaines, et le professionnalisme des sapeurs-pompiers n’a jamais été et ne sera jamais compromis par le fait d’être syndiqué.

Les travailleurs de la fonction publique font aussi l’objet de restrictions et d’obstacles qui les empêchent d’exercer le droit de grève. Cette situation a encore été durcie par l’initiative de réforme sur le travail du gouvernement actuel. Suivant l’article 98 de la loi sur le service public national, les fonctionnaires ne peuvent pas entamer d’action de grève, et l’article 110 en fait un délit pénal passible d’une peine d’emprisonnement pouvant atteindre trois ans et d’une amende pouvant aller jusqu’à un million de yens pour avoir instigué une grève ou incité à la grève. En outre, le cadre légal pour la promotion de négociations autonomes sur les conditions de travail reste inadéquat. Seuls les salariés cols-bleus du secteur public peuvent négocier collectivement. Malgré le temps depuis lequel se posent ces questions, de même que celle de la consultation des partenaires sociaux, le gouvernement a abandonné le train de projets de réformes pour adopter, en lieu et place, la loi de modification d’avril 2014 qui prévoit que le bureau du Cabinet chargé du personnel poursuivra ses efforts à la recherche d’un accord. Le gouvernement délibère toujours sur la question et il n’est pas en mesure d’afficher le moindre progrès tangible. Alors qu’il y aurait lieu d’encourager les consultations tripartites sur des matières législatives, en particulier lorsqu’elles touchent aux questions de travail, celles-ci sont en vérité vides de sens et pourraient en réalité constituer un obstacle au cas où elles ne déboucheraient sur aucune action concrète. Le gouvernement semble croire que les fonctions de l’ANP compensent suffisamment les restrictions apportées aux droits fondamentaux au travail des travailleurs de la fonction publique. L’ANP est une agence gouvernementale dont les membres sont choisis par la Diète plutôt que par un processus tripartite. Les organisations de travailleurs et d’employeurs les plus représentatives ne sont aucunement consultées. Le mandat de l’ANP consiste à arrêter les conditions de travail et les normes de base relatives au travail pour le personnel du service public en formulant des recommandations à l’intention du gouvernement et des autorités municipales. La mise en œuvre des recommandations adoptées relève totalement de décisions politiques, et le processus consistant à décider si et comment des recommandations seront mises en pratique n’est pas transparent. Parce qu’elle manque de s’assurer qu’elle a la confiance des partenaires sociaux et que, une fois adoptées, les décisions ont un caractère contraignant et sont intégralement et promptement appliquées, l’ANP n’a rien à voir avec les critères des mesures compensatoires telles que les conçoit la convention. Il faut que le gouvernement prenne sans plus tarder les mesures nécessaires pour démontrer qu’il respecte les droits fondamentaux des travailleurs ainsi que son attachement à une société ouverte et démocratique.

Le membre employeur du Japon a dit regretter que les travailleurs concernés et le gouvernement n’aient pas été en mesure de régler le problème, et que celui ci ait été porté devant la commission. Le fait de porter ce cas devant l’OIT ne signifie pas forcément que l’on trouvera une solution. Les employeurs japonais appuient pleinement les informations fournies par le gouvernement. En ce qui concerne la situation des sapeurs-pompiers, il faut rappeler que leur rôle est différent de celui des sapeurs-pompiers dans d’autres pays et tenir compte du contexte national. Tous les acteurs concernés ont réalisé des efforts. Le 1er juin 2018, les partis d’opposition, soutenus par la Confédération des syndicats japonais (JTUC RENGO), ont présenté un projet de loi qui prescrit le droit de tous les travailleurs à la négociation collective et abolit l’ANP. Les travailleurs japonais doivent convaincre la population de les soutenir afin que le Parlement soit disposé à examiner le projet. Il pourrait entièrement être donné suite aux commentaires et recommandations des organes de contrôle s’ils tenaient compte du contexte national, bien qu’ils ne soient pas contraignants. Cela concerne aussi les droits des agents pénitentiaires, qui n’ont jamais été examinés au niveau national. L’orateur s’est dit profondément convaincu que les parties arriveraient mieux à régler leur problème seules, plutôt qu’en s’en remettant à des instances internationales.

Le membre travailleur du Japon a indiqué que le Japon continue de violer la convention no 87 et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, en ce qui concerne les droits fondamentaux au travail des agents de la fonction publique. Ces violations comprennent le déni du droit de constituer des organisations sans approbation préalable et de nommer des dirigeants syndicaux à plein temps. Le droit d’organisation des sapeurs-pompiers et des agents pénitentiaires n’est pas reconnu par la loi. Par les rapports et les recommandations d’organes de contrôle, y compris la Commission Dreyer qui s’est rendue au Japon pour une mission d’évaluation et de conciliation, on a essayé d’améliorer la situation. Les problèmes demeurent. Le gouvernement a présenté à la Diète des projets de loi visant à réformer la fonction publique nationale (juin 2011) et la fonction publique locale (novembre 2012), élaborés dans le cadre de consultations entre le gouvernement et les syndicats concernés, notamment la JTUC-RENGO. Ces projets de loi, s’ils avaient été adoptés, auraient permis d’octroyer aux sapeurs-pompiers le droit d’organisation. Ils ne sont malheureusement plus d’actualité, la Chambre des représentants ayant été dissoute en novembre 2012. La commission d’experts a pris note de cette situation avec regret. Aucune mesure législative n’a été proposée depuis. Au cours du processus de redressement et de reconstruction du pays suite au tremblement de terre du 11 mars 2011, les agents de la fonction publique, y compris les sapeurs-pompiers, ont rempli leur devoir en dépit du manque d’expérience et d’informations. Cela était surtout dû à leur sens aigu de la mission de protection de la vie et des biens des citoyens. Le gouvernement et d’autres parties ont affirmé que la reconnaissance du droit d’organisation aurait empêché les sapeurs-pompiers de s’acquitter de leurs fonctions. Or l’exercice des fonctions et la garantie du droit d’organisation sont des questions complètement différentes. L’orateur a demandé que le droit d’organisation soit immédiatement accordé aux sapeurs-pompiers. Il a également parlé des agents des forêts, dont les droits syndicaux ont été restreints. Ils avaient le droit de conclure des conventions collectives, mais l’ont perdu lorsque la source de financement du service forestier national a été déplacée d’un compte spécial à un compte général. L’orateur a rappelé le système autonome de relations professionnelles prévu à l’article 12 de la loi fondamentale sur la réforme de la fonction publique nationale. Depuis 2014, le gouvernement répète qu’il est nécessaire de continuer à examiner attentivement la situation. Pour ce faire, il a mené des enquêtes et échangé des vues au cas par cas. Il est toutefois regrettable qu’aucun résultat tangible n’en soit ressorti jusqu’à présent. La JTUC-RENGO a fait état de cet immobilisme et de l’absence de toute volonté politique du gouvernement de résoudre les problèmes à la commission d’experts et au Comité de la liberté syndicale. En conclusion, l’orateur a exprimé l’espoir que le gouvernement fera bon accueil aux conclusions de la commission et que la discussion aboutira à un engagement sincère de la part du gouvernement de régler les problèmes en ce qui concerne les droits fondamentaux au travail des agents de la fonction publique. La JTUC-RENGO s’engage à faire tout son possible à cette fin.

La membre gouvernementale de la Norvège, s’exprimant au nom des pays nordiques (Danemark, Finlande, Islande, Norvège et Suède), a rappelé que le cas à l’examen n’est pas nouveau en ce qui concerne le droit d’organisation, en particulier des sapeurs-pompiers et des agents pénitentiaires, ainsi que le droit de grève dans la fonction publique. Dans les pays nordiques, tous les agents de la fonction publique bénéficient du droit d’organisation. En effet, le droit d’organisation des agents de la fonction publique est important pour veiller à ce que des voix indépendantes et fortes puissent se faire entendre à tous les niveaux, y compris au travail. Dans les pays nordiques, la négociation collective et les consultations au travail se ressemblent sur de nombreux points dans les secteurs public et privé. Toutefois, la fonction publique a ses propres particularités et, dans certains cas, le droit de grève est restreint. La commission d’experts avait accepté que le droit de grève soit restreint ou interdit dans la fonction publique pour les agents exerçant une autorité au nom de l’Etat ou lorsqu’un arrêt total ou prolongé est susceptible d’avoir de graves conséquences pour la population. Dans certains cas, un service minimum négocié peut être assuré. Dans les pays nordiques, le droit de grève dans la fonction publique est étendu, mais tient toujours compte de l’intérêt général. Les quelques restrictions qui existent sont imposées dans le cadre de lois spéciales ou établies entre partenaires sociaux dans des conventions collectives. Le gouvernement est invité à poursuivre le dialogue social et à améliorer la situation sur ce point.

La membre travailleuse de la Pologne a souligné l’absence de progrès alors que la commission a examiné ce cas à plusieurs reprises, le plus récemment en 2008, lorsqu’elle avait demandé au gouvernement de faire en sorte que les fonctionnaires bénéficient des droits garantis par la convention et que les sapeurs-pompiers jouissent du droit d’organisation, sans ingérence des autorités publiques. Toutefois, encore aujourd’hui, ces deux catégories sont exclues du droit de constituer un syndicat ou de s’affilier à un syndicat, en vertu de la loi sur la fonction publique locale et de la loi sur la fonction publique nationale. En 1973 déjà, la commission d’experts avait estimé que les fonctions incombant aux sapeurs-pompiers n’étaient pas de nature à exclure cette catégorie de travailleurs au titre de l’article 9 de la convention. L’exclusion de la police ou des forces armées se justifie uniquement eu égard à leur responsabilité en matière de sécurité extérieure et intérieure de l’Etat. De plus, les agents pénitentiaires, compte tenu de la nature de leurs responsabilités, sont considérés comme appartenant à la police et sont privés du droit d’organisation, ce qui contrevient aux normes de l’OIT. L’oratrice a condamné l’incapacité du gouvernement à garantir la liberté syndicale aux sapeurs-pompiers et aux agents pénitentiaires, en droit et dans la pratique, et a demandé au gouvernement de consulter les partenaires sociaux, dont des représentants de sapeurs-pompiers et d’agents pénitentiaires, en vue de trouver une solution.

La membre travailleuse de Singapour, s’exprimant au nom des membres travailleurs de la France, du Conseil australien des syndicats (ACTU), de la Confédération syndicale cambodgienne (CLC), de la Confédération des syndicats pour la prospérité indonésienne (K SBSI), de la Fédération des syndicats coréens (FKTU), de la Confédération coréenne des syndicats (KCTU), du Congrès des syndicats de Malaisie (MTUC), de la Confédération des syndicats du Myanmar (CTUM), de la Fédération des travailleurs du Pakistan (PWF), de la Fédération des Travailleurs Libres (FFW) (Philippines) et du Congrès des syndicats nationaux de Singapour (SNTUC), a déclaré que les droits fondamentaux au travail des agents de la fonction publique japonaise sont restreints. Un organisme tiers a été créé à titre de mesure compensatoire pour réglementer les salaires et les conditions de travail des fonctionnaires, points normalement réglés par des négociations entre la direction et les travailleurs. La commission d’experts a clairement indiqué que les mécanismes de mesures compensatoires doivent prévoir des procédures de conciliation et d’arbitrage impartiales et rapides, qui aient la confiance des parties, celles-ci pouvant participer à toutes les étapes de la procédure, et que, une fois rendues, les décisions doivent être contraignantes et immédiatement et pleinement appliquées. A cet égard, les mesures compensatoires proposées par le gouvernement ne sont pas à la hauteur. Plus précisément, l’ANP, un organisme tiers, a été créée. Relevant du Cabinet, elle en a nommé les commissaires. Cette organisation manque donc d’impartialité. En outre, la participation des parties à toutes les étapes des procédures ne devrait pas se limiter à une simple participation aux réunions; elles doivent pouvoir échanger leurs avis, convaincre, tomber d’accord et faire des concessions, sans quoi les intéressés ne pourraient avoir confiance. De plus, bien que l’ANP formule chaque année des recommandations en matière de salaire, celles-ci ne lient pas le gouvernement, qui est aussi l’employeur. A cet égard, il convient de rappeler que, si le gouvernement est l’autorité responsable en matière de finances, la question des salaires et celle des conditions de travail doivent être réglées, ensemble, par des négociations entre direction et travailleurs. Les deux parties partagent donc les responsabilités à cet égard. L’oratrice a conclu en soulignant l’importance des droits fondamentaux au travail, de relations professionnelles ouvertes et de relations entre direction et travailleurs franches, où les parties partagent les responsabilités en ce qui concerne les questions les intéressant également, pour le bon fonctionnement de la démocratie.

Une observatrice représentant l’Internationale des services publics (ISP) a rappelé que, si le droit d’organisation des sapeurs-pompiers a fait l’objet de vastes débats à la fois par le Comité de la liberté syndicale (depuis 1954), la commission d’experts (depuis 1973) et la Commission de la Conférence (depuis 1973), aucune mesure concrète n’a été prise par le gouvernement en vue de la pleine application de la convention. Pour traiter la question, le gouvernement a mis en place en 1996 le système de la Commission du corps des sapeurs-pompiers, dont l’objectif est de parvenir à une compréhension mutuelle en encourageant les sapeurs-pompiers à donner leur opinion. Le gouvernement met l’accent sur le bon fonctionnement de ce système et sur ses effets positifs dans l’amélioration des salaires, des conditions de travail, des tenues, de l’équipement et d’autres installations, voulant prouver ainsi qu’il est justifié de ne pas accorder le droit d’organisation aux sapeurs-pompiers. Or la reconnaissance du droit d’organisation des sapeurs-pompiers et les efforts déployés pour améliorer les conditions de travail actuelles et l’environnement sur le lieu de travail sont deux choses différentes. La commission d’experts et le Comité de la liberté syndicale ont estimé que, en cas de restriction de la participation à des conflits du travail, l’existence de mesures compensatoires est une condition nécessaire. Mais celles-ci ne peuvent s’appliquer au droit d’organisation, car qui dit mesures compensatoires dit refus de ce droit. En d’autres termes, le système de la Commission du corps des sapeurs pompiers n’est pas un mécanisme compensatoire puisqu’il implique le refus de ce droit d’organisation. Bien que la commission d’experts et le Comité de la liberté syndicale aient apporté certaines évaluations positives au fonctionnement actuel du système de la Commission du corps des sapeurs-pompiers et à ses répercussions, ils continuent d’encourager le gouvernement à veiller à ce que les sapeurs-pompiers bénéficient du droit d’organisation et de négociation collective. Une réunion d’experts tripartite, qui s’est tenue en avril 2018, a confirmé la pertinence des obligations prévues par les conventions nos 87 et 98 lors de l’adoption des Directives sur le travail décent dans les services publics d’urgence, dont les sapeurs-pompiers font partie. Les conclusions de la commission devront donc viser à ce que le gouvernement respecte la convention.

La membre travailleuse du Royaume-Uni a déclaré que la liberté syndicale, proclamée dans la Constitution de l’OIT et reconnue par la Déclaration de Philadelphie, est essentielle à toute société libre et ouverte: elle se situe au cœur de tout règlement des conflits et de la promotion de la démocratie. Le refus du gouvernement d’accorder aux sapeurs-pompiers le droit d’organisation constitue donc un problème grave, que les organes de contrôle de l’OIT n’ont eu de cesse de critiquer depuis le début des années soixante-dix. Au Royaume-Uni, le Syndicat des sapeurs-pompiers (FBU) négocie avec les employeurs sur les questions concernant les salaires et les conditions de travail, par l’intermédiaire du Conseil national mixte pour les services de sauvetage et de lutte contre les incendies relevant des autorités locales. Afin de protéger la vie et la sécurité de la population, les sapeurs-pompiers bénéficient du droit de mener une action collective tout en adhérant à des accords volontaires les autorisant à retourner au travail en cas d’incident majeur. Une enquête menée en 2010 par le gouvernement japonais sur les conséquences de l’octroi du droit d’organisation aux sapeurs-pompiers dans 22 pays n’a révélé aucun effet néfaste, ce qui laisse entendre que cette mesure d’interdiction est fondée non pas sur des données probantes, mais sur le propre point de vue du gouvernement. Pour justifier ce point de vue, le gouvernement associe les sapeurs-pompiers au personnel militaire et à la police, en mettant en avant le caractère public de leurs tâches. Ces arguments peuvent être contre-productifs. Au Royaume-Uni, par exemple, un système de partenariat social a clairement permis d’améliorer les services de protection contre les incendies. Ce fut le cas lorsque le FBU a travaillé avec les services de protection contre les incendies pour enquêter sur des cas de décès survenus au travail, dans le but d’empêcher d’autres décès. Refuser le droit d’organisation aux sapeurs-pompiers pour de tels motifs est contraire à l’article 9 de la convention. Ce non-respect de l’article par le gouvernement est un problème grave, qui donne matière à critique. L’orateur appelle le gouvernement à étendre d’urgence les droits à l’affiliation syndicale et à la négociation collective.

Une observatrice, représentant l’Internationale de l’éducation (IE), s’exprimant au nom du Syndicat japonais des enseignants Nikkyoso, a parlé de l’absence des droits de négociation fondamentaux dans le secteur public, des lacunes du système de compensation des heures supplémentaires et des disparités entre travailleurs des secteurs public et privé à cet égard. Les enseignants et les acteurs du monde de l’éducation doivent être associés aux réformes qui concernent leur secteur. Leur manque d’implication nuit à la qualité de l’éducation. Selon la recommandation de l’OIT et du Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNESCO) sur le statut du personnel enseignant (1966) et les commentaires du Comité conjoint d’experts OIT/UNESCO sur l’application des recommandations concernant le personnel enseignant (CEART), les réformes et les décisions concernant le statut et les conditions de travail du personnel enseignant doivent être négociées entre les syndicats et le gouvernement. Cependant, au Japon, le personnel enseignant ne jouit pas des droits fondamentaux au travail; les décisions concernant les salaires sont laissées à des organisations tierces; et les heures supplémentaires ne sont pas compensées. Il ressort d’une étude récente que 72 pour cent des enseignants du primaire et 86 pour cent des enseignants des cycles élémentaire et secondaire travaillent plus de soixante heures par semaine. La restauration des droits du travail de tous les employés de la fonction publique est nécessaire pour assurer une bonne application de la convention et pour remédier à l’inégalité qui demeure entre les employés des secteurs public et privé.

La représentante gouvernementale a déclaré, au sujet du système autonome de relations professionnelles, qu’il est essentiel d’arriver à obtenir le soutien et la confiance de la population, comme prévu à l’article 12 de la loi fondamentale sur la réforme de la fonction publique nationale. Cela n’est pas encore le cas, et la situation doit continuer à faire l’objet d’un examen attentif. Le gouvernement s’emploiera à maintenir de bonnes relations avec les organisations d’employés et à parvenir à une compréhension mutuelle, sur différents points, grâce au dialogue social. L’oratrice a redit le contexte unique dans lequel le corps des sapeurs-pompiers évolue au Japon. Les sapeurs-pompiers ne jouissent pas du droit d’organisation, car leur corps est considéré comme étant de nature similaire à celui de la police. Ils font historiquement partie du système de la police et jouent un rôle important dans les situations d’urgence. Le système de la Commission du corps des sapeurs-pompiers, mécanisme compensatoire en raison de l’absence du droit d’organisation, est utile. Des mesures ont également été prises par le gouvernement afin d’éliminer toute forme de harcèlement dans les différentes casernes de sapeurs-pompiers. Il est actuellement envisagé d’améliorer le fonctionnement du système de la Commission du corps des sapeurs-pompiers. Le gouvernement dialogue avec des représentants des sapeurs-pompiers, des représentants des travailleurs, comme le JICHIRO, et des représentants d’employeurs et poursuivra ce dialogue à l’avenir.

Les membres travailleurs ont réaffirmé que les sapeurs-pompiers et le personnel pénitentiaire sont toujours privés du droit le plus élémentaire de constituer un syndicat ou d’y adhérer. Les droits fondamentaux des travailleurs du secteur public font aussi l’objet de graves restrictions, et un système autonome de relations professionnelles fait toujours défaut. Le gouvernement ne fait pas la distinction entre les employés exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat et les travailleurs employés dans des services essentiels, qui ont besoin de garanties compensatoires si leur droit de grève est légitimement restreint, tous les autres employés des services publics devant être en mesure d’exercer le droit de grève. Le gouvernement semble considérer que les institutions établies pour représenter les intérêts des travailleurs constituent des mesures compensatoires adéquates. Or ces institutions, dépourvues d’autonomie et d’indépendance, ne permettent pas de faire progresser les droits collectifs et les intérêts des travailleurs. Les lois et les pratiques au Japon ne sont pas conformes à la convention. Les membres travailleurs ont déploré le fait qu’aucun progrès véritable n’ait été fait dans ce domaine et attendent du gouvernement qu’il prenne enfin les mesures nécessaires pour veiller à ce que les sapeurs-pompiers et les agents pénitentiaires puissent constituer les organisations de leur choix et y adhérer. Le gouvernement doit sans délai engager des consultations, limitées dans le temps, avec les partenaires sociaux en vue d’établir le système autonome de relations professionnelles garantissant aux employés du service public les droits fondamentaux au travail. Ce processus doit être réalisé dans les deux ans à venir. Le gouvernement devra rendre compte des progrès accomplis à la commission d’experts avant 2020. Les travailleurs du secteur public qui n’exercent pas de fonctions d’autorité au nom de l’Etat et qui ne travaillent pas dans des services essentiels au sens strict du terme doivent pouvoir exercer le droit de grève et mener une action collective sans risque de sanction. Les procédures de l’ANP sont défaillantes et doivent être révisées en consultation avec les partenaires sociaux pour garantir des procédures de conciliation et d’arbitrage impartiales et rapides, qui aient la confiance des parties. Ils expriment l’espoir que cette discussion sera l’occasion pour le gouvernement de prendre les mesures propres à garantir l’application efficace de cette convention fondamentale, une fois pour toutes. Il faut pour cela que le gouvernement soit résolu à engager un dialogue avec les partenaires sociaux pour réaliser de réels progrès. Le gouvernement doit s’acquitter de ses obligations et rendre compte des mesures prises à cet effet dans son prochain rapport. Les membres travailleurs ont demandé au gouvernement d’accepter une mission de contacts directs du BIT pour appuyer et évaluer les progrès accomplis.

Les membres employeurs ont rappelé la divergence de vues sur le droit de grève et l’impact qui en résulte sur les discussions du cas. Les commentaires de la commission d’experts concernant le droit de grève des employés dans les services essentiels, et les questions s’y rapportant, ne relèvent pas des dispositions expresses des conventions. C’est au gouvernement qu’il revient de les réglementer à l’échelle nationale. Etant donné les restrictions imposées au droit d’organisation des sapeurs-pompiers, le gouvernement a établi le système de la Commission du corps des sapeurs-pompiers en tant que mesure compensatoire. Plusieurs intervenants ont mis en cause l’efficacité de cette mesure. Suite aux critiques des syndicats à l’égard du fonctionnement du système, les membres employeurs ont cru comprendre que le gouvernement a l’intention de réaliser, entre autres, des enquêtes d’évaluation de son fonctionnement. Le gouvernement doit prendre ces mesures et en rendre compte en temps utile à la commission d’experts. Enfin, on peut se demander si, compte tenu de la nature de leurs fonctions, les agents pénitentiaires font partie de la police dès lors qu’ils sont responsables de la sécurité interne de l’Etat, et sont de ce fait couverts par l’article 9 de la convention. Les membres employeurs ont noté que des informations supplémentaires sont nécessaires: si certaines catégories peuvent être considérées comme faisant partie de la police, d’autres non. Ils ont encouragé le gouvernement à prendre dûment en considération la situation de ces agents pénitentiaires exclus de la pleine application de la convention et à rendre compte, avant la prochaine session, de la mesure compensatoire qui permet une certaine participation du personnel. Les membres employeurs ont jugé encourageantes l’attitude constructive et la volonté affichée par le gouvernement de faire avancer les choses, et attendent avec intérêt de plus amples informations.

Conclusions

La commission a pris note des informations que la représentante gouvernementale a fournies, ainsi que de la discussion qui a suivi.

La commission a relevé, dans les exposés du gouvernement, qu’une enquête spéciale a été menée, en janvier 2018, pour cerner les problèmes de fonctionnement du système de la Commission du corps des sapeurs-pompiers, et que le gouvernement a consulté les travailleurs et les employeurs à plusieurs reprises sur ce point depuis mars 2018. Elle a également relevé que le gouvernement s’est engagé à élaborer un plan d’amélioration du fonctionnement de cette commission, au moyen de consultations suivies avec les employeurs et les travailleurs.

La commission a constaté avec préoccupation que les commentaires de la commission d’experts font état, depuis des années, de contradictions entre la législation et la pratique en ce qui concerne le droit des sapeurs-pompiers et des agents pénitentiaires de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission a pris note du fait qu’il n’y a eu guère d’avancée significative au sujet de l’adoption des mesures nécessaires concernant le système autonome de relations professionnelles.

Prenant en compte les exposés du gouvernement et la discussion qui a suivi, la commission a prié le gouvernement:

- d’analyser minutieusement le système autonome de relations professionnelles, en consultation avec les partenaires sociaux, étant donné que le gouvernement a déclaré que ce système pose différentes questions;

- de fournir des informations sur le projet précité qui vise à cerner les problèmes de fonctionnement du système de la Commission du corps des sapeurs-pompiers, et sur les mesures qui en découleront;

- de tenir des consultations avec les partenaires sociaux au niveau national quant à l’opinion du gouvernement selon laquelle les sapeurs-pompiers sont considérés comme des policiers et quant à la façon dont cette vision correspond à l’application de la convention, et de fournir des informations sur l’issue de ces consultations;

- d’étudier, en consultation avec les partenaires sociaux, quelles catégories d’agents pénitentiaires sont considérées comme faisant partie de la police, et donc exclues du droit de s’organiser, et celles qui ne le sont pas, et qui ont le droit de s’organiser;

- d’étudier, en consultation avec les partenaires sociaux, si les procédures de l’Autorité nationale du personnel assurent l’impartialité et la célérité de la conciliation et de l’arbitrage.

La commission a prié le gouvernement d’élaborer un plan d’action assorti de délais, avec les partenaires sociaux, en vue de donner suite aux présentes recommandations et de faire rapport à la commission d’experts, avant sa prochaine session, en novembre 2018.

La représentante gouvernementale a indiqué que, en ce qui concerne le système autonome de relations professionnelles, l’article 12 de la loi sur la réforme de la fonction publique dispose que le gouvernement ne peut prendre de mesures visant à mettre en place un tel système que si la population japonaise est convaincue de son utilité. Comme cela n’est actuellement pas le cas, le gouvernement doit faire preuve de mesure sur ce point. En tant qu’employeur, il a promis de continuer à s’employer sans relâche à préserver de bonnes conditions de travail aux agents de la fonction publique, dans le cadre du système actuel. L’oratrice a également indiqué que le gouvernement va améliorer le fonctionnement du système de la Commission du corps des sapeurs-pompiers, en tant qu’alternative à l’octroi du droit d’organisation.

Cas individuel (CAS) - Discussion : 2008, Publication : 97ème session CIT (2008)

Le gouvernement a communiqué des informations écrites sous la forme d’un organigramme du Système des comités de défense du personnel, constitué de facilitateurs de liaison, des Comités du personnel des sapeurs-pompiers et du chef de brigade. Les facilitateurs de liaison, nouvellement établis, aident les employés à soumettre leurs avis aux comités et leur donnent des explications sur les décisions de ces derniers. Ces avis peuvent concerner les salaires, la durée du travail, les conditions de travail, la prévoyance et les questions relatives aux vêtements et équipements de protection. Chaque comité est composé d’un président et, en règle générale, de huit autres membres, nommés par le chef de brigade parmi les membres du personnel d’intervention; la moitié l’étant sur la base des recommandations des membres du personnel. Une nouvelle procédure garantit que les résultats des discussions au sein du comité sont communiqués au chef de brigade qui doit y être attentif dans chaque cas qu’il traite, et ils sont également communiqués aux membres du personnel et aux facilitateurs de liaison, qui peuvent formuler des commentaires sur le fonctionnement des comités et les avis rendus par ceux-ci.

En outre, devant la commission, un représentant gouvernemental du Japon a présenté la position de son gouvernement sur les observations de la commission d’experts concernant l’application de cette convention. Le gouvernement a préparé un projet de loi, portant réforme de la fonction publique, qui fixe les principes de la réforme et la politique générale en la matière et qui s’appuie les discussions qui ont eu lieu avec les syndicats et les organisations d’employés. Ce projet a été soumis à la Diète le 4 avril 2008 et a été adopté par la chambre des représentants le 29 mai suivant. Il est actuellement devant la chambre des conseillers.

S’agissant des droits fondamentaux des employés du secteur public, le projet de loi prévoit que le gouvernement doit présenter la réforme dans son ensemble, y compris les coûts et avantages de l’extension à de nouvelles catégories d’employés du service public du droit de conclure des conventions collectives, et prendre les mesures afin de mettre en place un système de relations employés-employeurs transparent et autonome, compris par la population. Ces dispositions sont le résultat d’amendements au projet de loi initial, qui est fondé sur le rapport de la commission spéciale d’examen, qui comprend des membres ayant la connaissance et l’expérience des syndicats et des organisations d’employés concernées, et sur le rapport du groupe consultatif pour une réforme globale de la fonction publique, composé d’intellectuels et comprenant un représentant syndical. Le gouvernement examinera ce rapport en détail une fois le projet de loi adopté et continuera à faire de son mieux pour faire avancer la réforme de la fonction publique, et notamment le droit de conclure des conventions collectives en se fondant sur l’idée qu’un échange franc de points de vue et une coordination sont nécessaires. Le gouvernement serait reconnaissant à l’OIT de reconnaître sa politique générale, en attendant les résultats des consultations nationales.

En ce qui concerne le droit d’organisation des sapeurs- pompiers, il convient de rappeler que le Japon a ratifié la convention no 87 en 1965, sur la base des conclusions du Comité de la liberté syndicale qui a indiqué par deux fois que cette question ne soulevait pas de problème au regard de l’application de cette convention en ce qui concerne les services de lutte contre les incendies au Japon, ceux-ci étant assimilés aux forces de police. Dans le même temps, le rapport de la commission spéciale d’examen donne des éléments pour déterminer si le droit d’organisation doit être ou non octroyé aux sapeurs-pompiers. Depuis 1996, le Japon a mis en place le Comité du personnel de lutte contre les incendies afin de garantir la participation des sapeurs-pompiers aux décisions concernant leurs conditions de travail et d’assurer la protection de leurs droits. Le système est fondé sur la loi sur l’organisation de la lutte contre les incendies et l’accord conclu entre le gouvernement et la Fédération japonaise des syndicats et des employés préfectoraux (JICHIRO).

Le gouvernement continue à améliorer le système. En 2006, le Comité de la liberté syndicale s’est félicité de la création, en 2005, du système des facilitateurs de liaison. Le gouvernement reconnaît l’importance du Comité du personnel de lutte contre les incendies, qui a grandement contribué à l’amélioration des conditions de travail, et il est déterminé à ce que ce comité continue à fonctionner correctement. S’agissant de ce nouveau système, l’orateur a invité les personnes présentes dans la salle à se reporter au document soumis le gouvernement.

Les membres travailleurs ont indiqué que ce cas a trait à la reconnaissance des droits syndicaux fondamentaux des travailleurs dans le secteur public au Japon. La commission d’experts répète depuis de nombreuses années les mêmes commentaires sur le système qui prévaut dans la fonction publique japonaise. Ces commentaires ont trait tout d’abord au refus de reconnaître le droit d’organisation à certaines catégories de travailleurs du secteur public, comme les sapeurs-pompiers. Le gouvernement leur refuse ce droit au motif qu’ils assument des fonctions qui équivalent à celles de la police et qu’ils sont donc exclus de l’application de la convention no 87. Un système de comités du personnel du corps des sapeurs- pompiers et de «facilitateurs de liaison» censés informer le personnel ont été mis en place il y a dix ans. Or des enquêtes ont démontré que ces comités ont un rôle limité. De plus, la commission d’experts a eu à rappeler il y a plus de trente-cinq ans que le personnel des services de lutte contre l’incendie ne pouvait être exclu de la convention no 87.

Les membres travailleurs ont rappelé qu’une deuxième critique formulée par la commission d’experts porte sur l’interdiction générale de faire grève dans la fonction publique japonaise, alors que la commission d’experts rappelle depuis plus de trente années que les salariés du secteur public, comme ceux du secteur privé, doivent disposer du droit de grève, à l’exception des fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat ou ceux travaillant dans les services essentiels au sens strict du terme. Ces derniers devraient cependant bénéficier de garanties compensatoires suffisantes pour défendre leurs intérêts, notamment des procédures de conciliation adéquates.

Les membres travailleurs ont soulevé un autre point qui révèle les lacunes du système de relations professionnelles au Japon, à savoir la capacité très limitée des fonctionnaires à entrer en négociation collective, notamment en matière de fixation des salaires. Les membres travailleurs ont constaté l’inaction du gouvernement sur tous les points mentionnés. Cette inaction remonte à plusieurs dizaines d’années car le premier diagnostic établissant la non-conformité du système japonais de relations professionnelles avec la convention no 87 date du rapport Dreyer de 1965. Par ailleurs, le Comité de la liberté syndicale ainsi que la commission ont examiné cette question à plusieurs reprises sans qu’aucun progrès ne soit constaté.

Les membres travailleurs ont relevé la volte-face du gouvernement à la fin de l’année 2005 avec l’adoption d’une politique fondamentale de réforme administrative incluant la révision des relations professionnelles et des droits fondamentaux du travail dans le secteur public. Le projet de loi en cours de discussion à la Diète (parlement japonais) a été modifié à la suite de pressions de la part des syndicats et des partis politiques. Ce projet de loi qui prévoit le droit de négociation collective constitue une avancée mais demeure insuffisant dans la mesure où le droit d’organisation des sapeurs-pompiers et la reconnaissance du droit de grève des fonctionnaires n’ont pas été abordés.

Les membres travailleurs ont observé qu’un pays développé comme le Japon ne pouvait raisonnablement invoquer d’obstacle d’ordre économique, social ou politique pour ne pas se conformer pleinement à la convention.

Les membres employeurs ont rappelé que ce cas concerne trois éléments en lien avec la convention: le refus de reconnaître le droit des sapeurs-pompiers de s’organiser, l’interdiction du droit de grève des fonctionnaires, et la réforme de la fonction publique. Lorsque le cas a été examiné en 2001, il ne concernait que les deux premiers éléments susmentionnés. Le rapport de la commission d’experts de 2006 a fait état de progrès dans des domaines appropriés.

Ce cas diffère de nombreux autres cas examinés par la commission car il concerne les employés du secteur public. La commission a déjà examiné des cas concernant des fonctionnaires notamment les cas du Cambodge, de l’Ethiopie et de la Turquie en 2007. La situation des fonctionnaires diffère des cas des employés du secteur privé de trois manières. L’employeur du secteur public ne peut faire faillite et ne peut d’aucune manière abandonner ses activités involontairement. Dans ce cas, les fonctionnaires ne disposent pas du droit de grève, mais cela varie grandement d’un pays à l’autre.

Les membres employeurs ont rappelé que l’article 9 de la convention prévoit des exceptions particulières pour certaines catégories de fonctionnaires. De plus, la convention inclut une disposition spécifique relative aux membres des forces armées et de la police. Il existe de bonnes raisons pour cette exclusion. La commission d’experts a interprété ces dispositions de manière beaucoup plus restrictive que le gouvernement japonais qui doit avoir de bons motifs pour justifier sa position compte tenu des circonstances historiques de la ratification de la convention par ce pays et la façon dont on considère traditionnellement les sapeurs-pompiers au Japon. Cependant, les membres employeurs ne partagent pas le raisonnement du gouvernement.

En 2001, les membres employeurs avaient noté que la liberté syndicale n’était pas pleinement reconnue. Ils avaient toutefois noté que le gouvernement avait pris certaines mesures pour remédier à la situation.

Le droit fondamental de s’organiser sans ingérence de la part du gouvernement ne peut faire l’objet de compromis au Japon. Le gouvernement a fait part à la commission d’initiatives positives dans le processus d’élaboration des lois qui doivent être saluées.

Par ailleurs, les membres employeurs ont souligné que durant les discussions en vue de l’adoption de la convention no 87 la question de l’inclusion d’un paragraphe sur le droit de grève a été vivement débattue. Il a été décidé que la convention n’inclurait pas une telle disposition, et elle a été adoptée et ratifiée ainsi. Les membres employeurs se sont déclarés bien au fait que la commission d’experts tente depuis de nombreuses années de renverser la décision originale de façon à inclure dans la convention le droit de grève. Les membres employeurs sont en désaccord avec cette position.

Selon les membres employeurs, la question de savoir si oui ou non les fonctionnaires jouissent du droit de grève doit être décidée au niveau national. Ainsi, la décision de la Cour suprême du Japon de considérer que l’interdiction de faire la grève pour les fonctionnaires est constitutionnelle ne devrait pas soulever de question. La commission ne devrait pas réglementer le droit de grève des fonctionnaires.

Les membres employeurs notent que, partout à travers le monde, les gouvernements et les employeurs procèdent à des réformes de la fonction publique. Il s’agit d’un moyen d’améliorer la fonction publique et de la rendre plus efficace. Mais ces tentatives de réforme constituent rarement des violations de la convention. Le processus de réforme par lequel on s’efforce de conformer la fonction publique à la convention joue un rôle fondamental. En 2001, la commission avait prié instamment le gouvernement de prendre des mesures pour encourager le dialogue social avec les syndicats concernés. Le processus de réforme de la fonction publique qui est en cours depuis inclut les représentants syndicaux. Le fait que les syndicats qui ont participé à la discussion devant la commission n’étaient pas impliqués dans ce processus ne signifie pas que d’autres organisations n’ont pas pu participer à l’élaboration de la réforme. Les membres employeurs ont estimé qu’il était naturel et avantageux pour toutes les parties, y compris la société japonaise dans son ensemble, d’inclure les travailleurs dans le processus de réforme. Un dialogue social franc dans la fonction publique est un moyen approprié d’appuyer cette réforme.

Les membres employeurs ont noté que la nouvelle réforme au Japon semble prévoir l’établissement d’un nouveau système de négociation pour les sapeurs-pompiers et ont demandé au gouvernement de poursuivre le processus. Au moment où le gouvernement met sur pied un nouveau système de négociation, il devrait en même temps mener la réforme en vue de reconnaître aux sapeurs-pompiers le droit de constituer des organisations sans aucune ingérence des autorités.

Le membre travailleur du Japon a réaffirmé que les droits fondamentaux du travail des salariés du secteur public sont strictement limités au Japon, ce qui constitue une violation de la convention. Cette situation a été soulignée à plusieurs reprises par le Comité de la liberté syndicale et la commission d’experts, ainsi que par la Commission d’investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale en 1965. Le gouvernement a constamment ignoré les recommandations sans prendre de mesures de nature à remédier à la situation.

Le «système d’enregistrement des organisations de salariés» n’autorise pas les fonctionnaires à adhérer à un syndicat unique qui regrouperait d’autres salariés extérieurs à leurs ministères ou à leur unité administrative. La loi n’autorise pas les sapeurs-pompiers ni le personnel pénitentiaire à se syndiquer, ce qui constitue une violation grave du droit d’organisation. Le gouvernement a réaffirmé que des efforts seraient consentis pour améliorer les conditions de travail des sapeurs-pompiers par un fonctionnement harmonieux du Comité du personnel du corps des sapeurs-pompiers. Quoique ce comité puisse être assimilé à une forme de consultation sur les relations professionnelles, on ne peut considérer qu’il équivaut à reconnaître aux sapeurs-pompiers le droit de se syndiquer. Le Japon est le seul des pays membres de l’OCDE ayant ratifié la convention à refuser à cette catégorie le droit de se syndiquer.

Un cas de pratique déloyale a également été relevé envers des enseignants qui avaient organisé une grève au mois de janvier 2008. Les hausses de salaires recommandées par le comité du personnel, censées compenser neuf années de limitation des droits fondamentaux du travail pour des raisons de difficultés budgétaires, n’avaient pas été suivies d’effet. Après avoir réduit les salaires de 10 pour cent par an sur une période convenue de deux ans, le gouvernement avait unilatéralement rompu la promesse faite au syndicat et décidé une nouvelle réduction salariale pour quatre ans à compter de 2008. Lorsque le syndicat des enseignants de Hokkaido a organisé une grève d’une heure en signe de protestation, des mesures disciplinaires ont immédiatement été prises en application de la loi sur les services publics locaux contre tous les grévistes (plus de 10 000 enseignants). Ce cas démontre clairement l’absence de voies de recours efficaces contre les réductions unilatérales des salaires du secteur public et le mauvais fonctionnement des mécanismes compensatoires, du fait que les autorités locales autonomes ignorent le système des comités du personnel en période de difficultés budgétaires.

En février 2002, cette organisation syndicale, avec la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) (devenue entre-temps la Confédération syndicale internationale-CSI) et d’autres organisations internationales, avait saisi le Comité de la liberté syndicale d’une plainte contre le gouvernement japonais sur le fondement des conventions nos 87 et 98 pour défaut de reconnaissance du droit de se syndiquer à des salariés du service public, (cas no 2177), du fait que le projet de réforme de la fonction publique du gouvernement maintenait les restrictions aux droits fondamentaux du travail. Le Comité de la liberté syndicale a formulé des recommandations tendant à remédier à ces violations à trois reprises: en novembre 2002, en juin 2003 et en mars 2006.

En 2006, le gouvernement a finalement mis en place le Comité spécial d’examen et a autorisé la participation de représentants des syndicats. En octobre 2007, le comité a remis son rapport qui conclut que le système existant devrait être changé de manière à laisser les travailleurs et la direction définir de manière autonome les conditions de travail et qu’il y aurait lieu d’accorder à certains fonctionnaires employés dans des services non opérationnels le droit de conclure des conventions collectives. Bien que ces conclusions apparaissaient comme insuffisantes à la lumière de la convention no 87, le syndicat a considéré qu’elles pourraient constituer un premier pas vers la réforme et a réclamé leur mise en pratique.

Or le gouvernement a déposé devant la Diète un projet de loi qui dénaturait complètement les conclusions du Comité spécial d’examen. Le projet de loi organique de réforme de la fonction publique nationale précisait que le gouvernement allait «poursuivre l’examen» de la question des droits fondamentaux du travail des salariés du service public, se réservant ainsi la possibilité de maintenir le statu quo. Les demandes d’amendement du projet de loi émanant du syndicat et des partis de l’opposition furent acceptées de mauvais gré. La formule «poursuivre l’examen» a été remplacée par «prendre des mesures pour un système autonome de relations travailleurs- employeur». A l’évidence, les recommandations répétées des organes de contrôle de l’OIT avaient fait pression sur le gouvernement. Le projet de loi amendé a été adopté par la Chambre basse le 28 mai et est maintenant à l’examen devant la Chambre haute. Ce projet de loi amendé va dans un sens qui constitue un modeste pas en avant. Le ministre compétent a déclaré devant la Diète qu’un autre projet de loi de réforme serait déposé dans les trois ans afin d’adopter des mesures en vue de l’établissement d’un système autonome de relations professionnelles. Après son adoption par la Diète, le gouvernement devra encore constituer sans tarder un organisme qui aura pour mission de concevoir le système. Le syndicat a exhorté le gouvernement à mettre en place sans retard un système autonome de relations professionnelles fondé sur les principes de la liberté syndicale, à s’engager à instituer un organisme dans lequel siégeront des représentants des syndicats et à agir de bonne foi.

Le représentant gouvernemental du Japon a déclaré que la réforme de la fonction publique est une question importante dont on devrait s’occuper rapidement en raison de l’intérêt grandissant du public pour les employés de la fonction publique. Le projet de loi relatif à la réforme de la fonction publique, qui repose sur un examen du droit de conclure des conventions collectives, est fondé sur les rapports du Comité spécial d’examen et du groupe consultatif, composé de membres ayant une expérience dans les syndicats et les organisations pertinentes de travailleurs. La réforme de la fonction publique est conduite avec les partenaires sociaux concernés. A la suite de discussions approfondies à la Diète, le projet de loi a été partiellement modifié. Le projet de loi prévoit désormais que le gouvernement doit présenter à la population une vue d’ensemble de la réforme, et notamment ses coûts et ses avantages dans le cas où le nombre d’employés de la fonction publique bénéficiant du droit de conclure des conventions collectives augmenterait et prendre les mesures afin de mettre en place un système de relations employés-employeurs transparent et autonome, compris par la population. Le gouvernement devrait décider, en coopération avec les partenaires sociaux concernés et sur la base des échanges de vues et l’écoute de l’ensemble des parties, des mesures législatives nécessaires dans un délai d’environ trois ans après la promulgation de la loi. En effet, le dialogue social à tous les niveaux est fondamental pour mener à bien une réforme effective de la fonction publique.

En ce qui concerne le droit pour les sapeurs-pompiers de s’organiser au Japon, un Comité du personnel du corps des sapeurs-pompiers, basé sur l’accord avec les Syndicats japonais des employés municipaux et préfectoraux (JICHIRO), syndicat regroupant les employés de la fonction publique locale, a été créé. De plus, grâce à l’introduction en 2005 du système de facilitateurs de liaison, le pourcentage d’avis transmis au facilitateur de liaison s’élève à 52,9 pour cent en 2005 et à 78,6 pour cent en 2007. Le pourcentage des directions des compagnies de pompiers qui communique les résultats et les motivations de délibérations à leur personnel et au facilitateur de liaison, qui s’élevait à 48,4 pour cent en 2005, s’élève à 73,9 pour cent en 2007.

Le représentant gouvernemental a souligné que le Japon, toujours engagé dans l’amélioration du fonctionnement régulier du système de Comités du personnel du corps des sapeurs-pompiers, est déterminé à obtenir, par le biais d’échanges de points de vue avec les syndicats, de meilleures conditions de travail pour le personnel de ce corps.

Les membres travailleurs ont rappelé que la question du respect des droits fondamentaux des travailleurs de la fonction publique au japon se pose depuis 1965, et que cette question a été examinée par les organes de contrôle de l’OIT à de très nombreuses reprises. Le gouvernement a finalement adopté un projet de loi de réforme de la fonction publique qui est actuellement en discussion à la Diète. Les membres travailleurs ont déclaré que ce projet méritait d’être adopté car il permettrait enfin de reconnaître le droit de négociation collective aux fonctionnaires ainsi que d’instituer un système autonome de relations professionnelles dans le secteur public. Cependant, ce projet de loi doit être complété d’urgence par des dispositions prévoyant la reconnaissance du droit de grève aux fonctionnaires et du droit d’organisation aux sapeurs- pompiers. Les membres travailleurs ont demandé au gouvernement d’entamer sans délai des discussions avec les syndicats sur ces réformes supplémentaires et ont souhaité que le BIT puisse fournir l’assistance technique nécessaire à cet égard. Les fonctionnaires japonais ne devraient pas attendre plusieurs dizaines d’années supplémentaires pour voir les recommandations de la commission d’experts et du Comité de la liberté syndicale mises en œuvre.

Les membres employeurs ont souligné les efforts du gouvernement pour s’attaquer à la réforme de la fonction publique au moyen d’échanges avec les syndicats concernés. Ils ont salué les progrès réalisés en vue de l’adoption d’une loi sur la réforme de la fonction publique modifiée sur la base de discussions tenues avec les syndicats. Il est nécessaire que les parties concernées poursuivent les discussions au sujet des droits syndicaux des fonctionnaires.

Les membres employeurs ont demandé au gouvernement de distinguer la mise en place d’un nouveau système de négociation pour les sapeurs-pompiers du processus de reconnaissance de la liberté syndicale pour ce même corps. A cet égard, les membres employeurs ont encouragé la reconnaissance de facto des organisations de sapeurs-pompiers par les autorités afin de renforcer les consultations et les négociations. Dans le même sens, le gouvernement a été prié de poursuivre la réforme de manière à reconnaître le droit des sapeurs-pompiers de constituer des organisations syndicales.

Conclusions

La commission a pris note des informations présentées par écrit et oralement fournies par le représentant gouvernemental, et de la discussion qui a suivi.

La commission a noté que les commentaires de la commission d’experts concernent le droit à la liberté syndicale des sapeurs-pompiers et des droits des organisations de fonctionnaires.

La commission a pris note de la déclaration du gouvernement suivant laquelle le projet de loi de réforme de la fonction publique est actuellement examiné par la Diète sur la base des recommandations formulées par la Commission d’investigation et de conciliation. Le gouvernement tient résolument à un dialogue franc et sans réserve avec les partenaires sociaux concernés sur la question des droits fondamentaux des fonctionnaires. S’agissant des sapeurs- pompiers, le gouvernement a rappelé les mesures spéciales qui ont été prises, en accord avec le syndicat des employés municipaux, en vue d’instituer le système des comités du personnel du corps des sapeurs-pompiers et, plus récemment, celui des facilitateurs de liaison.

La commission s’est félicitée des mesures prises par le gouvernement au cours des dernières années pour entretenir avec les partenaires sociaux concernés des consultations franches et significatives sur la question de la garantie des droits fondamentaux au travail des fonctionnaires dans le contexte de la réforme de la fonction publique. Elle a encouragé le gouvernement à poursuivre, dans la voie d’un dialogue social ouvert et sans réserve, l’élaboration des textes nécessaires pour garantir l’application intégrale de la convention dans la législation et la pratique. A ce propos, la commission a rappelé la nécessité de garantir les droits des fonctionnaires énoncés dans la convention no 87 et le droit des sapeurs-pompiers de créer des syndicats sans intervention des autorités publiques. Entre-temps, le gouvernement est invité à reconnaître de facto le syndicat des sapeurs- pompiers, de sorte qu’il puisse participer aux consultations et négociations pertinentes. La commission est persuadée que, dans un avenir proche, le gouvernement sera en mesure de fournir à la commission d’experts des informations détaillées sur les mesures tangibles prises pour garantir le respect intégral de la convention pour tous les travailleurs.

Cas individuel (CAS) - Discussion : 2001, Publication : 89ème session CIT (2001)

Un représentant gouvernemental a expliqué la position de son gouvernement concernant l'observation formulée par la commission d'experts à propos de l'application de la convention no 87. S'agissant du droit des personnels de lutte contre l'incendie de se syndiquer, cette question a été résolue en instituant des comités du personnel de lutte contre l'incendie, ce qui a été accueilli avec satisfaction par la présente commission lors de la 82e session de la CIT. Sur la base de ce système, le projet de texte modificateur de la loi sur l'organisation de la lutte contre l'incendie a été adopté à l'unanimité par la Diète le 20 octobre 1995 avant d'entrer en vigueur le 1er octobre 1996.

Le rôle des comités du personnel de lutte contre l'incendie consiste à permettre à ce personnel d'exprimer son point de vue, en ce qui concerne ses conditions de travail ou d'autres questions. L'issue de ces discussions est ensuite communiquée au directeur du siège central des services de lutte contre l'incendie. Des comités ont été constitués dans chacune des 923 stations à compter du 1er avril 1997. A ce jour, ils fonctionnent de manière harmonieuse et en conformité avec l'objectivité de cette loi. La moitié au moins des membres des comités ont dû être nommés sur recommandation du personnel de lutte contre l'incendie. Fin mars 2000, près de 90 pour cent des postes prévus dans ces comités étaient pourvus par des membres du personnel n'appartenant pas aux cadres. Au cours de l'année fiscale 1998-99, les comités ont examiné environ 10 500 avis concernant les conditions de travail et d'autres questions. Près de 40 pour cent de ces avis ont été jugés recevables, aboutissant par exemple à l'attribution de primes de perfectionnement, l'aménagement de locaux de repos, l'adoption de vêtements de travail incombustibles, etc. Sur la base de ces éléments, on peut dire que les comités du personnel de lutte contre l'incendie fonctionnent de manière satisfaisante et contribuent à l'amélioration des conditions de travail de cette catégorie de travailleurs. Le gouvernement poursuit ses efforts afin d'assurer le bon fonctionnement et la consolidation de ce système, en coopération avec les parties concernées - organisations de travailleurs, postes de pompiers, etc. S'agissant de l'interdiction du droit de grève dans les services publics, son gouvernement estime que cette question touche à l'imposition d'une sanction en application d'une loi qui a été jugée conforme à la Constitution du Japon par la Cour suprême. Le gouvernement est conscient des observations formulées par la commission d'experts à propos de l'imposition de sanctions consécutivement à une action de grève. Il applique donc la législation en conséquence. Il entend poursuivre ses efforts en fournissant autant d'informations que possible pour tenir compte de la plus récente observation de la commission d'experts.

En dernier lieu, le représentant gouvernemental a fait quelques brefs commentaires sur une évolution nouvelle dans les services publics japonais. Le gouvernement étudie actuellement un projet de réforme de la fonction publique sur la base du "plan de réforme administrative" décidé par le cabinet en décembre 2000. Le but de cette réforme serait de modifier certains aspects de l'attitude des employés des services publics qui suscitent les plus graves critiques de la part des usagers, comme le bureaucratisme, la dépendance à l'égard de la hiérarchie, l'enfermement dans les précédents et l'absence d'esprit de service. La réforme a pour but de permettre à des employés des services publics de prendre leur tâche à c ur, en s'identifiant à des groupes d'experts. Le "cadre de réforme des services publics", annoncé le 27 mars 2001 par le service compétent au sein du gouvernement, esquisse les principales orientations de cette initiative: mise en place d'un système de rémunération tenant compte de la capacité et des performances de l'intéressé, affectation tenant compte des qualifications individuelles, nouveau système d'évaluation transparent, ouvert à la concertation, etc. Rien n'étant encore définitivement arrêté quant au fond de la réforme, le gouvernement n'est pas encore en mesure de communiquer au BIT des informations substantielles mais il s'engage à fournir de telles informations sur tout progrès réalisé à cet égard.

Les membres employeurs ont signalé que la commission a examiné à plusieurs reprises depuis les années quatre-vingt et jusque dans les années quatre-vingt-dix la question de la non-reconnaissance du droit, pour le corps des pompiers de se syndiquer. La dernière fois qu'elle a examiné ce cas remonte à 1995 et le gouvernement avait indiqué que des comités du personnel pour le corps des pompiers seraient institués au niveau des postes. La commission avait accueilli ces mesures comme une forme de progrès. Elle avait cependant indiqué à cette époque que la liberté syndicale ne se trouvait pas pleinement réalisée mais que des mesures avaient été prises en vue d'y parvenir progressivement. Aujourd'hui, les organisations de travailleurs concernées déclarent que le système ne fonctionne pas de manière satisfaisante. Considérant que le représentant du gouvernement a indiqué que d'autres mesures seraient prises, les membres employeurs l'encouragent activement dans cette voie. La situation actuelle ne leur paraît pas idéale et il serait nécessaire que le gouvernement fournisse des informations sur ce qu'il fait pour y remédier. S'agissant des restrictions du droit de grève affectant les fonctionnaires et agents des services publics, y compris les enseignants des établissements publics, les membres employeurs ont relevé que le gouvernement établissait une distinction entre deux catégories. Le droit de grève n'est pas reconnu aux employés des services publics nationaux alors qu'il l'est en ce qui concerne les agents des services publics ne rentrant pas dans cette catégorie. En tout état de cause, les membres employeurs estiment qu'il n'appartient pas à la commission d'experts de formuler des commentaires sur cette question étant donné que, de leur avis, cette convention ne traite pas du droit de grève. De plus, ils ont estimé que l'interdiction du droit de grève à l'égard des enseignants est entièrement justifiée, du fait que le secteur de l'enseignement est un service essentiel. Pour ce qui est des garanties compensatoires des travailleurs du secteur hospitalier, les membres employeurs n'estiment pas que de telles garanties doivent être prévues: en fait, ils ne peuvent accepter que ces garanties compensatoires puissent constituer une stipulation de la part de travailleurs dont le droit de grève est limité.

Les membres travailleurs ont déclaré qu'ils auraient également souhaité que l'application de la convention no 29 par le Japon fasse l'objet d'un débat cette année. Il n'a malheureusement pas été possible d'aboutir à un consensus avec les membres employeurs à ce sujet, mais en l'absence d'amélioration, ce cas devra être réexaminé. Néanmoins, les violations de la convention no 87 par le Japon sont très graves et un dialogue avec le gouvernement est nécessaire. En effet, malgré les observations formulées par la commission d'experts depuis de nombreuses années, le gouvernement n'a pas pris de réelles mesures pour garantir la liberté syndicale à tous les travailleurs, quel que soit leur secteur d'activité. Ce cas a d'ailleurs déjà été discuté par cette commission en 1995. En ce qui concerne le déni du droit de se syndiquer pour les personnels de lutte contre les incendies, il convient de se réjouir de la mise en place de comités du personnel dans ce secteur. Il y a là un progrès dans le sens de l'amélioration du dialogue entre ce personnel et les autorités, comme l'a démontré l'enquête de la Fédération des syndicats japonais des employés municipaux et préfectoraux (JICHIRO) et du Conseil national des pompiers (ZENSHYOKYO). Mais des améliorations sont encore nécessaires, notamment en raison du fait que ces comités ne fonctionnent pas partout. L'objectif à rechercher est de créer les conditions propres à garantir le droit pour les pompiers de s'organiser. S'agissant de l'interdiction du droit de grève pour les fonctionnaires, la commission d'experts a rappelé que: "l'interdiction du droit de grève dans la fonction publique devrait se limiter aux fonctionnaires qui exercent des fonctions d'autorité au nom de l'Etat". A cet égard, l'interprétation du gouvernement japonais de la notion de services essentiels va beaucoup plus loin que celle de l'Organisation, notamment parce qu'elle y inclut l'enseignement. Il ressort clairement que le gouvernement restreint la liberté syndicale d'une grande partie des travailleurs, notamment ceux des services publics. Les membres travailleurs ont considéré que le non-respect de cette convention et de l'interprétation qu'en a fait la commission d'experts est inacceptable. Un problème similaire se pose par ailleurs dans le secteur hospitalier pour lequel la commission d'experts a rappelé la nécessité de prévoir des garanties compensatoires pour les travailleurs dont le droit de grève était restreint. Il y a lieu, en outre, de rappeler que la réforme des services publics s'effectue sans que les syndicats de fonctionnaires n'y soient associés, alors même que cette réforme aura des conséquences importantes sur leurs salaires et leurs conditions de travail. En conclusion, il convient de souligner que le gouvernement n'a apparemment pas l'intention d'appliquer la convention no 87 en particulier dans le secteur public, alors que sont en cause des droits fondamentaux de l'homme dont la violation a une influence directe sur la vie et les conditions de travail des travailleurs japonais. Le gouvernement du Japon doit être appelé à prendre toutes les mesures, en droit et en pratique, pour garantir la liberté syndicale, y compris le droit de grève. Il devra également impliquer les organisations de travailleurs dans la réforme du secteur public, profitant ainsi de cette occasion pour améliorer le dialogue social.

Le membre travailleur du Japon a fait observer que plusieurs points constituent des violations aux dispositions de la convention no 87: la large définition du personnel d'encadrement; la non-participation des syndicats dans le processus décisionnel en ce qui concerne les salaires et les conditions de travail; un système d'enregistrement violant la liberté syndicale; des garanties inadéquates en cas de déni des droits fondamentaux des travailleurs. Cependant, deux questions doivent être mises en relief, à savoir le déni du droit de se syndiquer pour les personnels de lutte contre l'incendie et l'interdiction totale du droit de grève pour les travailleurs du secteur public. Le gouvernement a ratifié la convention no 87 en 1965, mais les personnels de lutte contre l'incendie se voient encore privés du droit de se syndiquer. Le gouvernement a créé des comités de défense de ces personnels en 1995. Cependant, les travailleurs japonais considèrent ces comités comme n'étant qu'une simple mesure transitoire dans le processus visant à obtenir pour le personnel de lutte contre les incendies le droit de se syndiquer. En outre, les travailleurs du secteur public n'ont pas le droit de grève. L'OIT considère que l'interdiction du droit de grève dans la fonction publique devrait se limiter au personnel opérant dans les services essentiels et aux fonctionnaires qui exercent des fonctions d'autorité au nom de l'Etat. Le gouvernement japonais, en créant sa propre définition des "services essentiels", a élargi le champ d'application de la limitation du droit de grève. En outre, le gouvernement considère que tous les employés de la fonction publique exercent "des fonctions d'autorité au nom de l'Etat". Cela représente une grave violation de la convention no 87. Si le gouvernement respecte les recommandations de la commission d'experts, il devra prendre des mesures concrètes pour résoudre ces problèmes aussitôt que possible. Enfin, l'orateur a indiqué que la violation de la convention no 87 est constante. Le 1er décembre 2000, le cabinet a décidé d'adopter la politique de base du gouvernement sur la réforme institutionnelle du système de la fonction publique sans consulter les organisations de travailleurs. Cette politique aura des conséquences dramatiques sur les salaires actuels et les conditions de travail des employés de la fonction publique. Le 19 décembre 2000, le gouvernement a mis en place le "Bureau de la promotion de la réforme administrative". Le ministre chargé de la réforme administrative indique que le cadre de la réforme devrait être établi à la fin de mars 2001, que son projet sera développé à la fin de juin 2001, et qu'une loi pour un nouveau système public sera présentée au parlement en janvier 2002. Le cadre de la réforme a été établi de façon unilatérale sans aucune consultation ni négociation avec les syndicats concernés. Le gouvernement a constamment rejeté les demandes des travailleurs de négocier avec les travailleurs concernés par le développement de ce projet de réforme. Le gouvernement doit respecter pleinement les observations de la commission d'experts en ce qui concerne sa réforme du système de la fonction publique. En outre, le gouvernement devrait négocier sincèrement avec les organisations de travailleurs afin de parvenir à une entente sur ce sujet. Enfin, le cadre de réforme mis en place et annoncé unilatéralement par le gouvernement le 27 mars 2001 ne devra pas faire obstacle à de futures négociations avec les organisations de travailleurs.

Le membre travailleur de la France a souhaité revenir sur les restrictions des droits syndicaux des fonctionnaires et employés du secteur public imposées par la législation japonaise. Depuis 1965, date à laquelle le Japon a ratifié la convention no 87, la commission d'experts n'a cessé de demander que cette convention soit effectivement appliquée. En effet, les personnels de lutte contre l'incendie, les fonctionnaires et les employés des entreprises de l'Etat demeurent privés de leurs droits syndicaux fondamentaux. Les réformes de 1995 autorisant la création des comités du personnel constituent un progrès indéniable, elles demeurent néanmoins insuffisantes et ne sauraient se substituer à la pleine application de la convention pour ce corps de métier. Par ailleurs, si la Cour suprême du Japon a considéré que l'interdiction du droit de grève pour tous les salariés du secteur public était constitutionnelle, il convient de rappeler qu'une telle interprétation est contraire aux engagements internationaux du pays, comme la commission d'experts l'a souvent rappelé. De plus, cette interdiction touche également les travailleurs des entreprises de l'Etat. Par ailleurs, les agents du secteur public qui enfreignent cette interdiction sont passibles de licenciement, voire de peines d'emprisonnement. Il s'agit là d'atteintes aux droits syndicaux fondamentaux des travailleurs alors que le gouvernement du Japon s'est engagé dans un large processus de réforme du secteur public. Cette réforme, qui aura des conséquences importantes sur les salaires et les conditions de travail des employés du secteur public, ne semble pas se réaliser en consultation avec les représentants des personnels concernés. Il s'agit pourtant d'une occasion unique pour le gouvernement de mettre sa législation en conformité avec ses engagements internationaux. Il est utile de rappeler que l'application de la convention no 87 est le fondement du respect de tous les droits essentiels des travailleurs. Le gouvernement du Japon doit appliquer en premier lieu à l'égard de ceux qu'il emploie les engagements qu'il a lui-même contractés afin de pouvoir les faire appliquer aux entreprises privées. Les pays les plus développés doivent pouvoir démontrer leur attachement aux normes fondamentales. Dans ce contexte, toute autre attitude de la part du gouvernement du Japon ne serait pas conforme aux principes qui fondent un Etat de droit.

Le membre travailleur du Pakistan a déclaré que, dans la mesure où le Japon était un pays industrialisé et un membre du Conseil d'administration, le fonctionnement de son système de relations professionnelles devait représenter un modèle pour les pays en développement. Ainsi, le droit de se syndiquer des personnels de lutte contre l'incendie est un élément fondamental et les comités du personnel ne constituent pas une solution appropriée pour ces employés. En ce qui concerne le droit de grève, il y a lieu de souligner qu'il ne devrait être limité qu'aux services essentiels dont les interruptions mettraient en danger la sécurité et la santé de l'ensemble ou d'une partie de la population. De plus, les travailleurs occupés dans les services où le droit de grève est interdit doivent bénéficier de garanties compensatoires. Ces dernières devront être impartiales et rapides. Finalement, la société civile a le droit de participer à la réforme des services publics; toutefois, les droits fondamentaux des fonctionnaires, y compris leur droit de se syndiquer, doivent également être pris en compte dans ce processus de réforme.

Le membre travailleur des Etats-Unis a soutenu les déclarations des membres travailleurs ainsi que celle du membre travailleur du Japon. C'est en 1995 que la commission a discuté pour la dernière fois de la question du droit de se syndiquer pour le personnel de lutte contre l'incendie. A cette date, le membre travailleur du Japon avait pu faire part de la mise en place de comités du personnel de lutte contre l'incendie, ce qui avait été considéré comme un progrès dans la garantie des droits prévus par la convention no 87 à ces travailleurs. Le syndicat japonais des employés municipaux et préfectoraux (JICHIRO) et le personnel de lutte contre l'incendie lui-même ont néanmoins estimé, tout comme la commission d'experts, que la loi sur les services publics locaux devait être amendée afin d'assurer la pleine application de la convention. Les experts avaient signalé en 1999 que certaines modalités du fonctionnement de ces comités étaient imparfaites. Les syndicats avaient à cet égard fait des suggestions au gouvernement sur la manière dont le système pouvait être amélioré mais il semble que le gouvernement les a ignorées. Il apparaît donc que depuis six ans l'intransigeance du gouvernement sur cette question a empêché tout nouveau progrès. Il revient au gouvernement de sortir de cette impasse en tenant compte des conseils de la JICHOREN et du personnel de lutte contre l'incendie. Le gouvernement doit être instamment prié de prendre les mesures nécessaires pour mettre la loi et la pratique en pleine conformité avec la convention no 87. Compte tenu de l'ancienneté de ce cas, le gouvernement doit être assuré que la commission le réexaminera aussi souvent que nécessaire, c'est-à-dire jusqu'à ce que le problème soit résolu.

Le membre travailleur de la Suède a indiqué que le Japon avait entamé une réforme du régime de la fonction publique visant notamment à modifier le système des relations professionnelles dans le secteur public. La décision a été prise en décembre 2000, le parlement devant, selon le calendrier établi, adopter une nouvelle loi en janvier 2002. L'oratrice craint que cette réforme n'ait été entreprise unilatéralement par un gouvernement qui, jusqu'ici, n'a manifesté aucun intérêt ni aucune volonté de faire participer les organisations de travailleurs à cette importante tâche. En outre, le gouvernement a déjà défini les grandes lignes de la réforme sans avoir consulté les organisations de travailleurs. Cela constitue une violation flagrante de la convention no 87 que le Japon a ratifiée en 1965. Les grandes lignes prévoient notamment la mise en place d'un nouveau système de fixation des salaires et des conditions de travail des fonctionnaires. Or aucune consultation n'a encore eu lieu sur cette question avec les travailleurs concernés. A ce propos, le gouvernement a catégoriquement rejeté les exigences des travailleurs, préconisant l'observation des principes énoncés dans la convention.

De l'avis de l'oratrice, si le gouvernement japonais était vraiment déterminé à respecter la convention, comme l'a indiqué le représentant du gouvernement lors de la précédente session de la Commission de la Conférence, il doit commencer par démontrer son intention de faire participer les organisations de travailleurs à des négociations de bonne foi au sujet des réformes du régime de la fonction publique. Le gouvernement doit également se montrer fidèle à son engagement de respecter pleinement les vues exprimées par la commission d'experts. Il doit garantir que la réforme de la fonction publique se fera en conformité avec la convention no 87. L'oratrice a fait observer qu'au Japon la loi n'autorisait toujours pas le personnel des services de lutte contre les incendies à se syndiquer et à faire la grève. Les dispositions de la convention tout comme l'interprétation qu'en fait la commission d'experts sont claires. La liberté syndicale doit être garantie non seulement aux travailleurs et aux employeurs du secteur privé mais également aux agents de la fonction publique. Exclure les fonctionnaires de l'exercice de ce droit fondamental est contraire aux dispositions de la convention. L'oratrice a par conséquent enjoint au gouvernement japonais de prendre les mesures nécessaires pour permettre au personnel des services de lutte contre les incendies de s'organiser et de former des syndicats.

Le membre travailleur de l'Allemagne a traité de la question du droit de grève des fonctionnaires. Tel que les membres travailleurs l'ont correctement souligné lors de leurs déclarations antérieures, les droits constitutionnels des fonctionnaires sont violés depuis longtemps, et la situation est critiquée depuis deux ans. Malgré cela, il n'y a pas d'amélioration de la situation en vue. Il a mentionné qu'il était familier avec ce problème car la législation de son pays contient la même prohibition, laquelle a été critiquée par la commission d'experts depuis des années. En ce sens, il a exprimé son soutien appuyé au droit de grève des fonctionnaires. Notant que le rapport de la commission d'experts fait référence au droit de grève des enseignants, il a noté que le droit de grève de cette catégorie d'employés a été reconnu par la Commission conjointe OIT/UNESCO sur le statut des droits des enseignants, ainsi que par la commission d'experts et le Comité de la liberté syndicale. Notant que le Comité de la liberté syndicale a toujours pris cette décision sur la base d'un consensus entre les membres gouvernementaux, les membres employeurs et les membres travailleurs, il a souligné que le gouvernement japonais n'avait pas suivi les observations de la commission d'experts. Il a considéré cette situation comme étant inacceptable et a noté que les institutions clés qui ont été établies pour fournir des droits compensatoires aux fonctionnaires n'ont pas été abolies. Il a donc demandé instamment au gouvernement japonais de reconnaître pleinement le droit de grève et de l'appliquer dans sa loi et sa pratique. Cela est particulièrement important en ce qui concerne le droit de grève des fonctionnaires, vu les changements proposés au système des relations de travail. A cette fin, la première étape à franchir est d'impliquer pleinement les syndicats dans le développement de ce dispositif.

Le membre travailleur de Singapour a formulé deux remarques concernant l'application de la convention no 87 par le Japon. Il est incontestable qu'en vertu de l'article 9 de la convention seuls les membres des forces de police et des forces armées sont exclus du droit de représentation syndicale. La convention no 87 s'applique aux personnels de lutte contre les incendies, et cela pour de bonnes raisons. L'oratrice a souligné qu'aucun travailleur ne devrait se voir refuser le droit de représentation syndicale, à moins que ce droit, s'il était exercé, ne porte atteinte à la sécurité nationale. En conséquence, elle considère que la loi sur les services publics locaux enfreint les dispositions de la convention. La création des comités du personnel de lutte contre les incendies n'a en aucune manière contribué à résoudre le problème. La création de ces comités, qui remonte à 1997, était certainement censée être une mesure temporaire. Toutefois, il semble maintenant que ces comités soient pérennisés. Dans son rapport, le gouvernement affirme qu'il a l'intention de poursuivre ses efforts pour améliorer le fonctionnement des comités du personnel et les consolider. Cela prouve que les craintes exprimées par la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO), la Fédération japonaise des syndicats des employés municipaux et préfectoraux (JICHOREN), le réseau national des pompiers (FFN) et les autres organisations syndicales citées dans le rapport de la commission d'experts sont fondées et qu'il y a tout lieu de croire que le gouvernement n'a aucune intention de respecter les dispositions de la convention. A l'évidence, il n'y a pas de comparaison possible entre un comité qui exerce des fonctions purement consultatives et un syndicat investi du droit de représenter et de négocier collectivement au nom des travailleurs.

En ce qui concerne le droit de grève, la position de la commission d'experts est sans équivoque: l'interdiction s'applique uniquement aux fonctionnaires qui exercent des fonctions d'autorité au nom de l'Etat. La distinction établie par le gouvernement entre "institutions administratives indépendantes spécifiées", qui n'ont pas le droit de grève, et "institutions administratives indépendantes autres que celles qui sont spécifiées", qui ont le droit de grève, est à la fois imprécise et arbitraire. Qui plus est, il est impossible d'affirmer, à la lumière de l'explication fournie par le gouvernement, que "les entraves au fonctionnement des institutions administratives indépendantes qui sont spécifiées nuiraient directement et considérablement à la stabilité de la vie nationale, de la société et de l'économie". Cet argument n'est pas défendable dans le cas de fonctionnaires tels que les enseignants du secteur public. L'oratrice approuve donc les déclarations faites par les autres membres travailleurs et enjoint au gouvernement de réexaminer sérieusement sa position et de prendre les mesures qui s'imposent pour aligner sa législation et sa pratique sur les dispositions de la convention no 87.

Le représentant gouvernemental du Japon, répondant aux déclarations des membres travailleurs, a expliqué la position de son gouvernement. En ce qui concerne la question du droit de se syndiquer pour les personnels de lutte contre l'incendie, il a fait observer que, dans l'étude d'ensemble de 1994, le Japon était cité comme un exemple parmi un certain nombre de pays qui refusaient aux personnels de lutte contre l'incendie le droit de se syndiquer. Il a indiqué que le ministère des Affaires intérieures, l'Agence de lutte contre les incendies et les catastrophes et l'Union panjaponaise des employés municipaux et préfectoraux (JICHIRO) avaient mené des consultations intensives et qu'à la suite de ces consultations des comités du personnel de lutte contre les incendies avaient été créés pour résoudre le problème, solution que la population japonaise a acceptée par consensus. Dans le cadre de ce système, le personnel des services de lutte contre les incendies participe, dans les centres de coordination des services de lutte contre l'incendie auxquels ils sont affectés, à l'amélioration de leurs conditions de travail ou à la résolution d'autres problèmes. Les problèmes concernant les conditions de travail ou d'autres questions concernant certains individus en particulier sont également traités de cette façon. L'orateur a ajouté qu'à l'avenir le gouvernement japonais a l'intention de poursuivre ses efforts pour améliorer le fonctionnement de ce système et le consolider, en coopération avec les parties concernées, y compris les organisations de travailleurs et les centres de coordination des services de lutte contre l'incendie. Le gouvernement japonais a présenté sa position concernant le droit de se syndiquer du personnel de lutte contre l'incendie dans ses précédents rapports ainsi qu'à d'autres occasions. Le représentant gouvernemental a signalé que, de l'avis de son gouvernement, l'application de la convention no 87 ne posait aucun problème. Il a reconnu cependant que les droits fondamentaux du travail des fonctionnaires sont dans une certaine mesure restreints en raison de leur statut particulier et du fait qu'ils exercent des fonctions d'intérêt public. Néanmoins, les fonctionnaires de l'Etat ont des droits spécifiques qui doivent être respectés et ils bénéficient de garanties compensatoires, notamment du système de la recommandation. Tout en admettant parfaitement les vues de l'OIT sur la restriction du droit de grève des fonctionnaires, le gouvernement considère que toute évaluation de ces restrictions doit tenir compte de la situation particulière de chaque pays, y compris son histoire et celle des relations professionnelles dans la fonction publique.

En ce qui concerne les réformes de la fonction publique, il a fait observer que, si les décisions prises lors de la réunion du cabinet, tenue en décembre 2000, avaient donné une idée plus ou moins précise de la teneur de la réforme, les grandes lignes définies en mars 2001 indiquent l'orientation prise par le gouvernement sur la base de la décision du cabinet. La nature de ces deux décisions expliquent pourquoi aucune négociation avec les organisations de travailleurs n'est requise à ce stade. Le gouvernement a toutefois l'intention de poursuivre son examen du nouveau système par le biais de négociations et de consultations de bonne foi avec les parties concernées, y compris les organisations de travailleurs. L'orateur a indiqué que ni la décision du cabinet ni les grandes lignes déjà définies ne limiteront les négociations et consultations à venir et que, concrètement sur le fond, le nouveau système serait mis en place progressivement à l'issue de discussions avec toutes les parties concernées, notamment de négociations et de consultations avec les organisations d'employeurs.

Le "projet" que le gouvernement rendra public à la fin du mois de juin 2001 ne marquera pas la fin de la concertation sur les mesures concrètes. Au contraire, le gouvernement poursuivra son examen sur le fond par le biais de négociations et de consultations de bonne foi avec les parties concernées, y compris les organisations de travailleurs, même une fois le "projet" rendu public. En conclusion, l'orateur a assuré la commission que le gouvernement japonais a pris acte des vues exprimées par le BIT à ce jour et qu'il est disposé à fournir à celui-ci des informations sur toutes avancées concrètes concernant cette question.

Les membres employeurs ont demandé au Japon de fournir des informations additionnelles à la commission d'experts, indiquant les mesures devant être prises concernant le premier point du rapport de la commission d'experts. Concernant les deuxième et troisième points du rapport, les membres employeurs ont rappelé que, contrairement à la position prise par la commission d'experts à ce sujet, le droit de grève ne peut découler des dispositions de la convention no 87. Ils se sont référés aux déclarations de certains membres travailleurs, qui ont demandé que le droit de grève s'étende aux personnels de lutte contre l'incendie, comme frisant le ridicule. Ils ont noté que même le rapport de la commission d'experts n'exigeait pas un tel résultat. Se référant à la déclaration faite par le membre travailleur de l'Allemagne, concernant le cas examiné par le Comité de la liberté syndicale, ils ont noté que le comité impliquait des pays n'ayant pas ratifié la convention no 87. Dans ces cas, le droit de grève est fondé sur la Constitution de l'OIT. Les membres employeurs considèrent ces résultats étranges, étant donné que la Constitution de l'OIT contient seulement des principes constitutionnels généraux. Commentant la nature du Comité de la liberté syndicale, ils ont noté que cet organe a été établi en 1951 afin de faire l'examen préliminaire de cas pour le Conseil d'administration, comme c'était aussi le cas de la Commission d'investigation et de conciliation. Seules la collecte de faits et la conciliation relèvent de leurs compétences. Les membres employeurs ont souligné que les membres de ces organes tripartites agissent en leur qualité personnelle afin d'arriver à des accords.

Les membres travailleurs ont déclaré que le problème essentiel dans ce cas concerne tous les éléments de la liberté syndicale dans le secteur public, même s'il existe des violations de la convention no 87 dans d'autres secteurs. Ils ont insisté pour que les syndicats de fonctionnaires soient pleinement impliqués dans la réforme de la fonction publique qui aura des conséquences directes sur les conditions de travail de leurs affiliés. Si le gouvernement fait des efforts dans ce sens, ainsi qu'en ce qui concerne l'application des principes de la liberté syndicale dans d'autres secteurs, cela lui évitera de se retrouver une nouvelle fois devant cette commission l'année prochaine.

La commission a noté les déclarations du représentant gouvernemental et la discussion qui a eu lieu par la suite. La commission a noté que les commentaires de la commission d'experts se réfère à différents aspects, c'est-à-dire au droit de syndicalisation du personnel de lutte contre les incendies, aux droits des organisations de fonctionnaires publics et à la situation du personnel hospitalier. La commission a noté que certaines organisations syndicales ont présenté des commentaires relatifs à la négation du droit de syndicalisation du personnel de lutte contre les incendies. La commission a exprimé l'espoir que le gouvernement entretiendra de bonne foi un dialogue avec les syndicats concernés et prendra les mesures nécessaires pour garantir le droit de syndicalisation de ce personnel. La commission a recommandé instamment au gouvernement de faire les efforts nécessaires afin d'encourager un dialogue social avec les organisations syndicales concernées du secteur public sur les points traités. La commission a exprimé l'espoir que le gouvernement fournira des informations détaillées dans son prochain rapport afin que la commission d'experts puisse effectuer un examen complet des sujets, de manière à vérifier s'il existe une évolution de la situation. La commission a exprimé l'espoir d'être en mesure de constater, dans un proche avenir, des progrès réels dans l'application de la convention.

Cas individuel (CAS) - Discussion : 1995, Publication : 82ème session CIT (1995)

Le gouvernement a communiqué les informations suivantes:

En ce qui concerne la question du droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie, depuis la soumission en décembre 1994 du rapport du gouvernement, les consultations entre le ministère de l'Intérieur et le Syndicat panjaponais des travailleurs préfectoraux et municipaux (JICHIRO) se sont poursuivies de manière active en vue de trouver une solution adéquate à cette question. Ces consultations ont été assurées alors même que le système japonais de lutte contre l'incencie a dû mobiliser toutes ses ressources pour faire face à la situation extrêmement difficile engendrée par le tremblement de terre de Kobé, désastre naturel sans précédent. Les efforts accomplis lors des consultations ont abouti à un accord reflétant la solution acceptée par consensus du peuple japonais. Celle-ci consiste à introduire un nouveau système garantissant la participation du personnel de lutte contre l'incendie dans la détermination de leurs conditions de travail et l'amélioration desdites conditions.

Le contenu du nouveau système prévoit notamment que: 1) un comité du personnel de lutte contre l'incendie (dénomination provisoire) sera mis en place dans chacun des sièges du Service de lutte contre l'incendie; 2) le comité débattra des suggestions présentées par le personnel de lutte contre l'incendie, concernant l'amélioration des conditions de travail et le règlement d'autres questions, et présentera ses observations au chef du siège; 3) le comité sera composé du personnel de lutte contre l'incendie dont la moitié sera désignée sur recommandations du personnel des services respectifs; 4) le chef du siège devra respecter l'orientation des observations du comité en s'efforçant d'améliorer les conditions de travail ou de régler d'autres questions intéressant le personnel de lutte contre l'incendie.

Le gouvernement préparera des amendements législatifs afin d'institutionnaliser le nouveau système. Dans le cadre de ce système, la prise de décisions visant à améliorer les conditions de travail ou à régler d'autres questions intéressant le personnel de lutte contre l'incendie se fera avec la participation de celui-ci au niveau des sièges respectifs du Service de lutte contre l'incendie où ils opèrent, de même que seront traitées les questions relatives aux conditions de travail ou individuelles. Par conséquent, le nouveau système garantira la participation du personnel de lutte contre l'incendie à la prise de décisions touchant leurs conditions de travail et est conforme à l'esprit de protection des droits dudit personnel.

Cette solution est fondée sur l'accord qui a été le fruit de concertations menées rigoureusement entre toutes les parties intéressées, et le gouvernement aussi bien que les travailleurs abondent dans le sens de cette solution.

Un représentant gouvernemental du Japon a déclaré que des consultations se tenaient depuis 1990 entre le ministère de l'Intérieur et le Syndicat panjaponais des travailleurs préfectoraux et municipaux (JICHIRO) au sujet de la question du droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie. Ces consultations se sont poursuivies malgré le désastre de Kobe, auquel les services japonais de lutte contre les incendies sont parvenus à faire face en mobilisant l'ensemble de leurs ressources. Dans le cadre de ces consultations, les deux parties sont parvenues récemment à un accord débouchant sur une solution acceptable pour les Japonais. Les mesures conclues consistent, d'une manière générale, en un nouveau système résultant d'une révision de la loi sur l'organisation du service de lutte contre l'incendie. Ce système repose sur des commissions du personnel qui seront établies dans tous les postes de ces services et qui discuteront des opinions concernant l'amélioration des conditions de travail ou d'autres questions soulevées par le personnel.

Les aspects importants de ce système résident dans la garantie de représentativité locale et de la participation du personnel aux décisions concernant leurs conditions de travail, conformément à ce que le JICHIRO a demandé tout au long des consultations. Pour ce qui est de la représentativité locale, le système sera implanté dans chacun des 931 postes répartis sur l'ensemble du territoire et, pour ce qui est de la participation du personnel, chacun pourra saisir cette commission de son avis concernant l'amélioration des conditions de travail, les équipements individuels ou d'autres questions. Les membres de cette commission seront tous des membres du personnel des services de lutte contre l'incendie et ils seront désignés pour moitié sur la base des recommandations du personnel lui-même. Il appartiendra au chef du service de prendre des mesures sur la base des conclusions des discussions de cet organisme, donnant ainsi effet aux propositions du personnel quant à l'amélioration des conditions de travail. De la sorte, le nouveau système, qui devrait garantir la participation du personnel de lutte contre l'incendie aux décisions concernant ses conditions de travail, devrait être conforme à l'esprit de la protection des droits de ces travailleurs. Le gouvernement et les syndicats sont convenus l'un et l'autre de ne ménager aucun effort pour que ce système soit fermement établi et fonctionne de manière efficace, afin que les personnels de lutte contre l'incendie puissent poursuivre l'amélioration de leur situation économique et d'autres conditions. Le gouvernement du Japon considère que la manière de restreindre les droits fondamentaux des travailleurs en matière de bien-être public peut être modifiée selon l'évolution du consensus du peuple japonais. Par conséquent, le gouvernement du Japon considère que les discussions sur le droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie seront prochainement entamées par les parties concernées.

Les membres travailleurs se sont félicités de ce qu'un certain progrès ait été obtenu à propos de ce cas, qui est l'un des plus anciens dont la commission soit saisie. Ces progrès résultent essentiellement du dialogue entretenu au sein de la commission, de l'assistance de l'OIT et des discussions tenues au Japon entre le syndicat concerné et le gouvernement. Si ces discussions ne sont pas terminées, les premières étapes d'un accord ont été conclues, sur un cas assurément complexe, dont la commission restait saisie depuis un certain temps.

Les membres employeurs, sur cette question du déni, pour les personnels des services de lutte contre l'incendie, du droit de s'organiser se sont également félicités de ce qu'un accord ait été conclu entre le gouvernement et le syndicat concerné, compte tenu de l'ancienneté de ce cas. Il importe de constater que le dialogue ne s'est pas seulement engagé mais qu'il a en fait produit des résultats qui sont acceptables pour les deux parties. Si des progrès restent éventuellement à accomplir, cette première étape sera assurément suivie par d'autres, du fait qu'un accord ait pu être dégagé après tant d'années de dialogue.

Le membre travailleur du Japon, s'exprimant au nom de la Confédération japonaise des syndicats et du Syndicat panjaponais des travailleurs préfectoraux et municipaux, a exprimé sa gratitude à l'égard de deux fonctionnaires du BIT qui se sont rendus au Japon l'an dernier pour aider les deux parties à trouver une solution à ce problème persistant. La commission était saisie de cette question du droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie depuis plus de vingt ans, et il y a donc lieu de se réjouir que le gouvernement ait finalement accepté de faire un pas en avant pour résoudre cette question. Le nouveau système proposé pour le service de lutte contre l'incendie revêt une importance particulière en termes de participation des personnels de ces services à la détermination de leurs conditions de travail, étant donné qu'il n'existait jusque-là aucun mécanisme de discussion ou de consultation paritaire. L'organisation syndicale de l'orateur veillera à ce que ce nouveau système serve à poursuivre l'amélioration des conditions de travail de ces personnels, par l'intermédiaire de leurs représentants sur le lieu de travail. Toutefois, le nouveau système ne constitue pas la solution finale à cette question. Bien qu'il convienne de prendre note de ces étapes positives, on est encore loin d'une application totale de la convention no 87, tant en droit que dans la pratique. A cet égard, les mécanismes de contrôle de l'OIT peuvent et doivent continuer de jouer leur rôle constructif, en demandant des rapports au gouvernement sur toute évolution positive en la matière. Au nom des personnels de lutte contre l'incendie qui ont déployé sans relâche leurs efforts pour obtenir des progrès dans ce domaine, l'orateur exprime sa gratitude à l'égard de la commission d'experts et de la Commission de la Conférence. Ces personnels ont toujours été pleinement conscients de la responsabilité qui leur incombe du fait qu'ils assurent des services essentiels pour la société, et la fermeté de leur engagement ne variera pas même lorsqu'ils auront obtenu la liberté d'association.

Le représentant gouvernemental du Japon a remercié les membres employeurs et travailleurs des différents commentaires qui ont été formulés et qui seront dûment pris en considération par son gouvernement.

La commission a pris note de la communication écrite et des informations fournies oralement par le représentant du gouvernement, ainsi que de la discussion ayant eu lieu en son sein. Rappelant que, depuis de nombreuses années, la commission d'experts et elle-même ont appelé le gouvernement à prendre les mesures appropriées pour trouver une solution satisfaisante pour toutes les parties concernées afin d'assurer le droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie, la commission note avec intérêt que les pouvoirs publics et le syndicat des travailleurs préfectoraux et municipaux ont tenu des consultations, même dans le contexte difficile du tremblement de terre survenu récemment à Kobe, et sont convenus d'adopter un nouveau système assurant la participation des personnels de lutte contre l'incendie au processus de détermination et d'amélioration de leurs conditions de travail. La commission accueille avec satisfaction cette étape importante vers l'application de la convention et encourage les pouvoirs publics et le syndicat des travailleurs préfectoraux et municipaux à poursuivre le dialogue. Elle appelle également le gouvernement à modifier la législation et la pratique, de manière à refléter authentiquement l'accord déjà conclu et à poursuivre dans un sens conforme à la convention no 87. Elle prie le gouvernement de faire rapport à la commission d'experts sur tout nouveau développement concernant l'application de cette convention.

Cas individuel (CAS) - Discussion : 1993, Publication : 80ème session CIT (1993)

Un représentant gouvernemental a indiqué que les observations de base du gouvernement sur la question du droit d'organisation du personnel de lutte contre l'incendie ont été données dans ses précédents rapports annuels communiqués au BIT et que, depuis 1990, des consultations périodiques entre les ministres responsables et le Syndicat des travailleurs municipaux japonais (JICHIRO) ont lieu et qu'ils se sont mis d'accord pour se consulter afin de trouver une solution au problème du droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie dans un délai de deux ans. De fréquents pourparlers ont été tenus récemment au sujet des moyens de trouver des solutions concrètes. Des activités importantes ont également été mises en oeuvre pour mieux comprendre le problème posé et pour transmettre aux membres de la Diète et aux syndicats les informations nécessaires. Malgré tous ces efforts et consultations dans le but d'aboutir à une solution, il n'en a pas encore été trouvée étant donné qu'il s'agit d'un problème qui touche beaucoup de gens et qui a des antécédents importants. Le gouvernement poursuit néanmoins tous les efforts possibles pour que les négociations en cours ne soient pas interrompues. Il envisage de prendre plusieurs mesures et un échange plus étroit d'informations entre les parties concernées et l'OIT. Dans la mesure du possible, il fournira à l'OIT toutes les informations disponibles.

Le membre travailleur du Japon a décrit le contexte historique du problème posé. En 1965, grâce aux bons offices du BIT, la convention a été ratifiée par le Japon, mais avec des difficultés. A ce moment-là, la question relative au personnel de lutte contre l'incendie ne figurait pas parmi ces difficultés. Au début des années soixante-dix, lorsque les pompiers ont commencé à s'organiser, la question est devenue pertinente, et le gouvernement a alors adopté un profil bas vis-à-vis des premiers commentaires de la commission d'experts. Le gouvernement déclarait vouloir résoudre le problème afin d'éviter une discussion avec l'OIT. Au début des années quatre-vingt, le gouvernement a pris des mesures plus agressives et remis explicitement en question les remarques des experts. Lors des dernières années toutefois, il a pris connaissance de l'importance d'une solution et, aujourd'hui, de nouveaux événements et éléments peuvent être constatés. L'orateur a fait remarquer que, depuis juin 1991, date à laquelle les dirigeants syndicaux et les autorités responsables se sont mis d'accord pour trouver une solution dans un délai de deux ans, ces deux ans se sont écoulés. Il est important de noter qu'après vingt et un an, des réunions ont lieu qui présentent une certaine importance. Maintenant, il est devenu clair que la question ne peut pas être résolue par une simple consultation, mais par un projet de loi à soumettre au parlement. L'orateur a rappelé que les syndicats de son pays ont renoncé au droit de grève du personnel de lutte contre l'incendie parce que ce personnel fournit des services protégeant la sécurité publique. Il a néanmoins souligné leur ferme volonté d'aboutir, à travers des consultations avec le gouvernement, à tout compromis, transitoire ou à titre d'essai, en ce qui concerne le droit syndical de ce personnel.

Les membres travailleurs ont accueilli favorablement et approuvé les remarques constructives et positives formulées par le représentant gouvernemental du Japon qui contrastent nettement avec celles formulées lors des années précédentes. Ils ont noté les progrès réalisés durant les onze réunions qui ont eu lieu ces dernières années et auxquelles s'est référé le représentant gouvernemental. Ils ont appelé l'attention de la Commission sur l'article 28 de la Constitution du Japon qui, d'après eux, ne présente pas de problème en ce qui concerne l'adoption de lois par rapport aux conventions ratifiées. Ils ont invité le représentant gouvernemental du Japon à transmettre à la présente commission plus de détail sur les onze réunions, y compris sur les problèmes rencontrés et sur les solutions prévues. Ils lui ont également demandé de confirmer si son gouvernement a donné son accord à une éventuelle assistance et collaboration du BIT pour ce qui est de la question du droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie.

Le représentant gouvernemental a indiqué que, tout en collaborant étroitement et pleinement avec le BIT, son gouvernement estime qu'il serait utile, en vue de trouver une solution au problème, d'inviter les personnes concernées du BIT au Japon afin qu'elles puissent avoir des contacts avec les responsables japonais et obtenir des informations directes. Il a déclaré que son gouvernement était disposé à coopérer avec le Bureau.

Les membres travailleurs ont noté que le gouvernement est prêt à solliciter l'assistance et la collaboration du BIT en ce qui concerne cette question et ils ont estimé que ce qu'ils avaient entendu lors des débats contribuera dans une large mesure à l'amélioration de la compréhension des résultats souhaités au Japon.

Les membres employeurs ont estimé que le représentant gouvernemental a fourni des informations d'une importance capitale. En ce qui concerne le fond du problème, le Comité de la liberté syndicale a déjà clairement indiqué que le personnel de lutte contre l'incendie ne fait pas partie de la police. En revanche, ni la commission d'experts, ni la présente commission ne se sont prononcées sur la question. Le gouvernement non plus, puisque aujourd'hui la présente commission dispose de nombreuses informations sur le côté formel du problème et sur les progrès procéduraux, mais non pas sur le résultat de toute cette procédure. Etant donné que les consultations semblent connaître un certain degré d'intensité et à la lumière de la volonté du gouvernement de trouver une solution, les membres employeurs ont estimé qu'il faut maintenant trouver des solutions. Ils ont rappelé à cet égard que d'autres cas, après ne pas avoir connu de progrès depuis une longue période, se sont développés de façon rapide et positive une fois les consultations menées. Ils ont espéré qu'une solution interviendra sous peu et que le gouvernement tiendra les responsables du BIT au courant. En ce qui concerne le deuxième point faisant l'objet des observations de la commission d'experts, l'interdiction du droit de grève des agents publics, les membres employeurs ont souhaité qu'il ne figure pas dans les conclusions de la présente commission étant donné que le représentant gouvernemental et le membre travailleur du Japon ne l'ont pas mentionné.

Le membre travailleur du Pakistan s'est rallié aux déclarations du membre travailleur du Japon et des membres travailleurs. Il s'est référé à l'article 9 de la Convention et a exprimé l'espoir que des consultations avec l'OIT entraîneraient des résultats positifs en ce qui concerne le droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie ainsi que la question du droit de grève à laquelle se sont référés les membres employeurs. Il a souligné l'avis de la présente commission ainsi que celui de la commission d'experts que les fonctionnaires publics doivent avoir la possibilité de recourir auprès d'une juridiction où ils peuvent présenter leurs griefs et où leurs différends peuvent être réglés. Il a espéré que les consultations et résultats positifs auxquels s'est référé le représentant gouvernemental du Japon entraîneront la mise en conformité de la législation du pays le plus industrialisé d'Asie avec les exigences de la convention.

Le membre gouvernemental de l'Allemagne a également rappelé que, lors de cas antérieurs, la présente commission avait lancé des appels répétés à toutes les parties concernées pour trouver une solution par voie de négociations et que cela semble avoir porté ses fruits. Il s'est réjoui de ce que, en ce qui concerne le cas présent, toutes les parties reconnaissent que d'énormes progrès et de négociations de fond sont intervenus après vingt et un ans de silence, et il a estimé que la présente commission devrait en prendre acte et s'en féliciter. Il s'agit d'un signe d'espoir et d'encouragement et, afin de trouver une solution, les consultations doivent être poursuivies. Il a souligné que ces remarques ne portent que sur le premier point soulevé par les experts.

Le membre travailleur des Pays-Bas s'est félicité du débat sur le premier point mentionné par la commission d'experts, c'est-à-dire sur le droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie, et, tout en indiquant qu'il faudra voir si le gouvernement honorera les engagements pris, il a été d'avis que la présente commission peut se livrer à un certain optimisme. En ce qui concerne l'interdiction du droit de grève des agents publics, l'orateur a regretté que le gouvernement n'ait fourni aucune information à ce sujet, même si les experts ont très clairement posé la question. Il a été d'avis que des débats devraient être initiés également en ce qui concerne cette question. Il a souhaité que le représentant gouvernemental indique si des discussions sur cette question sont en cours dans son pays et si des progrès peuvent être attendus prochainement. L'orateur a en outre estimé qu'il faudrait mettre au clair le problème des services essentiels en général.

Le membre travailleur de l'Italie a fait référence à l'expérience italienne en la matière. Pour concilier la contradiction qui existait entre les intérêts du public et les intérêts des travailleurs en ce qui concerne le droit de grève des agents publics et les questions y relatives, de longues discussions entre les syndicats et les autorités ont eu lieu et ont abouti à un accord qui a été transféré dans une loi.

Le représentant gouvernemental a déclaré que, dans la mesure du possible, son gouvernement fournira les informations appropriées par la commission d'experts en ce qui concerne le droit de grève des agents publics.

La commission a pris dûment note des informations orales transmises par le représentant gouvernemental ainsi que du débat qui a eu lieu en son sein. Elle a rappelé que la commission d'experts et la présente commission avaient, depuis plusieurs années, signalé au gouvernement les divergences qui existent entre la législation nationale et la convention, en particulier en ce qui concerne le déni du droit syndical au personnel de lutte contre l'incendie. La commission a noté que, depuis 1990, onze consultations entre le gouvernement et le Syndicat des travailleurs municipaux japonais (JICHIRO) ont eu lieu. La commission a toutefois observé que, depuis des années, le gouvernement a indiqué à la Commission de la Conférence que les consultations en la matière avaient lieu, mais que des mesures concrètes pour appliquer pleinement la convention, ratifiée en 1965, n'avaient pas encore été adoptées. La commission a exprimé une fois de plus le ferme espoir que les consultations qui sont menées au niveau national avec les organisations représentatives permettront de mettre dans les plus brefs délais l'ensemble de la législation en conformité avec la convention. La commission a noté avec grand intérêt la déclaration du représentant gouvernemental selon laquelle le gouvernement souhaite coopérer et réaliser des consultations avec le BIT et, en particulier, inviter les personnes du BIT chargées de cette question en ce qui concerne le droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie, à visiter le Japon et à évaluer la situation de visu et in situ. La commission a exprimé l'espoir que le Bureau pourra fournir l'assistance technique telle qu'elle a été sollicitée et que, dans son prochain rapport, le gouvernement pourra se référer à des progrès concrets en ce qui concerne cette convention fondamentale.

Cas individuel (CAS) - Discussion : 1989, Publication : 76ème session CIT (1989)

Le gouvernement a communiqué les informations suivantes:

Droit syndical du personnel de lutte contre les incendies

Au Japon, une commission tripartite (sous-commission des conventions de la Conférence sur les problèmes du travail) à laquelle participaient les syndicats japonais les plus représentatifs, SOHYO et DOMEI, avait examiné la question avant la ratification de la convention et a en 1958 confirmé à l'unanimité "qu'il est approprié que les fonctions du personnel de lutte contre les incendies puissent être considérées comme faisant partie des fonctions de la police mentionnée dans la convention, étant donné leur évolution historique et le système légal en vigueur".

En outre, l'OIT a confirmé avant la ratification de la convention que les fonctions des agences de lutte contre les incendies devraient être assimilées à celles de la police, étant donné que le comité de la liberté syndicale a examiné la question à deux reprises, en 1954 et 1961, en relation avec les allégations des syndicats concernant le droit syndical dans les cas nos 60 et 179, et que dans les deux cas le comité a recommandé au Conseil d'administration de décider que les allégations n'appelaient pas un examen au motif que les services des agences de lutte contre les incendies faisaient partie de la police et de certains services assimilés (paragr. 33 à 36 du 12e rapport et paragr. 94 du 54e rapport du comité).

Se fondant sur le consensus tripartite national et sur la confirmation par l'OIT de l'interdiction du droit syndical au personnel des agences de lutte contre les incendies, comme indiqué ci-dessus, le Japon a conclu que ce personnel fait partie de la police mentionnée à l'article 9 de la convention et il a ratifié celle-ci en 1965. Le gouvernement japonais en tant que gouvernement d'un Etat ayant ratifié la convention s'est par conséquent tenu à cette interprétation et a réitéré son point de vue selon lequel l'interdiction du droit syndical au personnel de lutte contre les incendies au Japon ne constitue pas une violation de la convention no 87.

Le gouvernement considère donc que l'interdiction du droit syndical au personnel de lutte contre les incendies est une question interne et doit être déterminée par la législation nationale sur la base de l'article 9 de la convention. Se basant sur cette analyse, les autorités gouvernementales ont eu divers échanges de vue avec les syndicats, et la Conférence interministérielle sur les problèmes des fonctionnaires a reçu les avis du personnel de lutte contre les incendies de même que celui des organisations représentatives, y compris ceux des syndicats (partie I-3-(1) du rapport sur l'application des conventions nos 87 et 98 de février 1985; parties I-2 b) et c) des "commentaires du gouvernement du Japon au sujet des observations de SOHYO, DOMEI et d'autres au sujet de l'application des conventions nos 87 et 98" de février 1986 et parties I-2 b) et d) des "commentaires du gouvernement au sujet des observations de SOHYO et DOMEI au sujet de l'application des conventions nos 87 et 98" de janvier 1987.

De plus le gouvernement est actuellement en train de recueillir les avis des corps de sapeurs-pompiers volontaires (ces volontaires exercent des activités de lutte contre les catastrophes, telles que lutte contre les incendies, patrouilles, etc. en coopération avec le personnel de lutte contre les incendies. Ils sont à peu près 1010 000). Au cours de ces auditions les syndicats concernés ont exprimé l'avis que le droit syndical devrait être accordé au personnel de lutte contre les incendies, mais, de leur côté, l'Association nationale des gouverneurs de préfectures, l'Association japonaise des maires de villes, l'Association nationale des chefs des villes et villages, la Conférence des chefs des brigades du feu et l'Association des services du feu, ont exprimé un avis contraire.

Le gouvernement considère que l'examen est une question interne. A l'avenir les autorités publiques compétentes procéderont à un échange d'idées périodiquement avec les organisations de travailleurs concernées, et la Conférence interministérielle sur les problèmes des fonctionnaires publics entendra les opinions des représentants des sapeurs-pompiers volontaires. De plus, compte tenu du fait qu'en novembre de cette année une organisation sera constituée de syndicats du secteur public et Rengo (la Confédération des syndicats du secteur privé constituée en novembre 1987), le gouvernement entendra également les points de vue des organisations de travailleurs compétents à la fin des audiences tenues devant la Conférence interministérielle sur les problèmes des fonctionnaires publics.

En outre un représentant gouvernemental a abordé en premier lieu la question du droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie. La réponse du gouvernement aux commentaires de la commission d'experts sur cette question a déjà été communiquée par écrit. Il a demandé que la réponse écrite et ses propres remarques soient publiées dans cette partie du rapport de la commission. Pour des raisons indiquées à plusieurs reprises à la commission ainsi que pour celles formulées dans la réponse écrite susmentionnée, le gouvernement estime que l'interdiction du droit syndical au personnel de lutte contre l'incendie ne constitue pas une violation de la présente convention et qu'il s'agit d'une question interne. Les autorités gouvernementales en ont discuté et elles ont échangé de temps à autre leurs points de vue avec les organisations de travailleurs. Les points de vue du personnel de lutte contre l'incendie ainsi que des représentants des organisations intéressées, y compris des organisations de travailleurs, ont été entendus lors de la Conférence interministérielle sur les problèmes des agents de la fonction publique. Le gouvernement est a l'heure actuelle en train d'écouter les membres du Corps volontaire de lutte contre l'incendie, qui collabore étroitement avec le personnel de lutte contre l'incendie. Désormais, le gouvernement qui considère encore qu'il s'agit donc d'une question interne continuera, par le biais des instances appropriées, à échanger des opinions avec les organisations de travailleurs concernées et à entendre les points de vue des membres du Corps volontaire de lutte contre l'incendie dans le cadre de la Conférence interministérielle sur les problèmes des agents de la fonction publique. De surcroît, compte tenu de l'évolution actuelle de la situation, étant donné que vers le mois de novembre prochain, une organisation unifiée du travail sera constituée par des syndicats dans le secteur public ainsi que dans le secteur privé à la suite d'une série d'auditions, le gouvernement entendra de nouveau les organisations de travailleurs concernées lors de la conférence susmentionnée.

Deuxièmement, s'agissant des sanctions applicables en cas de grève, le rapport de la commission d'experts mentionne l'interdiction de faire grève à laquelle sont soumis les agents du secteur public au Japon et les sanctions applicables en cas de violation de cette interdiction. La commission a réitéré son opinion précédente. Au Japon, les agents du service public national ou local ne peuvent légalement faire grève. La constitutionnalité des dispositions législatives pertinentes a été confirmée à plusieurs reprises par la Cour suprême. Il est donc normal que, dans un Etat constitutionnel, des sanctions soient appliquées de manière appropriée et conformément aux lois à l'encontre de ceux qui les violent. A cet égard, le gouvernement a pleinement conscience de la position de l'OIT selon laquelle l'application de sanctions disproportionnées ne permet pas le développement de relations professionnelles harmonieuses. Le gouvernement continue d'examiner de près cette question.

Un membre travailleur du Japon a déclaré que la question du droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie au Japon était débattue par la présente commission depuis de nombreuses années. Il est lui-même intervenu sur ce sujet dans cette commission en 1973. Aucun progrès n'est intervenu depuis lors au niveau national en dépit des recommandations et des conclusions réitérées de la présente commission selon lesquelles le droit syndical doit être accordé au personnel de lutte contre l'incendie.

La réponse écrite du gouvernement est décevante. Le prétendu "accord" entre le gouvernement et les syndicats évoqué au paragraphe 1 de cette réponse est une distorsion des faits. Le représentant gouvernemental a fait état, pour la première fois, de cet accord il y a deux ans, au cours de la discussion au sein de la présente commission. L'affirmation de l'existence d'un tel accord n'est ni loyale ni honnête. Le rapport de la sous-commission nationale sur les conventions internationales du travail a été présenté au ministre du Travail par le président de cette sous-commission, en son nom propre, et aucun élément ne permet de penser que ce rapport a été adopté par la sous-commission proprement dite. En tout état de cause, la question du statut du personnel de lutte contre l'incendie n'a pas fait l'objet d'un débat approfondi au sein de cette sous-commission parce qu'il n'était pas à son ordre du jour.

La sous-commission en question n'est pas un organisme tripartite représentatif mais un conseil informel, au sein duquel les représentants syndicaux sont très minoritaires, et qui n'est responsable que devant le ministre du Travail. Cette sous-commission ne se réunit que sur une base ad hoc et elle n'a existé que pendant une brève période avant la ratification de la convention no 87.

En outre, aucune suite n'a été donnée audit rapport qui a été pratiquement oublié jusqu'à ce que le gouvernement en fasse état devant la présente commission. Il n'est d'ailleurs pas certain du tout qu'un tel accord ait été conclu mais, comme les faits remontent à trente ans, il n'est pas opportun de les contester et il vaut mieux s'en tenir à l'exposé de faits.

Tout d'abord, aucun accord de ce type n'a été signalé au parlement lorsque la ratification de la présente convention y a été examinée trois ou quatre ans seulement après la date supposée de sa conclusion. Au contraire, le parlement a ratifié la présente convention en 1964 sans aucune hésitation et il a institué un conseil tripartite statutaire chargé d'assurer la conformité des dispositions régissant le personnel de la fonction publique avec la convention. Plusieurs questions non résolues, y compris le droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie, ont été soumises à ce conseil. Les procès-verbaux et le rapport du conseil publiés par le gouvernement montrent clairement que les représentants des travailleurs au conseil ont insisté à l'unanimité sur le droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie. Ce fait irréfutable est en complète contradiction avec la déclaration du gouvernement dans la réponse écrite. Le gouvernement n'a toutefois pas modifié sa position et le conseil a achevé ses travaux en l'absence de tout accord sur cette question. Telle était la situation à la fin des années soixante, dix ans après la date du prétendu accord cité par le gouvernement.

Depuis lors, aucun accord n'a été conclu entre le gouvernement et le syndicat. C'est la raison pour laquelle le cas a dû être porté devant l'OIT aux fins d'examen par les organes de contrôle. Une telle procédure n'eût pas été nécessaire s'il existait un accord avec le gouvernement.

Le gouvernement déforme également les faits en déclarant que le Comité de la liberté syndicale de l'OIT a accepté sa position selon laquelle le personnel de lutte contre l'incendie est assimilable à la police. Le cas cité sur ce point n'a aucun rapport direct avec cette question. Il s'agit d'une plainte en violation de la liberté syndicale soumise par le Syndicat des postiers japonais. Ce cas a été réglé il y a quelque trente ans lorsque la question du droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie ne constituait pas encore un problème.

Ce n'est qu'à la fin des années soixante que cette question a commencé à faire l'objet d'un débat virulent et ce n'est qu'au début des années soixante-dix que le personnel de lutte contre l'incendie a commencé à se syndiquer. Les plaintes directement liées à cette question ont été soumises à l'OIT par le Syndicat des agents municipaux (JICHIRO), qui tente d'aider le personnel de lutte contre l'incendie à se syndiquer. En 1974, le Comité de la liberté syndicale a conclu sans aucune ambiguïté que le personnel de lutte contre l'incendie ne pouvait être exclu du champ d'application de la présente convention.

Dans sa déclaration, le représentant gouvernemental met l'accent sur des discussions qui se poursuivent au sein du gouvernement national. Or le gouvernement n'a invité que des organisations choisies par lui-même. Les brèves réunions et conversations qu'a eues un représentant syndical avec l'autorité compétente pour lui demander d'entamer des consultations avec le syndicat sont qualifiées de consultations dans la réponse du gouvernement.

Malheureusement, les syndicats n'ont pas été associés à ce que le gouvernement qualifie de "consultations" ou d'"auditions". Aucune consultation n'a eu lieu, ne serait-ce que sur la procédure adoptée par le gouvernement. La plupart des prétendues organisations invitées par le gouvernement à participer à des auditions sont dès organisations gouvernementales et semi-gouvernementales telles que le Conseil des gouverneurs et le Conseil des maires. Aucune association directement impliquée dans la syndicalisation du personnel de lutte contre l'incendie n'a jamais été invitée.

L'Association du personnel de lutte contre l'incendie a été constituée en 1976 afin de représenter les aspirations des 130000 agents publics à plein temps et d'être leur porte-parole. Cette organisation n'a pas été reconnue et elle a été empêchée d'entrer en contact avec le gouvernement et l'administration de la lutte contre l'incendie.

En conclusion, l'orateur a réclamé le droit syndical pour le personnel de lutte contre l'incendie tout en soulignant qu'il ne demandait pas le droit de grève. Le personnel de lutte contre l'incendie est pleinement conscient d'assumer une lourde responsabilité sociale dans le cadre d'un service essentiel pour le public et il n'hésiterait vraisemblablement pas à accepter des restrictions au droit de grève si le droit syndical lui était accordé.

Les membres travailleurs ont déclaré que ce cas était très grave parce qu'il porte sur la violation de l'une des conventions fondamentales sur les droits de l'homme et en raison de la durée excessivement longue pendant laquelle le gouvernement s'est abstenu de respecter ses obligations. Il s'agit ici d'une obligation internationale et pas seulement d'une affaire interne. Les membres travailleurs souhaitent commenter l'affirmation du gouvernement dans sa réponse écrite selon laquelle le Comité de la liberté syndicale aurait confirmé que le gouvernement était en droit d'assimiler le personnel de lutte contre l'incendie à la police et de l'exclure du champ d'application de la présente convention. En 1987, les membres employeurs avaient déclaré auprès de la présente commission que certains points des conclusions du Comité de la liberté syndicale n'étaient pas tout à fait clairs; il convient donc d'apporter des éclaircissements. En fait, le personnel de lutte contre l'incendie n'était pas en cause dans les cas de 1954 et 1961 auxquels se réfère le gouvernement. Le gouvernement avait alors simplement décrit la pratique qui était la sienne en ce qui concerne le personnel de lutte contre l'incendie dans le cadre de l'enquête de la "commission Dreyer" sur les nombreux problèmes qui se posaient dans le secteur public au Japon. A cette époque la présente convention n'était pas encore ratifiée par le Japon et aucune information détaillée ne fut donc fournie sur le droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie. Le Comité de la liberté syndicale s'est donc borné à noter les déclarations du gouvernement.

En 1973, après la ratification par le Japon de la présente convention qui est intervenue en 1965, la commission d'experts, sur la base des rapports fournis par le Japon en réponse à sa demande directe d'information au sujet du personnel de lutte contre l'incendie, a conclu que les services de lutte contre l'incendie ne pouvaient être formellement assimilés aux services de police et que le personnel de lutte contre l'incendie jouissait du droit syndical conformément aux dispositions de la convention.

En outre, dans le cas no 737, figurant dans son 139e rapport publié en 1974, le Comité de la liberté syndicale a déclaré dans ses conclusions relatives au droit syndical des sapeurs-pompiers "dans les rapports antérieurs auxquels le gouvernement se réfère, le comité a traité le personnel du service de lutte contre l'incendie dans un contexte plus général, en analysant des allégations sur le refus du droit à organisation dans les services publics. Par la suite, le Japon a ratifié la convention no 87 et la question spécifique du service de lutte contre l'incendie a été examinée par la commission d'experts." Le comité a ensuite déclaré dans ses recommandations au Conseil d'administration "que les sapeurs-pompiers, au Japon, bien qu'ayant des caractéristiques spéciales, ne font pas partie ni de la police ni des forces armées".

Les sapeurs-pompiers ne font donc pas partie des travailleurs qui ne bénéficient pas du droit syndical en vertu de l'article 9 de la convention. Le comité a également rejeté l'argument du gouvernement selon lequel accorder le droit syndical aux sapeurs-pompiers minerait la discipline nécessaire à l'accomplissement de leur mission et conduirait à des grèves; il a également souligné que le droit syndical et le droit de grève étaient deux droits complètement différents. Il n'y a donc aucune contradiction entre les organes de contrôle sur cette question. Dans les premiers cas soumis avant la ratification de la convention no 87, le Comité de la liberté syndicale a fondé ses conclusions sur les informations dont il disposait à l'époque. Par la suite, lorsque des informations ou des rapports plus détaillés furent disponibles, les conclusions de la commission d'experts et du Comité de la liberté syndicale furent concordantes et non contradictoires.

Même dans l'hypothèse où il y aurait eu un accord entre le gouvernement et les syndicats concernés et dans celle où l'OIT l'aurait confirmé,la position du gouvernement serait indéfendable. Les réserves ou les dérogations aux conditions d'application de la présente convention résultant d'un accord entre les gouvernements et les syndicats ou de toute autre procédure, ne sont pas autorisées.

Les membres travailleurs ont souligné que cela fait très longtemps que la commission d'experts et la présente commission demandent au gouvernement de respecter les dispositions de la convention. Aucun progrès n'a été fait à ce jour.

Les membres travailleurs ont souligné que la véritable question est de savoir si la présente convention autorise le gouvernement japonais à introduire une exception aux dispositions de la convention au motif que le personnel de lutte contre l'incendie fait partie intégrante de la police. Dès sa première observation sur la question en 1973, la commission d'experts a constamment rejeté cette prétention et exprimé l'espoir que le gouvernement prendrait des mesures appropriées pour assurer le droit syndical au personnel de lutte contre l'incendie.

S'agissant du droit de grève dans les services de lutte contre l'incendie, la commission d'experts a souligné "que le droit syndical n'implique pas nécessairement le droit de grève et que les services de lutte contre l'incendie doivent être considérés comme un service essentiel au sens strict du terme dans lequel le droit de grève peut faire l'objet d'une interdiction". Les sapeurs-pompiers avaient déjà fait savoir à la commission que, conscients du fait qu'ils se devaient de protéger la vie, le droit de grève n'était pas une de leurs revendications. Ce qui est réclamé ici est simplement le droit syndical. Les consultations et négociations constituent une question à part qui intervient après la reconnaissance. La grande majorité des membres de la présente commission n'a jamais exprimé de désaccord au sujet des conclusions de la commission d'experts selon lesquelles le gouvernement n'était pas fondé à continuer de refuser le droit syndical aux sapeurs-pompiers. La présente commission a constamment demandé au gouvernement de résoudre ce problème. Le gouvernement a donné, à plusieurs reprises, à la commission l'assurance que cela serait fait. Compte tenu des dispositions de la Constitution japonaise qui garantissent sans ambiguïté le droit syndical et le droit de négociation collective aux travailleurs, le gouvernement pourrait résoudre ce problème à l'échelon national en reconnaissant simplement les garanties figurant dans sa propre Constitution et leur prééminence sur toute législation contraire. les promesses du gouvernement semblent vides et constituent en fait un écran de fumée pour les sapeurs-pompiers qui ne demandent que la reconnaissance du droit syndical afin de protéger leurs intérêts. La liberté syndicale, pour l'OIT, est un droit tellement sacré qu'il figure dans sa Constitution.

Il est regrettable que le gouvernement désavoue non seulement ses obligations internationales au titre de la présente convention et ses obligations en vertu de sa propre Constitution, mais aussi qu'il rejette les avis de 20 experts, dont 19 ont constamment rejeté son interprétation des dispositions de la présente convention. Ces experts se prononcent, en toute objectivité, impartialité et indépendance. Si le gouvernement japonais n'accepte pas leurs points de vue, c'est qu'il est sourd à tout conseil.

En 1984, les membres travailleurs avaient ajouté aux conclusions de la présente commission sur ce même cas que, si aucun progrès n'était intervenu en 1985, il faudrait recourir à d'autres méthodes. Cinq années se sont écoulées depuis. Il est non seulement évident qu'aucun progrès n'est intervenu mais que la situation s'est aggravée. Il y a deux ans, le gouvernement a affirmé dans sa réponse écrite qu'il maintiendrait "fermement" son interprétation selon laquelle les sapeurs-pompiers faisaient partie de la police. Le dialogue devrait conduire à mettre un terme à un problème grâce à un échange de points de vue. Il est vidé de toute signification quand l'une des parties n'écoute plus l'autre.

Le refus du gouvernement de respecter ses obligations au titre de la présente convention dépasse largement le cas d'espèce qui implique 135 000 sapeurs-pompiers. Tout dirigeant syndical sait d'instinct que le refus du droit syndical a des répercussions négatives sur tous les aspects du progrès social et tarit la source des droits syndicaux. Tout ce qui met en danger ce principe met en péril les travaux de la présente commission. Les membres travailleurs ont demandé une évaluation impartiale de ce cas de façon à faire triompher la justice dans les puissances industrielles aussi bien que dans les pays en développement.

Les membres employeurs ont souligné que ce cas soulevait deux problèmes: la limitation du droit de grève des fonctionnaires et la liberté d'association des sapeurs-pompiers. Lors de la discussion générale, ils ont déjà précisé qu'ils ne pouvaient adhérer à certaines conclusions de la commission d'experts qu'ils jugent excessives, notamment en ce qui concerne les principes selon lesquels le droit de grève ne devrait pouvoir être limité que lorsque l'interruption du travail due à la grève menace la vie, la santé ou la sécurité de la population. Loin d'eux l'idée de remettre en question le droit de grève et de lock-out, mais l'exercice de ce droit doit être soumis à de justes restrictions. Aucun Etat Membre ne saurait accepter les limites étroites préconisées par la commission d'experts. Dans la pratique, ces limites ne sont pas respectées. C'est le principe de la proportionnalité qui est en jeu. Tout pays a l'obligation de protéger ses citoyens avant même que leur vie soit en danger. Or si l'on s'en tient à la conception de la commission d'experts, chaque pays peut se voir accusé de violer la présente convention. Il s'agit de l'interprétation juridique de la convention puisque, selon le droit public international général, pour parvenir à une juste interprétation des obligations faites à tous les Etats parties à une convention, il faut tenir compte de la conception et de la pratique de chacun d'eux. Cette règle générale du droit des individus est expressément consacrée par la convention de Vienne sur les traités. Si aucun Etat ne reconnaît une telle étendue du droit de grève, l'interprétation en question ne saurait être juste. Ils ont donc exprimé l'espoir que la commission d'experts reconsidérera sa position sur cette question et se sont déclarés prêts à poursuivre la discussion. Leur intention n'est pas d'appuyer la limitation du droit syndical ou de la liberté d'association du personnel des services essentiels mais plutôt de proposer une limitation raisonnable du droit de grève.

Le problème des sapeurs-pompiers n'appelle aucune explication supplémentaire puisque leur situation est connue de tous. Les membres employeurs ont tiré l'enseignement de l'expérience des années cinquante et soixante et, lors de leurs derniers débats au sein de la présente commission, ils ont examiné les décisions prises à ce sujet par le Comité de la liberté syndicale. Il a d'abord semblé possible d'assimiler les sapeurs-pompiers aux membres de la police. La décision du Comité de la liberté syndicale a, selon l'usage, été soumise au Conseil d'administration qui l'a approuvée; le rapport de la commission d'experts en fait d'ailleurs état. Savoir dans quelle mesure cette observation peut recueillir l'adhésion unanime des Japonais est une question à laquelle il est difficile de répondre. Il semble pourtant curieux que la commission d'experts ne se prononce pas sur cette décision mais se contente de donner son avis, à savoir que les sapeurs-pompiers ne devraient pas être assimilés aux membres des forces armées ou de la police. La commission d'experts ne précise pas, dans son rapport, si d'autres décisions ont été prises ou si cette décision a été formulée en des termes différents et quelle nécessité il y a à la modifier aujourd'hui. Une telle attitude a de quoi étonner vu l'importance que l'on accorde à la coopération entre la commission d'experts et la présente commission. Ils ont souhaité obtenir une réponse de la commission d'experts sur les décisions prises antérieurement. Se référant à la déclaration du porte-parole des travailleurs, ils ont rappelé qu'il s'agit là d'une question qui mérite réflexion. Malgré leur incompétence à juger du problème japonais, ils se sont déclarés convaincus de ce que la situation dans ce pays pèsera fortement sur l'interprétation du cas. Personne ne contestera que ce pays se trouve confronté à des problèmes complexes qui continueront à alimenter les débats et à donner lieu à des appréciations divergentes de la situation. Ils ont estimé que le problème est loin d'être résolu dans ce pays où il prend encore plus de valeur qu'ailleurs. La commission d'experts partage cet avis et veut croire que les discussions se poursuivront entre les parties et que le problème du droit d'association du personnel de lutte contre l'incendie pourra trouver une solution à l'échelle nationale. Considérant que cette phrase n'a pas été formulée à la légère, les membres employeurs y ont apporté leur plein appui.

Le membre travailleur du Libéria a déclaré qu'il ne s'agissait pas ici d'un cas limite mais d'un cas bien défini. La présente convention s'applique sans aucun doute aux sapeurs-pompiers japonais. L'orateur a posé deux questions au gouvernement: premièrement, quelle est la situation au Japon au regard de la protection accordée aux travailleurs au titre de la législation sur les relations professionnelles ou sur la fonction publique. Deuxièmement, si les travailleurs en question ne jouissent pas du droit de s'affilier à des syndicats professionels, sont-ils des fonctionnaires? Il a souhaité que le gouvernement réponde à ces questions car la convention no 87 n'établit pas de conditions préalables pour l'ouverture de ce droit mais stipule que les travailleurs, sans distinction d'aucune sorte, ont le droit de s'affilier aux organisations de leur choix, sans autorisation préalable. L'orateur a exprimé son ferme appui aux travailleurs japonais.

Le membre travailleur du Royaume-Uni s'est déclaré inquiet des diverses interprétations que les membres employeurs ont données de la présente convention. Le membre employeur de la Suède, par exemple, a déclaré que la commission d'experts était allée au-delà de sa compétence dans un certain nombre de cas, et maintenant les membres employeurs semblent dire que l'avis du Comité de la liberté syndicale pourrait avoir préséance sur l'avis de la commission d'experts. L'orateur a rappelé qu'après avoir été examiné par le Comité de la liberté syndicale en 1974, ce cas a ensuite été soumis à la commission d'experts qui a indiqué à nouveau que le personnel de lutte contre l'incendie n'est pas exclu des dispositions de la convention. La présente commission se mettrait dans la même situation dangereuse dans laquelle elle était dans les années soixante-dix, quand, alors qu'elle examinait le cas de pays socialistes, l'objectivité de la commission d'experts avait été mise en question. La différence maintenant est que son impartialité est mise en question par les pays industrialisés avancés. La validité du travail de la présente commission est à nouveau en jeu. Au cours de la discussion générale, tous les membres se sont accordés pour reconnaître l'objectivité et l'impartialité de la commission d'experts, et ils ont bien fait car tout le travail de la présente commission repose sur ses commentaires et observations. La commission n'a plus qu'à se poser la question de savoir si le Japon a l'intention de faire adopter par son parlement une loi visant à assimiler le personnel de lutte contre l'incendie aux membres de la police ou des forces armées; il doit le dire et la commission le comprendra. Toutefois, le gouvernement continue à demander une dérogation à la règle afin de pouvoir considérer les sapeurs-pompiers comme une partie intégrante du corps de police, bien que la commission d'experts lui ait expliqué que cela serait contraire à la convention. La commission examine ce cas depuis trop longtemps déjà. On se trouve de nouveau devant un cas où le gouvernement d'un pays industrialisé demande que certains agents du service public bénéficient de dérogations spéciales. Les travailleurs se lassent de voir le peu de cas que certains gouvernements font de la présente convention et se promettent à l'avenir d'être moins prompts à soutenir la cause des employeurs lorsqu'on traitera de questions qui les préoccupent, s'ils ne peuvent obtenir de leur part un peu de solidarité quand il s'agit de veiller au respect d'un instrument aussi important que la convention no 87 dans son application aux agents du service public.

Le membre travailleur des Pays-Bas a déclaré que ce cas soulevait trois problèmes fondamentaux. On peut se demander d'abord si la liberté syndicale à la même signification dans les pays industrialisés et dans les pays en développement, ensuite, si le droit d'association dans ces pays doit être abordé de la même façon que s'il s'agissait d'autres pays ayant atteint des niveaux différents de développement économique, politique et culturel, et enfin, si les violation de la convention devraient être examinées de la même façon par la présente commission, c'est-à-dire en tenant pleinement compte des observations de la commission d'experts. L'orateur s'est déclaré gêné par l'attitude détachée et réservée - pour ne pas dire résolument négative - du gouvernement japonais. Il s'agit de nouveau d'un cas qui a une longue histoire au sein de la présente commission, peut-être même la plus longue pour un cas aussi difficile. Comme l'a indiqué la commission d'experts, il y a plusieurs années, le gouvernement japonais a d'abord traité ce cas de manière satisfaisante quant à la forme; il a dûment répondu aux observations formulées par les membres travailleurs, fourni à l'OIT toutes les informations demandées tout en restant en contact étroit avec le Bureau par des liens formels et informels. Si une telle attitude est louable, elle ne doit pourtant pas détourner l'attention de la présente commission de la question essentielle, à savoir le respect de cet instrument. Depuis quelques années, la commission a appris à composer avec les gouvernements qui contestaient ses observations et celles de la commission d'experts en déclarant qu'ils étaient convaincus de satisfaire pleinement aux exigences de la convention et que la commission d'experts avait tort. S'étant déjà trouvée dans cette situation par le passé devant les vives critiques des travailleurs, la commission a exprimé sa préoccupation en proposant de consigner ses observations dans un paragraphe spécial. En 1987 elle était sur le point d'adopter un paragraphe spécial pour le cas du Japon, elle ne l'a pas fait mais elle a de nouveau exprimé son espoir et ses préoccupations au gouvernement du Japon qui a déclaré que, quoique puisse dire la commission, il ne modifierait en rien sa politique. L'orateur se déclare conscient du fait que le Japon est un pays à part et que les sapeurs-pompiers y assument des fonctions tout à fait spécifiques et que cette convention revêt elle aussi un caractère particulier: il s'agit donc d'un cas tout à fait exceptionnel. Quoi qu'il en soit, comme dans certains autres cas spéciaux, la commission d'experts à d'elle-même souligné la spécificité du cas et en a tenu compte. Les commentaires et observations formulés par la commission d'experts depuis plusieurs années montrent très clairement qu'elle ne considère pas qu'il s'agit d'un cas marginal qui pourrait soulever des difficultés au regard de l'application des conventions de l'OIT. L'orateur a souhaité que la présente commission traite ce cas en tenant compte de ces commentaires.

Les membres travailleurs ont à nouveau déclaré qu'il n'est plus nécessaire de rappeler le fond du problème car depuis 12 ans la commission d'experts, le Comité de la liberté syndicale et la présente commission ont déjà eu à de nombreuses reprises l'occasion de se prononcer sur la nécessité d'un réexamen du cas par le gouvernement afin que des progrès puissent être accomplis en vue d'assurer aux sapeurs-pompiers la pleine jouissance des droits que leur confère la convention. Se référant aux conclusions de la présente commission, à sa session de 1987, où elle avait exprimé l'espoir que le gouvernement japonais pourrait faire état de mesures concrètes destinées à garantir aux sapeurs-pompiers le plein exercice des droits prévus par cette convention, les membres travailleurs ont exprimé leur déception. A l'issue de la discussion générale, ils espéraient que l'universalité des normes, mais aussi l'objectivité, l'impartialité et l'indépendance des experts, étaient unanimement reconnues au sein de la présente commission. Si l'on remet en question le travail accompli et les observations de la commission d'experts sur le cas de pays en développement ou d'autres pays, industrialisés ou non, alors toute discussion est vaine et le système de contrôle est remis en question. En conséquence, les membres travailleurs ont voulu croire que la présente discussion (qui peut sembler longue à certains) aboutira quand même à des résultats concrets car elle porte sur un sujet extrêmement important: les droits syndicaux des fonctionnaires tels qu'ils sont prévus par les conventions nos 87 et 151. Ils n'ont rien à ajouter sur les deux aspects du problème sinon que le gouvernement japonais semble ne pas vouloir regarder la vérité en face. La liberté syndicale des sapeurs-pompiers concerne plus de 700 000 travailleurs: c'est donc un cas important. Lorsque la dignité humaine et les droits des travailleurs sont en jeu, il ne peut s'agir d'un problème mineur même s'il ne concerne que 13 travailleurs, comme en Grande-Bretagne. Ils ont salué la foi que les travailleurs japonais gardent en l'OIT et déclaré qu'ils les soutiennent dans leurs efforts. Ils ont espéré que les conclusions de la commission ne contrediront pas celles des années précédentes. Se référant à la réponse écrite du gouvernement japonais qui déclare qu'il s'agit d'une "question interne", les membres travailleurs ont rétorqué que toutes les questions abordées au sein de la présente commission sont des "questions internes" mais que le gouvernement a ratifié la convention et donc qu'il s'est engagé à la respecter. Il faut donc poursuivre la discussion jusqu'à ce qu'on aboutisse à une solution. Se référant au fait que le gouvernement japonais a déclaré qu'il a pris l'avis du personnel de lutte contre les incendies de même que celui des organisations représentatives, les membres travailleurs ont observé qu'on a supprimé toute référence aux "organisations syndicales" et ils s'en sont montré préoccupés.

Il ne suffit pas d'avoir conscience des mesures à prendre, des changements qui s'imposent et des droits syndicaux. Pour discuter de la grève ou de la négociation et de l'arbitrage en cas de conflit, il faut consulter les organisations syndicales représentatives, réunir les partenaires sociaux et non s'adresser à chacun des sapeurs-pompiers. En conclusion, ils ont regretté l'absence de progrès dans ce cas grave.

Le représentant du gouvernement a déclaré que, contrairement aux allégations des travailleurs, les cas nos 60 et 179 sur lesquels le Comité de la liberté syndicale a statué concernaient sans nul doute le droit d'association des sapeurs-pompiers japonais. Le cas no 179 a été présenté par des syndicats qui ont allégué que l'interdiction du droit de se syndiquer du personnel de lutte contre l'incendie constituait une violation de la liberté syndicale. A l'égard de cette allégation, le gouvernement a envoyé des informations au BIT en janvier 1959, y compris le rapport de la sous-commission de la Conférence de la table ronde sur les problèmes de travail qui avait conclu que les fonctions du personnel de lutte contre l'incendie au Japon peuvent être interprétées comme faisant partie de la catégorie des fonctions de la police. Le Comité de la liberté syndicale, ayant examiné cette allégation ainsi que les informations fournies par le gouvernement, a conclu que les services de lutte contre l'incendie au Japon étaient assimilés aux forces de police et autres services connexes. Il était clair, a indiqué le représentant gouvernemental, que le 54e rapport du Comité de la liberté syndicale concernant le cas no 179 avait décidé que les allégations concernant le personnel de lutte contre l'incendie n'appelait pas d'examen plus approfondi. Son gouvernement a ratifié la convention no 87 sur la base de ces conclusions réitérées par le Comité de la liberté syndicale, qui est l'un des organes de contrôle qui fait autorité et dont le prestige est grand. Deuxièmement, la conférence dont il a parlé précédemment était un organe officiel tripartite nommé par le gouvernement pour examiner la législation nationale dans la perspective d'une ratification des conventions de l'OIT. Il ne s'agissait pas d'un comité informel au sein du ministère du travail comme le membre travailleur japonais l'a prétendu. Troisièmement, au sujet de l'accord conclu à la sous-commission de la conférence de la table ronde, le représentant gouvernemental a déclaré que son gouvernement, après que cette question eut été de nouveau soulevée en 1972 par le BIT, a envoyé à plusieurs reprises une copie dudit accord au BIT, à savoir en octobre 1972 avec son rapport annuel, et en mai 1973 avec sa réponse à l'observation de la commission d'experts, contrairement à ce qu'a dit le membre travailleur japonais. Le représentant gouvernemental a aussi mentionné le fait que ledit accord a été envoyé au parlement japonais lors des délibérations sur la ratification de la convention no 87, par exemple à la commission spéciale de la Chambre des représentants pour la convention no 87 de l'OIT, en juillet 1963, et à la commission spéciale du Sénat en mai 1965 en réponse à des questions posées par des membres du Parti socialiste.

Répondant à la question posée par le membre travailleur du Libéria, le représentant du gouvernement a déclaré que le personnel de lutte contre l'incendie bénéficiait de la protection prévue par la législation sur les services publics locaux et, qu'à ce titre, ils avaient le droit à la procédure de recours garantie aux fonctionnaires ainsi que le droit de recourir devant les tribunaux lorsqu'ils étaient en difficulté. L'orateur a tenu à répéter, en conclusion, que son gouvernement continuerait à traiter ce problème comme une question interne et que son pays reste fermement décidé à en poursuivre l'examen au niveau de la Conférence interministérielle ainsi que de maintenir le dialogue constructif avec les organisations de travailleurs intéressées, par le truchement des autorités gouvernementales compétentes.

Les membres travailleurs ont estimé que l'aperçu historique proposé par le représentant gouvernemental ne modifie en rien l'opinion de la commission d'experts et du Comité de la liberté syndicale. Ils ont souhaité savoir si, lorsque le représentant gouvernemental parle d'échanges de vues avec les organisations de travailleurs, il s'agit des organisations compétentes représentant les travailleurs du secteur public.

Le membre employeur des Etats-Unis a déclaré que ce cas illustrait un point que les employeurs soulignaient depuis deux ans, à savoir la stabilité et la cohérence de l'interprétation données par les organes de contrôle de l'OIT. Si l'on examine ce cas au fond, on pose la question des motifs pour lesquels le gouvernement japonais a ratifié cette convention; un des problèmes préoccupants aux eux des employeurs est que le gouvernement se réfère en partie à deux jugements du Comité de la liberté syndicale qu'il avait prononcés avant la ratification de cette convention. Comme l'a souligné le membre travailleur des Etats-Unis, l'interprétation de ce cas a évolué de telle sorte que, en 1969, la commission d'experts a examiné d'un autre oeil la situation des sapeurs-pompiers japonais. Par ailleurs, la commission est actuellement confrontée aux difficultés que pose une application uniforme et cohérente des conventions.

Le membre travailleur du Pakistan a exprimé sa satisfaction de voir que les obligations internationales incombant au gouvernement lors de la ratification d'une convention ne le libérait pas de celles de mettre sa législation en harmonie avec les principes établis par la présente convention. En outre, l'orateur a observé que le fait d'accorder à un travailleur le droit de saisir un tribunal ne remettait pas en question les fonctions beaucoup plus étendues des syndicats. En conséquence, il serait bon que les différents pays donnent pleinement effet aux observations formulées par la commission d'experts dans son rapport, en consultation avec les travailleurs intéressés.

La commission a pris bonne note de la discussion qui s'est déroulée et. en particulier, des informations fournies par le représentant gouvernemental. La commission a rappelé que, depuis de nombreuses années, la commission d'experts présente des commentaires sur certaines divergences entre la législation nationale et la convention et, notamment, en ce qui concerne le droit d'organisation du personnel de lutte contre l'incendie. La commission a noté que des discussions internes se poursuivent à cet égard mais qu'elles n'ont pas encore abouti à des mesures concrètes permettant de progresser vers la pleine application de la convention. La commission a exprimé le ferme espoir que les discussions avec les organisations représentatives s'intensifieront et déboucheront rapidement sur la reconnaissance des droits syndicaux de ses travailleurs, conformément à la convention.

Cas individuel (CAS) - Discussion : 1987, Publication : 73ème session CIT (1987)

Le gouvernement a communiqué les informations suivantes:

Le droit d'organisation du personnel de lutte contre l'incendie:

1. Au Japon, la commission tripartite, dans sa sous-commission sur la convention de la Conférence sur les problèmes du travail, à laquelle les syndicats les plus représentatifs du Japon, SOHYO et DOMEI, étaient représentés, a délibéré sur la question avant la ratification de la convention et, en 1958, elle est parvenue à un accord unanime, pour confirmer qu'"il est considéré comme approprié d'admettre que les fonctions de lutte contre l'incendie... au Japon peuvent être interprétées comme étant incluses dans la catégorie des fonctions de police auxquelles se réfère la convention, en s'appuyant sur leur développement historique et sur leur système juridique".

2. En outre, il a été confirmé au sein de l'Organisation, avant la ratification de la convention par le gouvernement, qu'au Japon les fonctions de lutte contre l'incendie devraient être assimilées à des fonctions de police étant donné que le Comité de la liberté syndicale a examiné à deux reprises, en 1954 et en 1961, cette question dans le cadre d'allégations présentées par des syndicats, relatives au droit d'organisation (dans les cas nos 60 et 179). Dans les deux cas, le Comité de la liberté syndicale a recommandé dans les conclusions au Conseil d'administration de décider que ces allégations n'appelaient pas un examen plus approfondi, en s'appuyant sur le fait que les services de l'agence de lutte contre l'incendie au Japon étaient inclus dans "la police et certains services assimilés" (paragraphes 33 à 36 du 12e rapport et 94 du 54e rapport du comité).

3. Sur la base de cet accord au plan interne et de la confirmation au sein de l'Organisation concernant l'interdiction du droit d'organisation du personnel des agences de lutte contre l'incendie au Japon, tel que décrit en 1 et 2 ci-dessus, le gouvernement a considéré que ce personnel est inclus dans la police, telle que visée à l'article 9 de la convention, et il a ratifié la convention en 1965. Le gouvernement, en tant que gouvernement d'un Etat qui a ratifié la convention, n'a jamais cessé de s'en tenir à cette interprétation et continuera de le faire avec fermeté à l'avenir.

4. En ce qui concerne l'application des normes concernant un même cas individuel, il est évident que les opinions au sein de l'Organisation devraient être uniformes et constantes tout au long de la mise en oeuvre du mécanisme de contrôle. Etant donné que si, dans une organisation internationale, des opinions contradictoires sont émises à propos d'un même cas individuel par ses différents organes internationaux, ou si cette organisation change d'avis à volonté, non seulement cela risque de porter atteinte à la stabilité du système juridique de ses Etats membres qui ont l'obligation de respecter les conventions qu'ils ont ratifiées, mais également cela risque de soulever une grave problème d'atteinte au prestige de l'organisation internationale en question.

5. Compte tenu de ces indications, le gouvernement estime que la question de l'interdiction du droit d'organisation du personnel des agences de lutte contre l'incendie au Japon n'est qu'une question qui relève du droit et des règlements internes sur la base de l'article 9 de la convention.

Le membre travailleur des Etats-Unis, s'exprimant au nom des travailleurs, a indiqué qu'afin de gagner du temps il avait été décidé de se concentrer sur le problème très grave du droit syndical pour le personnel de lutte contre l'incendie, qui est traité au paragraphe 2 de l'observation de la commission d'experts. En ce qui concerne le paragraphe 1 de l'observation qui traite de la violation du droit de grève dans la fonction publique et du problème des sanctions imposées aux travailleurs qui font grève, les observations de la commission d'experts sont parfaitement claires et on ne peut qu'y souscrire. Toute discussion détaillée à cet égard pourra être remise à une prochaine session de la commission.

Un représentant gouvernemental, après s'être référé aux informations communiquées par écrit par son gouvernement, a indiqué que la question de l'interdiction faite au personnel de lutte contre l'incendie de s'organiser a été examinée deux fois par le Comité de la liberté syndicale. Dans les deux cas, le comité a considéré les services de lutte contre l'incendie au Japon comme des services assimilés à la police; c'est pourquoi il a estimé que la question n'appelait pas un examen plus approfondi. C'est sur cette base que le Japon a ratifié cette convention en 1965. L'interprétation du gouvernement est donc que les services de lutte contre l'incendie au Japon sont assimilés aux services de police, exception prévue à l'article 9 de la convention. Le gouvernement considère cette question comme relevant de ses affaires internes et devant être examinée dans une perspective à long terme et il maintiendra cette position à l'avenir. Il continuera à communiquer au BIT des informations lorsque des progrès pourront être notés. En ce qui concerne la question de l'interdiction de la grève dans la fonction publique et les sanctions appliquées à ceux qui violent cette interdiction, le gouvernement considère que la commission répète son point de vue déjà exprimé en la matière. Le gouvernement est pleinement conscient de l'opinion constante de l'OIT selon laquelle l'application de sanctions disproportionnées ne favorise pas le développement de relations professionnelles harmonieuses. Le gouvernement n'a pas pris d'attitude rigide ni inflexible à cet égard et ne le fera pas à l'avenir.

Le membre travailleur du Japon a rappelé que s'il se limitait à parler de la liberté syndicale et du droit d'organisation du personnel de lutte contre l'incendie, cela ne signifiait pas pour autant qu'il considérait les autres questions comme ayant peu d'importance ni comme ayant été résolues d'aucune manière. La situation du personnel de lutte contre l'incendie a été discutée année après année, depuis 1973, au sein de cette commission. Celle-ci a recommandé de manière répétée que des consultations aient lieu au niveau national à la lumière des observations des organes de contrôle de l'OIT. Malgré ce fait, aucun progrès n'a été réalisé. Dans sa communication écrite, le gouvernement s'est référé à un document qui implique que les syndicats les plus représentatifs du Japon étaient pleinement d'accord avec sa politique selon laquelle les fonctions de lutte contre l'incendie pouvaient être interprétées comme étant assimilées à des fonctions de police, en relation avec le droit d'organisation. Or, un tel document n'a jamais été publié; il n'a pas non plus été communiqué à la commission d'experts. La convention a été ratifiée en 1965. Lors de son examen par le parlement, aucune réserve n'a été faite ni par celui-ci ni par le gouvernement aux termes de laquelle les fonctions du personnel de lutte contre l'incendie devraient être assimilées à celles de la police en ce qui concerne l'application de la convention. Cela est vraisemblablement dû au fait que l'article 28 de la Constitution japonaise prévoit clairement que tous les travailleurs ont le droit de s'organiser et de négocier collectivement. Quant à la déclaration du gouvernement selon laquelle le Comité de la liberté syndicale aurait accepté ses vues en ce qui concerne le personnel de lutte contre l'incendie, il faut souligner que les plaintes qui avaient été déposées ne concernaient pas les sapeurs-pompiers mais d'autres travailleurs des services publics. La question des sapeurs-pompiers n'a donc jamais été examinée. Du reste, le rapport de la Commission d'investigation et de conciliation, nommée à la suite de ces plaintes et qui s'est rendue au Japon en 1965, ne contient aucune référence à la situation du personnel de lutte contre l'incendie qui n'était pas en jeu à l'époque.

Le droit d'organisation des sapeurs-pompiers devint une question brûlante à partir des années soixante-dix, lorsque les sapeurs-pompiers eux-mêmes commencèrent à s'organiser. En 1973, la présente commission a examiné pour la première fois la question sur la base d'une observation de la commission d'experts qui déclarait notamment ne pas estimer que les fonctions du personnel de lutte contre l'incendie étaient de nature à justifier une exclusion en vertu de l'article 9 de la convention concernant les forces armées et la police. A l'époque, cette conclusion avait été acceptée par le gouvernement sous certaines réserves. Or, depuis lors, le gouvernement n'a pris aucune mesure pour reconnaître le droit d'organisation des sapeurs-pompiers. Il y a dix ans, ceux-ci ont constitué un syndicat comportant plusieurs milliers de membres, mais ce syndicat n'a jamais été reconnu par le gouvernement. Il n'a jamais été consulté ni autorisé à négocier ou à présenter directement des réclamations. Il n'a pas de statut juridique et n'est affilié à aucune fédération syndicale. C'est pourquoi il doit être remédié à cette situation et justice doit être rendue aux sapeurs-pompiers japonais sans délai. Ceux-ci doivent pouvoir jouir du droit d'organisation comme les sapeurs-pompiers des autres pays. Le gouvernement japonais ne saurait prétendre à un traitement privilégié en ce qui concerne l'application de la convention. Tout en concluant que le droit d'organisation devrait être reconnu aux sapeurs-pompiers japonais, la commission d'experts a estimé que les services de lutte contre l'incendie sont des services essentiels pour lesquels les organes de contrôle ont admis que le droit de grève puisse faire l'objet de restrictions ou même d'une interdiction totale. Ces conclusions peuvent être acceptées. Aussi, en contrepartie de la liberté syndicale et du droit d'organisation, les sapeurs-pompiers japonais seraient prêts à renoncer volontairement au droit de grève qu'ils n'ont en fait jamais revendiqué. En conclusion, le membre travailleur a exprimé l'espoir que la commission priera instamment son gouvernement d'accorder aux sapeurs-pompiers le droit fondamental de constituer des organisations de leur choix ayant pour but la défense de leurs intérêts professionnels. Au cas où le gouvernement devrait persister dans son refus d'appliquer la convention, les travailleurs japonais se verraient dans l'obligation de recourir aux mesures plus radical qui leur sont offertes par la Constitution de l'OIT.

Le membre travailleur des Etats-Unis, parlant toujours au nom des travailleurs, déclare apprécier le fait que le représentant gouvernemental s'est présenté devant la commission, notant toutefois que les arguments qu'il avait avancés ne répondaient pas aux demandes faites par cette commission. En effet, en 1984 et 1985, la commission avait demandé que des mesures positives soient prises sur la base des observations faites par la commission d'experts, mais aucun fait encourageant n'a été constaté concernant lesdites mesures. L'orateur se rallie totalement au point de vue exprimé par le membre travailleur japonais; il estime que ce cas est particulièrement sérieux, d'une part, puisqu'il s'agit en réalité de la violation d'une des conventions les plus fondamentales sur les droits de l'homme, à savoir la liberté syndicale et, d'autre part, en raison du délai démesuré qui s'est écoulé sans qu'aucun progrès n'ait été réalisé au Japon en matière de respect des obligations incombant à ce pays.

Se référant à la réponse écrite du gouvernement, en premier lieu, il note qu'apparemment aucun accord n'a été conclu en 1958 entre le gouvernement et le SOHYO ainsi que la DOMEI et que, de toute façon, si cet accord existait, il ne serait pas valable et ne pourrait pas affecter les obligations du Japon à l'égard de la convention car il constituerait en réalité une violation de ladite convention. En second lieu, se référant aux conclusions du Comité de la liberté syndicale, formulées en 1954 et en 1961, il estime qu'il s'agit de décisions très antérieures à la situation qui nous préoccupe, puisqu'elles ont été formulées à un moment où le pays était soumis à une enquête complexe, qui a débouché plus tard sur la constitution de la Commission Dryer, et dans laquelle la question actuelle avait été à peine soulevée. De plus, il y a eu une autre décision en 1974 - donc après ratification - du Comité de la liberté syndicale concernant le cas no 737. Cette décision stipulait clairement que le personnel de lutte contre l'incendie, bien qu'ayant des caractéristiques très spéciales, ne fait partie ni de la police ni des forces armées. Dans ce même cas, la commission a rejeté l'affirmation du gouvernement selon laquelle le droit d'organisation accordé à cette catégorie de travailleurs pourrait affaiblir la discipline nécessaire à l'accomplissement de leurs obligations et donner ainsi lieu à des grèves; l'orateur insiste particulièrement sur le fait que la liberté syndicale n'implique pas nécessairement le droit de grève et que ce sont là deux domaines totalement différents. Il ne voit pas de contradiction entre les conclusions de la commission d'experts et celles du Comité de la liberté syndicale puisque ce dernier a fondé ses décisions sur des faits antérieurs à la ratification sur la base d'informations reçues au sujet de la situation qui régnait au Japon à cette époque. En troisième lieu, l'orateur estime que l'hypothèse selon laquelle le gouvernement a basé sa ratification sur les décisions du Comité de la liberté syndicale n'est pas fondée; le Japon a ratifié la convention à la suite du rapport de la Commission Dryer concernant les nombreux problèmes touchant le secteur public, rapport dans lequel la question du personnel de lutte contre l'incendie ne se posait pas. Dans son rapport de cette année, la commission d'experts note simplement que le gouvernement japonais se réfère à ces cas antérieurs. Le fait qu'elle n'ait pas approfondi la question indique que les experts ne considèrent pas que ce cas nécessite une discussion spécifique et qu'ils font preuve par là d'une évaluation uniforme et universelle des dispositions de la convention.

Le membre travailleur insiste sur le fait que les diverses tentatives entreprises par le gouvernement en vue d'exclure cette catégorie de travailleurs des dispositions de la convention ont constamment été rejetées par la commission d'experts depuis sa première observation formulée en 1973. La position de la commission est claire; elle n'estime pas que les fonctions du personnel de lutte contre l'incendie permettent l'exclusion de cette catégorie de travailleurs en vertu de l'article 9 de la convention, qui se réfère expressément aux membres des forces armées et de la police. La commission l'a dit en 1976, 1977, 1978, 1979, 1980, 1981, 1983, 1984, 1985 et 1987. Il y avait eu cependant un espoir lorsque dans son étude d'ensemble de 1983, la commission d'experts avait modifié sa position pour déclarer que les fonctions exercées par cette catégorie de travailleurs ne devraient "normalement" pas justifier leur exclusion du droit d'organisation en vertu de l'article 9 de la convention. Dans son observation de cette année, la commission estime qu'"au Japon, l'administration responsable du service des incendies est nettement et formellement distincte de celle de la police" et note que l'Agence de lutte contre l'incendie a été formellement séparée de la police en 1948. De plus, la commission estime que les services de lutte contre l'incendie sont des services essentiels au sens strict du terme, pour lesquels les organes de contrôle ont admis que le droit de grève puisse faire l'objet de restrictions ou même d'interdiction totale; les agents japonais de lutte contre l'incendie admettent eux-mêmes que les grèves ne faisaient pas partie de leurs options dans la négociation collective.

Se référant au point de vue de la présente commission sur ce cas, il fait remarquer que, dans sa majeure partie, cette commission n'a jamais contesté les conclusions juridiques de la commission d'experts, à savoir qu'il n'y avait aucune justification à l'attitude du gouvernement qui dénie constamment le droit syndical au personnel de lutte contre l'incendie. Le gouvernement a répété ses promesses au cours des années, qu'il examinerait le problème et fournirait tous les efforts afin de le résoudre sur le plan national. En 1984, en particulier, la commission avait espéré voir cette question figurer au centre de l'attention au plus tôt afin d'être en mesure de faire part des progrès accomplis dans son rapport de 1985; les membres travailleurs avaient ajouté à ce propos que, si des progrès n'étaient pas réalisés en 1985, il faudrait avoir recours à d'autres méthodes. L'orateur souligne que, trois ans plus tard, non seulement il n'y avait pas eu de progrès mais que la situation s'était aggravée. Le gouvernement a voulu résoudre le problème au niveau national, mais la Constitution japonaise elle-même garantit, sans équivoque, à tous les citoyens la liberté syndicale et le droit à la négociation collective (article 28), les droits fondamentaux de l'homme (article 11), et protège ces droits contre tout abus des responsables du bien-être public (article 12). Il apparaît donc à l'orateur que, si le gouvernement avait voulu agir en toute bonne foi, il aurait pu résoudre la question aisément en s'appuyant sur les termes de sa propre Constitution. Néanmoins, la réponse écrite du gouvernement prouve que telle n'était pas son intention. Le refus obstiné de respecter tout avis autorisé concernant la situation du personnel de lutte contre l'incendie ne sied pas à une puissance industrielle telle que le Japon, en particulier du fait que ce pays rejette l'avis de 19 experts sur 20, qui estiment que le Japon n'applique pas les dispositions de la convention. Comme il a été souligné lors de la discussion générale, les experts ont délibéré avec objectivité, impartialité et indépendance; si le gouvernement ne peut se plier à leurs conclusions, il devient sourd à tout conseil. L'orateur estime que le danger véritable va au-delà de ce cas individuel qui concerne 110 000 sapeurs-pompiers; c'est l'application de la convention qui est ainsi muselée, la liberté syndicale est supprimée et il n'y a par conséquent pas de possibilité de négociation collective ni de consultations. Le but du dialogue est de conduire à une solution raisonnable des problèmes grâce à un échange de vues; ce but peut toutefois être totalement contrarié si l'une des parties reste sourde aux tentatives de persuasion de l'autre. Il est d'avis que le gouvernement devrait se sentir embarrassé d'être l'unique puissance industrielle du monde actuel qui refuse le droit d'organisation au personnel de lutte contre l'incendie. L'orateur se pose la question de savoir si le gouvernement avait sérieusement l'intention de remplir ses obligations en vertu de la convention, de se soumettre aux conclusions de la commission d'experts en garantissant le droit d'organisation au personnel de lutte contre l'incendie et de respecter ainsi les termes de sa propre Constitution.

Les membres employeurs notent qu'au Japon il existe depuis longtemps une organisation groupant le personnel de lutte contre l'incendie mais qu'elle n'a pas le statut de syndicat ni le droit de négocier. Cette année, deux éléments nouveaux sont apparus: d'une part, l'observation se réfère à deux cas mentionnés par le Comité de la liberté syndicale dans les années cinquante et soixante, qui considérait le personnel de lutte contre l'incendie comme faisant partie de la police et pouvant à ce titre être exclu de la portée de la convention; d'autre part, le gouvernement indique qu'en 1958 un accord avait été conclu au Japon entre le gouvernement et les syndicats les plus représentatifs des travailleurs et qu'en vertu de cet accord le personnel de lutte contre l'incendie était considéré comme faisant partie de la police. Bien que des experts n'aient pu s'exprimer sur cet accord, il a quand même son importance dans le cas qui nous préoccupe, puisqu'il peut expliquer la position du gouvernement. Les membres employeurs soulignent qu'ils disent bien "expliquer" et non "justifier". Quant aux conclusions du Comité de la liberté syndicale, il pourrait sembler y avoir une contradiction si l'on ne tient pas compte des informations complémentaires du membre travailleur des Etats-Unis et de celles du représentant gouvernemental japonais. Les membres employeurs sont d'avis que les experts devraient se pencher sur ces deux précédents de manière plus concrète afin de mieux éclaircir certains éléments. D'après les discussions générales des années précédentes, ils avaient pu dégager de la part du gouvernement une volonté d'améliorer la situation interne. La déclaration d'aujourd'hui réitère cette même volonté. Ils estiment qu'on devrait accorder plus de considération à cette question afin d'arriver à une véritable solution. Ils se réjouissent de la déclaration du représentant gouvernemental selon laquelle la situation du personnel de lutte contre l'incendie n'est pas définitive ni permanente. S'ils ont bien saisi le sens de cette déclaration, les possibilités de négociation ne sont pas encore épuisées et cet état de choses peut encore être modifié. Ils encouragent par conséquent le gouvernement à prendre des mesures en collaboration avec les organisations de travailleurs, pour que le statut du personnel de lutte contre l'incendie soit réexaminé et que des informations nouvelles puissent être communiquées l'année prochaine.

Le représentant gouvernemental a souligné que l'attitude du gouvernement à l'égard des normes internationales du travail était la suivante: avant toute ratification, étudier la législation nationale avec beaucoup de soin afin de voir si elle est conforme et, après avoir consulté les syndicats, modifier les lois qui ne sont pas en conformité avec la convention concernée. Ainsi, avant la ratification de la convention no 87, le gouvernement avait amplement examiné la compatibilité de la législation nationale avec ladite convention, y compris la question de l'interdiction du droit syndical pour le personnel de lutte contre l'incendie. Toutefois, il a été noté que le Comité de la liberté syndicale avait déjà traité la question du personnel de lutte contre l'incendie. Il avait étudié les allégations selon lesquelles le personnel de sécurité maritime, la police, le personnel de lutte contre l'incendie et le personnel des établissements pénitentiaires n'avaient pas le droit de s'organiser et avait conclu que ce cas ne nécessitait pas un examen plus approfondi. En outre, la Commission tripartite nationale de la sous-commission des conventions de la Conférence sur les problèmes du travail a présenté un rapport concernant la ratification de cette convention, où il est signalé que, compte tenu de la législation existante et de l'histoire de la lutte contre l'incendie au Japon, les fonctions du personnel de lutte contre l'incendie peuvent être considérées comme faisant partie de celles de la police, ainsi que le prévoit l'article 9 de la convention. Le représentant gouvernemental signale que l'article 28 de la Constitution garantit les droits syndicaux mais qu'ils peuvent faire l'objet de restrictions en raison des impératifs de sécurité nationale et de la garantie du bien-être public et ce point de vue a été appuyé par la Cour suprême du Japon laquelle a affirmé que ces restrictions sont valables pour le personnel de lutte contre l'incendie. L'orateur souligne que l'attitude de son gouvernement vis-à-vis de cette question consistait à l'examiner sur le plan national dans une perspective à long terme. Cependant, même le membre travailleurs japonais a concédé qu'il n'y a des divergences sur cette question et qu'il faudra beaucoup de temps pour aboutir à une conclusion comportant un examen des différents points de vue. Le gouvernement n'essaie pas de prolonger délibérément les discussions, mais il est au contraire engagé de bonne foi dans des discussions avec toutes les parties intéressées. L'orateur déclare que le gouvernement ne met pas en doute l'importance du mécanisme de contrôle du BIT mais il affirme que, au sein de ce mécanisme, lorsqu'une opinion a été exprimée sur un sujet particulier qui peut éventuellement conduire à la ratification d'une convention, il ne faudrait pas demander au gouvernement de réexaminer sa législation nationale parce qu'une autre opinion aura été exprimée ultérieurement. Si deux organes de ce mécanisme expriment des opinions contradictoires ou que le même organe, au sein de ce mécanisme, change d'avis après coup, cela nuira non seulement à la stabilité de la législation nationale d'un pays, mais aussi à l'autorité et au prestige du mécanisme de contrôle lui-même ainsi qu'à l'importante mission de l'OIT, à savoir la promotion de la ratification des conventions. L'orateur assure que son gouvernement continuera d'étudier très sérieusement cette question et maintiendra un dialogue constructif avec toutes les parties concernées au Japon afin d'arriver à une solution positive dans l'avenir.

Le membre travailleur du Royaume-Uni se dit particulièrement intéressé par ce cas du fait qu'il concerne la convention no 87 et ses effets sur le droit d'organisation des travailleurs de la fonction publique, ce qui pose également un problème dans son pays. Il est très préoccupé de constater qu'un gouvernement s'arroge le droit d'exclure de nombreuses catégories de travailleurs de la fonction publique de cette convention en invoquant diverses justifications telles que la sécurité nationale, la jurisprudence de la Cour suprême ou d'autres explications compliquées qui précédent leur ratification. Se référant à la déclaration du représentant gouvernemental, il note qu'avant la ratification le gouvernement avait examiné avec soin la situation de la police et des forces armées et qu'il avait par la suite simplement assimilé le personnel de lutte contre l'incendie à ces catégories. Le gouvernement a prétendu qu'il n'avait accepté de ratifier la convention qu'à condition que le personnel de lutte contre l'incendie soit compris dans les catégories exclues au titre de l'article 9. Il est navrant que certains gouvernements ratifient des conventions sur la base de leur propre interprétation. Aucun fait nouveau n'est apparu: la commission d'experts a examiné les arguments du gouvernement concernant les décisions du Comité de la liberté syndicale de 1954 et 1961, et elle est arrivée exactement aux mêmes conclusions. Le gouvernement a déclaré que l'Agence de lutte contre l'incendie était considérée par les "spécialistes" au Japon comme faisant partie de la police de la sécurité. Toutefois, c'est l'avis de la commission d'experts qui importe ici. L'orateur pense qu'un examen plus approfondi de la question ne peut que conduire à une situation encore plus complexe. Il ne s'agit pas d'appuyer la commission d'experts lors de la discussion générale et de faire par la suite une exception lorsque son propre gouvernement est au centre de la discussion. Aucune exception à la convention no 87 ne doit être autorisée, en particulier en ce qui concerne les agents publics, étant donné que, dans ce cas particulier, le gouvernement joue à la fois le rôle d'employeur et de gouvernement et qu'il a par conséquent une responsabilité particulière dans l'application de la convention. Il espère qu'on arrivera à une conclusion plus positive que celle proposée jusqu'ici et exprime l'espoir de constater les signes d'un progrès véritable.

Le membre travailleur des Etats-Unis s'exprimant au nom des travailleurs, note que ceux-ci, et en fait la commission dans son ensemble, se sont montrés extrêmement patients mais que rien ne s'est passé. Il éprouve le même sentiment de frustration que dans le cas du Bangladesh relatif à la convention no 107, frustration d'entendre des promesses continuelles qu'un examen sera fait sans que rien ne se passe. Il est toujours désagréable d'en arriver à une confrontation. Toutefois, cette issue serait la seule possible s'il n'y avait aucun progrès au cours de cette année; l'article 26 de la Constitution de l'OIT serait sans aucun doute invoqué et une commission d'enquête serait peut-être constituée.

Les membres travailleurs considèrent que les discussions sont arrivées à un point culminant, à un moment où il faut avoir le courage de crever l'abcès afin d'examiner de façon constructive ce qui doit être fait. Ils considèrent que les conclusions de la commission doivent être extrêmement claires. Premièrement, ils constatent une situation de fait: le personnel de lutte contre l'incendie s'organise et prend son sort en mains, mais malheureusement les organisations qu'il constitue ne sont pas jugées valables. Deuxièmement, en ce qui concerne tous les arguments avancés au sujet des événements de 1954, 1958 et 1961, ils constatent qu'il y a une importante évolution, à savoir de nombreuses conventions ont connu le jour concernant le droit de grève et la fonction publique et de nombreuses résolutions ont été adoptées par le Conseil d'administration sur ces questions. La situation n'est par conséquent pas restée statique; depuis 1965, année où le Japon a ratifié la convention, les circonstances sont différentes. Il ne s'agit pas de considérer des accords datant d'une époque antérieure à la ratification mais d'examiner la convention elle-même. Durant de nombreuses années, l'occasion a été donnée de résoudre les problèmes au niveau national, mais la commission d'experts a été extrêmement claire en disant que le personnel de lutte contre l'incendie ne peut être assimilé à la police. Cette commission répète la même chose aujourd'hui. Il n'y a pas de désaccord concernant les exceptions mentionnées à l'article 9 puisque le personnel de lutte contre l'incendie n'en fait pas partie. Les membres travailleurs se rallient aux points de vue de la commission d'experts et du membre travailleur, à savoir que la liberté syndicale n'empêche en rien la nécessité d'une discipline. Les travailleurs japonais acceptent que le droit de grève ne s'applique pas à eux pour autant qu'on leur accorde le recours à la procédure de conciliation et d'arbitrage à titre de compensation. Les membres travailleurs estiment que la Cour internationale de justice devrait trancher. De même que les membres employeurs, ils désirent donner au gouvernement le temps d'appliquer la convention no 87, après consultation avec les parties intéressées.

Le représentant gouvernemental répète que le mécanisme de l'OIT, en d'autres termes le Comité de la liberté syndicale, a admis que le déni du droit syndical pour le personnel de lutte contre l'incendie n'est pas une violation de la convention. Son gouvernement respecte l'autorité et le prestige de la commission d'experts et désire examiner soigneusement cette question sur le plan interne dans une perspective à long terme.

La commission a pris bonne note de la discussion qui s'est déroulée et, en particulier, des informations fournies par le représentant gouvernemental. La commission note que, depuis de nombreuses années, la commission d'experts présente des commentaires sur les restrictions imposées, en particulier, au droit d'organisation du personnel de lutte contre l'incendie au Japon. La commission note en particulier que les discussions qui se sont déroulées et qui continueront de se dérouler au Japon sur ces questions n'ont pas conduit à des mesures concrètes permettant de faire des progrès vers la pleine application de la convention concernant le droit d'organisation du personnel de lutte contre l'incendie. La commission exprime l'espoir de voir se poursuivre les discussions sur cette question au niveau national et que le gouvernement sera bientôt à même d'annoncer que des mesures appropriées ont été prises pour garantir pleinement aux travailleurs les droits qui sont les leurs aux termes de la convention.

Observation (CEACR) - adoptée 2023, publiée 112ème session CIT (2024)

Observation (CEACR) - adoptée 2021, publiée 110ème session CIT (2022)

Observation (CEACR) - adoptée 2020, publiée 109ème session CIT (2021)

Observation (CEACR) - adoptée 2019, publiée 109ème session CIT (2021)

Observation (CEACR) - adoptée 2018, publiée 108ème session CIT (2019)

Observation (CEACR) - adoptée 2017, publiée 107ème session CIT (2018)

Observation (CEACR) - adoptée 2014, publiée 104ème session CIT (2015)

Observation (CEACR) - adoptée 2011, publiée 101ème session CIT (2012)

Observation (CEACR) - adoptée 2009, publiée 99ème session CIT (2010)

La commission prend note des observations de la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO) en date des 22 octobre 2008 et 5 octobre 2009, et de la Confédération syndicale internationale (CSI) du 26 août 2009, sur l’application de la convention et au sujet des restrictions aux procédures de retenue à la source à Osaka. La commission prend note des observations de 2008 de la Commission de l’application des normes de la Conférence.

Déni du droit d’organisation des sapeurs-pompiers et du personnel pénitentiaire. La commission rappelle que, depuis de nombreuses années, elle formule des commentaires sur la nécessité de reconnaître le droit d’organisation des sapeurs-pompiers.

La commission note que, dans son rapport, le gouvernement indique qu’il a révisé l’ordonnance sur l’organisation et le fonctionnement de la Commission du corps des sapeurs-pompiers afin d’y inclure la création d’un système de facilitations de liaison. Le gouvernement indique aussi dans son rapport qu’il s’efforce de mettre en œuvre de façon appropriée le système de la Commission du corps des sapeurs-pompiers de la façon suivante: il a rendu publiques les conditions de fonctionnement de cette commission l’an passé, ainsi que les sujets de préoccupation relatifs aux conditions de fonctionnement, en informant l’ensemble du corps des sapeurs-pompiers au début de l’année civile; il a diffusé des prospectus sur le système de la Commission du corps des sapeurs-pompiers à tous ses effectifs partout dans le pays; il a expliqué l’objectif de ce système aux responsables du corps des sapeurs-pompiers, dans le cadre de réunions de formation partout dans le pays, et a attiré leur attention sur les questions difficiles. La JTUC-RENGO indique dans ses observations que le système de la Commission du corps des sapeurs-pompiers a joué un rôle important pour améliorer les conditions et le milieu de travail des sapeurs-pompiers. Toutefois, la commission rappelle que le droit d’organisation n’a pas encore été accordé aux sapeurs-pompiers, ce qui est sa principale préoccupation.

La commission prend note, à la lecture du rapport du gouvernement, qu’au 31 mars 2009 la Commission du corps des sapeurs-pompiers avait tenu des réunions dans 804 casernes de sapeurs-pompiers – il y a 806 casernes dans l’ensemble du pays. En outre, 748 casernes ont fait connaître à l’ensemble de leurs effectifs le résumé de leurs délibérations, et l’avis de la commission a été communiqué au chef des sapeurs-pompiers. Le nombre des avis qui ont été soumis par l’intermédiaire des facilitateurs de liaison est passé de 2 833 (52,9 pour cent) en 2005, année où le système a été mis en place à 4 131 (82,5 pour cent) en 2008. En outre, le nombre des casernes qui communiquent les résultats et les motifs des délibérations à leurs effectifs et aux facilitateurs de liaison est passé de 393 (48,4 pour cent) en 2005 à 604 (75,1 pour cent) en 2008.

La commission note que la JTUC-RENGO indique aussi qu’aucun progrès n’a été accompli quant à l’octroi du droit d’organisation au personnel pénitentiaire. La commission rappelle que les fonctions exercées par ces personnes ne devraient pas justifier leur exclusion du droit d’organisation. La commission note que le Comité de la liberté syndicale exprime cette question (voir cas n^os 2177 et 2183, 329^e rapport).

La commission rappelle l’importance qu’elle attache au droit de tous les travailleurs, y compris les sapeurs-pompiers et le personnel pénitentiaire, de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission demande de nouveau au gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les mesures législatives supplémentaires prises ou envisagées pour garantir le droit d’organisation de ces catégories de travailleurs et, entre-temps, de leur permettre de s’organiser dans les faits, sans que des sanctions ne soient infligées.

Interdiction du droit de grève des fonctionnaires. La commission prend note des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale dans les cas n^os 2177 et 2183 (354^e rapport, paragr. 992), à savoir que les fonctionnaires, comme les travailleurs du secteur privé, devraient jouir du droit de grève, à la seule exception éventuelle des fonctionnaires qui exercent une fonction d’autorité au nom de l’Etat et des agents occupés dans les services essentiels au sens strict du terme. De plus, les fonctionnaires qui pourraient être privés de ce droit devraient bénéficier de garanties de compensation appropriées.

La commission rappelle qu’elle s’est dite précédemment préoccupée par l’absence de progrès à cet égard. La commission prend note de l’indication du gouvernement dans son rapport, à savoir que les fonctionnaires bénéficient du système de recommandations de l’Autorité nationale du personnel et d’autres mesures qui compensent les restrictions au droit de grève, et que la Cour suprême a confirmé dans toutes ses décisions que l’interdiction pour les fonctionnaires de faire grève est conforme à la Constitution. La commission demande de nouveau au gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les mesures prises ou envisagées pour que le droit de grève soit garanti aux fonctionnaires qui n’exercent pas des fonctions d’autorité au nom de l’Etat et aux agents qui ne sont pas occupés dans des services essentiels au sens strict du terme, et pour que les autres travailleurs (par exemple, les travailleurs du secteur hospitalier) bénéficient de garanties compensatoires suffisantes pour la préservation de leurs intérêts, c’est-à-dire de procédures de conciliation et d’arbitrage adéquates, impartiales et rapides, ayant la confiance des parties, garantissant la participation de celles‑ci à toutes les étapes et dont les sentences, une fois prononcées, ont force obligatoire et sont mises en application intégralement et rapidement.

Réforme de la fonction publique. La commission note que, dans les cas n^os 2177 et 2183, le Comité de la liberté syndicale a demandé au gouvernement de prendre des mesures pour garantir la promotion d’un mécanisme de dialogue social plein en vue d’examiner effectivement et sans délai les mesures nécessaires pour la mise en œuvre des principes de la liberté syndicale contenus dans les conventions n^os 87 et 98. La commission avait pris note précédemment de la création d’un «comité spécial d’examen» composé de 17 membres, dont trois représentants des syndicats, ainsi que des représentants des entreprises privées, du monde universitaire et des médias. La commission prend note de l’indication du gouvernement, à savoir que, après 15 réunions, et après avoir délibéré dans quatre réunions de groupes de simulation, ce comité a finalisé le rapport final en octobre 2007. Le rapport indique que les points principaux de la réforme sont les suivants: 1) mise en place de l’autonomie dans les relations professionnelles en donnant à certaines catégories d’agents publics, dont les fonctions ne relèvent pas complètement du secteur de l’industrie, le droit de conclure des conventions collectives, et en abolissant le système en vertu duquel les institutions tierces formulent des recommandations au sujet des conditions de travail des fonctionnaires; 2) création d’une organisation des employeurs publics; et 3) obligation de rendre davantage de comptes à la population. La commission prend note aussi du calendrier de la réforme de la fonction publique. En outre, afin d’établir ce calendrier, le gouvernement a tenu plusieurs réunions avec la JTUC-RENGO et la RENGO-PSLC à différents niveaux, de façon officielle ou non, entre novembre 2008 et fin mars 2009.

La commission prend note de ces informations et souhaite souligner de nouveau que le processus de réforme, qui établira le cadre juridique des relations professionnelles dans le secteur public pour de nombreuses années, est une occasion particulièrement appropriée pour engager des consultations franches et significatives avec toutes les parties intéressées sur la totalité des questions qui avaient soulevé des difficultés au regard de l’application de la convention, et dont les aspects juridiques et pratiques ont été relevés par les organisations de travailleurs au fil des ans. La commission veut croire que le gouvernement poursuivra énergiquement ces consultations, dans le cadre de la commission qui examine le système des relations professionnelles, ou d’un autre organe approprié, en vue de trouver pour ces difficultés des solutions qui soient acceptables pour tous, et de mettre la législation et la pratique en pleine conformité avec les dispositions de la convention. La commission demande au gouvernement de transmettre dans son prochain rapport des informations sur les progrès réalisés à cet égard.

Observation (CEACR) - adoptée 2007, publiée 97ème session CIT (2008)

La commission prend note du rapport du gouvernement ainsi que de sa réponse aux commentaires formulés par la Confédération internationale des syndicats libres (CISL), désormais Confédération syndicale internationale (CSI), datés du 10 août 2006; la Confédération des syndicats du Japon (JTUC-RENGO) datés du 28 août 2006; la Fédération japonaise des syndicats des employés municipaux et préfectoraux (JICHIROREN) et du Réseau national des sapeurs-pompiers (FFN) datés du 13 avril 2007 au sujet des questions précédemment soulevées par la commission et notamment de la réforme du système du service public et du droit syndical des sapeurs-pompiers. Elle prend note par ailleurs des communications transmises par la CSI datées du 27 août 2007 concernant les difficultés en matière syndicale dues à l’augmentation des formes précaires d’emploi et de la sous-traitance, notamment à l’égard des travailleurs migrants, et par la JTUC-RENGO en date du 19 octobre 2007. La commission prie le gouvernement de fournir ses observations au sujet des derniers commentaires formulés par la CSI et la JTUC-RENGO.

1. Refus du droit d’organisation des sapeurs-pompiers. La commission rappelle ses commentaires qu’elle formule depuis de nombreuses années au sujet de la nécessité de reconnaître le droit syndical à l’égard du personnel du corps des sapeurs-pompiers.

La commission prend note du rapport du gouvernement dans lequel celui-ci réitère sa position précédemment exprimée, selon laquelle les services et les fonctions du corps des sapeurs-pompiers au Japon correspondent à ceux de la police et relèvent donc de l’exception visée à l’article 9 de la convention. Un système de comités du personnel du corps des sapeurs-pompiers a été mis en place en 1997 pour permettre la participation de ce personnel aux décisions concernant les modalités et conditions de leur emploi. Le 15 octobre 2004, huit ans après la mise en place du système, plusieurs réformes ont été décidées d’un commun accord entre le ministre des Affaires internes et des Communications et le représentant de la JICHIROREN au sujet du fonctionnement des comités du personnel du corps des sapeurs-pompiers, et notamment des dates des sessions des comités (lesquelles doivent se tenir au cours de la première moitié de l’année fiscale, d’avril à septembre, pour leur permettre de disposer d’un temps suffisant pour décider des affectations budgétaires), des réponses à fournir aux travailleurs qui soumettent un avis aux comités, de la communication de résumés des délibérations et de l’opinion des comités et de la création d’un système de «médiateurs de liaison» destiné à fournir des informations au personnel (ces réformes ont été introduites dans l’ordonnance sur l’organisation et le fonctionnement des comités du personnel du corps des sapeurs-pompiers, édictée conformément à l’article 14(5), paragraphe 4, de la loi sur l’organisation du corps des sapeurs-pompiers).

La commission note, selon les commentaires communiqués par la JICHIROREN et le FFN, qu’une enquête menée dans huit départements du corps des sapeurs-pompiers auxquels appartiennent les fonctionnaires du FFN, en vue d’évaluer l’application des réformes susmentionnées, a montré qu’aucun progrès réel n’a été réalisé au sujet du droit d’organisation des sapeurs-pompiers. Cette enquête révèle en particulier, que les réunions des commissions étaient rares (une fois par an), que les travailleurs n’ont pas reçu les réponses adéquates, que les «coordinateurs d’opinion» n’ont pas fonctionné convenablement, et que plusieurs opinions soumises par les travailleurs ont été rejetées comme ne relevant pas des délibérations des commissions, démontrant ainsi le rôle, en général limité, que ces comités peuvent jouer. La commission rappelle que, dans des commentaires antérieurs, les organisations susmentionnées avaient indiqué que, bien qu’elles considèrent la mise en place des comités du personnel du corps des sapeurs-pompiers comme un progrès, puisque de tels comités permettent à cette catégorie d’employés d’exprimer ses opinions, la création de ces comités ne signifie pas que le droit d’organisation était accordé au personnel, et la loi avait donc besoin d’être révisée sur ce point.

La commission note, d’après le rapport du gouvernement, qu’en mars 2007 environ 5 000 avis avaient été exprimés annuellement et que 60 000 avaient été discutés dans presque tous les quartiers généraux du corps des sapeurs-pompiers dans le pays (99,6 pour cent); et que, chaque année, environ 40 pour cent des avis exprimés étaient considérés comme appropriés en vue de leur adoption, dont plus de la moitié ont été appliqués par le chef du corps des sapeurs-pompiers. Ces avis concernaient par exemple les mesures antitabac, les conseils pour combattre le stress, les mesures d’amélioration de l’environnement du travail telles que l’aménagement de salles de repos destinées aux équipes au travail, etc. Environ 80 pour cent des avis discutés ont été soumis par l’intermédiaire des médiateurs de liaison. Le gouvernement a invité dans une récente notification toutes les autorités locales à appliquer pleinement les discussions pertinentes et le système de médiateurs de liaison. La commission prend note par ailleurs des mesures d’information et de formation destinées à assurer pleinement l’application du système.

La commission rappelle à nouveau qu’en 1973 déjà elle avait indiqué qu’elle «ne considérait pas que les fonctions des membres du personnel des services de lutte contre l’incendie sont de nature à justifier l’exclusion de cette catégorie de travailleurs sur la base de l’article 9 de la convention», et avait exprimé l’espoir que le gouvernement «prendrait les mesures appropriées pour que le droit de se syndiquer soit reconnu à cette catégorie de travailleurs» (CIT, 58^e session, rapport III (4A), p. 125). La commission demande donc à nouveau au gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les mesures législatives prises ou envisagées afin de garantir au personnel du corps des sapeurs-pompiers le droit de se syndiquer.

2. Interdiction du droit de grève des fonctionnaires. La commission prend note des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale dans les cas n^os 2177 et 2183 (329^e rapport, paragr. 567-652, et 331^e rapport, paragr. 516-558) selon lesquelles les salariés du secteur public, tout comme leurs homologues du secteur privé, à l’exception éventuellement des fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat et des personnes qui travaillent dans des services essentiels au sens strict du terme, devraient avoir le droit de faire grève. Par ailleurs, les salariés du secteur public auxquels ce droit n’est pas reconnu devraient bénéficier des garanties compensatoires appropriées (329^e rapport, paragr. 641, et 331^e rapport, paragr. 554). La commission rappelle que dans ses commentaires antérieurs elle s’était référée aux commentaires détaillés formulés par la Commission d’investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale, qui soulignaient l’importance qu’elle attache à ce que «… lorsque les grèves sont interdites ou sujettes à des restrictions dans la fonction publique ou les services essentiels au sens strict du terme, des garanties suffisantes soient accordées aux travailleurs concernés afin que leurs intérêts soient sauvegardés» (CIT, 63^e session, 1977, rapport III (4A), p. 158).

La commission rappelle qu’elle avait, par le passé, exprimé sa préoccupation au sujet du fait qu’aucun progrès n’ait été réalisé à ce propos, vu que le gouvernement se contente d’indiquer, depuis la création de la Commission d’investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale (CIT, 64^e session, 1978, rapport III (4A) p. 151), que la Cour suprême du Japon fait valoir de manière constante dans tous ses jugements que l’interdiction pour les fonctionnaires de faire grève est constitutionnelle. Tout en notant que le rapport du gouvernement réitère à nouveau sa position, la commission demande à nouveau au gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les mesures prises ou envisagées pour que le droit de grève soit garanti aux fonctionnaires qui n’exercent pas des fonctions d’autorité au nom de l’Etat et aux travailleurs qui ne sont pas employés dans des services essentiels au sens strict du terme, et pour que les autres (par exemple, les travailleurs du secteur hospitalier) bénéficient de garanties compensatoires suffisantes pour la préservation de leurs intérêts, c’est-à-dire de procédures de conciliation et d’arbitrage adéquates, impartiales et rapides, ayant la confiance des parties, garantissant la participation de celles-ci à toutes les étapes et dont les sentences, une fois prononcées, ont force obligatoire et sont mises en application intégralement et rapidement.

3. Réforme de la fonction publique. La commission note que, dans les cas n^os 2177 et 2183, le Comité de la liberté syndicale a demandé au gouvernement ainsi qu’aux organisations plaignantes, la Confédération nationale des syndicats (ZENZOREN) et JICHIROREN, de déployer des efforts en vue de parvenir rapidement à un consensus sur la réforme du service public et sur la révision des dispositions législatives concernant les questions soulevées ci-dessus et beaucoup d’autres questions.

La commission prend note des commentaires formulés par la JTUC-RENGO et la CISL, selon lesquels le gouvernement a adopté le 24 décembre 2005 une «politique fondamentale de réforme administrative» qui représente un changement majeur et réalise le passage de la politique antérieure des principes généraux à la réforme du système de la fonction publique, en ce sens que la réforme instaure un «dialogue franc et une coordination avec les parties concernées» en vue de mettre en œuvre un système de gestion du personnel basé sur le mérite et la gestion équitable du réemploi dans le cadre des réformes des coûts globaux de l’emploi; elle prévoit également «une large révision du système du service public, et notamment des droits fondamentaux au travail des fonctionnaires publics, du système national du Service de l’emploi et des modalités de fixation des salaires des fonctionnaires publics» ainsi qu’un traitement basé sur l’évaluation du mérite et du rendement, en intégrant la sensibilisation du public et le progrès des réformes du système actuel des salaires. Conformément à cette politique, des consultations ont été menées entre le gouvernement et le personnel à trois occasions entre janvier et mai 2006, et les deux parties ont convenu du fait que le meilleur moyen de développer les relations professionnelles et de discuter de la question des droits fondamentaux au travail du personnel de la fonction publique était d’établir un «comité spécial d’examen» composé de 17 membres dont trois représentants des syndicats, ainsi que des représentants des entreprises privées, du milieu académique et des médias. A l’issue de la première réunion du comité qui s’est tenue le 27 juillet 2006, il a été décidé de se réunir une fois par mois pour engager des discussions au sujet: a) des domaines qui relèvent du travail dans le service public en vue d’assurer sa simplicité et son efficacité; b) de la structure adéquate de classification et des descriptions des emplois à l’intention des travailleurs engagés dans le service public; et, compte tenu de ce qui précède c) des modalités adéquates de développer les relations professionnelles et notamment de la question des droits fondamentaux au travail des fonctionnaires publics.

La commission prend note par ailleurs des informations fournies par le gouvernement sur ce point, selon lesquelles jusqu’en mai 2007 le Comité spécial d’examen avait déjà organisé dix réunions et avait approuvé une note de son directeur prévoyant que «la question des relations entre les travailleurs et les employeurs dans le secteur public, et notamment des droits fondamentaux au travail du personnel public, sera réexaminée en vue d’engager une réforme à ce sujet». Par ailleurs, le gouvernement a soumis deux projets de lois à la Diète visant, notamment, à établir un système de gestion du personnel basé sur les compétences et le rendement du personnel public aux niveaux national et local. Il a également adopté une décision en Conseil des ministres concernant la réforme de la fonction publique prévoyant que le gouvernement continuera à examiner les droits fondamentaux au travail du personnel public en tenant compte des discussions engagées par le Comité spécial d’examen et de la promotion de l’échange de vues avec les parties concernées telles que les organisations de travailleurs.

La commission prend note de ces informations et voudrait souligner à nouveau que le processus de réforme, qui établira le cadre légal des relations professionnelles dans le secteur public pour les nombreuses années à venir, est une occasion particulièrement adéquate pour engager des consultations franches et significatives avec toutes les parties intéressées sur la totalité des questions qui avaient soulevé des difficultés au regard de l’application de la convention et dont les aspects légaux et pratiques avaient été relevés par les organisations de travailleurs au fil des ans. La commission veut croire que le gouvernement poursuivra fermement ces consultations en vue de trouver des solutions à ces difficultés qui soient acceptables pour tous et de mettre la législation et la pratique en totale conformité avec les dispositions de la convention; la commission demande au gouvernement de transmettre dans son prochain rapport des informations sur le progrès réalisé à cet égard.

Observation (CEACR) - adoptée 2006, publiée 96ème session CIT (2007)

La commission prend note des commentaires de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) du 10 août 2006, du syndicat Zentoitsu du 13 décembre 2005 et de la Confédération des syndicats du Japon (JTUC-RENGO) du 28 août 2006, qui se réfèrent en grande partie à des questions d’ordre législatif et à des questions touchant à l’application pratique de la convention déjà à l’examen. La commission prie le gouvernement de faire tenir ses observations à propos des commentaires de la CISL.

Par ailleurs, la commission prie le gouvernement de communiquer, en vue de sa prochaine session (novembre-décembre 2007), dans le cadre du cycle ordinaire de rapports, ses observations sur l’ensemble des questions d’ordre législatif et des questions touchant à l’application pratique de la convention soulevées dans son observation de 2005 (76^e session).

Observation (CEACR) - adoptée 2005, publiée 95ème session CIT (2006)

La commission prend note du rapport du gouvernement. Elle prend note des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale dans les cas n^os 2177 et 2183 (329^e rapport du comité, paragr. 567-652, et 331^e rapport, paragr. 516-558). Elle prend note des commentaires de la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO) datés du 1^er septembre 2004 et du 5 septembre 2005 et de la réponse du gouvernement à ces commentaires. Elle prend note des commentaires du Syndicat national des travailleurs du secteur hospitalier (JHWU/ZEN-IRO) datés du 26 août 2003 et du 2 août 2004 et de la réponse du gouvernement. Elle prend note des commentaires du syndicat (unifié) ZENTOITSU des 30 mars, 7 octobre et 14 décembre 2004 et du 12 avril 2005. Elle note que les commentaires du syndicat ZENTOITSU portent sur des questions de négociation collective et de discrimination antisyndicale, qui sont abordées dans le cadre de la convention n^o 98.

1. Déni du droit des sapeurs-pompiers de se syndiquer. La commission rappelle qu’elle aborde depuis longtemps dans ses commentaires la nécessité de reconnaître aux sapeurs-pompiers le droit de se syndiquer. Elle note également que, dans ses conclusions et recommandations concernant les cas n^os 2177 et 2183, le Comité de la liberté syndicale prie instamment le gouvernement de modifier sa législation de telle sorte que les sapeurs-pompiers aient le droit de se syndiquer.

La commission note que, dans son rapport, le gouvernement expose à nouveau son point de vue selon lequel les fonctions et attributions du corps des sapeurs-pompiers au Japon correspondent à celles de la police et doivent, par conséquent, rentrer dans l’exception prévue à l’article 9. Il ajoute que la question de la création d’une organisation syndicale par les membres du corps des sapeurs-pompiers devrait être résolue par la voie du consensus national grâce auquel le pays dispose aujourd’hui d’un système de commissions du personnel du corps des sapeurs-pompiers, qui garantit la participation de ce personnel aux décisions concernant leurs conditions d’emploi. Ce réseau de commissions du personnel du corps des sapeurs-pompiers est établi sur des bases solides depuis 1997 et il discute depuis lors des avis adressés par les salariés à un rythme de près de 5 000 par an (50 000 au total en mars 2005). Le 15 octobre 2004, huit ans après la mise en place du système, un accord est intervenu entre le ministère des Affaires intérieures et des Communications et le représentant de la Fédération des syndicats des employés des préfectures et des communes (JICHIRO) pour un échange de vues sur les pratiques suivies par les commissions du personnel s’agissant des sapeurs-pompiers. En application de cet accord, un organisme a été constitué et s’est réuni cinq fois entre le 25 novembre 2004 et le 15 mars 2005. Ces consultations ont abouti aux améliorations suivantes, convenues entre le ministère et JICHIRO: i) les commissions siégeront au cours de la première moitié de l’exercice fiscal (d’avril à septembre) pour que les allocations budgétaires puissent être décidées dans les délais nécessaires; ii) les commissions communiqueront à tout salarié ayant sollicité un avis le résultat de leurs débats sur cet avis, avec les motifs pertinents; les commissions communiqueront à l’ensemble du personnel une synthèse des délibérations incluant les avis communiqués par elles au supérieur hiérarchique; iii) les commissions doivent adopter un système de «facilitation des rapports» dans lequel des facilitateurs seront désignés sur la base des recommandations du personnel pour donner des explications sur les avis soumis par le personnel aux commissions et pour apprécier le fonctionnement de celles-ci. Des améliorations ont d’ores et déjà été apportées avec l’ordonnance portant organisation et fonctionnement des commissions du personnel du corps des sapeurs-pompiers, prise en application de l’article 14(5), paragraphe 4, de la loi portant organisation du corps des sapeurs-pompiers.

La commission prend note des améliorations apportées au fonctionnement du système des commissions du personnel du corps des sapeurs-pompiers suite aux consultations avec JICHIRO. Elle rappelle toutefois que, dans des commentaires réitérés au fil des ans, la Fédération japonaise des syndicats des employés municipaux et préfectoraux (JICHIROREN) et le Réseau national des sapeurs-pompiers (FFN) indiquent que, s’ils considèrent l’instauration des commissions du personnel du corps des sapeurs-pompiers comme un progrès puisque ces commissions permettent à cette catégorie de faire connaître ses opinions, ils estiment néanmoins que les commissions en question n’équivalent pas à conférer à cette catégorie le droit de se syndiquer et que, sur ce plan, la législation devrait être modifiée. La commission note en outre, d’après de récents commentaires de JTUC-RENGO que, si des progrès ont peu à peu été obtenus quant au fonctionnement du système des commissions du personnel du corps des sapeurs-pompiers, cette catégorie pouvant désormais mieux se faire entendre, aucune amélioration n’a été obtenue par cette catégorie sur le plan du droit de se syndiquer.

La commission rappelle qu’en 1973, déjà, elle avait fait valoir qu’«elle ne considérait pas que les fonctions des membres du personnel des services de lutte contre l’incendie soient de nature à justifier l’exclusion de cette catégorie de travailleurs sur la base de l’article 9 de la convention» et elle avait exprimé l’espoir que le gouvernement «prendrait les mesures appropriées pour que le droit de se syndiquer soit reconnu à cette catégorie de travailleurs» (CIT, 58^e session, rapport III (4A), p. 125). La commission demande donc à nouveau au gouvernement de faire connaître dans son prochain rapport les mesures législatives prises ou envisagées afin de garantir au personnel du corps des sapeurs-pompiers le droit de se syndiquer.

2. Interdiction, pour les fonctionnaires, de faire grève. La commission note que, dans ses conclusions et recommandations sur les cas n^os 2177 et 2183, le Comité de la liberté syndicale fait valoir que, tout comme leurs homologues du secteur privé, les salariés du secteur public, à l’exception éventuellement des fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat, des personnes qui travaillent dans des services essentiels au sens strict du terme ou encore dans une situation de crise nationale aiguë, devraient avoir le droit de faire grève. Qui plus est, les salariés du secteur public auxquels ce droit n’est pas reconnu devraient bénéficier de garanties compensatoires appropriées (329^e rapport, paragr. 641, et 331^e rapport, paragr. 554). La commission rappelle qu’elle s’était référée dans de précédents commentaires à ceux de la Commission d’investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale, qui soulignaient l’importance qu’elle attache à ce que, «lorsque les grèves sont interdites ou sujettes à des restrictions dans la fonction publique ou les services essentiels au sens strict du terme, des garanties suffisantes soient accordées aux travailleurs concernés afin que leurs intérêts soient sauvegardés» (CIT, 63^e session, 1977, rapport III (4A), p. 158).

La commission observe que, dans son plus récent rapport, le gouvernement indique une fois de plus que la Cour suprême du Japon a fait valoir de manière constante dans tous ses jugements que l’interdiction pour les fonctionnaires de faire grève est constitutionnelle, propos que le gouvernement avait déjà tenu à la Commission d’investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale (CIT, 64^e session, 1978, rapport III (4A), p. 151). La commission manifeste sa grave préoccupation de fait que la situation n’a guère évolué depuis lors. Elle prie le gouvernement de faire connaître dans son prochain rapport les mesures prises ou envisagées pour que le droit de grève soit garanti aux fonctionnaires qui n’exercent pas des fonctions d’autorité au nom de l’Etat et aux travailleurs qui ne sont pas employés dans des services essentiels au sens strict du terme et pour que les autres (par exemple, ceux du secteur hospitalier) bénéficient de garanties compensatoires suffisantes pour la préservation de leurs intérêts, c’est-à-dire de procédures de consultation et d’arbitrage adéquates, impartiales et rapides, ayant la confiance des parties, garantissant la participation de celles-ci à toutes les étapes et dont les sentences, une fois prononcées, ont force obligatoire et sont mises en application intégralement et rapidement.

3. Réforme de la fonction publique. La commission note que, dans les cas n^os 2177 et 2183, le Comité de la liberté syndicale a prié le gouvernement ainsi que les organisations plaignantes ZENZOREN et JICHIROREN de faire tout ce qui est en leur pouvoir pour parvenir rapidement à s’accorder sur les réformes de la fonction publique sur les amendements de la législation touchant aux questions abordées ci-dessus et à d’autres questions.

La commission prend note des commentaires de JTUC-RENGO selon lesquels, malgré les négociations en cours avec le gouvernement, aucune amélioration n’est à signaler sur les questions en discussion. JTUC-RENGO reste vivement hostile aux propositions législatives unilatérales visant à réformer la fonction publique et appelle le gouvernement à constituer un nouveau cadre de mise en œuvre des réformes sur la base d’un consensus national. JTUC-RENGO pose un certain nombre de revendications minimales à cet égard et demande notamment que le gouvernement exprime clairement ses intentions quant à la reconnaissance des droits syndicaux fondamentaux aux salariés du secteur public, présente un plan à cet effet et instaure un système de consultations entre les employeurs et les salariés dans le cadre de l’adoption d’un nouveau système d’évaluation du personnel qui met l’accent sur les compétences et les résultats obtenus par celui-ci.

La commission note que, selon les indications données par le gouvernement, le Cabinet a adopté en décembre 2004 une «politique de réforme administrative pour l’avenir» qui proclame que le gouvernement envisagera de soumettre des projets de loi à la Diète tout en poursuivant ses efforts de coordination avec les parties concernées et s’efforcera de mettre en pratique les réformes qui ont été décidées dans le cadre législatif actuel dans l’optique de leur promotion rapide. Le gouvernement a reconnu qu’il était nécessaire de poursuivre les entretiens avec JTUC-RENGO à ce sujet lors d’une réunion tenue en mai 2005 entre les représentants de ce syndicat et le Premier ministre ainsi que d’autres ministres. S’agissant de l’expérimentation du nouveau système d’évaluation du personnel, le gouvernement procède actuellement à un échange de vues avec les organisations de salariés, dans l’idée de procéder aux premiers essais dans le courant de l’exercice 2005. Il déclare son intention de faire tout ce qui est en son pouvoir pour parvenir à une réforme fructueuse de la fonction publique à travers un large échange de vues entre les parties concernées, y compris avec les organisations de salariés.

Dans ces conditions, la commission souhaite souligner une fois de plus que le processus de réforme par lequel doit être instauré pour de nombreuses années le nouveau cadre législatif des relations du travail dans le secteur public est une opportunité pour tenir des consultations approfondies, franches et significatives avec toutes les parties intéressées sur toutes les questions soulevant des difficultés au regard de l’application de la convention, et dont les aspects légaux et pratiques ont été soulevés au fil des ans par les organisations de travailleurs. La commission veut croire que le gouvernement continuera de prendre toutes les mesures nécessaires dans ce domaine et elle le prie de la tenir informée des progrès accomplis dans son prochain rapport.

4. Restrictions de l’action syndicale dans les établissements de santé. La commission prend note des commentaires du syndicat JHWU/ZEN-IRO en date du 26 août 2003 et des observations du gouvernement à ce sujet. JHWU/ZEN-IRO dénonce les agissements suivants, de la part de la direction de l’Hôpital national Nishi-beppu: interdiction des programmes de formation syndicale faisant appel à des enregistrements vidéo; retrait des téléviseurs de tous les lieux de repos; interrogatoires répétés de militants syndicaux de la branche à propos des programmes de formation syndicale; interdiction de la diffusion de bulletins d’information syndicale, de tracts syndicaux, etc., dans les lieux de repos du personnel; ingérence dans les préparatifs d’une revendication et, enfin, mesures disciplinaires (réprimandes) frappant le sous-secrétaire de la branche syndicale. Toujours selon JHWU/ZEN-IRO, la formation syndicale, qui était autorisée depuis trente ans dans ce sanatorium pendant les heures de repos, a été interdite par décision unilatérale de la direction.

La commission note que, selon le gouvernement, la position prise par la direction de l’hôpital était pleinement justifiée par le fait que le règlement concernant la gestion des bâtiments et domaines nationaux interdit l’utilisation d’enregistrements vidéo sans autorisation dans les locaux hospitaliers.

La commission rappelle que la liberté syndicale présuppose que les organisations d’employeurs et de travailleurs ont le droit d’organiser leur gestion et leurs activités, y compris, si elles le souhaitent, par l’utilisation d’enregistrements vidéo pour la défense des intérêts de leurs membres. Elle demande au gouvernement d’assurer le respect de principe à l’avenir.

Observation (CEACR) - adoptée 2004, publiée 93ème session CIT (2005)

La commission prend note des commentaires formulés par la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO) datés du 1^er septembre 2004 au sujet de la réforme du système de la fonction publique. La commission rappelle qu’elle avait examiné cette question dans son observation précédente. La commission prend note également des commentaires formulés par le Syndicat des travailleurs de Zentoitsu datés du 17 mars et du 7 octobre 2004 et constate qu’ils concernent des questions de discrimination syndicale traitées dans le cadre de la convention n^o 98. La commission prie le gouvernement de transmettre, dans son prochain rapport, ses observations au sujet des commentaires formulés par JTUC-RENGO et des commentaires en suspens formulés par la commission au titre de la convention n^o 87 (voir observation 2003, 74^e session).

Observation (CEACR) - adoptée 2003, publiée 92ème session CIT (2004)

La commission prend note des informations contenues dans le rapport du gouvernement et des commentaires formulés en 2002 par la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO), par la Confédération internationale des syndicats libres (CISL), par le Syndicat unifié des travailleurs de Zentoitsu et le Syndicat national japonais du personnel hospitalier (JNHWU/ZEN-IRO) en 2003. La commission demande au gouvernement de transmettre ses observations dans son prochain rapport à propos de ces observations.

La commission rappelle que ses précédents commentaires portaient sur le déni du droit de se syndiquer aux personnels de lutte contre l’incendie, sur l’interdiction du droit de grève aux fonctionnaires et sur la réforme du service public. La commission prend aussi note des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale dans les cas n^os 2177 et 2183 (331^e rapport, session de juin 2003) dans lesquelles toutes ces questions et d’autres (par exemple le droit d’organisation du personnel pénitentiaire, le système d’enregistrement des syndicats, l’absence de procédures compensatoires suffisantes pour les travailleurs privés de leurs droits fondamentaux) ont été soulevées, sans qu’aucun progrès n’ait été constaté.

1. Déni du droit de se syndiquer pour les personnels de lutte contre l’incendie. La commission rappelle que, dès 1973, elle déclarait qu’elle ne pensait pas «que les fonctions des membres du service de la protection contre l’incendie soient de nature à justifier l’exclusion de cette catégorie de travailleurs sur la base de l’article 9 de la convention» et espérait que le gouvernement prendrait «les mesures appropriées afin d’assurer la reconnaissance du droit syndical à cette catégorie de travailleurs» (CIT, 58^e session, rapport III(4A), p. 125). On avait espéré que le système des comités de défense des personnels de lutte contre l’incendie représenterait un important progrès dans l’application de la convention, mais les commentaires soumis au fil des ans par des organisations syndicales japonaises à la commission, et la plainte la plus récente soumise au Comité de la liberté syndicale montrent clairement que ce système ne constitue pas une solution de remplacement valable au droit d’organisation. Notant que les informations fournies dans le rapport du gouvernement à propos du fonctionnement de ces comités sont les mêmes que celles qu’il a communiquées dans sa réponse dans les cas n^os 2177 et 2183, la commission constate avec regret qu’il n’y a pas eu de progrès dans ce domaine. Elle lui demande de nouveau de prendre des mesures législatives dans un proche avenir pour que soit reconnu aux personnels de lutte contre l’incendie le droit de se syndiquer et de la tenir informée de l’évolution de la situation dans son prochain rapport.

2. Interdiction du droit de grève aux fonctionnaires. La commission rappelle que, dans ses commentaires précédents, elle s’était référée aux commentaires détaillés de la Commission d’investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale, pour souligner l’importance qu’elle attachait à ce que «lorsque les grèves sont interdites ou sujettes à des restrictions dans la fonction publique ou les services essentiels au sens strict du terme, des garanties suffisantes soient accordées aux travailleurs concernés afin que leurs intérêts soient sauvegardés» (CIT, 63^e session, 1977, rapport III(4A), p. 158). La commission note aussi à cet égard que le gouvernement ne fait que répéter ses commentaires précédents et que la situation n’a pas évolué de façon significative. Elle rappelle une fois encore que l’interdiction du droit de grève dans la fonction publique devrait se limiter aux fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 158). Elle demande au gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les mesures prises ou envisagées pour reconnaître le droit de grève aux fonctionnaires qui n’exercent pas des fonctions d’autorité au nom de l’Etat et aux travailleurs qui ne sont pas employés dans des services essentiels au sens strict du terme, et de faire en sorte que les autres (par exemple le personnel hospitalier) bénéficient pour la sauvegarde de leurs intérêts de garanties compensatoires suffisantes, à savoir de procédures d’arbitrage et de conciliation adéquates, impartiales et rapides, ayant la confiance des parties, garantissant la participation de celles-ci à toutes les étapes et dont les sentences, une fois prononcées, aient force obligatoire et soient mises en application intégralement et rapidement.

3. Réforme de la fonction publique. La commission note qu’il est prévu que les questions susmentionnées et beaucoup d’autres soient examinées dans le cadre de la grande réforme de la fonction publique en cours. Cette réforme a donné lieu à une plainte dont le Comité de la liberté syndicale a été saisi (cas n^os 2177 et 2183). La commission note à la lecture des conclusions de ces cas, y compris de celles mentionnées dans le 331^e rapport, qu’aucun progrès n’a été accompli à ce jour sur ces points. La commission note que les projets de loi pertinents n’ont pas encore été soumis à la Diète mais que le gouvernement a l’intention de poursuivre les consultations et les négociations avec les parties. La commission ne peut que continuer de souligner que, alors que le gouvernement entame une réforme qui déterminera le cadre législatif des relations professionnelles pour de nombreuses années à venir, il serait particulièrement opportun d’engager des consultations exhaustives, franches et dignes de ce nom avec toutes les parties intéressées, et sur toutes les questions qui rendent difficile l’application de la convention et posent des problèmes concrets que des organisations de travailleurs soulèvent depuis des années. La commission espère que le gouvernement prendra les mesures nécessaires à cet égard et elle lui demande de l’informer dans son prochain rapport des progrès accomplis.

Observation (CEACR) - adoptée 2002, publiée 91ème session CIT (2003)

La commission prend note des informations contenues dans le rapport du gouvernement ainsi que des observations formulées par la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO), le Syndicat national japonais du personnel hospitalier (JNHWU/ZEN-IRO), le Syndicat unifié des travailleurs de ZENTOITSU (avec l’appui d’autres syndicats), le Syndicat national des travailleurs des chemins de fer de Chiba (DORO-CHIBA), la Fédération japonaise des syndicats des employés municipaux et préfectoraux (JICHIROREN) et le Réseau national des pompiers (FFN).

La commission rappelle que ses précédents commentaires portaient sur le déni du droit de se syndiquer pour les personnels de lutte contre l’incendie, l’interdiction du droit de grève pour les fonctionnaires et les garanties compensatoires pour le personnel hospitalier. La commission note que, lors de la 89^e session de la Conférence internationale du Travail (2001), la Commission de l’application des normes de la Conférence a examiné toutes ces questions de manière approfondie et exprimé l’espoir que le gouvernement entretienne de bonne foi un dialogue avec les syndicats des pompiers, et prenne dès que possible les mesures nécessaires pour garantir le droit des pompiers à la liberté syndicale. La Commission de la Conférence a également exprimé l’espoir que la présente commission soit en mesure de constater des progrès réels dans l’application de la convention.

La commission prend également note des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale à propos des cas n^os 2177 et 2183 (329^e rapport, session de novembre 2002), dans lesquelles toutes ces questions et certaines autres (par exemple le droit d’organisation du personnel pénitentiaire, le système d’enregistrement des syndicats, le droit de grève des fonctionnaires, l’absence de procédures compensatoires suffisantes pour les travailleurs privés de leurs droits fondamentaux) sont soulevées, sans qu’aucun progrès ne soit constaté. En outre, la commission relève avec préoccupation, de ces conclusions, qu’une importante réforme de la législation régissant la fonction publique est actuellement à l’étude et doit être présentée à la Diète en 2003 en vue de sa mise en œuvre durant l’exercice 2005; or, pour le moment, cette réforme ne résout pas de façon satisfaisante les problèmes précédemment soulignés par la présente commission et pourrait même aggraver la situation.

1. Déni du droit de se syndiquer pour les personnels de lutte contre l’incendie. La commission rappelle que, dès 1973, elle déclarait qu’elle ne pensait pas «que les fonctions des membres du service de la protection contre l’incendie soient de nature à justifier l’exclusion de cette catégorie de travailleurs sur la base de l’article 9 de la convention» et espérait que le gouvernement prendrait «les mesures appropriées afin d’assurer la reconnaissance du droit syndical à cette catégorie de travailleurs» (CIT, 58^e session, rapport III (4A), p. 125). On avait espéré que le système des comités de défense des personnels de lutte contre l’incendie, institué en 1995, représenterait un important pas en avant, mais les commentaires formulés au fil des ans par les organisations de travailleurs japonaises à propos de l’application de la convention et les débats de la Commission de la Conférence, de même que la plainte récemment déposée auprès du Comité de la liberté syndicale, démontrent clairement que tel n’est pas le cas et que ce système ne constitue pas une solution de remplacement valable au droit d’organisation. La commission prend note des informations fournies dans le rapport du gouvernement en ce qui concerne le fonctionnement de ces comités, et prie instamment celui-ci de prendre, à très brève échéance, les mesures législatives nécessaires pour que soit reconnu aux personnels de lutte contre l’incendie le droit de se syndiquer, et de la tenir informée de l’évolution de la situation dans son prochain rapport.

2. Interdiction du droit de grève pour les fonctionnaires. La commission rappelle que, dans ses commentaires antérieurs, elle a renvoyé aux commentaires détaillés de la Commission d’investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale, a souligné l’importance qu’elle attachait à ce que «lorsque les grèves sont interdites ou sujettes à des restrictions dans la fonction publique ou les services essentiels au sens strict du terme, les garanties suffisantes soient accordées aux travailleurs concernés afin que leurs intérêts soient sauvegardés» (CIT, 63^e session, 1977, rapport III (4A), p. 158). Le gouvernement indique simplement à ce sujet que la Cour suprême du Japon a considéré l’interdiction du droit de grève des fonctionnaires comme étant constitutionnelle, ce qu’il avait déjà indiquéà l’époque (CIT, 64^e session, 1978, rapport III (4A), p. 151). En outre, la commission prend note avec préoccupation des décisions que le Comité de la liberté syndicale a été amenéà prendre dans les cas mentionnés plus haut concernant des agents de la fonction publique et dans le cas n^o 2114 concernant les instituteurs d’écoles publiques (328^e rapport, paragr. 371-416). Elle constate que la situation n’a pas beaucoup évolué. Elle rappelle une fois encore que l’interdiction du droit de grève dans la fonction publique devrait se limiter aux fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 158). Elle prie le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les mesures prises ou envisagées pour reconnaître le droit de grève aux fonctionnaires qui n’exercent pas des fonctions d’autorité au nom de l’Etat et aux travailleurs qui ne sont pas employés dans des services essentiels au sens strict du terme, et faire en sorte que les autres (par exemple le personnel hospitalier) bénéficient pour la sauvegarde de leurs intérêts de garanties compensatoires suffisantes, à savoir de procédures d’arbitrage et de conciliation adéquates, impartiales et rapides, ayant la confiance des parties, garantissant la participation de celles-ci à toutes les étapes et dont les sentences, une fois prononcées, aient force obligatoire et soient mises en application intégralement et rapidement.

3. Réforme de la fonction publique. La commission note que les questions susmentionnées et bien d’autres doivent être examinées dans le cadre de la grande réforme de la fonction publique actuellement en cours. Cette réforme a récemment donné lieu à des plaintes déposées auprès du Comité de la liberté syndicale (cas n^os 2177 et 2183). La commission relève avec préoccupation des conclusions concernant ces cas et du rapport du gouvernement que celui-ci «a décidé de maintenir les restrictions aux droits fondamentaux des travailleurs». La commission attire l’attention sur le fait que, alors que le gouvernement entame un processus de réforme qui déterminera le cadre législatif des relations professionnelles pour de nombreuses années à venir, il serait particulièrement opportun d’engager des consultations exhaustives, franches et dignes de ce nom avec toutes les parties intéressées et sur toutes les questions qui rendent difficile l’application de la convention et posent des problèmes concrets soulevés depuis des années par les organisations de travailleurs. La commission prie le gouvernement de la tenir informée de l’évolution de la situation dans son prochain rapport.

Observation (CEACR) - adoptée 2001, publiée 90ème session CIT (2002)

La commission prend note des récents commentaires formulés par le Syndicat des travailleurs de Zentoitsu, commentaires qui ont été appuyés par d’autres organisations de travailleurs. La commission demande au gouvernement de lui adresser, dans son prochain rapport, ses observations à cet égard afin qu’elle puisse examiner ces points à sa prochaine session, ainsi que ceux qu’elle a mentionnés dans ses commentaires précédents.

Observation (CEACR) - adoptée 2000, publiée 89ème session CIT (2001)

La commission prend note des informations contenues dans le rapport du gouvernement ainsi que des observations formulées par la Fédération japonaise des syndicats des employés municipaux et préfectoraux (JICHOREN), le Réseau national des pompiers (FFN), le Syndicat Zenrodosha Kumiai de Tokyo (NUGW), le Syndicat national japonais du personnel hospitalier (JNHWU/ZEN-IRO) et la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO). En ce qui concerne ces deux dernières observations, la commission note qu’aucune réponse n’a encore été reçue du gouvernement. Elle prie donc le gouvernement de répondre à propos de ces questions dans son prochain rapport.

1. Déni du droit de se syndiquer pour les personnels de lutte contre l’incendie. Dans ses précédents commentaires, la commission avait rappelé que la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail, au moment d’examiner le système qui avait été proposé pour instituer des comités du personnel de lutte contre l’incendie, avait fait bon accueil à cette évolution, qui constituait un progrès important dans l’application de la convention n^o 87. Toutefois, la commission avait noté, dans ses commentaires précédents, le souhait du JICHOREN et du FFN que soit modifiée la loi sur les services publics locaux de sorte que le personnel de services de lutte contre l’incendie ait le droit de se syndiquer. La commission avait prié le gouvernement de la tenir informée de toute évolution quant au fonctionnement de ces comités et de lui faire connaître toute mesure envisagée dans le but d’assurer à cette catégorie de travailleurs le droit de se syndiquer.

La commission note, à la lecture des dernières observations du JICHOREN et du FFN, que ces organisations considèrent que les comités susmentionnés, qui permettent au personnel de services de lutte contre l’incendie d’exprimer ses points de vue, constituent un progrès et qu’elles ont formulé diverses suggestions pour les améliorer encore. Les deux organisations susmentionnées ont indiqué qu’il est ressorti d’une enquête réalisée en 1999 que, à de nombreux égards, le système en place ne fonctionne pas effectivement. Elles maintiennent que ce système ne saurait remplacer la consécration du droit syndical dans des réglementations et elles expriment à nouveau l’espoir que le personnel des services de lutte contre l’incendie pourra exercer ce droit dès que possible.

A ce sujet, la commission prend note des informations fournies dans le rapport du gouvernement en ce qui concerne le fonctionnement des comités susmentionnés et les résultats de leurs débats. Le gouvernement indique que plus de 150 000 notes d’information sur le système ont été distribués au personnel des services de lutte contre l’incendie et que, afin de faciliter l’application du système, le gouvernement apporte des services consultatifs et de conseil à tous les centres de services de lutte contre l’incendie. De plus, le gouvernement a l’intention de poursuivre ses efforts dans ce sens, en coopération avec les parties intéressées, entre autres les organisations de travailleurs et les centres de coordination des services de lutte contre l’incendie.

La commission prend dûment note des préoccupations manifestées par le JICHOREN et le FFN ainsi que des mesures prises et envisagées par le gouvernement pour améliorer le fonctionnement des comités du personnel des services de lutte contre l’incendie, en coopération avec les parties intéressées. La commission prie de nouveau le gouvernement de la tenir informée de toute évolution pertinente quant au fonctionnement de ces comités et de lui faire connaître toute mesure envisagée dans le but de garantir à cette catégorie de travailleurs le droit de se syndiquer.

2. Interdiction du droit de grève pour les fonctionnaires. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que, selon la JTUC-RENGO, l’interdiction totale de la grève pour tous les salariés du secteur public, tant au niveau national qu’au niveau local, s’étend aux enseignants du secteur public. La commission avait souligné l’importance de prendre des mesures afin que les agents de la fonction publique qui n’exercent pas des fonctions d’autorité au nom de l’Etat ne soient pas sanctionnés pour avoir exercé le droit de grève.

La commission prend note de la distinction qui est faite dans le rapport du gouvernement à cet égard entre les «institutions administratives indépendantes spécifiées» et les «institutions administratives indépendantes autres que celles qui sont spécifiées». En ce qui concerne la première catégorie d’institutions, le gouvernement indique que ses effectifs sont des agents de la fonction publique nationale qui ne jouissent pas du droit de grève alors que, dans l’autre catégorie d’institutions, il ne s’agit pas d’agents de la fonction publique nationale et qu’ils jouissent du droit de grève. Le gouvernement ajoute que cette différence de traitement tient au fait que l’on estime que les entraves au fonctionnement des institutions administratives indépendantes qui sont spécifiées nuiraient, directement et considérablement, à la stabilité de la vie nationale, de la société et de l’économie.

La commission rappelle que l’interdiction du droit de grève dans la fonction publique devrait se limiter aux fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 158). Elle rappelle que les commentaires précédents de la JTUC-RENGO portaient également sur les enseignants de la fonction publique et qu’elle n’estime pas que ces personnes font partie de la catégorie susmentionnée. La commission prie donc le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les mesures prises ou envisagées pour garantir que les fonctionnaires qui n’exercent pas des fonctions d’autorité au nom de l’Etat, y compris les enseignants du secteur public, ne soient pas sanctionnés pour avoir exercé le droit de grève. En outre, elle prie le gouvernement de lui fournir un complément d’information sur les types d’institutions qui sont considérées comme des «institutions administratives indépendantes spécifiées».

3. Garanties compensatoires pour le personnel hospitalier. Dans ses commentaires précédents, la commission avait pris note des conclusions du Comité de la liberté syndicale à propos du cas n^o 1897 qui portait sur une plainte du Syndicat national japonais du personnel hospitalier, selon lequel l’autorité nationale du personnel, organe chargé de prendre des mesures pour compenser l’interdiction du droit de grève dans les services publics, avait pris une décision concernant le service de nuit du personnel infirmier, mais que cette décision n’avait été appliquée que trente ans après. La commission avait attiré l’attention du gouvernement sur la nécessité de prévoir des garanties compensatoires pour les travailleurs dont le droit de grève est restreint. Ces garanties compensatoires devraient être impartiales et rapides; les décisions arbitrales devraient avoir un caractère obligatoire pour les deux parties et pouvoir être exécutées rapidement et complètement (voir étude d’ensemble de 1994, op. cit., paragr. 164). Tout en prenant note des commentaires récents du Syndicat national japonais du personnel hospitalier, la commission prie le gouvernement de lui faire parvenir avec son prochain rapport les observations qu’il pourrait formuler sur ces points.

Observation (CEACR) - adoptée 1998, publiée 87ème session CIT (1999)

La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement dans ses rapports. Elle prend note en outre des conclusions du Comité de la liberté syndicale dans le cas no 1897, qui a été examiné en novembre 1997 (voir 308e rapport, adopté par le Conseil d'administration à sa 270e session), ainsi que des observations formulées par la Confédération des syndicats japonais (JTUC-RENGO), la Fédération japonaise des syndicats des employés préfectoraux et municipaux et le Réseau national des pompiers, et des réponses du gouvernement à cet égard.

1. Déni du droit de se syndiquer pour les personnels de lutte contre l'incendie. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté avec intérêt qu'à la suite des consultations engagées avec le ministère des Affaires intérieures la Direction de la lutte contre l'incendie et le Syndicat japonais des employés municipaux et préfectoraux (JICHIRO), un projet de loi tendant à modifier la loi sur l'organisation de la lutte contre l'incendie avait été adopté le 20 octobre 1995. Elle avait prié le gouvernement de communiquer copie de cette loi modifiée et de fournir les informations sur le fonctionnement du nouveau système. Elle note avec intérêt que, d'après le rapport du gouvernement, l'article 14-5 de la loi sur l'organisation de la lutte contre l'incendie, telle que modifiée, prévoit la mise en place d'un comité du personnel dans chaque poste principal, avec pour mission de contribuer au fonctionnement efficace du service de lutte contre l'incendie à travers une concertation, sur la base des avis formulés par cette catégorie de personnel, sur des questions concernant notamment leur rémunération, leurs horaires de travail et autres conditions de travail ainsi que leur protection sociale.

La commission note en outre que, selon les indications données par le gouvernement dans son dernier rapport, le ministère des Affaires intérieures et la Direction de la lutte contre l'incendie et les catastrophes, en concertation avec les parties concernées -- organisations professionnelles et postes principaux de lutte contre l'incendie -- ont mené une action préparatoire intensive en organisant, notamment, une réunion nationale avec les autorités locales pour les informer sur le nouveau système. En conséquence de ces efforts, des règlements municipaux concernant les comités des personnels de lutte contre l'incendie sont entrés en vigueur et de tels comités ont été constitués dans tous les postes principaux du Japon (le pays en comptait au total 923 en avril 1997). Conformément à ces règlements municipaux, les comités du personnel de cette catégorie sont constitués pour moitié de membres de cette catégorie même. Des discussions concernant les conditions de travail et d'autres aspects ont pu être ouvertes.

La Confédération des syndicats japonais (JTUC-RENGO) déclare dans sa communication en date du 6 octobre 1998 que ces comités du personnel des services de lutte contre l'incendie existent dans un grand nombre des postes principaux dans lesquels il existe des organisations autonomes de pompiers. Elle ajoute qu'elle s'attend à rester étroitement associée au fonctionnement du système des comités, de sorte que les conditions de travail et l'organisation du travail dans les postes pourront être progressivement améliorées et que les pompiers pourront finalement être assurés des mêmes droits syndicaux que les autres agents des services publics.

Dans une communication en date du 1er juin 1998, le Réseau national des pompiers (FFN) déclare participer à des activités tendant à garantir aux pompiers le droit de se syndiquer, bien que le gouvernement considère que cette question a déjà été réglée par la constitution des comités du personnel au niveau des postes principaux. Le FFN déclare que le gouvernement n'a pas encore résolu ce problème, du fait que la loi sur les services publics locaux n'a toujours pas été modifiée de manière à prévoir le droit, pour les pompiers, de se syndiquer. Elle ajoute que les comités du personnel constitués par le gouvernement présentent un certain nombre de défauts structurels et de problèmes. Ces difficultés recouvrent notamment le manque de représentativité du personnel, la limitation à une réunion par an et la censure appliquée à certaines propositions de discussion. Le Syndicat japonais des employés municipaux et préfectoraux (JICHIRO), de son côté, voit dans les comités du personnel un progrès considérable permettant à cette catégorie d'exprimer ses opinions, même s'il fait valoir que ces comités ne reviennent pas à reconnaître à ce personnel le droit de se syndiquer. Le JICHIRO se déclare préoccupé par le caractère limité des pouvoirs de ces comités et de leur aptitude à améliorer les conditions de travail de manière effective. En dernier lieu, il suggère un certain nombre de changements qui seraient nécessaires pour rendre ces comités plus efficaces et il insiste sur le fait que la loi concernant le personnel des services publics locaux devrait être modifiée afin de garantir au personnel des services de lutte contre l'incendie le droit de se syndiquer.

La commission prend note de ces informations et des commentaires formulés par les diverses organisations syndicales représentant les personnels des services de lutte contre l'incendie. Elle prend note des difficultés évoquées par le FFN et le JICHIRO ainsi que de leur souhait de voir modifier la loi sur les services publics locaux de sorte que les personnels des services de lutte contre l'incendie aient le droit de se syndiquer. A cet égard, la commission rappelle que, lors des discussions concernant le système envisagé pour constituer des comités du personnel des services de lutte contre l'incendie pour examiner les propositions formulées par cette catégorie en ce qui concerne, notamment, sa rémunération, ses horaires de travail et autres conditions de travail et sa couverture sociale, la Commission de l'application des normes de la Conférence internationale du Travail a accueilli cette évolution avec satisfaction, y voyant une étape décisive dans le sens de l'application de la convention no 87. La commission prie donc le gouvernement de la tenir informée de toute évolution pertinente quant au fonctionnement de ces comités du personnel des services de lutte contre l'incendie et de faire connaître toute mesure envisagée dans le but d'assurer à cette catégorie le droit de se syndiquer.

2. Interdiction du droit de grève pour les fonctionnaires. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que, selon la JTUC-RENGO, il existe une interdiction totale de la grève pour tous les salariés du secteur public, tant au niveau national qu'au niveau local, cette interdiction s'étendant aux enseignants du secteur public, et les licenciements ou autres sanctions pour fait de grève étant très fréquents.

La commission note que, conformément aux déclarations contenues dans le rapport du gouvernement, la Cour suprême du Japon a confirmé son jugement selon lequel l'interdiction de la grève pour les salariés du secteur public et de l'Etat est constitutionnelle.

Dans sa plus récente communication, la JTUC-RENGO indique que de nouveaux arrangements sont envisagés en ce qui concerne les salariés de l'administration publique, lesquels pourraient être transférés dans de nouveaux établissements ne relevant plus de la juridiction de la loi sur l'organisation de l'administration nationale. Ces salariés auraient, semble-t-il, le choix entre conserver leur statut de fonctionnaire ou devenir des travailleurs du secteur privé. Ceux qui opteraient pour la première formule resteraient visés par l'interdiction de faire grève. La commission rappelle que l'interdiction de la grève aux travailleurs autres que les fonctionnaires publics exerçant des fonctions d'autorité au nom de l'Etat constitue une limitation importante des possibilités d'action des organisations syndicales (voir étude d'ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 147). La commission souligne qu'il importe que les mesures nécessaires soient prises afin que les fonctionnaires n'exerçant pas une autorité au nom de l'Etat ne puissent être sanctionnés pour avoir exercé le droit de grève. Elle prie le gouvernement de faire état, dans son prochain rapport, de toutes mesures prises ou envisagées à cet égard.

En outre, la commission prend note des conclusions du Comité de la liberté syndicale dans le cas no 1897 concernant les activités syndicales et l'action de grève entreprise par le Syndicat national japonais du personnel hospitalier (JNHWU). Reconnaissant que le droit de grève peut être limité, voire interdit, dans le secteur hospitalier, le Comité de la liberté syndicale a souligné néanmoins, dans le cadre de ce cas, qu'une protection adéquate doit être accordée aux travailleurs de ce secteur pour compenser les limitations dont leur liberté d'action fait l'objet. Il a souligné que de telles restrictions au droit de grève doivent être assorties de procédures adéquates, impartiales et rapides de conciliation et d'arbitrage, auxquelles les parties doivent pouvoir prendre part à toute étape et dont la décision finale, une fois prise, doit être mise en oeuvre rapidement et de manière exhaustive. La commission constate à partir de ces conclusions que, bien qu'une décision concernant le service de nuit des personnels infirmiers ait été rendue en 1965 par l'Autorité nationale du personnel (NPA), organe constitué pour compenser l'interdiction du droit de grève dans les services publics, cette décision n'a pas été appliquée avant 1996 (plus de 30 ans après), malgré plusieurs réclamations de la part du syndicat et des directeurs des hôpitaux (voir 308e rapport du Comité de la liberté syndicale, paragr. 479). La commission attire de nouveau l'attention du gouvernement sur la nécessité d'offrir aux travailleurs, dont le droit de grève est limité, des garanties compensatoires.

Elle prie le gouvernement d'indiquer les mesures prises afin qu'à l'avenir des garanties adéquates soient prévues en faveur des travailleurs qui n'ont jusqu'à présent pas la faculté de recourir à l'un des moyens essentiels de défense de leurs intérêts professionnels.

Observation (CEACR) - adoptée 1996, publiée 85ème session CIT (1997)

La commission prend note du rapport du gouvernement, des informations détaillées, orales et écrites communiquées par celui-ci à la Commission de la Conférence en juin 1995, ainsi que du débat ayant eu lieu en son sein. Elle prend également note des commentaires de la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO).

1. Déni du droit de se syndiquer pour les personnels de lutte contre l'incendie. La commission note que, selon les informations fournies par le gouvernement dans son rapport et à la Commission de la Conférence, le ministère des Affaires intérieures, la Direction de la protection contre les incendies et le Syndicat panjaponais des travailleurs municipaux et préfectoraux (JICHIRO) ont mené des consultations pour parvenir à une solution acceptable au problème du droit, pour les personnels de lutte contre l'incendie, de se syndiquer. Elle note également qu'à l'issue de ces efforts de consultation un accord a pu être dégagé sur l'adoption d'un nouveau système tendant à garantir la participation de ces personnels au processus de détermination et d'amélioration de leurs conditions de travail.

Selon le gouvernement, ce nouveau système se conçoit comme suit: 1) une commission des personnels de lutte contre l'incendie sera constituée dans chaque poste dans l'ensemble du pays; 2) cette commission examinera les propositions faites par le personnel en vue de l'amélioration des conditions de travail ou sur d'autres sujets et adressera ses observations à l'officier principal; 3) la commission sera constituée de membres des services de lutte contre l'incendie, désignés pour moitié sur la base des recommandations des membres de chaque unité; 4) l'officier principal respectera l'intention des observations de la commission et s'efforcera d'améliorer les conditions de travail ou de donner suite aux autres questions soulevées par le personnel. Les modifications de la législation nécessaires à l'instauration de ce nouveau système ont été entreprises: le législatif a été saisi d'un projet de loi modificatrice de la loi sur l'organisation de la défense contre l'incendie. Le gouvernement déclare que ce texte a été adopté le 20 octobre 1995 par approbation unanime des partis de la majorité et de l'opposition, puis promulgué le 27 octobre.

De plus, le gouvernement déclare que les aspects importants de ce système résident dans la garantie de la représentativité locale et de la participation du personnel de lutte contre l'incendie aux décisions concernant leurs conditions de travail, conformément à ce que le JICHIRO a demandé tout au long des consultations. Pour ce qui est de la représentativité locale, le système sera implanté dans chacun des 925 postes répartis sur l'ensemble du territoire. Pour ce qui est de la participation du personnel, chacun pourra saisir cette commission de son avis concernant l'amélioration des conditions de travail, les équipements individuels ou d'autres questions. De la sorte, le nouveau système, qui devrait garantir la participation du personnel de lutte contre l'incendie aux décisions concernant ses conditions de travail, devrait être conforme à l'esprit de la protection des droits des travailleurs.

Enfin, le gouvernement déclare dans son rapport qu'afin de mettre ce nouveau système en oeuvre il a tenu une consultation nationale avec les autorités locales et pris d'autres initiatives pour les en informer. En outre, en concertation avec les partenaires concernés - organisations syndicales, postes de lutte contre l'incendie, etc. -, il prépare le terrain afin que ce système fonctionne harmonieusement.

La commission prend note des commentaires du JTUC-RENGO, selon lesquels la législation pertinente a déjà été révisée, et les mesures nécessaires ont été prises pour la mise en place d'une commission du personnel dans chaque poste.

La commission prend note de ces informations avec intérêt. Elle prie le gouvernement de communiquer copie de la législation modifiée et de fournir des informations sur le fonctionnement du nouveau système.

2. Interdiction du droit de grève pour les fonctionnaires. Le gouvernement indique dans son rapport que la Cour suprême a confirmé un jugement déclarant constitutionnelle l'interdiction du droit de grève pour les salariés du secteur public. La commission rappelle que l'interdiction des grèves devrait être limitée aux fonctionnaires exerçant une fonction d'autorité au nom de l'Etat ou aux services essentiels au sens strict du terme, c'est-à-dire ceux dont l'interruption mettrait en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne.

La commission note que, selon le JTUC-RENGO, il existe une interdiction totale de la grève à l'encontre des salariés de l'Etat, tant au niveau national qu'au niveau local, les enseignants du secteur public étant inclus dans cette catégorie. Le JTUC-RENGO ajoute que les licenciements et autres formes de sanction en raison d'une action de grève sont assez courants et que plusieurs salariés de l'Etat, dont des enseignants, ont saisi les tribunaux.

La commission prie le gouvernement de fournir, dans son prochain rapport, ses commentaires sur les observations du JTUC-RENGO. Elle lui demande à nouveau d'indiquer les mesures prises ou envisagées pour limiter l'interdiction du droit de grève aux seuls fonctionnaires exerçant une fonction d'autorité au nom de l'Etat ou à ceux oeuvrant dans les services essentiels.

Observation (CEACR) - adoptée 1995, publiée 82ème session CIT (1995)

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport ainsi que des informations qu'il a communiquées à la Commission de la Conférence en juin 1993 et de la discussion qui a eu lieu à cette occasion. Elle note également les commentaires formulés par la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO) dans une communication en date du 19 décembre 1994.

1. Déni du droit syndical au personnel de lutte contre l'incendie. La commission note, tout d'abord, les conclusions de la visite effectuée par le BIT au Japon en janvier 1994 sur la question du droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie.

La commission constate, à la lecture du dernier rapport du gouvernement, que des consultations se poursuivent entre le ministère de l'Intérieur et le Syndicat panjaponais des travailleurs préfectoraux et municipaux (JICHIRO) afin de trouver une solution aux problèmes posés par le droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie. En outre, suite à la suggestion faite au cours d'une réunion entre le Premier ministre et le président du JTUC-RENGO en avril 1994 de renforcer la participation à ces consultations du Service de lutte contre l'incendie, plusieurs autres consultations ont eu lieu depuis cette date avec la participation de cet organisme. Le gouvernement indique qu'il n'est pas encore en mesure de soumettre un rapport sur l'issue de ces consultations, mais que le ministère de l'Intérieur, le Service de lutte contre l'incendie et le JICHIRO sont convenus de poursuivre leurs consultations de façon plus constructive et de faire tout ce qui est en leur pouvoir pour aboutir, dès que possible, à un règlement qui obtiendra l'assentiment général du peuple japonais. Le gouvernement communiquera des informations supplémentaires dès que les consultations auront pris fin. A ce propos, la commission note en outre, d'après les commentaires formulés par le JTUC-RENGO, que le JICHIRO poursuit les consultations en vue d'obtenir un règlement d'ici la 82e session de la Conférence internationale du Travail en juin 1995.

La commission espère donc qu'une solution satisfaisant toutes les parties intéressées sera trouvée à très brève échéance et qu'elle garantira le droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie. Toutefois, elle rappelle une fois encore que le droit syndical n'implique pas nécessairement le droit de grève, et que les services de lutte contre l'incendie doivent être considérés comme un service essentiel au sens strict du terme, dans lequel le droit de grève peut faire l'objet d'une interdiction.

La commission prie le gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations sur l'évolution de la situation, notamment sur les mesures prises ou envisagées à l'issue des consultations susmentionnées.

2. Interdiction du droit de grève des agents publics. Dans ses commentaires antérieurs, la commission a rappelé que l'interdiction du droit de grève devrait être limitée aux fonctionnaires exerçant des fonctions d'autorité au nom de l'Etat ou aux services essentiels au sens strict du terme, à savoir ceux dont l'interruption mettrait en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne. Dans son dernier rapport, le gouvernement cite différents arrêts récents de la Cour suprême du Japon qui disposent que l'interdiction du droit de grève aux agents publics est constitutionnelle et considèrent, en outre, que l'article 3 de cette convention ne peut être interprété comme garantissant le droit de grève aux agents publics. A ce propos, la commission souhaiterait attirer l'attention du gouvernement sur les paragraphes 156-158 de son Etude d'ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, dans lesquels elle indique que l'interdiction du droit de grève dans la fonction publique devrait se limiter aux fonctionnaires qui exercent des fonctions d'autorité au nom de l'Etat ou aux services essentiels au sens strict du terme.

En ce qui concerne les sanctions pénales, la commission note que le gouvernement indique dans son rapport qu'il a toujours appliqué correctement la législation, accueillant en tous points les observations antérieures de la commission. La commission se voit toutefois contrainte de signaler à nouveau que les sanctions pénales ne devraient être infligées que dans les cas d'infractions à des interdictions de grève conformes aux principes de la liberté syndicale et être proportionnelles aux délits commis; on ne devrait pas avoir recours à des peines d'emprisonnement en cas de grèves pacifiques. Le gouvernement est prié d'indiquer, dans son prochain rapport, les mesures prises ou envisagées pour circonscrire les restrictions imposées au droit de grève dans la fonction publique aux fonctionnaires qui exercent des fonctions d'autorité au nom de l'Etat ou aux services essentiels, et de faire en sorte que les sanctions pénales en cas de grève soient limitées aux circonstances et aux conditions mentionnées ci-dessus.

Observation (CEACR) - adoptée 1993, publiée 80ème session CIT (1993)

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport.

1. Déni du droit syndical au personnel de lutte contre l'incendie. Le gouvernement indique que, afin de répondre aux revendications des représentants syndicaux du personnel concerné, et d'accord avec la Conférence interministérielle sur les problèmes des agents publics, il avait décidé en 1990 que des réunions se tiendraient périodiquement entre le ministère de l'Intérieur et le Syndicat des travailleurs municipaux japonais (JICHIRO), afin de trouver une solution au problème posé par le droit syndical du personnel intéressé.

Le gouvernement déclare que les consultations entre le ministère de l'Intérieur et le JICHIRO ont donné lieu à dix réunions, la première s'étant tenue en novembre 1990 et ayant été suivie de six autres en 1991 et de trois autres en 1992. Bien qu'il ait été ainsi permis à chacune des parties de mieux comprendre le point de vue de l'autre, le gouvernement a le sentiment que, étant donné une histoire déjà longue et le grand nombre de personnes intéressées en l'espèce, ces consultations n'ont pas encore atteint un stade lui permettant de présenter un rapport qui esquisserait une solution. Il reste que le ministère de l'Intérieur et le JICHIRO sont convenus de poursuivre les consultations afin d'y parvenir.

La commission veut croire que les consultations à venir tiendront compte des commentaires qu'elle formule depuis plusieurs années, à savoir que les fonctions exercées par les sapeurs-pompiers ne sont pas de nature à justifier leur exclusion du droit syndical au sens de l'article 9 de la convention et qu'il ne serait pas conforme à cette dernière de priver de ce droit toute autre catégorie que les forces armées et la police. Toutefois, le droit syndical n'implique pas nécessairement le droit de grève, et les services de lutte contre l'incendie doivent être considérés comme un service essentiel au sens strict du terme, dans lequel le droit de grève peut faire l'objet d'une interdiction.

La commission prie le gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations sur l'évolution de la situation, notamment sur les mesures prises à l'issue des consultations en cours pour que la question puisse être résolue.

2. Interdiction du droit de grève des agents publics. La commission note avec regret que le gouvernement n'a fourni aucune information sur l'examen de sa législation interdisant la grève des agents publics. La commission rappelle que l'interdiction du droit de grève devrait être limitée aux fonctionnaires agissant en tant qu'organes de la puissance publique ou aux services essentiels au sens strict du terme, à savoir ceux dont l'interruption mettrait en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne. Pour ce qui concerne les sanctions pénales, la commission rappelle qu'elles ne devraient être infligées que dans les cas d'infraction à des interdictions de grève conformes aux principes de la liberté syndicale et être proportionnées au délit commis; on ne devrait pas avoir recours à des peines d'emprisonnement en cas de grève pacifique. La commission prie le gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations sur les mesures qu'il aura prises à l'issue de l'examen de cette question.

Observation (CEACR) - adoptée 1991, publiée 78ème session CIT (1991)

La commission a pris note des rapports du gouvernement, des commentaires adressés par la Confédération des syndicats japonais (JTUC-RENGO) ainsi que des discussions qui ont eu lieu au sein de la Commission de la Conférence en 1989.

1. Déni du droit syndical au personnel de lutte contre l'incendie. Dans son dernier rapport, le gouvernement s'est référé à ses précédents rapports dans lesquels il avait clairement indiqué sa position: le refus de reconnaître le droit syndical pour le personnel de lutte contre l'incendie ne saurait être considéré comme une violation de la convention, compte tenu notamment de l'avis formulé par le Comité de la liberté syndicale (cas no 60 de 1954 et no 179 de 1961) et de celui, unanime, du Sous-comité tripartite de la table ronde nationale sur les problèmes de travail (1958), selon lesquels ces personnels appartiennent à la catégorie des personnels de police. Il s'agit donc pour le gouvernement d'une question dont l'issue doit être trouvée au niveau national, conformément à l'article 9 de la convention. C'est ainsi qu'à plusieurs reprises la conférence interministérielle a entendu des représentants des organisations concernées, en particulier des organisations de travailleurs, du personnel de lutte contre l'incendie et des membres des corps volontaires. Conformément à sa promesse faite à la Commission de la Conférence en 1989, de nouvelles auditions ont eu lieu de mai à octobre 1990 auxquelles ont participé le Syndicat des travailleurs municipaux japonais (JICHIRO), le Congrès des syndicats d'agents publics (KOMUIN-KYOTO) et la JTUC-RENGO. En outre, afin de répondre à la demande des représentants syndicaux, le gouvernement, en accord avec la conférence interministérielle, a décidé que des réunions auraient lieu périodiquement entre le ministère des Affaires intérieures et le JICHIRO dont la première est prévue sous peu.

Dans ses plus récents commentaires reçus le 21 janvier 1991, la JTUC-RENGO mentionne qu'au cours d'une audition qui s'est tenue le 15 octobre 1990 devant la Conférence interministérielle sur les problèmes des fonctionnaires publics, elle a fait part de son point de vue en faveur du droit syndical des personnels de lutte contre l'incendie et a demandé la création d'un organisme permanent de consultation avec les syndicats concernés. La JTUC-RENGO indique que le 27 novembre 1990 des consultations ont eu lieu entre le gouvernement et les syndicats concernés (JICHIRO) qui devront se poursuivre quant au fond afin de trouver une solution à ce problème en conformité avec la convention no 87 et l'interprétation donnée par les organes de contrôle de l'OIT.

Tout en prenant note que le dialogue se poursuit entre les parties concernées, la commission veut croire que ces discussions tiendront compte des commentaires qu'elle formule depuis plusieurs années, à savoir que les fonctions exercées par les sapeurs-pompiers ne sont pas de nature à justifier leur exclusion du droit syndical en vertu de l'article 9 de la convention et qu'il ne serait pas conforme à la convention de priver du droit syndical toute autre catégorie de travailleurs que les forces armées et la police. Toutefois, le droit syndical n'implique pas nécessairement le droit de grève, et les services de lutte contre l'incendie doivent être considérés comme un service essentiel au sens strict du terme pour lequel le droit de grève peut faire l'objet d'une interdiction.

La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l'évolution de la situation, notamment sur les mesures envisagées à l'issue des consultations en cours pour que la question du droit d'organisation des sapeurs-pompiers puisse être résolue sur le plan national.

2. Interdiction du droit de grève des agents du secteur public. La commission prend note de la déclaration du gouvernement devant la Commission de la Conférence de 1989 selon laquelle il est normal que des sanctions soient appliquées en cas de grèves qui, aux termes de la législation nationale, sont illégales comme cela est le cas dans les services publics. Toutefois, le gouvernement a pleinement conscience de la position de l'OIT selon laquelle des sanctions disproportionnées ne favorisent pas le développement de relations professionnelles harmonieuses. Le gouvernement continue d'examiner cette question de près.

Dans ces conditions, la commission veut croire qu'à l'issue de cet examen la législation pourra être modifiée afin de circonscrire l'interdiction du droit de recourir à la grève aux fonctionnaires agissant en tant qu'organe de la puissance publique ou aux services essentiels au sens strict du terme, à savoir ceux dont l'interruption mettrait en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne. Pour ce qui concerne les sanctions pénales, la commission rappelle qu'elles ne devraient être infligées pour faits de grève que dans les cas d'infraction à des interdictions de grève conformes aux principes de la liberté syndicale et être proportionnées au délit commis; on ne devrait pas avoir recours à des mesures d'emprisonnement en cas de grève pacifique. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les progrès intervenus à l'issue de l'examen de cette question par le gouvernement.

Observation (CEACR) - adoptée 1990, publiée 77ème session CIT (1990)

La commission a pris note des commentaires adressés par la Confédération des syndicats japonais (JTUC-RENGO) le 4 janvier 1990 concernant l'application de la convention.

Dans une communication en date du 23 février 1990, le gouvernement a indiqué qu'il ferait parvenir sa réponse avec son prochain rapport sur l'application de la convention.

En conséquence, la commission examinera les commentaires formulés par la JTUC-RENGO à la lumière des observations du gouvernement à sa prochaine session.

Observation (CEACR) - adoptée 1989, publiée 76ème session CIT (1989)

La commission a pris note des rapports du gouvernement sur l'application de la convention ainsi que des commentaires présentés par le Conseil général des syndicats du Japon (SOHYO). Elle a également pris note des discussions qui ont eu lieu au sein de la Commission de la Conférenre en 1987.

Les commentaires formulés par la commission dans ses observations antérieures portaient, d'une part, sur l'interdiction du droit de grève pour les fonctionnaires assortie de sanctions disciplinaires et, d'autre part, sur le déni du droit syndical pour le personnel de lutte contre l'incendie.

1. S'agissant de la première question, la commission prend note de la déclaration du représentant gouvernemental devant la Commission de la Conférence en 1987 selon laquelle le gouvernement n'a pas pris d'attitude rigide ni inflexible en ce domaine et qu'il n'en prendra pas à l'avenir. Comme il n'apparaît pas, à la lumière du rapport du gouvernement, qu'une évolution se soit produite dans la situation à cet égard, la commission doit réitérer ses conclusions antérieures, à savoir que le principe selon lequel le droit de grève peut être limité, voire interdit, dans la fonction publique ou les services essentiels - qu'ils soient publics, semi-publics ou privés - perdrait tout son sens si la législation retenait une définition trop extensive de la fonction publique ou des services essentiels. De l'avis de la commission, une telle interdiction devrait être limitée aux fonctionnaires agissant en tant qu'organes de la puissance publique ou aux services dont l'interruption mettrait en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne. En outre, si le droit de grève fait l'objet d'interdictions ou de restrictions dans la fonction publique ou les services essentiels, des garanties appropriées doivent être accordées aux travailleurs ainsi privés d'un moyen essentiel de défense de leurs intérêts professionnels. Les restrictions devraient être compensées par des procédures de conciliation et d'arbitrage appropriées, impartiales et rapides, aux diverses étapes desquelles les intéressés devraient pouvoir participer, et les décisions arbitrales devraient être dans tous les cas obligatoires pour les deux parties. De tels jugements, une fois rendus, devraient être exécutés rapidement et de façon complète. En outre, la commission a signalé que des sanctions pénales ne devraient pouvoir être infligées pour faits de grève que dans les cas d'infractions à des interdictions de la grève conformes aux principes de la liberté syndicale. Dans ces cas, les sanctions devraient être proportionnées au délit commis, et on ne devrait pas avoir recours aux mesures d'emprisonnement en cas de grève pacifique. La commission prie de nouveau le gouvernement de réexaminer la situation en matière de droit de grève et de sanctions disciplinaires à la lumière des principes susmentionnés et de continuer à fournir des informations sur tout développement qui aurait lieu concernant l'application de ces principes.

2. En ce qui concerne le déni du droit d'organisation des sapeurs-pompiers, la commission note que selon SOHYO, le gouvernement n'a pris aucune mesure pour développer des discussions sur ce sujet avec les parties concernées dans le pays. Le gouvernement a donc, selon SOHYO, maintenu sa position de ne pas accorder le droit syndical aux sapeurs-pompiers. Se référant aux rapports du Comité de la liberté syndicale de 1954 et de 1961, mentionnés dans le précédent rapport du gouvernement, SOHYO estime que les conclusions adoptées par le comité à cette occasion ne traitent pas principalement de la situation des sapeurs-pompiers et se refère, pour sa part, à un rapport du comité de 1973 dans lequel celui-ci rappelait que les termes de la convention no 87 ne permettent pas l'exclusion de cette catégorie de travailleurs du droit d'organisation. SOHYO affirme, en outre, que, contrairement aux déclarations du gouvernement, les organisations concernées de travailleurs n'ont jamais approuvé la position du gouvernement sur le déni du droit syndical aux sapeurs-pompiers.

Dans son rapport, le gouvernement, se référant à nouveau aux rapports du Comité de la liberté syndicale de 1954 et 1961 qui, selon lui, traitent de la situation des sapeurs-pompiers, ainsi qu'à un accord national conclu au sein d'une commission tripartite en 1958, réaffirme que, de son point de vue, la législation interdisant le droit syndical aux sapeurs-pompiers ne constitue pas une violation de la convention no 87. Le gouvernement examine donc cette question comme un problème interne dans une perspective à long terme. Il a ainsi échangé des opinions à plusieurs occasions avec les parties concernées (huit fois en 1988), en particulier avec les organisations de travailleurs. La question a également été examinée au sein de la Conférence interministérielle sur les problèmes des fonctionnaires publics.

Tout en prenant note de ces explications, la commission rappelle la position qu'elle a constamment adoptée à cet égard et qu'elle n'a fait que confirmer dans son observation de 1987, à savoir qu'elle ne considère pas que les fonctions exercées par les sapeurs-pompiers sont de nature à justifier leur exclusion du droit syndical en vertu de l'article 9 de la convention. De l'avis de la commission, il ne serait pas conforme à la convention de priver du droit syndical toute autre catégorie de travailleurs que les forces armées et la police. Toutefois, la commission souligne à nouveau que le droit syndical n'implique pas nécessairement le droit de grève et que les services de lutte contre l'incendie doivent être considérés comme un service essentiel au sens strict du terme pour lequel le droit de grève peut faire l'objet d'une interdiction.

La commission exprime l'espoir que les discussions entre les parties concernées pourront se poursuivre sur la base des principes et considérations ainsi exprimés par la commission afin que puisse être résolue, sur le plan national, la question du droit d'organisation des sapeurs-pompiers. Elle prie le gouvernement de la tenir informée de l'évolution de la question.