Cas individuel (CAS) - Discussion : 2022, Publication : 110ème session CIT (2022)

Informations écrites communiquées par le gouvernement

Poursuite de l’amélioration de la législation nationale en vue de sa mise en conformité avec la convention

À des fins de modernisation complète de la sphère des droits de l’homme, le Président de la République du Kazakhstan, K.K. Tokayev, a signé le 9 juin 2021 le décret relatif aux nouvelles mesures pour les droits de l’homme de la République du Kazakhstan. Ce décret définit de nouveaux domaines d’intervention gouvernementale en matière de droits de l’homme afin d’assurer la primauté de l’état de droit.

Cela signifie que la protection des droits de l’homme doit être assurée par le biais d’une amélioration de la loi et des instruments légaux en vigueur.

Le 13 avril 2022, ce décret a été modifié par l’ajout d’un nouveau domaine d’intervention, le droit à la liberté syndicale.

Pour la mise en application du décret, le gouvernement a élaboré un plan pour de nouvelles mesures dans le domaine des droits de l’homme et de l’état de droit, qui prévoit une «poursuite de l’amélioration de la législation nationale et des mesures d’exécution dans le contexte des organisations syndicales et du règlement des conflits du travail, avec notamment la prise en compte des recommandations de l’Organisation internationale du Travail» (projet de loi pour la fin 2022, loi pour le premier trimestre 2023).

Pour atteindre cet objectif, le ministère du Travail et de la Protection sociale de la République du Kazakhstan a élaboré, avec les partenaires sociaux, des amendements à plusieurs textes législatifs:

Le premier consiste en une modification de la procédure de notification lors de l’enregistrement officiel des syndicats.

La procédure de notification en vue de l’enregistrement implique d’informer les autorités judiciaires du début de leurs activités en envoyant une notification par voie électronique, laquelle doit être remplie sur le portail Web de l’administration en ligne.

Si cette règle est adoptée, l’organe d’enregistrement n’aura pas le droit de refuser l’enregistrement officiel en tant que syndicat, comme en dispose la législation en vigueur.

Le deuxième consiste à simplifier la procédure de dépôt des revendications des travailleurs en cas de conflit collectif du travail.

Il est prévu de le faire en modifiant le Code du travail de la République du Kazakhstan pour réduire le nombre de salariés présents à une réunion (conférence) pour qu’il soit reconnu comme constituant un quorum, et pour abaisser, des deux tiers à plus de la moitié, le nombre de votes requis pour l’adoption d’une décision.

La simplification de cette procédure facilitera la sortie des conflits collectifs du travail dans le cadre légal.

Le troisième concerne la tenue des grèves d’avertissement de courte durée (une heure).

Si cette règle est adoptée, les salariés auront le droit de manifester le sérieux de leurs intentions sans porter préjudice aux processus de production ni causer de pertes à l’employeur.

L’action de courte durée est censée inciter les employeurs à s’asseoir à la table de négociation sans que cela implique quoi que ce soit pour l’une ou l’autre partie.

Le quatrième est que, pendant une grève, l’employeur n’a pas le droit de remplacer les grévistes participant à une grève organisée dans le respect de la procédure établie.

Cette règle vise à ce que l’employeur ait davantage intérêt à rechercher une solution qu’à un conflit collectif du travail.

Le cinquième consiste à obliger l’employeur à mettre des locaux à disposition et à créer les conditions nécessaires à la tenue d’une réunion (conférence) des salariés.

Les amendements proposés sont en cours de négociation.

Concernant l’interdiction faite à Mme Kharkova et à M. Baltabay de s’engager dans des activités syndicales

L’interdiction faite à L. Kharkova d’occuper un poste dans une association publique ou toute autre organisation non gouvernementale vient à expiration en novembre 2022.

L. Kharkova a introduit un pourvoi en cassation contre ces décisions judiciaires.

Son pourvoi en cassation a, dans un premier temps, été soumis à un juge de la Cour suprême chargé d’examiner les éléments de l’instruction criminelle, sur la base desquels a été rendu, le 7 novembre 2018, un arrêt déboutant la demanderesse pour cause d’absence de motifs justifiant un réexamen de sa condamnation.

Les 22 mai et 27 décembre 2019, le recours en révision du rejet en cassation introduit par L. Kharkova auprès du président de la Cour suprême a été rejeté pour absence de motifs de révision.

L’interdiction faite à E. Baltabay d’occuper un poste dans une association publique ou toute autre organisation non gouvernementale vient à expiration en 2026.

E. Baltabay n’a pas fait appel de sa condamnation supplémentaire.

Concernant le cas de M. Senyavsky

Plusieurs mesures d’enquête et d’instruction n’ont pas permis d’identifier les auteurs de ce délit pénal.

Le 10 décembre 2019, la réalisation des devoirs d’instruction de cette affaire pénale a été interrompue en raison de l’impossibilité d’identifier les auteurs du crime en question.

Par ailleurs, des agents de la police de la ville de Shakhtinsk enquêtent et interviennent dans le but d’identifier les auteurs de ce crime.

En cas d’informations positives, D. Senyavsky en sera avisé par le parquet dans les délais prescrits par la loi.

Concernant le Congrès des syndicats libres de l’Association syndicale nationale du Kazakhstan

L’association a rentré à quatre reprises les documents d’enregistrement (trois fois dans la période allant de juillet à septembre 2018 ainsi qu’en novembre 2019).

Son enregistrement a été refusé en raison d’une similitude de noms avec une personne morale déjà enregistrée, l’Association des personnes morales, la Confédération des syndicats libres de l’Association du Kazakhstan, et aussi parce que la charte faisait référence à la succession juridique d’une organisation actuellement liquidée, la Confédération des syndicats indépendants de la République du Kazakhstan, association syndicale nationale.

Aucune des demandes d’enregistrement qui ont suivi (17 août 2018, 18 septembre 2018 et 14 novembre 2019) n’avait donné suite à l’un des commentaires formulés dans l’ordonnance du 25 juillet 2018.

Aucun document d’enregistrement officiel n’a été reçu à ce jour

Concernant le Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie

Ce syndicat a introduit à cinq reprises (21 septembre, 4 octobre, 3 novembre et 23 décembre 2021, et 11 mars 2022) des demandes d’enregistrement d’un affilié de la région d’Atyrau, lesquelles ont été rejetées à cinq reprises aussi (décisions des 28 septembre, 11 octobre et 20 décembre 2021, et des 11 février et 18 mars 2022).

Le motif de ce refus est l’absence d’un sceau sur la demande, le paiement incomplet du droit d’enregistrement, des incohérences entre les statuts de l’affilié et la charte de la personne morale, les statuts ne donnant pas l’adresse complète de la personne morale.

Par ailleurs, une demande d’enregistrement d’un affilié d’Almaty a été déposée le 30 décembre 2021. Toutefois, l’enregistrement de cet affilié a été refusé le 10 février 2022.

Le 13 avril 2022 a été déposée une deuxième demande d’enregistrement d’un affilié à Almaty. L’enregistrement de cet affilié a été refusé sur décision du Département de la justice d’Almaty du 18 mai 2022.

Il est à noter que le demandeur a le droit de demander à nouveau l’enregistrement de l’affilié après avoir remédié aux manquements.

Aucun autre problème n’a été constaté entre 2021 et 2022 s’agissant de la création d’associations de travailleurs. Le ministère du Travail n’a reçu aucune plainte de cet ordre, notamment de la part des partenaires sociaux.

Concernant la révision de l’article 402 du Code pénal

La dépénalisation de l’article 402(1) du Code pénal, qui pénalise les appels à une action de grève déclarée illégale par la justice, est actuellement à l’étude.

Il est envisagé de faire de l’article 402(1) du Code pénal une infraction administrative plutôt qu’un délit pénal. La responsabilité pénale ne sera établie que lorsque des incitations à poursuivre une grève déclarée illégale par la justice ont causé un préjudice substantiel aux droits et intérêts licites de citoyens ou d’organisations, ou aux intérêts de la société ou de l’État protégés par la loi, ou provoqué des émeutes de grande ampleur.

Les amendements proposés sont soumis à l’approbation des pouvoirs publics concernés.

Concernant l’inclusion d’associations internationales de travailleurs et d’employeurs dans la liste des organisations accordant des aides

Le ministère du Travail et le ministère de l’Économie étudient actuellement l’ajout de plusieurs organisations internationales à cette liste.

Par ailleurs, une révision de la procédure d’élaboration de cette liste est à l’examen.

Concernant l’application dans la pratique des articles 145 et 154 du Code pénal et de l’article 97(2) du Code des infractions administratives

Le ministère du Travail a procédé à une analyse des mesures d’application dans la pratique des articles 145 (violation des droits humains) et 154 (obstruction aux activités licites de représentants des salariés) du Code pénal.

Les statistiques montrent que, entre 2018 et 2022, deux enquêtes préliminaires ont été ouvertes (en 2018 et 2021) au titre de l’article 154 du Code pénal, mais qu’elles ont été abandonnées.

Au cours de la même période, il n’y a eu aucune enquête au titre de l’article 145 du Code pénal.

De même, il n’est fait mention d’aucun cas en application de l’article 97(2) du Code des infractions administratives.

«À cet égard, la commission prie le gouvernement de modifier à nouveau l’article 20 du Code du travail, en consultation avec les partenaires sociaux, afin de le rendre conforme à la convention et d’éliminer les contradictions qui existent entre les dispositions susmentionnées du Code du travail. La commission prie le gouvernement d’indiquer toutes les mesures prises à cette fin.»

Conformément à la législation du travail, les représentants des travailleurs sont des organisations syndicales et leurs associations et, en leur absence, des représentants élus qui ont été élus et habilités lors d’une assemblée générale (conférence) des travailleurs par un vote majoritaire des participants, en présence des deux tiers au moins des salariés (délégués à la conférence).

Afin de se conformer aux dispositions de la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, et de la convention (nº 135) concernant les représentants des travailleurs, 1971, la législation du travail a été modifiée en conséquence en mai 2020.

Suivant les nouvelles dispositions du Code du travail de la République du Kazakhstan, lorsque l’effectif d’un syndicat représente moins de la moitié du personnel de l’organisation, les intérêts des travailleurs peuvent être représentés par des organisations syndicales et des représentants élus.

Par ailleurs, une négociation collective entre employeurs et salariés sans la participation d’une organisation syndicale n’est pas autorisée si une organisation syndicale s’est créée dans l’organisation en question.

Ces changements ont permis de trouver un juste milieu entre les intérêts des travailleurs syndiqués et non syndiqués et de tenir pleinement compte des points de vue de l’ensemble du collectif de travail, sans empiéter sur les droits des affiliés à un syndicat.

En outre, préalablement à l’adoption de ces amendements au Code du travail, leur libellé a été accepté à la fois par les partenaires sociaux et par l’OIT. Le ministère a envoyé une lettre à cet effet et a reçu une réponse positive en retour

Discussion par la commission

Interprétation du russe: Représentant gouvernemental – Nous sommes Membre de l’OIT depuis plusieurs années et nous nous acquittons de nos obligations. Nous avons ratifié 25 conventions. En avril 2022, nous avons ratifié la convention (no 175) sur le travail à temps partiel, 1994. Nous avons également établi un programme pour l’application de la convention no 87 et, dans ce cadre, en 2020, plusieurs changements substantiels ont été apportés à la législation concernant les syndicats, y compris le Code du travail et le Code pénal de notre pays. L’année dernière, à la Conférence, j’ai informé la commission de ces changements et des activités menées au Kazakhstan. À sa 109e session, la Conférence a formulé plusieurs recommandations et je tiens à vous donner les dernières informations concernant ces points. Les activités menées ont également tenu compte du rapport de la mission de contacts directs, qui s’est rendue dans notre République du 4 au 12 mai.

Je tiens à remercier l’équipe de la mission, dirigée par Niklas Bruun, qui s’est rendue dans notre République et a formulé une série de recommandations. S’agissant des recommandations relatives à la mise en conformité de la législation nationale avec la convention, nous nous sommes employés à améliorer notre législation dans ce domaine, en améliorant l’enregistrement des syndicats et en accordant aux syndicats et aux travailleurs le plein droit à la liberté syndicale.

Nous avons modernisé le domaine de la protection des droits, et le Président du Kazakhstan a publié un décret sur d’autres mesures dans le domaine des droits de l’homme dans le pays, en définissant des domaines de travail supplémentaires, pour le gouvernement, dans le domaine des droits de l’homme, et en particulier s’agissant de la garantie de la primauté du droit, en assurant la protection des droits de l’homme moyennant l’application de la loi et des instruments existants. L’un des principaux domaines de travail reflété dans le décret du Président est le droit à la liberté syndicale.

Le 28 avril de cette année, le gouvernement a confirmé les mesures sur les droits de l’homme et la primauté du droit. Le ministère du Travail a élaboré, avec les partenaires sociaux, des modifications à apporter à plusieurs lois. Le délai fixé à l’élaboration de ces textes est la fin de cette année et nous espérons qu’alors ces amendements seront soumis au Parlement. Permettez-moi d’aborder dans le détail les changements que nous avons mis en place avec les partenaires sociaux.

Premièrement, l’application des mesures relatives à l’enregistrement. Il convient de noter ici que des questions ont été posées sur l’enregistrement de syndicats individuels, y compris en tant que personnes morales. Le système d’enregistrement des syndicats impose que l’on informe le ministère de la Justice en soumettant une notification électronique. Cela signifie que l’organisme d’enregistrement ne sera pas en position de refuser l’enregistrement, et il n’en aura pas le droit, comme le prévoit la législation actuellement en vigueur. Nous espérons que les syndicats individuels pourront désormais procéder à leur enregistrement.

Deuxièmement, il y a un système de pratiques pour ce qui concerne les plaintes ou les revendications des travailleurs et les grèves. Plusieurs règles ont été proposées pour améliorer ce système en cas de différend collectif du travail. À titre d’exemple, les amendements au Code du travail, qui réduisent le nombre de travailleurs nécessaires, et une conférence visant à reconnaître ces problèmes, ainsi que la modification de la majorité requise, en l’abaissant des deux tiers à la moitié. Nous espérons que cela permettra d’améliorer le règlement des conflits collectifs du travail.

Troisièmement, la pénalisation de questions qui étaient criminalisées dans le passé, y compris les sujets relatifs aux grèves. Nous avons examiné ce point dans le groupe de travail intersectoriel, avec le ministère public, en mai de cette année. L’article qui incrimine ces activités a été supprimé et, à mesure que nous améliorons la législation, nous examinons la question de la transposition de certaines dispositions dans la sphère administrative.

Quatrièmement, s’agissant de la notification des grèves, l’introduction de ces règles permettrait aux travailleurs d’exprimer leur vive préoccupation en toute légitimité. Nous espérons donc qu’il sera possible d’y parvenir sans conséquences négatives pour les deux parties.

Cinquièmement, une autre disposition à venir concerne l’interdiction de remplacer les travailleurs grévistes par d’autres travailleurs.

Sixièmement, la création des conditions nécessaires pour que les syndicats puissent s’organiser et se rencontrer.

S’agissant des recommandations visant à garantir une meilleure assise à l’enquête en cas d’accusations contre des syndicalistes, le gouvernement examine cela avec le ministère public. Il existe des cas individuels qui sont sous examen par le ministère de l’Intérieur. Les informations pertinentes sont examinées et, bien entendu, tous les organismes concernés seront tenus au courant de l’avancée de ces affaires. En ce qui concerne la pratique consistant à poursuivre les dirigeants syndicaux, et trois ou quatre cas ont été mentionnés dans le rapport, aucune de ces procédures pénales n’est liée à des activités syndicales légitimes, mais plutôt à des activités délictueuses réelles. En 2021 et 2022, il n’y a eu aucune affaire pénale visant des dirigeants syndicaux.

S’agissant des recommandations 5 et 6 relatives à l’enregistrement des syndicats directement, je peux dire que, en l’état actuel des choses, nous disposons d’un groupe de travail conjoint dont fait partie le ministère de la Justice, groupe qui travaille sur tous les problèmes susceptibles de survenir lorsque des associations sont enregistrées, y compris des syndicats, et qui compte des représentants des organes judiciaires et des représentants des syndicats. Par conséquent, toute plainte relative à l’enregistrement peut être examinée au sein de ce groupe de travail, sur la base du principe de la coopération. L’adoption des amendements à la législation est en cours, comme je l’ai dit. Plusieurs syndicats sectoriels et organisations locales ont été enregistrés, et les activités continues visant à enregistrer les syndicats en tant que personnes morales se poursuivront parallèlement à la modification de la loi, dont je vous ai déjà informé.

Je tiens à dire que, s’agissant des cas individuels, le refus d’enregistrement en tant que personne morale est examiné pour ce qui concerne le fondement de ces décisions et, comme je l’ai dit, la loi dans ce domaine est sous examen.

S’agissant du favoritisme, nous avons des confédérations qui couvrent environ 3 millions de travailleurs, soit environ la moitié des travailleurs de la République. Nous comptons 56 syndicats, 35 syndicats régionaux et environ 400 syndicats locaux. Dans l’accord général passé entre le gouvernement et les associations de travailleurs et d’employeurs, nous avons décidé de ne pas autoriser l’ingérence dans les affaires de ces associations. Les syndicats participent activement aux différents forums de discussion. Nous avons clairement établi l’obligation de ne pas permettre l’ingérence juridique, par le gouvernement, dans les associations et organisations de la société civile.

S’agissant des changements apportés aux organisations d’employeurs, la Chambre nationale des entrepreneurs (NCE) est également concernée par les modifications que nous apportons et dont j’ai déjà parlé.

Je tiens à vous informer du fait que, s’agissant de nos activités tripartites, nous avons décidé que des projets de lois individuels seraient établis sur les organisations syndicales. Nous avons chargé nos organisations de travailleurs de conduire un dialogue social efficace avec les organisations d’employeurs et le gouvernement; ces travaux se poursuivront cette année.

En ce qui concerne la coopération internationale, je peux vous informer que des modifications que nous avons apportées à la loi sur les syndicats et au Code du travail bénéficieront de la coopération avec les organisations internationales. Nous avons reçu un appui grâce à la 109e session de la Conférence et à la mission de contacts directs de mai de cette année, et nous poursuivrons notre travail visant à mettre en œuvre ces recommandations. Le gouvernement du Kazakhstan fera tout son possible pour renforcer le dialogue social dans l’intérêt de relations professionnelles efficaces. Nous poursuivrons ce travail et mettrons notre législation nationale en conformité avec les dispositions de la convention.

Membres travailleurs – Le Kazakhstan semble ne pas parvenir à régler ses problèmes de non-conformité avec la convention, malgré les nombreuses recommandations qui lui ont été adressées et les nombreuses initiatives prises pour tenter d’apporter une solution à la situation, notamment la mission de contacts directs décidée l’année dernière et qui a eu lieu récemment en mai de cette année.

Nous devons encore constater avec une profonde préoccupation que, dans la pratique, de nombreuses violations des droits et libertés consacrés par la convention persistent, malgré certaines modifications législatives intervenues ces dernières années et les projets de modification annoncés par le gouvernement.

Le temps des déclarations d’intention est passé. Il convient désormais que le gouvernement du Kazakhstan prenne des actions concrètes et décisives en vue de résoudre durablement les nombreux problèmes mis en avant, et ces problèmes ne sont pas des moindres.

Les problèmes de conformité avec la convention ne peuvent être abordés sans les replacer dans le contexte politique du pays. Ce contexte se caractérise par un déficit démocratique qui ne permet pas le plein exercice des libertés civiles, y compris la liberté syndicale. Nous avons en effet vu, au début de l’année, une répression massive et très violente par les forces de l’ordre de manifestations pacifiques déclenchées pour dénoncer la pauvreté, les inégalités sociales extrêmes et l’augmentation des prix au Kazakhstan.

Il est évident que le respect scrupuleux de la liberté syndicale et l’engagement de véritables dynamiques de dialogue social offriront les garanties nécessaires pour résoudre les grandes inégalités dans le pays.

Au Kazakhstan, la violence à l’égard des syndicalistes reste monnaie courante. Le président du Syndicat des travailleurs du complexe pétrolier et énergétique de Chakhtinsk, M. Senyavsky, en a été victime en novembre 2018. À cette violence vient s’ajouter un laxisme des autorités dans la diligence des enquêtes, dans l’engagement de poursuites et dans la condamnation des auteurs de ces violences. En effet, aucun progrès significatif n’a été engrangé dans cette affaire depuis 2018.

Le même constat s’applique pour les événements tragiques de Zhanaozen en 2011 qui avaient entraîné la mort de 17 grévistes et où plus de 100 grévistes avaient été blessés suite à une répression extrêmement violente de ce mouvement de grève.

Le maintien d’un climat d’impunité à l’égard des auteurs de telles violences est extrêmement préjudiciable et constitue un obstacle majeur au libre exercice de la liberté syndicale dans le pays.

Par ailleurs, le Code pénal permet d’infliger une interdiction d’exercer une fonction publique, y compris des fonctions syndicales, ce qui est en contravention avec la convention. Mme Kharkova, présidente de la Confédération des syndicats indépendants du Kazakhstan (KNPRK), et M. Baltabay, leader du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie, qui a déjà témoigné devant notre commission il y a quelques années, sont frappés d’une telle sanction. Cela constitue une entrave à leur liberté syndicale.

Ces deux exemples illustrent les pratiques de harcèlement judiciaire à l’encontre de leaders syndicaux toujours à l’œuvre dans le pays.

Le recours aux arrestations administratives pour entraver les actions syndicales légitimes fait également partie de ces pratiques de harcèlement judiciaire. Nous l’avons par exemple constaté, en octobre 2021, avec la détention administrative de Jenis Orynaliev, quelques mois après son élection à la présidence de son syndicat, et le jour même où une action du syndicat était prévue, ainsi qu’en décembre 2021, avec la détention administrative pour dix jours de Saule Seidakhmetova, leader du syndicat Ymit, pour sa participation à une action légitime déclarée illégale par une cour administrative.

D’autres syndicalistes font également l’objet d’une interdiction d’exercer toute fonction dans une organisation publique ou non gouvernementale par mesure de représailles pour leurs activités syndicales, notamment MM. Eleusinov et Kushakbaev, leaders syndicaux au sein du Syndicat des travailleurs des combustibles et de l’énergie.

La commission d’experts a également relevé que le Code pénal sanctionne l’incitation à poursuivre une grève déclarée illégale par le tribunal d’une peine d’emprisonnement. Le gouvernement annonce qu’une révision profonde de l’article 402 du Code pénal figure dans un plan de mesures urgentes à adopter dans le domaine des droits de l’homme, notamment la liberté syndicale.

Infliger des peines ou des sanctions pour le simple fait d’appeler à une grève pacifique, même déclarée illégale par les tribunaux, est contraire à la convention.

Le rapport de la commission d’experts pointe encore une fois la problématique récurrente au Kazakhstan des procédures d’enregistrement ou de réenregistrement des organisations syndicales. De nombreuses organisations syndicales sont confrontées à de graves difficultés alors qu’il ne devrait s’agir que d’une simple formalité.

Nous devons être au regret de constater que ces procédures d’enregistrement sont encore et toujours utilisées pour entraver le processus de création ou le bon fonctionnement des organisations syndicales libres et indépendantes, en totale contravention à la convention.

La KNPRK, désormais le Congrès des syndicats libres, s’est vu dès 2017 retirer son enregistrement en représailles à la discussion du cas devant la commission. Depuis cinq ans maintenant, et malgré les engagements répétés du gouvernement, même devant la commission, le syndicat n’a toujours pas été enregistré.

Le Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie a quant à lui fait l’objet d’une décision de justice suspendant ses activités, qui a entraîné un processus de dissolution du syndicat. La venue de la mission de contacts directs n’a pas permis de débloquer la situation, ce que la mission n’a pas manqué de regretter dans son rapport.

Il conviendra que le Kazakhstan poursuive son travail en concertation avec les partenaires sociaux pour garantir l’efficacité, l’impartialité et l’indépendance de ces procédures d’enregistrement.

À cet égard, nous invitons le Kazakhstan à revoir la composition du groupe de travail permanent chargé d’examiner les problématiques liées à l’enregistrement des syndicats pour y intégrer également les syndicats indépendants.

Enfin, la législation interdit en principe l’aide financière fournie par des organisations internationales de travailleurs. Cette législation prévoit que des exceptions peuvent être accordées, mais à des conditions beaucoup trop strictes et qui entravent fortement la liberté syndicale, en contravention à l’article 5 de la convention.

Nous le savons et nous le répétons depuis de nombreuses années: les libertés et droits fondamentaux du travail sont méconnus de longue date au Kazakhstan.

Nous l’avons aussi vu avec les événements du début de cette année: un environnement dans lequel les libertés civiles, y compris les libertés syndicales, ne peuvent être librement exercées ne peut que donner lieu à des injustices.

Il est dès lors de la responsabilité du gouvernement de veiller à rétablir un environnement propice à l’exercice de ces libertés civiles et à engager un réel processus de dialogue avec les partenaires sociaux qui sera de nature à garantir une paix sociale durable et à ouvrir la voie à davantage de justice sociale pour la population du Kazakhstan.

Membres employeurs – Nous remercions le gouvernement pour le rapport qu’il a présenté ce matin à la commission et pour les informations détaillées qui ont été fournies. Nous remercions également le gouvernement pour sa communication du 28 mai, et nous avons soigneusement étudié toutes ces informations.

Nous notons avec un intérêt particulier les déclarations du représentant gouvernemental concernant les changements affectant la NCE et son engagement en faveur du dialogue social.

Notre discussion, cette année, du cas du Kazakhstan à propos de la convention arrive à point nommé, car elle va nous permettre d’évaluer les progrès accomplis dans la mise en œuvre des conclusions de la commission de juin dernier et de prendre en considération la mission de contacts directs de l’OIT qui a eu lieu début mai 2022.

On se souviendra notamment que, l’an dernier, la commission avait demandé au gouvernement d’accepter une mission de contacts directs de l’OIT avant la session de la Conférence de cette année. Les membres employeurs se félicitent que cette mission de contacts directs au Kazakhstan ait été acceptée et ait eu lieu au début du mois de mai.

Nous notons que la mission de l’OIT a pu rencontrer tous les organes de l’État et toutes les personnes qu’elle estimait important de rencontrer. La mission s’est félicitée de la volonté et de l’intérêt du gouvernement à continuer à coopérer avec l’OIT.

Si elle a également noté les progrès accomplis pour se mettre en conformité avec la convention, tant en droit que dans la pratique, la mission de l’OIT n’est pas entièrement convaincue que toutes les mesures ont été prises à cet égard. Constat que partagent les membres employeurs concernant les informations contenues dans le rapport de la commission d’experts et fournies par le gouvernement du Kazakhstan. Je voudrais par conséquent aborder les questions qui, selon nous, restent en suspens.

Premièrement, un problème majeur que pose la liberté syndicale des employeurs au titre de la convention au Kazakhstan concerne la création, par la loi, de la NCE. Il convient de rappeler que l’adhésion à la NCE est obligatoire et que celle-ci dispose d’une compétence absolue pour représenter les employeurs, ce qui a eu pour effet de marginaliser les organisations d’employeurs libres et indépendantes.

Une mesure positive prise par le gouvernement a été l’abrogation de l’article 148(5) du Code du travail, qui habilitait la NCE à représenter les employeurs dans le dialogue social aux niveaux national, sectoriel et régional. Ainsi, selon la loi, la NCE n’est pas censée participer au nom des employeurs au dialogue social et à la négociation collective.

Cela étant, la mission de contacts directs de l’OIT a mis en évidence que le gouvernement fait toujours participer la NCE au dialogue social et que cette dernière demeure impliquée dans la négociation collective. En d’autres termes, la législation a bien été modifiée, mais rien n’a changé dans la pratique.

Nous notons également que la question de l’accréditation des organisations d’employeurs auprès de la NCE n’a pas été traitée de manière satisfaisante. Il ne s’agit pas, comme semble le suggérer le gouvernement, d’une simple question interne à la NCE, qui est une organisation semi-publique.

Les organisations d’employeurs, par le biais de l’accréditation, deviennent financièrement dépendantes de la NCE et ne sont donc plus libres pour assurer la représentation des intérêts de leurs membres. À notre avis, le système d’accréditation devrait être supprimé. En tout état de cause, les organisations d’employeurs accréditées auprès de la NCE doivent être considérées comme faisant partie de la structure de la NCE et ne peuvent donc pas être admises à participer au dialogue social et à la négociation collective.

Pour résumer ce point, le groupe des employeurs demande au gouvernement de veiller à ce que la NCE, conformément à la loi, se retire complètement du dialogue social et de la négociation collective et laisse ce domaine de compétence aux organisations d’employeurs libres et indépendantes. Le système d’accréditation des organisations d’employeurs auprès de la NCE doit être supprimé. En outre, pour renforcer la reconnaissance de la liberté syndicale des employeurs et de leurs organisations, il peut être opportun d’adopter une réglementation qui établit l’indépendance et l’autonomie des organisations d’employeurs et les conditions leur donnant le droit de participer au dialogue social et à la négociation collective.

Se posent également des questions en matière de respect de la liberté syndicale des travailleurs pour lesquelles nous ne constatons aucun progrès manifeste. En particulier, nous notons la question du droit des organisations de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs, qui est protégé par l’article 5 de la convention. À cet effet, nous notons l’intention du gouvernement, dans le cadre de l’ordonnance no 177 du 9 avril 2018, d’envisager d’inclure un certain nombre d’organisations internationales sur la liste des organisations pouvant accorder des subventions et de revoir la procédure d’établissement de cette liste. Nous demandons au gouvernement de modifier cette liste et de nous tenir informés des résultats de l’examen de la procédure d’établissement de cette liste.

Nous constatons que, en ce qui concerne la question de l’enregistrement de la KNPRK, les choses ne semblent pas avoir progressé. Le gouvernement indique qu’aucune des observations formulées dans l’ordonnance du 25 juillet 2018 n’a été prise en compte dans les demandes d’enregistrement ultérieures de la KNPRK et que, à ce jour, aucun document d’enregistrement national n’a été reçu. Concernant le refus de l’enregistrement du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie, selon le gouvernement, le 30 décembre 2021, une demande a été déposée pour l’enregistrement d’un affilié qui a été refusée. Une deuxième demande a été reçue récemment, le 18 mai 2022. Nous avons également noté que le ministre du Travail et de la Protection sociale a déclaré à la mission de contacts directs de l’OIT qu’il entend simplifier la procédure d’enregistrement actuelle soit en la remplaçant par une procédure de notification, soit en autorisant les syndicats à fonctionner sans enregistrement. Ce projet de loi, selon nos informations, devrait être élaboré d’ici à la fin de 2022.

Les membres employeurs accueillent favorablement ce projet et espèrent que les partenaires sociaux seront pleinement consultés au sujet de cette nouvelle loi, qui, nous l’espérons, sera adoptée rapidement.

Dans l’intervalle, nous demandons au gouvernement de continuer à traiter la question toujours en suspens de l’enregistrement de la KNPRK et du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie.

Enfin, nous notons que la commission d’experts a formulé un certain nombre de commentaires sur l’article 402 du Code pénal, selon lequel toute incitation à poursuivre une action de grève déclarée illégale par la justice est passible d’une peine pouvant aller jusqu’à cinquante jours de détention et, dans certains cas, jusqu’à deux ans d’emprisonnement. Nous n’aborderons pas les commentaires des membres travailleurs à cet égard et nous ne commenterons ni les observations de la commission d’experts à cet égard ni les déclarations du gouvernement, car à notre avis il n’y a aucune raison de faire une demande au gouvernement à cet égard. On le sait, le groupe des employeurs et le groupe gouvernemental du Conseil d’administration du BIT estiment que le droit de grève doit être réglementé au niveau national. La présente convention ne contient pas de règles à ce sujet, et ce point ne peut donc être abordé ni dans les conclusions de cette affaire ni de manière substantielle dans notre discussion.

Interprétation du russe: Membre travailleur, Kazakhstan – La Fédération des syndicats du Kazakhstan, qui est la plus grande organisation de travailleurs du Kazakhstan, compte 23 syndicats sectoriels et des syndicats locaux, regroupant plus de 2 millions de travailleurs. Deux autres associations républicaines, la Confédération du travail du Kazakhstan et le Syndicat Amanat viennent s’y ajouter. Nous travaillons ensemble et l’accord général pour 2021‑2023 en témoigne; les trois confédérations syndicales ont adopté la même position et ont soumis/proposé un projet à la commission. La Fédération des syndicats a toujours été en faveur d’une action unitaire des syndicats et a déjà soutenu des programmes de solidarité pour les organisations syndicales internationales. Nous nous sommes prononcés à plusieurs reprises en faveur de la position défendue par nos collègues Larisa Kharkova, Dimitri Senyavsky, Erlan Baltabay et d’autres concernant l’annulation de condamnations antérieures et l’enregistrement de leurs syndicats respectifs. La Fédération des syndicats met tout en œuvre pour appliquer les principes de l’OIT, y compris par le biais d’une nouvelle législation.

Le gouvernement a rédigé et présenté des propositions pour répondre à la demande des experts de l’OIT et aux conclusions de la commission, et celles-ci ont été prises en compte dans la loi adoptée en mai. Cette loi contient des dispositions pour les membres des syndicats mentionnés, assure la coopération et le soutien international et simplifie les conditions de confirmation du statut des syndicats lors de leur enregistrement auprès de l’État.

Actuellement, la Fédération des syndicats introduit d’autres améliorations de ces règles, notamment la notification de l’enregistrement des syndicats, et c’est une initiative qui est soutenue par le gouvernement.

Certaines lois nationales ont permis d’améliorer la situation, notamment en ce qui concerne l’article 402 du Code pénal. Les commentaires de la commission d’experts sur cette question ont bien été pris en compte. Mais demeure la question des incidents qui ont conduit à une détention justifiée. Nous cherchons à améliorer encore la législation du pays, notamment par rapport aux conditions requises pour les grèves, en renforçant le rôle des comités d’arbitrage et celui des syndicats lors des discussions sur les conflits du travail.

Le comité interministériel du gouvernement se penche actuellement sur ces questions et le projet de loi sera bientôt présenté au Parlement du Kazakhstan. En outre, les représentants de la Fédération des syndicats ont fait un certain nombre de propositions relatives au projet de loi concernant la sécurité au travail et la protection des droits des travailleurs.

L’un des amendements que nous avons proposés concerne l’indexation des salaires pour les emplois de courte durée. Nous poursuivons également notre travail dans le domaine de la coopération technique avec le BIT et le département des normes.

En conclusion, je tiens à réaffirmer que la Fédération des syndicats a toujours été en faveur d’un dialogue constructif entre les partenaires sociaux dans l’intérêt des travailleurs. Nous entrons dans une nouvelle phase de développement de notre pays et nous espérons bénéficier de l’assistance technique du BIT en ce qui concerne l’application de la convention. Les attentes dans le pays sont extrêmement élevées et ne devraient pas être déçues.

Interprétation du russe: Membre employeur, Kazakhstan – Nous sommes conscients des recommandations qui ont été faites l’année dernière et cette année, et nous voyons certains effets de leur application au Kazakhstan. L’OIT a certainement joué un rôle important dans les améliorations qui ont eu lieu.

Je représente la NCE qui a connu de profondes transformations: renforcement de l’équipe dirigeante, identification des domaines de travail et révision des objectifs à court et à long terme.

Je tiens à dire que, au cours de ces deux mois, le nombre de membres a été multiplié par trois, et le travail dans ce domaine se poursuit. Je tiens également à remercier la mission de contacts directs dirigée par M. Bruun. Toutes les questions relatives aux modifications de la législation et autres questions soulevées par la mission sont en cours de traitement. Une organisation d’employeurs indépendante se met en place et de nouvelles lois sont présentées au Parlement. La mission de contacts directs a identifié un certain nombre de domaines où nous devons nous efforcer d’éliminer certaines incohérences. Cependant, comme le président de notre organisation l’a mentionné à l’occasion de la visite, il est important de continuer à construire une organisation d’employeurs forte et indépendante qui puisse défendre efficacement les intérêts des employeurs.

Notre confédération travaille activement avec les organisations internationales et poursuivra sa coopération pour développer et renforcer le dialogue social au Kazakhstan. Nos objectifs sont tout à fait conformes aux objectifs prioritaires de notre pays, et nous sommes tous conscients de la nécessité d’une réforme efficace au Kazakhstan.

Membre gouvernementale, France – Je m’exprime au nom de l’Union européenne (UE) et de ses États membres. L’Albanie, pays candidat, et la Norvège, pays de l’Association européenne de libre-échange, membre de l’Espace économique européen, s’alignent sur la présente déclaration.

L’UE et ses États membres sont attachés à la promotion, à la protection, au respect et à la réalisation des droits de l’homme, y compris les droits du travail, le droit d’organisation et la liberté d’association.

Nous encourageons activement la ratification et la mise en œuvre universelles des normes internationales fondamentales du travail, y compris la convention no 87 sur la liberté d’association. Nous soutenons l’OIT dans son rôle indispensable d’élaboration, de promotion et de contrôle de l’application des normes internationales du travail ratifiées et des conventions fondamentales en particulier.

Les relations entre l’UE et le Kazakhstan sont régies par l’accord de partenariat et de coopération, qui nous a permis de renforcer notre coopération bilatérale. Par cet accord, les parties réaffirment leurs engagements à mettre en œuvre de manière effective les conventions ratifiées de l’OIT et les conventions fondamentales de l’OIT.

Tout en reconnaissant les progrès réalisés par le gouvernement dans la modification de certaines parties de sa législation, nous sommes préoccupés par le fait que le Kazakhstan est devenu un cas récurrent à la Commission de l’application des normes. La conformité à la convention, tant en droit que dans la pratique, est maintenant discutée pour la cinquième fois au cours des six dernières années. Nous encourageons le gouvernement à traiter rapidement les questions en suspens afin de se conformer pleinement à la convention.

Nous exhortons une fois de plus le gouvernement à abroger l’article 402 du Code pénal, qui criminalise le fait «d’appeler les travailleurs à participer à une grève déclarée illégale par un tribunal». Cet article est incompatible avec la liberté d’association et la responsabilité du gouvernement de protéger le droit des travailleurs et des employeurs à organiser leurs activités, y compris le droit de grève.

Au-delà des amendements législatifs, nous demandons au gouvernement de veiller à ce que la liberté d’association ainsi que le droit de créer des organisations sans autorisation préalable et le droit d’organisation, tant en droit que dans la pratique, soient pleinement respectés. C’est un motif de préoccupation, compte tenu également du fait que les limitations des droits des travailleurs pourraient avoir été l’un des problèmes fondamentaux à l’origine des événements tragiques de janvier 2022 qui ont débuté dans la ville minière de Zhanaozen.

Nous notons avec inquiétude que, en dépit des conclusions claires des dernières discussions de la Commission de l’application des normes, la question de l’enregistrement du Congrès des syndicats libres (KNPRK) et du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie, qui se pose depuis longtemps, n’a toujours pas été résolue, afin de leur permettre de jouir de la pleine autonomie et indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, de remplir leur mandat et de représenter leurs mandants sans plus attendre. Nous demandons au gouvernement de résoudre cette question, notamment par un engagement plus étroit avec les partenaires sociaux, afin de remédier aux difficultés identifiées par les syndicats cherchant à se faire enregistrer, afin de garantir le droit des travailleurs à créer des organisations sans autorisation préalable.

Nous notons que le Comité de la liberté syndicale poursuit l’examen des cas de M. Baltabay et de Mme Kharkova, ainsi que de M. Senyavsky. L’UE et ses États membres déplorent toute violation des droits fondamentaux des syndicalistes et tout acte de harcèlement, d’intimidation, d’agression ou d’emprisonnement à leur encontre. L’absence d’enquêtes et de jugements efficaces renforce le climat d’insécurité et d’impunité, qui nuit à la liberté d’association.

Nous réaffirmons également que les organisations de travailleurs et d’employeurs ne devraient pas être empêchées de recevoir une aide financière ou autre de la part des organisations internationales de travailleurs et d’employeurs, conformément aux conclusions adoptées l’année dernière.

Enfin, l’UE et ses États membres espèrent que les préoccupations soulevées dans cette déclaration seront prises en compte dans le cadre des processus de réforme globale en cours lancés par la nouvelle administration du Président Tokayev. Nous continuerons à suivre et à analyser la situation et restons attachés à notre étroite coopération et à notre partenariat avec le Kazakhstan.

Interprétation de l’allemand: Membre travailleuse, Allemagne – Je m’exprime au nom des travailleurs d’Allemagne et des pays nordiques. Dans les conclusions de l’année dernière, la commission a précisé les mesures que le gouvernement devait prendre pour mettre sa législation et sa pratique en conformité avec la convention. Malheureusement, le gouvernement ne semble pas avoir respecté les promesses faites dans sa déclaration finale à la commission. Le fait que les activités des syndicats et leurs membres sont toujours criminalisés est particulièrement préoccupant. Cette convention garantit que ces activités peuvent être menées dans un environnement qui respecte les libertés et les droits civils fondamentaux, car, pour citer le Comité de la liberté syndicale, «l’absence de ces libertés civiles enlève tout son sens au concept de droits syndicaux». Comment les syndicats sont-ils censés aider les travailleurs à faire face aux conséquences de la pandémie de COVID-19 si leurs représentants craignent d’être arrêtés et emprisonnés à chaque pas?

En octobre 2021, la police a arrêté le président du nouveau syndicat des travailleurs des plateformes, le jour même où celui-ci prévoyait de faire grève. En décembre 2021, le président du syndicat des grutiers a été condamné à dix jours de prison pour avoir participé à un rassemblement prétendument illégal. Les dirigeants et représentants syndicaux condamnés à des peines d’emprisonnement dans des circonstances douteuses ne sont pas autorisés à reprendre leurs activités même après l’expiration de leur peine.

Le Président du Kazakhstan a signé un décret sur de nouvelles mesures adoptées par la République du Kazakhstan dans le domaine des droits de l’homme, qui vise également à protéger la liberté syndicale. Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies a déclaré en novembre 2021 que le décret n’a aucun effet dans la pratique.

Dans les informations écrites qu’il a communiquées le 28 mai 2022 à la commission, le gouvernement a déclaré qu’un plan d’action devrait mettre en œuvre les recommandations de l’OIT d’ici à la fin de 2022 ou au premier trimestre de 2023. Cette tactique dilatoire est inacceptable compte tenu du fait que nous discutons depuis des années des violations de la convention. Nous demandons donc au gouvernement de soumettre à cette commission, de manière détaillée, les mesures qu’il prendra pour mettre définitivement et pleinement en application les obligations découlant de la convention.

Membre gouvernemental, Türkiye – Nous remercions le gouvernement du Kazakhstan pour les informations qu’il a fournies et saluons sa volonté d’agir et de coopérer de manière constructive avec l’OIT. Le gouvernement du Kazakhstan a déployé des efforts manifestes pour renforcer et adapter son cadre législatif afin de le rendre conforme aux normes de l’OIT. Nous l’encourageons à poursuivre dans cette voie à cet égard.

Nous nous félicitons qu’une mission de contacts directs de l’OIT se soit rendue au Kazakhstan en mai de cette année pour discuter de la mise en œuvre de la convention, et que la mission ait observé des progrès pour garantir que les syndicats jouissent du droit à la liberté syndicale.

Nous saluons les mesures positives prises par le gouvernement du Kazakhstan en consultation avec les partenaires sociaux, notamment sa prise en compte des observations de la commission d’experts pour modifier son droit interne. Il convient de reconnaître les récents amendements, notamment le fait de remplacer l’enregistrement des syndicats par l’État par une procédure de notification et la simplification de la procédure d’organisation d’une grève, apportés par le gouvernement du Kazakhstan afin de mettre sa législation nationale en conformité avec les normes de la convention.

Il convient de souligner que le gouvernement est déterminé à travailler sur les questions soulevées par l’OIT et les partenaires sociaux dans un esprit de dialogue constructif et qu’il est prêt à entamer une discussion ouverte sur la manière d’améliorer encore la situation avec les syndicats.

En outre, nous nous réjouissons que la présidence du Kazakhstan ait lancé une réforme politique importante visant à poursuivre la transformation et la modernisation du pays, notamment en ce qui concerne la protection des droits de l’homme et l’état de droit.

Nous pensons que le Kazakhstan, qui s’acquitte de ses obligations en matière de présentation de rapports relatifs aux conventions de l’OIT qu’il a ratifiées, continuera à travailler en étroite collaboration avec l’OIT et les partenaires sociaux.

Membre travailleur, États-Unis d’Amérique – Malheureusement, depuis que cet organe a examiné ce cas l’an dernier, le gouvernement du Kazakhstan a continué de refuser arbitrairement l’enregistrement à des syndicats indépendants. Par exemple, il n’a toujours pas répondu aux préoccupations déjà anciennes concernant l’enregistrement de la KNPRK. Depuis décembre 2021, le Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie d’Almaty s’est fait refuser quatre fois son dossier d’enregistrement au motif de prétendues irrégularités administratives.

Dans l’intervalle, le syndicat des travailleurs du complexe des combustibles et de l’énergie de la région d’Almaty s’est vu refusé six fois son enregistrement, à chaque fois pour une raison différente. S’il est vrai que le gouvernement a établi des groupes de travail pour réformer le Code du travail, les syndicats indépendants ont été entièrement exclus de ce processus. En outre, le gouvernement poursuit sa campagne de harcèlement juridique à l’égard des dirigeants syndicaux indépendants; Larisa Kharkova, ancienne présidente de la KNPRK, est toujours en résidence surveillée et ne peut plus occuper de fonctions de dirigeante syndicale. Plusieurs autres dirigeants de syndicats indépendants, dont M. Baltabay, font toujours l’objet d’interdictions similaires.

Malgré les efforts de la commission d’experts et de la commission, il apparaît malheureusement clairement que le gouvernement continue sa politique politicienne s’agissant de l’enregistrement des syndicats. Nous prions le gouvernement du Kazakhstan de mettre un terme à sa campagne visant à étouffer l’activité syndicale indépendante et de mettre pleinement en œuvre les recommandations qui figurent dans le rapport de la commission de l’an dernier (2021), sans délai.

Membre gouvernementale, Canada – Le Canada considère le Kazakhstan comme un partenaire important dans de nombreux domaines de la coopération internationale.

Nous notons que c’est la cinquième fois en six ans que le gouvernement du Kazakhstan est appelé à comparaître devant cette commission pour parler de sa mise en œuvre de la convention.

Nous saluons les progrès réalisés par le gouvernement pour répondre à certaines des recommandations de cette commission.

Nous espérons également que les réformes politiques annoncées en mars 2022 renforceront l’universalité des droits de la personne et du travail et réduiront le nombre de rapports d’incidents de harcèlement de syndicalistes et de restrictions du droit à la liberté d’association et de réunion pacifique.

Nous demandons au gouvernement de protéger efficacement – tant dans la loi que dans la pratique – le droit de toutes les personnes, y compris les syndicalistes, de s’organiser et de participer à des manifestations pacifiques.

Le Canada demeure préoccupé par le fait que certains syndicats continuent de rencontrer des obstacles à leur établissement et à leur enregistrement, et que le problème de longue date concernant l’enregistrement de la Fédération des syndicats du Kazakhstan et du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie n’est toujours pas résolu.

Nous demandons donc au gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, de résoudre définitivement et sans délai les difficultés actuelles du processus d’enregistrement des syndicats.

Enfin, nous encourageons le gouvernement à se prévaloir de l’assistance technique du BIT et à continuer de s’engager avec l’OIT pour assurer le plein respect des principes de la convention.

Le gouvernement du Canada reste déterminé à travailler avec le Kazakhstan à ces fins et en tant que partenaire. Nous soutenons l’ambitieux programme de réforme politique du gouvernement du Kazakhstan et nous félicitons le gouvernement de poursuivre les enquêtes sur les événements de janvier.

Membre gouvernementale, États-Unis d’Amérique – La Commission de la Conférence examine l’absence de progrès accomplis par le gouvernement du Kazakhstan dans le traitement de problèmes graves de non-respect de la convention chaque année depuis 2015, à l’exception de 2018, année de la visite d’une mission tripartite de haut niveau dans le pays.

Le décret relatif aux nouvelles mesures pour les droits de l’homme a été récemment modifié afin d’y inclure la liberté syndicale, y compris l’élaboration d’un plan de travail visant à traiter les questions en suspens depuis longtemps. Nous prenons note des projets de modification de la législation, y compris de la possible dépénalisation de l’article 402(1) du Code pénal, qui pénalise les appels à une action de grève déclarée illégale par la justice.

Il reste cependant beaucoup à faire. Nous prenons note de la dissolution du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie après qu’un tribunal a décidé d’en suspendre les activités en février 2021. Nous regrettons que le gouvernement n’ait pas pu travailler avec le dernier syndicat indépendant du pays afin de lui permettre de continuer à fonctionner, puisque ses tentatives ultérieures de réenregistrement ont été rejetées.

Nous prions le gouvernement de tenir son engagement à respecter et à promouvoir la liberté syndicale consacrée par la convention, tant en droit que dans la pratique. Pour ce faire, il doit: respecter la pleine autonomie et indépendance des syndicats et organisations d’employeurs libres et indépendants, y compris en mettant immédiatement un terme aux actes de violence, au harcèlement et à l’ingérence; éliminer les pratiques et annuler les décisions en vigueur qui interdisent aux syndicalistes et aux dirigeants syndicaux de participer à des activités syndicales légitimes, ou qui imposent des restrictions en la matière, y compris les décisions concernant Larisa Kharkova et Erlan Baltabay; continuer à dialoguer avec les partenaires sociaux pour faire tomber les obstacles à l’enregistrement des syndicats, y compris les prescriptions géographiques pour les syndicats sectoriels qui, dans la pratique, peuvent limiter les syndicats indépendants du secteur pétrolier concentrés dans la région occidentale; enregistrer immédiatement le Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie et la KNPRK; revoir l’article 402 du Code pénal pour veiller à ce que les sanctions encourues en cas d’appel à une action de grève ne soient pas excessives; continuer à examiner la loi sur la NCE pour garantir qu’elle n’entrave pas les droits des organisations d’employeurs; et inclure la CSI et l’Organisation internationale des employeurs (OIE) à la liste d’organisations pouvant allouer des subventions à des individus dans le pays, en vertu de l’ordonnance no 177. Nous insistons pour que des mesures efficaces soient immédiatement prises au sujet de ces recommandations en suspens depuis longtemps. Nous restons attachés au dialogue avec le gouvernement pour faire avancer les droits des travailleurs au Kazakhstan.

Observateur, IndustriALL Global Union – Je m’exprime ici au nom d’IndustriALL Global Union qui représente plus de 50 millions de travailleurs des secteurs pétrolier, gazier, minier, de l’énergie et de la production dans le monde, y compris au Kazakhstan.

Depuis plus de dix ans, depuis la tragédie de Zhanaozen en 2011 qui a fait au moins 17 tués et plus de 100 blessés, pour laquelle aucune justice n’a encore été rendue, nous ne constatons aucune amélioration dans la situation des droits syndicaux dans le pays. Et nous pensons que le Kazakhstan continue d’éviter de s’acquitter de ses obligations au titre de la convention. Je tiens en particulier à mentionner le système des procédures d’enregistrement qui demeure complexe et qui sert à empêcher la création de syndicats libres et indépendants.

Le Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie a indiqué que ses branches régionales n’avaient pas pu s’enregistrer pour des motifs farfelus et infondés, à plusieurs reprises. L’enregistrement de la branche du syndicat à Atyrau, comme cela a déjà été dit, a été rejeté à six reprises, à chaque fois pour une raison différente.

Plus de 60 grèves importantes et spontanées, essentiellement dans le secteur de l’énergie et du pétrole l’an dernier, et les manifestations massives en janvier de cette année au cours desquelles au moins 160 personnes ont été tuées montrent clairement que la dissolution et l’oppression d’institutions démocratiques dans la société du Kazakhstan ont des conséquences tragiques.

Il y a un enseignement à tirer de ces grandes manifestations. Ce sont les politiques et les pratiques, et non les forces externes, qui ont provoqué les conflits sociaux et du travail fortement réprimés par la police et les forces de sécurité. Le principal enseignement à tirer est que le dialogue avec les parties concernées, l’attachement à l’ouverture et aux valeurs démocratiques, le dialogue social et la négociation collective au niveau sectoriel avec les syndicats, en particulier dans les secteurs qui confèrent sa richesse au Kazakhstan, sont nécessaires pour construire une société durable dans le pays.

Le Président du pays a annoncé des mesures pour renforcer les traditions démocratiques dans le pays. Le référendum du 5 juin portera sur un vaste train de modifications à la Constitution. Il y a une lueur d’espoir; toutefois, tous les mots doivent être suivis d’actions.

Nous prions à nouveau instamment le gouvernement du Kazakhstan de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que le pays, le gouvernement, s’acquitte de ses obligations en vertu de la convention.

La procédure d’enregistrement des syndicats doit être simplifiée sur la base de la notification par les syndicats. Toute restriction à l’activité syndicale doit être levée, et toutes les poursuites contre des dirigeants syndicaux doivent être abandonnées et supprimées de leur dossier.

Interprétation du russe: Observateur, Union internationale des travailleurs de l’alimentation, de l’agriculture, de l’hôtellerie-restauration, du tabac et des branches connexes (UITA) – La question de la liberté syndicale au Kazakhstan a été examinée à plusieurs reprises par la commission, avec pour point de départ la grève de 2011 réprimée à Zhanaozen. Une grève pacifique pour des hausses de salaire a eu lieu pendant plusieurs mois et aurait pu se terminer autour de la table de négociation, par la signature d’un accord ou par l’établissement d’une liste de points de désaccord. Cela aurait correspondu à l’obligation directe de l’État: créer les conditions favorables à la négociation, conformément aux prescriptions de la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949. Au lieu de cela, des soldats armés ont pénétré dans le village des grévistes, le 16 décembre 2011, et ont reçu l’ordre d’ouvrir le feu. Depuis lors, le gouvernement poursuit sur cette voie, en interdisant les syndicats indépendants, en pénalisant les grèves ou toute activité indépendante des travailleurs et en réprimant les dirigeants syndicaux. Cela prive les syndicats de leur droit à la liberté syndicale et de leur droit d’organisation.

Depuis notre dernier examen de cette question, le nombre de grèves augmente. Elles ont lieu dans plusieurs régions et secteurs et il convient d’en relever deux caractéristiques. Tout d’abord, elles sont pacifiques et bien organisées; les participants font preuve d’une grande discipline, ne causent pas de troubles et ne permettent pas l’extrémisme dans leurs rangs. Ils montrent qu’ils sont prêts pour une négociation civilisée et digne. Dans la quasi-totalité de ces cas, les travailleurs demandent la levée des restrictions à la constitution de syndicats, comme demandé par les conventions nos 87 et 98.

Une porte s’ouvre dans le pays aujourd’hui. Nous espérons que le gouvernement se saisira de cette opportunité en levant les restrictions aux droits syndicaux, et en particulier sur la création de la KNPRK. La situation reste toutefois particulièrement préoccupante et mérite toute l’attention de l’OIT.

Interprétation du russe: Observateur, Confédération syndicale internationale (CSI) – Je représente le Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie, qui a souffert de la dissolution de la KNPRK. Malheureusement, le gouvernement ignore les recommandations de l’OIT et dissout les syndicats indépendants; les tentatives d’enregistrement des syndicats demeurent infructueuses. Nous continuons d’essuyer le refus du ministère de la Justice pour des motifs fallacieux.

L’enregistrement officiel des syndicats signifie que, si un syndicat n’est pas enregistré, il ne peut pas participer à la négociation collective, ce qui entraîne des conflits sociaux, y compris celui auquel nous avons assisté en janvier 2022. Des manifestations et des rassemblements sont déclarés illégaux, et la dissolution de ces organisations à laquelle nous assistons fait que les travailleurs sont licenciés quand ils expriment leurs revendications. Aucun mécanisme ne protège leurs droits. Ils sont privés de leurs droits. Il n’y a pas de conventions collectives et, dans un secteur où les profits sont élevés, les travailleurs ont du mal à joindre les deux bouts, en particulier dans les domaines qui produisent des produits de grande valeur et qui engendrent des profits élevés. Il est nécessaire de mettre un terme à ces comportements et de légaliser les syndicats, en garantissant leur protection et en leur accordant des droits face à leurs employeurs, en donnant à mon organisation, la KNPRK, un statut juridique. Tout cela est conforme aux recommandations de la commission d’experts et de la mission, ainsi qu’aux dispositions de la convention.

Nous vous prions, mesdames et messieurs les membres de la commission, de prendre les mesures nécessaires pour garantir que cela se produira.

Interprétation du russe: Représentant gouvernemental – Tout d’abord, si vous me le permettez, je souhaiterais remercier toutes les personnes qui se sont exprimées au nom de gouvernements et d’associations de travailleurs et d’employeurs. Nous accueillons avec satisfaction vos commentaires sur le droit et la pratique dans notre pays.

Je tiens à dire que, pour parvenir à la paix sociale dans notre pays, le Président, en mars, a adressé un message à la population du Kazakhstan dans lequel il a défini les projets de réforme visant à moderniser notre pays. Cette réforme établirait la base d’un nouveau Kazakhstan. Même si les éléments clés ont déjà été mentionnés, je pense qu’il est utile de les rappeler. Il s’agit de réformes politiques établissant de grandes orientations par une démocratisation accrue et le renforcement des droits de l’homme. À ce sujet, je tiens à dire que demain, littéralement demain, un référendum se tiendra dans notre pays sur les changements à la Constitution.

L’essence de ces changements vise à moderniser le système politique et à faire la transition vers une république présidentielle dotée d’un Parlement fort. Il s’agit d’un système qui permettra de trouver le meilleur équilibre qui soit entre des institutions pertinentes, ou connexes, dans le pays et de garantir la bonne gouvernance du Kazakhstan.

Conformément aux instructions du Président, le gouvernement a confirmé le programme de hausse des salaires dans le pays; il s’agit d’un programme incluant plusieurs systèmes au sein de la réforme, en particulier dans la sphère sociale. Le ministre a rédigé un code social qui prévoit notamment la mise en œuvre de plusieurs mesures visant à supprimer l’inégalité et à garantir les droits de nos citoyens. Il y aura plusieurs domaines clés pour la protection sociale et cela concernera les citoyens tout au long du cycle de la vie, de la naissance au grand âge.

S’agissant des questions relatives aux poursuites pénales, je tiens à nouveau à souligner que toutes les questions relatives aux poursuites pénales relèvent du ministère public. Ces poursuites pénales ne sont pas liées à des activités syndicales. Ces deux dernières années, il n’y a pas eu de poursuites pénales à l’égard de syndicalistes. En ce qui concerne le Code pénal et les sanctions additionnelles relatives à certaines activités, je tiens à dire que ces sanctions additionnelles sont prononcées par les tribunaux. Cela est régi par le décret d’avril de cette année. À l’heure actuelle, des comités interministériels examinent cette question et une série de règles est proposée en vue d’améliorer le Code pénal administratif. Ces travaux sont menés au sein de notre ministère également. Nous apportons notre contribution et nous nous préparons à y contribuer davantage, à contribuer au groupe interministériel sur les éventuels changements au Code pénal, avec la participation du ministère public.

S’agissant de la question de l’enregistrement, comme je l’ai dit, plusieurs changements, en cours, permettent d’améliorer la capacité des syndicats à représenter les intérêts de leur travail. Aucune complication n’a surgi de ces processus. Il y a des complications individuelles s’agissant de l’enregistrement de syndicats, et celles-ci sont examinées au cas par cas, en particulier au sein du groupe de travail qui existe au ministère de la Justice. Toute complication qui survient peut être examinée et nous pouvons élargir le groupe de travail pour inclure des représentants de travailleurs et d’employeurs.

Les changements qui seront proposés cette année viseront à améliorer la législation actuelle sur l’enregistrement des personnes morales, et nous espérons que les difficultés individuelles, d’ordre technique et juridique, pourront être réglées et que leur statut en tant que personne juridique pourra être confirmé. Nous étudions les liens entre les organisations d’employeurs et de travailleurs et l’OIT. Je pense qu’il convient d’affirmer qu’il y a des tâches qui leur sont assignées dans la Constitution et au sein de leurs organisations. Les règles qui existent ne constituent pas des obstacles à leur participation à des organisations internationales, que l’on parle de formations ou d’activités. Il y a une liste d’organisations qui mènent des travaux bénéfiques et toutes figurent sur cette liste. Il sera possible d’élargir cette liste afin d’y inclure d’autres organisations qui servent les intérêts des travailleurs et des employeurs. La question du financement depuis l’étranger et l’interdiction de ce financement pour les organisations de travailleurs et d’employeurs ne sont pas à l’examen.

Permettez-moi à nouveau d’insister sur le fait que, lors de la mission de contacts directs, nous avons informé nos partenaires internationaux du fait que la NCE ne représentait pas les intérêts des organisations d’employeurs. Nous avons été très clairs sur ce point. Les représentants de la NCE ont été exclus. Nous travaillons exclusivement avec des organisations d’employeurs qui représentent les intérêts des employeurs, et nous continuerons à faire connaître la façon dont la représentation des intérêts des employeurs fonctionne, en représentant effectivement les intérêts des entreprises, y compris des petites entreprises. Nous travaillons donc avec nos partenaires sociaux pour dire que nous travaillerons sur un projet de loi séparé sur les associations d’employeurs. C’est une activité que nous engagerons très prochainement afin que nous puissions clairement établir le rôle et les tâches de nos organisations d’employeurs.

Une fois encore, permettez-moi de réaffirmer l’engagement de mon gouvernement en faveur du respect des normes internationales. Nous faisons tout notre possible pour garantir que notre droit et notre pratique sont conformes aux dispositions de la convention.

Membres travailleurs – Nous avons pris note des informations écrites et orales du gouvernement du Kazakhstan et nous remercions les intervenants pour leurs contributions.

Nous craignons que les intentions affichées par le gouvernement ne se traduisent toujours pas concrètement dans la pratique.

Il convient d’engager un véritable dialogue social afin de lever les obstacles, tant légaux que pratiques, auxquels les organisations syndicales sont confrontées dans l’exercice de leur liberté syndicale.

En ce qui concerne les procédures d’enregistrement et de réenregistrement, nous invitons le gouvernement à revoir la composition du groupe de travail permanent chargé d’examiner les problématiques liées à l’enregistrement des syndicats afin d’y intégrer des syndicats indépendants.

Le gouvernement veillera dans ce cadre à garantir l’efficacité, l’impartialité et l’indépendance de ces procédures d’enregistrement et examinera, en concertation avec les partenaires sociaux, les actions à entreprendre afin de lever durablement les obstacles tant légaux que pratiques à l’enregistrement des syndicats.

Il veillera aussi tout particulièrement à lever les obstacles arbitraires dressés à l’enregistrement du Congrès des syndicats libres ainsi que du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie.

La requalification de l’infraction pénale d’incitation à une grève déclarée illégale en infraction administrative ne permet pas de mettre la législation kazakhe en conformité avec la convention.

Le simple fait d’appeler à une grève pacifique ne devrait faire l’objet d’aucune sanction, qu’elle soit pénale ou administrative, et nous demandons que toute sanction prévue à ce titre dans la législation soit abrogée.

Le gouvernement veillera également à abroger la sanction pénale qui permet de priver les syndicalistes du droit d’exercer toute fonction syndicale. Nous demandons par ailleurs à ce que cette sanction, infligée à Mme Karhkova ainsi qu’à M. Baltabay, soit levée dans les plus brefs délais.

Nous demandons au gouvernement de renforcer ses efforts pour mener des enquêtes sérieuses sur les faits de violence perpétrés à l’égard de syndicalistes et qu’il poursuive et condamne leurs auteurs au moyen de sanctions dissuasives, en particulier dans l’affaire de M. Senyavsky.

Pour finir, nous demandons au gouvernement de lever l’interdiction de bénéficier de l’assistance financière d’organisations internationales de travailleurs ou d’employeurs et de n’imposer aucune condition qui entrave le droit à cette assistance contenu dans l’article 5 de la convention.

Nous croyons comprendre que le pays est engagé dans un processus de réformes à la suite des événements tragiques de janvier de cette année. Le temps est venu de répondre aux causes profondes de ces tensions sociales dans le pays. Nous sommes d’avis que ces causes sont notamment à trouver dans les graves limitations de la liberté syndicale, l’absence de négociation collective sur les questions socio-économiques et plus généralement l’inexistence d’un véritable dialogue social.

Nous souhaitons dès lors que notre commission répète l’ensemble des recommandations formulées au cours des années précédentes et en appelons au gouvernement pour qu’il mette en œuvre dans les plus brefs délais l’ensemble de ces recommandations ainsi que celles que nous lui adressons cette année, et tout cela afin d’éviter que le Kazakhstan, en effet, ne reste un cas récurrent.

Nous invitons le gouvernement à établir un plan d’action, assorti de délais déterminés, en vue d’assurer la réalisation de l’ensemble de ces recommandations. À cet effet, nous invitons le gouvernement à se prévaloir de l’assistance technique du BIT en vue d’établir, de mettre en œuvre et d’évaluer ce plan d’action en concertation avec l’ensemble des organisations syndicales.

En particulier, nous demandons au gouvernement de recourir systématiquement et continuellement à l’assistance technique du BIT dans le cadre des travaux du groupe de travail permanent chargé d’examiner les problématiques liées à l’enregistrement des syndicats.

Le gouvernement fera un rapport complet à la commission d’experts, avant sa prochaine session ainsi qu’avant sa session de mars 2023, sur les initiatives prises en vue de réaliser les recommandations qui lui seront adressées par notre commission.

Membres employeurs – Nous avons très attentivement écouté les interventions du gouvernement et toutes celles qui ont suivi.

Compte tenu de tout ce qui a été dit, les membres employeurs prient instamment le gouvernement de prendre des mesures appropriées pour régler la question de l’enregistrement de la KNPRK et du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie et de dialoguer avec les partenaires sociaux sur les questions qui concernent l’enregistrement de syndicats et les difficultés rencontrées à ce propos. Nous prenons en particulier note des propos du gouvernement sur la NCE et sur son intention d’élaborer un projet de loi concernant les associations d’employeurs.

Nous prions donc le gouvernement de faire en sorte que la NCE, conformément à la loi, se retire complètement du dialogue social et de la négociation collective et qu’elle laisse ce domaine de compétence à des organisations d’employeurs libres et indépendantes. Ce système d’accréditation des organisations d’employeurs dans la NCE devrait être supprimé.

En outre, compte tenu du fait que le gouvernement a dit qu’il avait l’intention de rédiger un projet de loi sur les associations d’employeurs, nous notons que, pour renforcer davantage la reconnaissance de la liberté syndicale des employeurs et de leurs organisations, il conviendrait d’adopter une loi ou une réglementation qui fixe l’indépendance et l’autonomie des organisations d’employeurs, ainsi que les conditions de leur participation au dialogue social et à la négociation collective aux différents niveaux.

De plus, les membres employeurs relèvent que l’élaboration d’un tel texte devrait se faire en consultation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs les plus représentatives.

En outre, nous prions instamment le gouvernement d’envisager d’étendre la liste qui figure dans l’ordonnance no 177 du 9 avril 2018 afin de couvrir les organisations internationales de travailleurs et d’employeurs, telles que la CSI et l’OIE.

En dernier lieu, nous prions le gouvernement de fournir un rapport sur les avancées à ce sujet et sur les mesures prises pour répondre aux questions posées au cours de la discussion d’aujourd’hui, d’ici au 1er septembre 2022.

Conclusions de la commission

La commission a pris note des informations orales et écrites fournies par le gouvernement et de la discussion qui a suivi.

La commission a pris note du caractère persistant de ces problèmes de longue date et de la précédente discussion de ce cas par la commission, en dernier lieu en 2021.

La commission a regretté que ses précédentes recommandations n’aient pas été totalement prises en considération.

Prenant en compte la discussion qui a eu lieu, la commission prie instamment le gouvernement d’agir en consultation avec les partenaires sociaux pour:

- faire en sorte que les allégations de violence à l’encontre de syndicalistes fassent l’objet d’enquêtes exhaustives, notamment dans le cas de M. Senyavsky;

- autoriser une enquête indépendante sur les événements de Janaozen, en janvier 2011;

- mettre un terme aux pratiques de harcèlement judiciaire de dirigeants et membres syndicaux exerçant des activités syndicales licites et abandonner tous les chefs d’accusation injustifiés, y compris l’interdiction faite à des syndicalistes d’occuper l’une ou l’autre fonction dans un organisme public ou une organisation non-gouvernementale;

- résoudre la question de l’enregistrement du KSPRK et du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie (STUFECE) afin de leur permettre de jouir sans plus de délai de la pleine autonomie et de l’indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, de remplir leur mandat et de représenter leurs membres;

- engager le dialogue avec les organisations libres et indépendantes d’employeurs et de travailleurs afin de revoir les questions relatives à leur enregistrement en droit et dans la pratique en vue de surmonter les obstacles existants;

- revoir la composition du groupe de travail permanent chargé d’évaluer les sujets de préoccupation concernant l’enregistrement des organisations syndicales, afin d’assurer la pleine participation d’organisations indépendantes de travailleurs et d’employeurs à ce groupe de travail;

- s’abstenir de faire preuve de favoritisme à l’égard d’une organisation syndicale donnée et cesser immédiatement toute ingérence dans la constitution et la gestion des organisations syndicales;

- supprimer les obstacles existants, en droit et dans la pratique, au fonctionnement des organisations d’employeurs libres et indépendantes dans le pays;

- supprimer les obstacles existants, en droit et dans la pratique, au fonctionnement des organisations libres et indépendantes d’employeurs et de travailleurs dans le pays, en particulier abroger les dispositions de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs (NCE) relatives à l’accréditation des organisations d’employeurs auprès de la NCE;

- veiller à ce que les organisations de travailleurs et d’employeurs ne soient pas empêchées de recevoir une aide financière, ou autre, de la part d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs et élargir la liste de l’ordonnance no 177 du 9 avril 2018 pour inclure des organisations internationales de travailleurs et d’employeurs telles que la CSI et l’OIE; et

- mettre en œuvre intégralement la feuille de route de 2018.

La commission prie le gouvernement d’élaborer, en consultation avec les partenaires sociaux, un plan d’action assorti de délais pour la mise en application des présentes conclusions. Afin d’élaborer, d’appliquer et d’évaluer ce plan d’action, la commission prie instamment le gouvernement de se prévaloir de l’assistance technique du Bureau sur une base permanente à cet égard.

La commission prie le gouvernement de soumettre à la commission d’experts, d’ici au 1er septembre 2022, un rapport contenant des informations sur l’application de la convention en droit et dans la pratique, en consultation avec les partenaires sociaux.

Cas individuel (CAS) - Discussion : 2021, Publication : 109ème session CIT (2021)

Informations écrites communiquées par le gouvernement

Poursuites pénales contre Erlan Baltabay et Larisa Kharkova

Les poursuites pénales contre M. Baltabay et Mme Kharkova n’ont pas été intentées pour leur «participation à des activités syndicales légales», mais bien pour des délits de droit commun.

Actuellement, M. Baltabay et Mme Kharkova jouissent de leur liberté.

Erlan Baltabay, dirigeant du Syndicat indépendant des travailleurs du pétrole et de l’énergie, a profité de sa fonction pour détourner 10 800 000 tenges (KZT) qui lui avaient été confiés.

Le 17 juillet 2019, M. Baltabay a été déclaré coupable par le tribunal de district d’Enbekshi de Chimkent, en application du paragraphe 2, partie 4, de l’article 189 du Code pénal du Kazakhstan (abus de confiance ou détournement de biens confiés). Il a été condamné à sept ans de prison et à l’interdiction d’occuper des postes à responsabilité dans des associations publiques et autres organisations à but non lucratif pendant sept ans. La peine devait être purgée dans un établissement pénitentiaire de sécurité moyenne.

Il n’a pas été fait appel du verdict dans les délais impartis.

Le 2 août 2019, M. Baltabay a reconnu sa culpabilité et a formulé un recours en grâce auprès du Président du Kazakhstan, Kassym-Jomart Tokayev.

M. Baltabay a été gracié le 9 août 2019 par décret présidentiel, et la partie de sa peine qu’il n’avait pas purgée a été remplacée par une amende.

Conformément à la décision du Tribunal de district d’Al-Farabi de Chimkent, adoptée le même jour, les 2 528 jours de prison non purgés ont été transformés en une amende de 1 595 800 KZT que M. Baltabay était tenu de payer dans le mois suivant la date de cette décision.

Dans le même temps, M. Baltabay a été libéré de l’établissement pénitentiaire IS 167/11 de Chimkent du ministère de l’Intérieur.

Le 11 septembre 2019, une procédure a été engagée contre M. Baltabay pour recouvrer l’amende de 1 595 800 KZT due à l’État qu’il n’avait pas payée.

Le 1er octobre 2019, une requête a été présentée au Tribunal de district d’Al-Farabi de Chimkent pour remplacer l’amende infligée à M. Baltabay par une autre peine, puisqu’il ne s’était pas acquitté de l’amende.

À titre de référence: en vertu du paragraphe 3, partie 6, de l’article 41 du Code pénal, la peine (verdict) est appliquée en cas de défaut de paiement de l’amende dans le délai prescrit; le montant de l’amende dû est alors remplacé par une peine d’emprisonnement, où un jour d’emprisonnement équivaut à quatre fois le montant de l’indice de calcul mensuel à payer par une personne déclarée coupable d’un délit grave.

Le 16 octobre 2019, le Tribunal de district d’Al-Farabi de Chimkent a donc décidé de remplacer l’amende susmentionnée par une peine de cinq mois et huit jours de prison. Au cours de l’audience, le tribunal a également ordonné la remise en détention immédiate de M. Baltabay.

M. Baltabay a été libéré de l’établissement pénitentiaire IS 167/3 le 20 mars 2020, après avoir purgé sa peine. Il avait déposé une requête auprès du tribunal pour rétablir les délais de recours deux mois après la date d’entrée en vigueur du verdict (7 octobre 2019).

Le 31 octobre 2019, le Tribunal de district d’Enbekshi de Chimkent a rejeté ladite requête.

Le 24 septembre 2020, M. Baltabay, accompagné de M. Abishev pour le représenter, a fait appel une nouvelle fois du verdict rendu le 17 juillet 2019.

Le 28 septembre 2020, le Tribunal de district d’Enbekshi de Chimkent a rejeté l’appel, le délai ayant été dépassé.

M. Baltabay n’a pas interjeté appel de la décision le privant du droit d’occuper des postes à responsabilité dans des associations publiques et des organisations à but non lucratif.

En outre, pour l’heure, ni M. Baltabay ni sa défense n’ont déposé de requête auprès de la Cour suprême pour contester la légalité et la validité de la décision du tribunal de première instance.

Larisa Kharkova est une ancienne dirigeante de la Confédération des syndicats indépendants du Kazakhstan (KNPRK).

Le 25 juillet 2017, elle a été condamnée à quatre ans de restriction de liberté, à la confiscation de biens et à l’interdiction d’occuper des postes à responsabilité dans des associations publiques et des organisations à but non lucratif pendant cinq ans pour des abus de pouvoir (partie 1 de l’article 250 du Code pénal) ayant entraîné un préjudice supérieur à 12 000 000 KZT.

Selon les statuts de la KNPRK, il s’agit d’une organisation à but non lucratif. Pourtant, Mme Kharkova, abusant de ses pouvoirs, a conclu des contrats avec des organisations tierces afin d’en tirer des bénéfices.

Les fonds ont été illégalement répartis entre elle et ses collaborateurs les plus proches sous la forme de «primes», causant un préjudice de 2 500 000 KZT au syndicat.

De plus, elle a placé 5 000 000 KZT sur son compte bancaire rémunéré à 13,2 pour cent par an après avoir retiré la somme du compte du syndicat.

Lors de l’examen comptable, elle n’a pas présenté de documents pour justifier le transfert de 8 000 000 KZT.

Les conclusions de l’enquête et de l’expertise médico-légale ont démontré la culpabilité de Mme Kharkova (examens comptables confirmant le transfert de fonds, documents bancaires, déclarations de témoins, statuts de l’organisation syndicale limitant les pouvoirs de la condamnée à débourser des fonds).

Le 29 septembre 2017, le comité d’appel de la Cour régionale du Kazakhstan du Sud a estimé que le verdict était légitime et justifié, et l’a confirmé. En effet, il a conclu que l’examen du tribunal de première instance de chaque élément de preuve et pièce du dossier était correct et fiable. Sa décision respectait les principes généraux régissant les condamnations et tenait compte des circonstances atténuantes au moment de déclarer la culpabilité et de décider de la peine.

La décision d’appel fait référence au verdict du tribunal, identique aux conclusions de la cour sur les soi-disant rapports sur les activités de 2009-2015 que la défense a présentés au tribunal: ils n’étaient pas signés ni approuvés, à l’instar des procès-verbaux des discussions soumis au tribunal, de sorte qu’ils ne pouvaient être considérés comme des éléments de preuve. En outre, le tribunal a noté que, au cours de l’enquête, Mme Kharkova a toujours refusé de répondre aux questions répétées sur la disponibilité des documents relatifs aux activités des organisations qu’elle dirigeait et n’a fourni aucun rapport ni aucun document pour les contrôles d’audit et d’expertise.

Le 9 novembre 2017, Mme Kharkova a été inscrite auprès du service de probation no 1 du district d’Enbekshi du Service de la justice pénale de Chimkent.

À titre de référence: la restriction de liberté consiste en un contrôle probatoire sur le condamné pendant une période allant de six mois à sept ans et en l’exécution de la part du condamné de cent heures de travail obligatoire par an pendant la durée de sa peine. La restriction de liberté s’effectue au lieu de résidence du condamné, sans isolement de la communauté.

L’autorité compétente effectue le contrôle probatoire qui, si le tribunal le décide, s’accompagne des obligations suivantes: l’interdiction de changer de lieu de résidence permanente, de travail ou d’étude, sans prévenir l’autorité compétente; la surveillance du comportement du condamné; l’interdiction de se rendre sur certains lieux; des soins pour des troubles mentaux et comportementaux (maladies) associés à l’abus de substances psychoactives et de maladies sexuellement transmissibles; la fourniture d’un soutien financier à la famille; d’autres obligations contribuant à corriger le comportement du condamné et l’empêchant de commettre de nouvelles infractions pénales.

La condamnée a demandé le réexamen des actes judiciaires en cassation.

La requête en cassation a fait l’objet d’un examen préliminaire par un juge de la Cour suprême qui a étudié les dossiers et a rejeté la requête en réexamen devant la Cour de cassation en raison de l’absence de motifs de révision des décisions judiciaires.

La requête de révision en cassation du verdict que Mme Kharkova a adressée au président de la Cour suprême a été rejetée en raison de l’absence de motifs justifiant une telle soumission.

À partir du 9 novembre 2018, il était possible de déposer une demande de mise en liberté anticipée conditionnelle. Sous réserve d’une demande de Mme Kharkova, la restriction de la liberté pouvait être remplacée par une amende (environ 800 000 KZT). Pour cela, il faut intégralement indemniser les préjudices causés (environ 5 000 000 KZT), mais ce droit n’a pas été exercé.

La date limite pour déposer une demande de mise en liberté anticipée conditionnelle a expiré le 9 février 2019 et, selon le bureau du procureur général, aucune demande n’a été présentée.

La restriction de liberté de Mme Kharkova prendra fin le 9 novembre 2021.

En ce qui concerne l’action au pénal de Dmitry Senyavsky, qui a été blessé, des mesures de renseignement ont été prises pour mener l’enquête.

Le 15 février 2019, les poursuites ont été abandonnées compte tenu de l’impossibilité d’identifier la personne qui a commis le délit.

Des efforts pour élucider l’enquête se poursuivent.

Enregistrement du Confédération des syndicats libres de la République du Kazakhstan (CFTUK)

Comme indiqué précédemment, les autorités judiciaires ont refusé d’enregistrer à quatre reprises l’organisation syndicale nationale CFTUK.

Le premier enregistrement du CFTUK a été rejeté pour sa similitude avec une entité juridique déjà enregistrée, la Confédération des syndicats libres du Kazakhstan. En outre, les statuts mentionnaient reprendre la succession de l’organisation syndicale KNPRK, dissoute de force.

Conformément à l’article 38 du Code civil du Kazakhstan, «le titre d’une entité juridique ne peut pas reproduire intégralement ou substantiellement le titre d’une entité juridique enregistrée en République du Kazakhstan».

Les défauts précisés dans le rejet initial n’ont pas été corrigés dans les demandes d’enregistrement ultérieures (les 17 août 2018, 18 septembre 2018 et 14 novembre 2019) alors que toutes les irrégularités pouvaient être corrigées.

Toutefois, à ce jour, les violations identifiées n’ont pas été éliminées, et aucune nouvelle demande d’enregistrement n’a été soumise aux autorités judiciaires.

Suspension des activités du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie

Conformément à la décision du Tribunal des affaires économiques interdistricts de Chimkent du 5 février 2021, les activités dudit syndicat ont été suspendues pendant six mois, parce que l’organisation syndicale n’a pas confirmé son statut.

À titre de référence: conformément au paragraphe 2 de l’article 13 de la loi sur les syndicats, un syndicat sectoriel doit disposer d’unités structurelles et/ou d’organisations affiliées sur le territoire couvrant plus de la moitié du nombre total des régions, des villes et de la capitale.

En vertu du paragraphe 2 de l’article 10 de la loi sur les syndicats, un syndicat sectoriel doit présenter à l’autorité chargée de l’enregistrer les copies des documents attestant qu’il respecte les exigences du paragraphe 2 de l’article 13 de la loi avant la fin de l’année suivant son enregistrement.

En vertu du paragraphe 3 de l’article 10 de la loi sur les syndicats, l’absence de confirmation du statut d’un syndicat sectoriel dans l’année suivant son enregistrement entraîne la suspension de ses activités par voie judiciaire à la demande des autorités exécutives locales.

En mars 2021, le ministère du Travail et de la Protection sociale et le ministère de la Justice, ainsi que des représentants des organisations syndicales nationales, la Fédération des syndicats, la Confédération du travail du Kazakhstan et la Communauté des syndicats Amanat, ont organisé une réunion avec le dirigeant du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie, M. Kosshygulov, et ses représentants, Mme Kharkova et M. Erdenov, pour fournir une assistance pratique relative aux procédures d’enregistrement des syndicats dans le cadre d’un groupe de travail sur les points problématiques lors de l’enregistrement de syndicats.

Le 25 mars 2021, le Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie a déposé un recours auprès du Comité d’appel de Chimkent.

La session de la cour d’appel était prévue le 21 avril 2021 et a été reportée au 29 avril 2021.

L’audience du 29 avril 2021 a également été reportée à cause de la demande de récusation du juge de la part des représentants du syndicat.

Pour information, d’après la demande déposée au service public pour l’enregistrement des documents constitutifs, des modifications et des documents supplémentaires des entités juridiques, le 13 janvier 2021, M. Kosshygulov a été nommé président du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie.

En outre, le groupe de travail sur les points problématiques lors de l’enregistrement de syndicats, auquel participent le ministère du Travail et de la Protection sociale et le ministère de la Justice, ainsi que des représentants des organisations syndicales nationales, fonctionne depuis 2019.

À ce jour, aucun problème relatif à l’enregistrement de syndicats n’a été signalé ni aucune plainte écrite ou verbale n’a été déposée.

Si des plaintes concernant l’enregistrement de syndicats devaient être déposées, elles seraient dûment traitées par le groupe de travail.

Activités des associations nationales d’employeurs

L’Accord général pour 2021-2023 a été signé par le gouvernement, des associations nationales (associations ou syndicats) d’employeurs et de travailleurs le 12 mars 2021.

La Confédération nationale des employeurs (entrepreneurs) de la République du Kazakhstan faisait partie des signataires de l’accord général.

La confédération œuvre à la signature d’accords de partenariat social sectoriels et régionaux, et ses représentants sont également membres de commissions nationales, sectorielles et régionales tripartites de partenariat social et de réglementation sociale et du travail.

Comme indiqué précédemment, la Chambre nationale des entrepreneurs Atameken a perdu son droit de participer au système de partenariat social en tant que représentant des employeurs et n’a pas participé à l’élaboration ni à l’adoption de l’accord général.

Article 402 du Code pénal du Kazakhstan

Des amendements à l’article 402 du Code pénal ont été adoptés en mai 2020 pour réduire la responsabilité pour incitation à poursuivre une grève déclarée illégale par le tribunal.

Les dispositions actuelles sont conformes à l’article 21 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques que le Kazakhstan a ratifié en 2005, lequel prévoit que l’exercice du droit de réunion pacifique ne peut être l’objet de restrictions que si celles-ci sont prévues par la loi et sont nécessaires dans une société démocratique pour protéger la sécurité nationale ou la sécurité publique, l’ordre public, la santé ou la moralité publiques, ou les droits et libertés d’autrui.

En outre, l’ordonnance no 89 du ministère du Travail et de la Protection sociale du 29 mars 2021 prévoit la création d’un groupe de travail chargé d’analyser l’application de la législation du travail, composé de représentants d’organes de l’État, d’associations d’employeurs et de travailleurs, ainsi que de plusieurs experts et universitaires spécialisés dans le domaine des relations du travail.

Le groupe de travail discutera de l’amélioration de la législation du travail, de la loi sur les syndicats et de la révision de l’article 402 du Code pénal.

Inclusion d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs sur la liste des organisations internationales et des organisations publiques qui accordent des subventions

Comme il a déjà été signalé précédemment, le ministère du Travail et de la Protection sociale est disposé à envisager la possibilité d’inclure la Confédération syndicale internationale et l’Organisation internationale des employeurs à cette liste.

Cette question sera examinée sous réserve de la réception de lettres pertinentes de ces organisations reprenant les objectifs et les domaines spécifiques couverts par leurs subventions.

Discussion par la commission

Interprétation du russe: Représentant gouvernemental, premier vice-ministre du Travail et de la Protection sociale de la population – En 2019, à l’occasion de la 108e session de la Conférence, nous avons informé cette commission de la mise en œuvre d’une feuille de route qui a été formulée à l’issue d’une mission de haut niveau de l’OIT au Kazakhstan. Au cours des deux dernières années, nous avons réalisé toutes les activités qu’elle prévoyait, y compris l’analyse de la façon dont la loi sur les syndicats est appliquée au Kazakhstan, en consultation avec des organisations syndicales de tous les niveaux (syndicats nationaux, sectoriels et territoriaux). Nous avons également formulé des recommandations pour améliorer les procédures pour que les organisations d’employeurs et de travailleurs puissent fonctionner et recevoir une aide de la part d’organisations internationales d’employeurs et de travailleurs.

À l’échelle nationale, des consultations ont eu lieu avec des syndicats au niveau national et des représentants du ministère de la Justice sur la question de l’enregistrement des syndicats. À la suite de toutes ces activités, la loi sur les modifications et les ajouts à certains textes législatifs de la République du Kazakhstan sur les questions de travail (ci-après, la loi sur les modifications et ajouts) a été adoptée en mai 2020. En vertu de cette loi et afin d’appliquer la convention, le Code du travail, le Code pénal, la loi sur les syndicats, la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs (CNE) et la loi sur les associations publiques ont été modifiés. En ce qui concerne la loi sur les syndicats, premièrement, l’obligation faite aux syndicats de s’affilier à des organisations syndicales de niveau supérieur a été supprimée (articles 12, 13 et 14 de la loi). Un syndicat peut donc décider de manière autonome de son affiliation et de son adhésion syndicales. Deuxièmement, la loi inclut désormais des dispositions relatives à la coopération internationale avec des syndicats. Grâce à cela, les syndicats peuvent s’affilier à des organisations syndicales internationales et organiser et mener conjointement des activités avec des confédérations syndicales internationales. Troisièmement, la procédure visant à confirmer le statut des syndicats sectoriel, national et régional a été simplifiée. L’obligation de représenter la moitié des travailleurs d’un secteur ou d’une entreprise pour être effectivement enregistré en tant que syndicat opérationnel a été abrogée. Quatrièmement, les règles d’enregistrement des syndicats ont été simplifiées. Désormais, pour satisfaire aux exigences relatives au nombre minimum d’organisations affiliées sur un territoire donné, les organisations affiliées mais aussi les subdivisions structurelles (secteurs et bureaux de représentation) du syndicat seront comptabilisées. En même temps, en 2020, de nouvelles règles relatives aux services de l’État concernant l’enregistrement national des personnes morales et l’enregistrement des syndicats sectoriels et des bureaux de représentation ont été approuvées, prévoyant une réduction de la période d’enregistrement national de dix à cinq jours ouvrables. Le délai pour les syndicats pour confirmer leur statut a lui été prolongé de six mois à un an après leur enregistrement. En cas de non-respect du délai fixé pour la confirmation du statut, la procédure de dissolution a été remplacée par une suspension des activités syndicales de trois à six mois.

Nous avons apporté des modifications au Code du travail et à la loi sur la CNE afin de supprimer le rôle de la chambre en tant que représentant des employeurs dans le dialogue social. Une disposition distincte du code prévoit les droits des organisations d’employeurs. En outre, les motifs repris dans le Code du travail pour déclarer une grève illégale ont été revus, et les grèves dans les installations de production dangereuses sont maintenant autorisées pour autant que le fonctionnement ininterrompu des principaux équipements et mécanismes soit assuré. Dans les établissements qui fournissent des services assurant la subsistance de la population, des grèves peuvent être menées si le volume des services nécessaires à la population est préservé, c’est-à-dire sans causer de préjudice à l’ensemble de la population de la zone concernée.

Conformément au Code pénal modifié, appeler à la tenue d’une grève déclarée illégale ne constitue plus une infraction pénale. Nous avons également réduit le montant de l’amende imposable en cas d’infraction à la loi, et les peines de privation de liberté et d’emprisonnement préalablement prévues ont maintenant été remplacées par d’autres formes de sanction.

Actuellement, il existe trois organisations syndicales nationales au Kazakhstan, ainsi que 53 syndicats sectoriels, 34 syndicats régionaux et 357 syndicats locaux, représentant environ 3 millions de travailleurs. Lorsque ces changements ont commencé à être introduits dans notre législation l’an dernier, de nouveaux syndicats ont été créés: 1 syndicat sectoriel, 25 syndicats locaux et 6 organisations affiliées à des syndicats sectoriels. Vous constaterez donc que la loi est opérationnelle et les syndicats fonctionnent. Nous estimons qu’il n’y a pas de problèmes au Kazakhstan quant à l’application de la convention en droit et dans la pratique.

En outre, le 12 mars 2021, avec nos partenaires sociaux, un nouvel accord général pour 2021-2023 a été signé par le gouvernement de la République du Kazakhstan et les organisations nationales de travailleurs et d’employeurs. Il contient des dispositions qui interdisent aux parties de s’immiscer dans les affaires et les activités des autres parties.

Je voudrais également ajouter que le Kazakhstan est le seul pays d’Asie centrale où les trois centrales syndicales nationales sont signataires de l’accord général. Cela démontre l’existence d’une coopération active avec les syndicats.

Pour ce qui est de l’aide pratique relative aux procédures d’enregistrement, un groupe de travail a été formé au sein du ministère du Travail composé de fonctionnaires du ministère de la Justice et de représentants des syndicats, y compris la Fédération des syndicats du Kazakhstan (FPRK), la Confédération du travail du Kazakhstan et la Communauté des syndicats Amanat; ce groupe offre une assistance pratique à l’enregistrement. Je tiens à vous assurer que le gouvernement du Kazakhstan prévoit de poursuivre ses travaux pour s’assurer que sa législation du travail est pleinement conforme aux normes internationales du travail et garantit la protection des activités des organisations de travailleurs et d’employeurs au Kazakhstan, favorisant ainsi le dialogue social.

Le 9 juin de cette année, le Président du Kazakhstan, Kassym-Jomart Tokayev, a signé un décret sur de nouvelles mesures qui seront adoptées dans le pays dans le domaine des droits de l’homme et en application duquel le gouvernement élaborera un plan de mesures relatives aux droits de l’homme qui concernera plusieurs domaines clés du monde du travail.

Ces mesures porteront notamment sur la liberté syndicale, la liberté d’expression, le droit à l’intégrité de la vie, les droits des victimes de la traite des personnes, les droits de l’homme des citoyens handicapés, les droits des femmes et l’élimination de la discrimination. Dans le même temps, elles viseront à améliorer la coopération entre le gouvernement et les organisations non gouvernementales (ONG), à accroître l’efficacité du système juridique et à prévenir tout acte de torture. L’objectif est aussi d’améliorer la coopération du Kazakhstan avec diverses organisations internationales, dont le Conseil des droits de l’homme des Nations Unies. Dans le cadre de ce plan, nous nous efforcerons d’améliorer encore notre législation, y compris celle qui régit le fonctionnement des syndicats au Kazakhstan, en simplifiant les procédures d’adhésion, de résolution des conflits du travail et de fonctionnement d’une manière générale. Cela fera partie de la démarche que le Kazakhstan adoptera pour revoir et moderniser son système juridique et l’appareil d’État dans son ensemble.

Pour conclure, je voudrais demander à l’Organisation internationale du Travail de prendre note des mesures que nous avons adoptées et de soutenir nos plans décrits ci-dessus en prévoyant de nous fournir de nouvelles consultations techniques.

Membres travailleurs – Le cas du Kazakhstan est un cas récurrent au sein de notre commission. Nous avons en effet abordé ce cas à quatre reprises dans le passé en devant chaque fois regretter les graves violations de la convention dans le pays. Nous abordons une nouvelle fois ce cas en dressant le même constat que celui des examens précédents au sein de notre commission. Si les modifications légales intervenues pour répondre aux recommandations formulées dans le passé constituent un premier pas dans la bonne direction, le chemin vers une pleine conformité de la législation kazakhe à la convention est encore long. En effet, d’autres pans de la législation kazakhe n’ont pas été modifiés alors qu’ils ont également un impact sur l’exercice de la liberté syndicale.

Plus long encore que le chemin vers la conformité du cadre légal kazakh avec la convention est le chemin que devra encore parcourir le Kazakhstan pour garantir l’application effective dans la pratique de la convention dans le pays. En effet, si des modifications sur le plan légal ont été introduites, on n’en aperçoit pas concrètement les effets dans la pratique puisque les difficultés restent les mêmes.

Comme le reflètent les observations de la commission d’experts, de nombreuses organisations syndicales éprouvent encore de nombreuses difficultés à obtenir leur enregistrement. En rappelant que cet enregistrement ne devrait être qu’une simple formalité, nous devons regretter que ces procédures d’enregistrement soient opportunément utilisées pour entraver le processus de création ou le bon fonctionnement des organisations syndicales libres et indépendantes, en contravention à la convention.

Après plusieurs tentatives, les membres de la KNPRK ont même tenté d’enregistrer leur organisation sous le nom de «Congrès des syndicats libres» (KSPRK), mais cela leur a encore une fois été refusé. Le Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie est quant à lui actuellement sous le coup d’une décision de suspension de six mois prononcée le 5 février 2021 et connaît également un processus de dissolution. L’explication du gouvernement selon laquelle les organisations syndicales n’ont pas besoin d’enregistrement pour exister n’est pas satisfaisante dans la mesure où les obstacles auxquels elles sont confrontées en l’absence d’enregistrement les empêchent en pratique de pouvoir fonctionner effectivement en tant qu’organisation syndicale.

Il conviendra que le Kazakhstan poursuive son travail en concertation avec les partenaires sociaux, en ce compris les partenaires sociaux indépendants, pour garantir l’impartialité et l’indépendance de ces procédures d’enregistrement qui sont encore aujourd’hui trop souvent utilisées politiquement pour décourager la poursuite ou la création d’organisations syndicales indépendantes.

Par ailleurs, les pratiques de harcèlement judiciaire à l’encontre de dirigeants syndicaux sont toujours à l’œuvre dans le pays. Deux exemples édifiants sont repris dans l’observation de la commission d’experts. Il s’agit des cas de M. Baltabay et de Mme Kharkova auxquels le groupe des travailleurs souhaite apporter tout son soutien. M. Baltabay et Mme Kharkova ont respectivement fait l’objet d’un emprisonnement et d’une restriction de liberté de mouvement.

M. Baltabay, dirigeant du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie actuellement en cours de dissolution, a entre-temps été libéré mais est toujours à ce jour frappé d’une interdiction d’exercer toute activité publique, y compris des activités syndicales, et ce pendant les sept années à venir. Suite à cette condamnation, M. Baltabay a été contraint de démissionner de sa fonction. Nous exprimons le ferme espoir que la situation de M. Baltabay n’est pas la conséquence de son témoignage lors de l’examen du cas du Kazakhstan devant notre commission en 2017.

Quant à Mme Kharkova, qui était présidente de la KNPRK, elle est encore aujourd’hui frappée d’une restriction de sa liberté de mouvement pendant quatre années et d’une interdiction d’exercer toute fonction dans une organisation publique ou non gouvernementale pendant cinq ans, prononcées en juillet 2017.

Nous rappelons également que d’autres syndicalistes font encore aujourd’hui l’objet d’une interdiction d’exercer toute fonction dans une organisation publique ou non gouvernementale par mesure de représailles pour leurs activités syndicales. Il s’agit de MM. Eleusinov et Kushakbaev, pour lesquels nous réitérons notre plein soutien.

Il s’agit clairement de tentatives manifestes d’empêcher toute possibilité pour eux de s’engager dans des activités syndicales à l’avenir et cela s’inscrit dans le cadre d’une volonté concertée de porter atteinte à l’existence de leur mouvement syndical. Ces pratiques de harcèlement judiciaire constituent de graves violations de la convention no 87 et doivent immédiatement cesser et les peines prononcées à l’encontre de ces syndicalistes doivent être annulées.

À côté du harcèlement judiciaire, les représentants syndicaux sont encore trop souvent victimes de violences dans l’exercice de leurs activités syndicales. Le rapport renvoie à l’agression subie le 10 novembre 2018 par le président du Syndicat des travailleurs du complexe pétrolier et énergétique de Shakhtinsk, M. Senyavsky. La violence à l’encontre de représentants syndicaux doit être condamnée avec la plus grande fermeté. Le Kazakhstan se doit de faire toute la lumière sur ces faits en recherchant activement les auteurs de ces faits, en les traduisant en justice et en leur appliquant des sanctions dissuasives.

En ce qui concerne la législation kazakhe, la commission d’experts relève que l’incitation à poursuivre une grève déclarée illégale par le tribunal est toujours passible d’une peine d’emprisonnement. Le gouvernement manifeste son intention de réduire ces peines. Il convient de rappeler qu’infliger des peines pour le simple fait d’appeler à une grève, même déclarée illégale par les tribunaux, ne devrait pas entraîner de peine ou de sanction. Prévoir de telles peines ou sanctions est contraire à la convention. Ces sanctions doivent être tout simplement abrogées.

Enfin, les organisations syndicales indépendantes au Kazakhstan ont toujours pu compter sur le soutien de la communauté syndicale internationale pour défendre l’exercice de leur liberté syndicale. Ce soutien est néanmoins fortement entravé par le gouvernement du Kazakhstan qui estime l’implication de ces acteurs internationaux comme une ingérence dans les affaires internes du pays. Si nous ne doutons pas des intentions louables de la proposition du gouvernement d’inclure la Confédération syndicale internationale (CSI) sur la liste des organisations internationales autorisées à soutenir les syndicats nationaux, nous sommes surtout d’avis qu’une telle autorisation par les autorités ne devrait tout simplement pas être requise. Il s’agit en effet ici d’une énième entrave à l’exercice de la liberté syndicale consacrée par la convention.

Le Kazakhstan traîne derrière lui de très longues années de violations graves de la liberté syndicale et nous craignons que le rétablissement d’un environnement favorable à l’exercice effectif de cette liberté prendra encore de longues années. Malgré les modifications légales introduites au Kazakhstan, nous devons regretter de ne voir à ce jour aucun impact réel dans la pratique puisque le harcèlement judiciaire, les violences et les entraves à la constitution d’organisations syndicales par l’intermédiaire de la procédure d’enregistrement se poursuivent encore aujourd’hui.

Nous continuerons à suivre attentivement la situation au Kazakhstan et espérons que les intentions affichées par le gouvernement depuis de nombreuses années se traduiront un jour effectivement dans la pratique.

Membres employeurs – Le gouvernement du Kazakhstan a ratifié la convention no 87 en 2000 et, comme les membres travailleurs l’ont indiqué, la commission d’experts a émis 12 observations sur ce cas et la Commission de la Conférence en a discuté à quatre reprises, dont la plus récente en 2019.

D’emblée, les membres employeurs souhaitent exprimer leur gratitude au représentant gouvernemental pour les informations orales et écrites complètes qu’il a communiquées à la commission. Nous prenons note des observations de la commission d’experts relatives à l’emprisonnement de syndicalistes et aux allégations d’agression du président du Syndicat des travailleurs du complexe pétrolier et énergétique de Shakhtinsk. Dans ses observations, la commission d’experts a prié le gouvernement de fournir des informations sur l’évolution de ces cas.

Les membres employeurs prennent note des informations écrites fournies par le gouvernement le 13 mai relatives aux affaires pénales concernant ces syndicalistes et lui demandent de continuer de fournir des informations à cet égard comme cela lui a été demandé.

En ce qui concerne les conclusions de la Commission de la Conférence de 2019, le groupe des employeurs tient à souligner cinq points soulevés par la commission d’experts.

Le premier concerne l’article 2 de la convention. Les membres employeurs notent que la commission d’experts a demandé au gouvernement de fournir des informations sur le statut de la KNPRK et de veiller à ce que la confédération et ses organisations affiliées jouissent sans plus tarder de la pleine autonomie et de l’entière indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante. Elle l’a aussi prié de poursuivre la coopération avec les partenaires sociaux sur les questions concernant le processus d’enregistrement. Nous constatons que, dans sa soumission du 13 mai à la Commission de la Conférence, le gouvernement a communiqué des informations sur l’enregistrement du KSPRK et la suspension du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie. À la lumière de ces éléments, les membres employeurs se doivent de répéter la demande que la commission d’experts a adressée au gouvernement de continuer de fournir des informations sur le statut toujours en suspens du KSPRK et du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie, et de collaborer avec les partenaires sociaux pour lever les obstacles à l’enregistrement des syndicats.

Ensuite, les membres employeurs notent que la commission d’experts a précédemment prié le gouvernement de modifier certains articles de la loi sur les syndicats afin de garantir le droit des travailleurs de décider librement s’ils souhaitent s’associer à une organisation syndicale de niveau supérieur ou en devenir membres. Nous sommes heureux de constater que la commission d’experts a noté avec satisfaction que les articles 11 à 14 de la loi sur les syndicats ont été modifiés conformément à sa demande.

En ce qui concerne la loi sur la CNE, les membres employeurs notent que précédemment la commission d’experts a prié instamment le gouvernement de modifier cette loi et toute autre législation pertinente de manière à garantir la pleine autonomie et l’entière indépendance des organisations d’employeurs libres et indépendantes. Le gouvernement a indiqué dans sa soumission écrite à la commission que l’accord général pour 2021-2023 avait été signé le 12 mars 2021 par le gouvernement et les associations nationales d’employeurs et de travailleurs. Les membres employeurs remercient le gouvernement d’avoir finalement modifié l’article 148(5) du Code du travail et l’article 9 de la loi sur la CNE, veillant ainsi à ce que la chambre, à laquelle il est obligatoire d’adhérer, ne représente plus les employeurs dans le dialogue social mené à tous les niveaux, mais que ce rôle revienne à des organisations d’employeurs libres et indépendantes. Ainsi, conformément à l’article 2 de la convention, les employeurs ont maintenant le choix de décider quelle organisation devrait les représenter dans le dialogue social et lors de discussions sur des questions sociales et économiques connexes.

Les membres employeurs ont également noté avec satisfaction que la Confédération des employeurs de la République du Kazakhstan (KRRK), qui est la plus importante organisation nationale d’employeurs, est signataire du nouvel accord général et que ses représentants participent à des instances de dialogue social aux niveaux sectoriel et régional. Les employeurs estiment que ces nouveaux éléments sont des étapes dans la bonne direction et veulent croire que des organisations d’employeurs libres et indépendantes continueront de pouvoir représenter les besoins et les intérêts de leurs membres pour toutes les questions pertinentes dans leur domaine de compétence. Toutefois, les membres employeurs sont toujours préoccupés par les effets que la procédure d’accréditation auprès de la CNE pourrait avoir sur l’indépendance des organisations d’employeurs et continueront de suivre de près cette question. Par conséquent, les membres employeurs demandent au gouvernement de continuer de promouvoir et de permettre les activités des organisations d’employeurs indépendantes dans le pays et de fournir des informations à ce sujet dans ses rapports réguliers sur l’application de la convention.

En ce qui concerne la question du droit de grève soulevée dans les observations de la commission d’experts, les membres employeurs souhaitent rappeler que la convention ne contient pas de dispositions stipulant que le droit de grève doit être réglementé au niveau national. Par conséquent, de l’avis des membres employeurs et de certains gouvernements, la demande que la commission d’experts a adressée au gouvernement de modifier la loi concernant les grèves n’a pas de fondement ni de place dans la convention. Nous estimons donc que le gouvernement n’est pas obligé d’examiner cette demande.

Enfin, en ce qui concerne le droit des organisations de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs, les membres employeurs se félicitent de la modification de l’article 6 de la loi sur les syndicats. Nous espérons que la liste contenue dans l’ordonnance no 177 du 9 avril 2018 sera étendue aux organisations internationales de travailleurs et d’employeurs, telles que la CSI et l’Organisation internationale des employeurs (OIE). Les membres employeurs demandent au gouvernement de continuer de fournir des informations sur les mesures prises en ce qui concerne tous ces points.

Interprétation du russe: Membre travailleuse, Kazakhstan – Nous sommes la plus grande organisation de travailleurs du Kazakhstan et nous représentons environ 12 millions de membres syndicaux dans tout le pays. En plus de notre fédération dans le pays, nous comptons deux organisations syndicales nationales. La fédération a toujours prôné la solidarité entre syndicats et a également soutenu des campagnes de solidarité d’organisations syndicales internationales.

Nous avons lancé des appels en faveur de l’annulation des condamnations de Larisa Kharkova, Amin Eleusinov, Nurbek Kushakbaev, Dmitry Senyavsky et Erlan Baltabay, et nous avons participé aux discussions sur le problème de l’enregistrement des syndicats.

Par le passé, nous avons approuvé les plaintes que la CSI a présentées à l’OIT. Nous soutenons la position des organisations syndicales internationales, surtout en ce qui concerne l’obligation du gouvernement du Kazakhstan de respecter strictement les conventions internationales du travail et d’adopter des mesures pour rendre sa législation et sa pratique conformes aux conventions.

À l’initiative des syndicats du Kazakhstan, des propositions ont été adressées au ministère du Travail concernant les commentaires formulés par la commission d’experts. Le 4 mai de l’année dernière, le Président du Kazakhstan a signé une nouvelle loi sur les modifications et ajouts. Elle supprime l’adhésion obligatoire des syndicats à des organisations syndicales de niveau supérieur, ce qui signifie que le droit des syndicats de fonctionner librement est désormais garanti. En outre, les conditions pour confirmer le statut des syndicats en tant que syndicat national, sectoriel ou régional ont été simplifiées. L’obligation de représenter la moitié du nombre total des travailleurs d’un secteur donné pour être reconnu en tant que syndicat sectoriel a également été supprimée. En ce qui concerne l’article 402 du Code pénal, dont il est question dans le rapport de la commission d’experts, cette disposition n’a pas été entièrement supprimée, mais elle est moins sévère.

Notre fédération prépare une série de propositions pour améliorer la loi sur les syndicats et la législation du travail du Kazakhstan, notamment pour introduire des garanties relatives aux activités des syndicats et simplifier les procédures pour résoudre des problèmes, notamment en ce qui concerne les grèves et les conflits du travail. Nous avons toujours soutenu l’établissement d’un dialogue constructif avec les partenaires sociaux, les organisations syndicales nationales et autres, pour défendre les intérêts et les droits des travailleurs et des syndicats et promouvoir la justice sociale et les principes du travail décent.

Comme vous l’avez entendu, un nouvel accord général a été conclu cette année entre le gouvernement et les partenaires sociaux. Pour la première fois, des syndicats nationaux ont adopté une position commune pour assurer la protection des droits au travail et des droits économiques des travailleurs, et garantir les niveaux de salaire. Nos initiatives ont été soutenues, à l’instar des efforts des partenaires sociaux pour préparer une feuille de route fondée sur les principes de l’Agenda du travail décent, encourageant le partenariat social et le travail décent.

Nous continuons de travailler avec l’assistance technique du Bureau international du Travail, et surtout du Bureau des activités pour les travailleurs (ACTRAV), pour améliorer notre coopération avec l’Organisation, promouvoir d’autres ratifications de normes internationales du travail et fournir un emploi meilleur et décent à tous.

Membre employeur, Kazakhstan – La KRRK exprime sa profonde reconnaissance à la commission pour son examen de l’application de la convention no 87 par le Kazakhstan.

Comme le représentant gouvernemental l’a déjà mentionné, en mai 2020, la loi sur les modifications et ajouts a été adoptée, prévoyant que des organisations d’employeurs indépendantes de différents niveaux participent au partenariat social. En particulier, cette loi a supprimé les pouvoirs de la CNE de représenter les intérêts des organisations d’employeurs sur des questions ayant trait au partenariat social, et cette organisation a été exclue de la liste des signataires de l’accord général tripartite.

La violation par le Kazakhstan de la convention no 87 remonte à 2013 lors de l’adoption de la loi sur la CNE. Malgré les objections formulées par la Confédération des employeurs au sein des groupes de travail du gouvernement et du Parlement lors de la création de la chambre, la loi a été adoptée. Le ministère de la Justice et le Parlement national ont ignoré les articles de la convention que le Kazakhstan avait ratifiée en 1999.

Cela a conduit à une monopolisation de la gestion des structures entrepreneuriales, supprimant concrètement toute possibilité aux organisations d’employeurs de travailler. L’adoption d’une procédure légale d’accréditation a fait des organisations d’employeurs de simples éléments (membres) soumis à l’autorité de la chambre.

À partir de 2014, il aura fallu cinq ans à la commission d’experts pour convaincre le gouvernement du besoin de modifier le Code du travail et d’autres lois connexes conformément à la convention. Nous pensons que le gouvernement n’a pas entièrement mené à bien ce travail – les premières mesures ont été prises, mais les suivantes se font attendre. La mise en conformité avec la convention n’est pas encore totale. En effet, les organisations d’employeurs (associations et syndicats d’employeurs) accréditées à la chambre continuent d’appartenir au système de la CNE. Elles ne peuvent donc pas être considérées comme des représentants indépendants d’organisations d’employeurs (entrepreneurs) et adhérer à la Confédération des employeurs. Cela s’applique également au financement des activités des associations industrielles (syndicats) par la conclusion d’accords pour exercer les fonctions de la Chambre nationale des entrepreneurs de la République du Kazakhstan Atameken.

Par conséquent, nous pensons que le gouvernement doit apporter les modifications supplémentaires appropriées à la loi sur la CNE, conformément aux principes de la liberté syndicale. Une approche administrative de la part des autorités a conduit à l’élaboration et à l’adoption d’une loi en violation de la convention.

Nous pensons que la commission fera remarquer que des violations subsistent dans le respect de la convention et recommandera au gouvernement et au Parlement national d’éliminer ces violations.

Membre gouvernemental, Portugal – J’ai l’honneur de m’exprimer au nom de l’Union européenne (UE) et de ses États membres. La République de Macédoine du Nord, le Monténégro et l’Albanie, pays candidats à l’adhésion à l’UE; la Norvège, membre de l’Association européenne de libre-échange (AELE) et membre de l’Espace économique européen (EEE), ainsi que la République de Moldova souscrivent aux présentes déclarations.

L’UE et ses États membres sont attachés à la promotion, à la protection, au respect et à la réalisation des droits de l’homme, dont les droits au travail, le droit syndical et la liberté syndicale.

Nous encourageons activement la ratification universelle et l’application des normes internationales du travail et des conventions fondamentales, y compris la convention no 87. Nous soutenons l’OIT et son rôle essentiel dans l’élaboration, la promotion et le contrôle de l’application des normes internationales du travail et des conventions fondamentales en particulier.

Les relations entre l’UE et le Kazakhstan sont régies par l’accord de partenariat et de coopération renforcé qui permet l’intensification de notre coopération bilatérale. Cet accord comprend des engagements à appliquer efficacement les conventions fondamentales de l’OIT. Tout en reconnaissant les progrès accomplis par le gouvernement grâce à la modification de certains éléments de sa législation, nous nous inquiétons que le Kazakhstan soit devenu un cas récurrent de la commission. Cela fait aujourd’hui la quatrième fois au cours des cinq dernières années que le respect de la convention, tant en droit que dans la pratique, fait l’objet de discussions. Nous encourageons le gouvernement à remédier aux questions encore en suspens afin de se conformer pleinement à la convention.

L’UE et ses États membres prennent note avec satisfaction des modifications apportées en mai 2020 à plusieurs textes législatifs – dont la loi sur les syndicats, la loi sur la CNE et le Code du travail – à la suite d’une mission de haut niveau de l’OIT en mai 2018 et conformément à la feuille de route qui en a découlé.

Nous exhortons le gouvernement à abroger l’article 402 du Code pénal qui prévoit des sanctions pénales pour avoir appelé des travailleurs à participer à une grève déclarée illégale par un tribunal. Cet article est incompatible avec la liberté syndicale et le droit d’un syndicat d’organiser ses activités, dont celui de faire grève, sans ingérence des autorités publiques.

Outre les amendements à la loi, nous demandons au gouvernement de veiller au respect, tant en droit que dans la pratique, de la liberté syndicale, du droit de constituer des organisations sans autorisation préalable et du droit syndical.

Nous prenons note des informations communiquées par le gouvernement à la demande de la commission sur le refus d’enregistrer le KSPRK et le Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie. Nous regrettons que les deux organisations ne soient toujours pas enregistrées. Nous déplorons également la suspension des activités du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie. Nous soulignons l’importance de veiller à ce que des syndicats indépendants puissent s’enregistrer et mener à bien leurs activités sans ingérence, et nous encourageons vivement le gouvernement à continuer de collaborer avec les partenaires sociaux pour résoudre les problèmes liés aux processus d’enregistrement et de suspension.

Nous constatons que le Comité de la liberté syndicale continue d’examiner les cas de M. Baltabay et de Mme Kharkova, et nous prenons note des informations écrites que le gouvernement a communiquées sur leurs cas et celui de M. Senyavsky. L’UE et ses États membres déplorent toute violation des droits fondamentaux et tout acte de harcèlement, d’intimidation ou d’agression ou emprisonnement visant des syndicalistes.

L’UE et ses États membres continueront de suivre et d’examiner la situation. Nous restons attachés à notre étroite coopération et à notre partenariat avec le Kazakhstan.

Interprétation du russe: Membre gouvernemental, Fédération de Russie – La Fédération de Russie soutient entièrement les points soulevés par le ministre du Travail du Kazakhstan à propos du respect par son pays de la convention no 87.

Nous pensons que les critiques de l’OIT, des organisations syndicales internationales et des organes chargés des droits de l’homme à l’égard du Kazakhstan, au motif qu’il violerait les dispositions de la convention, ne sont pas fondées. En mai 2018, une mission de haut niveau de l’OIT s’est rendue au Kazakhstan. Dans la foulée, une feuille de route a été adoptée sur la mise en œuvre des recommandations formulées par la Commission de la Conférence et la commission d’experts à propos de la convention. Sur la base de ce document, les autorités kazakhes ont énormément travaillé pour modifier leur législation nationale. En mai 2020, le Président Tokayev a signé une nouvelle loi sur les modifications et ajouts pour améliorer encore la gouvernance juridique des relations sociales et professionnelles, y compris les activités des syndicats et l’établissement d’un dialogue avec les syndicats à tous les niveaux du partenariat social. Par conséquent, la législation nationale a été modifiée pour la rendre pleinement conforme aux normes internationales du travail et nous espérons que cela sera reflété dans le rapport de la commission sur ce cas pour que son examen prenne fin. Je souhaite profiter de l’occasion pour appeler une fois de plus l’OIT et tous ses Membres à s’en tenir strictement aux principes de neutralité et d’objectivité lors de l’examen de tels cas et de ne pas soulever des questions qui dépassent le cadre de leurs compétences et n’ont rien à voir avec la mise en œuvre des normes du travail de l’OIT.

Interprétation du russe: Membre travailleur, Fédération de Russie – La délégation des travailleurs de la Fédération de Russie n’a pas constaté de véritables progrès dans ce cas en ce qui concerne l’application de la convention au Kazakhstan. Les changements à la législation que mentionne le gouvernement ne modifient pas vraiment la situation de façon substantielle. Des dirigeants de syndicats indépendants ont été reconnus coupables d’infractions pénales. Peut-être sont-ils actuellement libres grâce aux efforts du BIT et de la communauté internationale, mais ils sont toujours considérés comme des criminels et ne peuvent pas exercer d’activités syndicales. En application de la loi sur les syndicats et alors que les motifs invoqués pour rejeter son enregistrement ne sont plus en vigueur, la KNPRK a été dissoute légalement et tous les efforts visant à la réenregistrer ont été voués à l’échec. Lorsque la confédération a été dissoute, des pressions ont été exercées sur ses militants et il n’existe aujourd’hui pratiquement plus aucun syndicat qui faisait partie de la KNPRK.

Dans sa nouvelle formulation, la loi sur les syndicats prévoit l’enregistrement obligatoire des organisations syndicales en tant que personnes morales, et la procédure à suivre dans ce cas est très complexe. Les syndicats ne peuvent s’établir selon des modalités qui ne sont pas prévues par la loi. Ils sont limités dans l’obtention d’une aide financière, ils ne peuvent pas compter de membres issus de certaines catégories de travailleurs et doivent encore respecter d’autres dispositions.

Alors que l’article 402 du Code pénal a été modifié, l’appel à la grève reste une infraction et une sanction est prévue dans ce cas, et ce, même si, pendant la grève, aucune violation grave du droit et de l’ordre public n’est commise. Il apparaît donc que la liberté syndicale continue d’être violée au Kazakhstan. Nous prions instamment la commission de prendre des mesures concrètes pour veiller à ce que des modifications appropriées et substantielles, plutôt que cosmétiques, soient apportées en droit et dans la pratique à cet égard au Kazakhstan.

Membre gouvernemental, Inde – L’Inde salue et remercie la délégation gouvernementale du Kazakhstan pour les informations actualisées communiquées sur le cas examiné. La délégation indienne a revu les commentaires de la commission d’experts et les réponses fournies par le gouvernement. Elle apprécie l’engagement du gouvernement de s’acquitter de ses obligations internationales en matière de travail, y compris celles liées à la convention, en mettant en œuvre progressivement les recommandations pertinentes de l’OIT et salue sa volonté de travailler de manière constructive avec l’Organisation.

Notre pays prend note avec satisfaction des récentes modifications législatives adoptées au Kazakhstan pour rendre la loi sur les syndicats conforme aux normes de l’OIT. L’Inde note également avec satisfaction la conclusion de l’accord général pour 2021-2023 entre le gouvernement et les partenaires sociaux. Nous estimons que cet accord relatif aux activités des associations nationales leur fournira la protection nécessaire pour mener leurs affaires internes. Nous nous réjouissons également de la collaboration continue du gouvernement du Kazakhstan avec les partenaires sociaux à cet égard.

Nous demandons à l’OIT et à ses mandants d’appuyer pleinement le gouvernement et de lui fournir toute l’assistance technique dont il pourrait avoir besoin pour s’acquitter de ses obligations en matière de travail. Nous profitons de cette occasion pour souhaiter au gouvernement du Kazakhstan tout le succès possible dans ses futurs efforts.

Membre travailleuse, Allemagne – Je m’exprime au nom de la Confédération allemande des syndicats (DGB), de la Confédération syndicale des Pays-Bas (FNV) et des syndicats nordiques. Au cours des derniers jours, certains délégués ont affirmé qu’exiger le respect des libertés civiles ne relevait pas du champ d’application de la convention. Les organes de contrôle de l’OIT ont toutefois souligné à de nombreuses reprises que les droits prévus par la convention ne peuvent être exercés que dans un système qui respecte les droits fondamentaux.

Au Kazakhstan, les travailleurs, les syndicats indépendants et leurs membres sont victimes de répression et d’obstruction systématique de la part de l’État dans l’exercice de leurs libertés civiles en général et du droit syndical en particulier. Le droit de grève fait partie du droit syndical, comme le soulignent à juste titre les organes de contrôle de l’OIT depuis des décennies.

La confiance, la coopération et la solidarité sont essentielles, mais la capacité de recourir à la grève en dernier ressort est une condition préalable essentielle du pouvoir de négociation d’une main-d’œuvre unie.

Le Code du travail et le Code pénal du Kazakhstan offrent encore de grandes possibilités de porter atteinte au droit de grève et à la liberté de réunion. Dans le document écrit qu’il a soumis à la commission, le gouvernement indique que l’article 402 modifié du Code pénal est conforme à l’article 21 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, et respecte donc les droits protégés par la convention no 87. Selon le Comité des droits de l’homme des Nations Unies, toute restriction de l’article 21 doit être nécessaire et proportionnée dans une société fondée sur la démocratie, l’état de droit, le pluralisme politique et les droits de l’homme.

En 2016, le comité a demandé au gouvernement de s’abstenir d’engager des poursuites contre des associations pour leurs activités légitimes en vertu de dispositions pénales qui sont définies de manière large et qui ne sont pas conformes au principe de la sécurité juridique. L’évaluation de l’article 402 modifié du Code pénal montre que rien n’a changé, comme pour l’article 174 du même code en vertu duquel l’incitation à la discorde sociale peut être punie d’une peine d’emprisonnement de deux à sept ans.

Nous demandons donc au gouvernement de mettre immédiatement sa loi en conformité non seulement avec la convention, mais aussi avec les conventions internationales relatives aux droits de l’homme que le Kazakhstan a ratifiées et qu’il s’est donc engagé à respecter, à promouvoir et à réaliser.

Membre gouvernemental, Turquie – Nous remercions le gouvernement du Kazakhstan pour les informations qu’il a fournies et nous saluons sa volonté et son engagement à dialoguer et coopérer de manière constructive avec l’OIT.

Le 4 mai 2020, des amendements législatifs ont été adoptés pour rendre la loi sur les syndicats conforme aux exigences de l’OIT, et un groupe de travail interinstitutions a été mis en place pour assurer l’application complète et correcte de la nouvelle loi et répondre aux questions soulevées dans le rapport de la commission d’experts. Nous encourageons le gouvernement à continuer de prendre les mesures nécessaires à cet égard.

Nous nous félicitons des importantes mesures positives annoncées, comme l’élimination du principe de l’adhésion verticale obligatoire pour les syndicats, l’introduction de règles sur la coopération internationale pour les syndicats, l’exclusion de la Chambre nationale des entrepreneurs Atameken du système de partenariat social, l’atténuation de la responsabilité en cas d’appel à participer à des grèves illégales, la clarification des conditions pour organiser des grèves dans certains établissements (dans des secteurs tels que l’approvisionnement énergétique et thermique, les transports, les communications et les soins de santé), et la simplification de la procédure d’enregistrement des syndicats. Il convient de reconnaître les récentes modifications que le gouvernement a apportées pour appliquer la feuille de route établie à la suite de la mission de l’OIT de mai 2018 afin de mettre sa législation nationale en conformité avec les normes de la convention.

Nous nous félicitons que le gouvernement ait exprimé sa volonté de poursuivre le dialogue social avec les partenaires sociaux. Le gouvernement est déterminé à travailler sur les questions soulevées par l’OIT et les partenaires sociaux, animé d’un esprit de dialogue constructif. Nous pensons que le Kazakhstan continuera de travailler avec l’OIT et les partenaires sociaux dans un esprit de coopération constructive.

Membre travailleur, États-Unis d’Amérique – Malheureusement, depuis la dernière discussion de ce cas en 2019 devant cette même commission, le gouvernement du Kazakhstan a poursuivi sa campagne visant à saper l’activité syndicale indépendante. Depuis l’adoption de la loi sur les syndicats en 2014, des défenseurs sur place estiment qu’au moins 600 syndicats de différents niveaux ont perdu leur statut en violation flagrante de leur droit à la liberté syndicale. C’est notamment le cas de la KNPRK qui a fait au moins trois tentatives pour se réenregistrer depuis sa dissolution en mars 2017; toutes ont été rejetées.

En mai 2020, le gouvernement a adopté des amendements à la loi qui semblent répondre à certaines des préoccupations soulevées par la commission d’experts. Toutefois, dans la pratique, la campagne de répression étatique à l’encontre des syndicats indépendants se poursuit sans relâche. Depuis ces amendements, les alliés syndicaux mondiaux n’ont eu connaissance que d’un seul enregistrement réussi d’un syndicat indépendant au niveau local. Entre-temps, une autre organisation syndicale sectorielle a été suspendue en février 2021.

Larisa Kharkova, l’ancienne présidente de la KNPRK, est toujours en résidence surveillée, et Erlan Baltabay, Nurbek Kushakbaev et Amin Eleusinov, des dirigeants syndicaux qui ont été emprisonnés pour leur travail, ne peuvent désormais plus exercer d’activités syndicales.

Le gouvernement du Kazakhstan doit appliquer pleinement les recommandations formulées par la commission en 2019 et doit notamment veiller à ce que la KNPRK, ou son successeur, soit enregistrée, les procédures d’enregistrement ne soient pas utilisées pour fermer des syndicats, et les accusations et les peines à l’encontre des dirigeants syndicaux soient abandonnées.

Membre gouvernemental, Azerbaïdjan – Ma délégation remercie la délégation du Kazakhstan d’avoir communiqué à la commission des informations actualisées sur l’application de la convention. L’Azerbaïdjan apprécie les efforts déployés et les progrès accomplis par le gouvernement pour remplir ses obligations découlant de cette convention fondamentale, y compris les mesures positives qu’il a prises pour mettre en œuvre les recommandations de la commission d’experts.

Nous reconnaissons que le gouvernement a continué de mener d’importantes réformes législatives et institutionnelles pour garantir le respect de toutes ses obligations au titre de la convention. Des amendements législatifs ont été adoptés pour rendre la loi sur les syndicats conforme aux exigences de l’OIT, et un groupe de travail interinstitutions a été mis en place pour répondre aux questions soulevées dans le rapport de la commission d’experts. Ces actions du gouvernement démontrent son attachement et sa volonté à répondre aux préoccupations soulevées grâce à la consultation tripartite et avec la collaboration active du BIT. Nous encourageons le gouvernement à continuer de travailler en étroite collaboration avec le BIT et à intensifier ses efforts pour appliquer les normes de l’OIT. Dans le même temps, alors qu’il remplit ses obligations en matière de travail, nous invitons le BIT à soutenir pleinement le gouvernement du Kazakhstan et à fournir toute l’assistance technique et consultative dont il pourrait avoir besoin à cet égard.

Membre gouvernementale, États-Unis d’Amérique – Tous les ans depuis 2015, à l’exception de 2018 lorsqu’une mission tripartite de haut niveau s’est rendue dans le pays, cette commission a discuté du manque de progrès du gouvernement du Kazakhstan dans la résolution de graves problèmes liés au non-respect de la convention.

Nous saluons les progrès accomplis en mai 2020 sur les recommandations visant à modifier la loi sur les syndicats, le Code du travail, la loi sur la CNE, le Code pénal, le Code de procédure pénale et la loi sur les associations publiques. Cependant, un travail important reste à faire. En février 2021, un tribunal a ordonné la suspension pendant six mois des activités du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie pour n’avoir prétendument pas maintenu le nombre minimum de branches actuellement requis par la loi sur les syndicats.

L’engagement récent du gouvernement de travailler avec ce syndicat pour qu’il reste opérationnel est encourageant, car sa suspension conduirait à la dissolution effective du dernier syndicat indépendant au Kazakhstan. Nous demandons au gouvernement de tenir son engagement de respecter et de promouvoir les droits des travailleurs conférés par cette convention. À cette fin, nous prions instamment le gouvernement de garantir la liberté syndicale en droit comme dans la pratique. Il faut pour cela:

respecter la pleine autonomie et l’entière indépendance des syndicats libres et indépendants en cessant immédiatement tout acte de violence, de harcèlement et d’ingérence;

annuler l’ordre de suspension des activités du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie;

mettre en œuvre immédiatement et complètement les récents amendements et continuer de modifier les dispositions restrictives contenues dans la loi sur les syndicats, dont l’obligation de l’article 13(2) relative au nombre minimum de branches pour les syndicats sectoriels;

poursuivre la collaboration avec les partenaires sociaux sur des questions concernant le processus d’enregistrement, y compris le réenregistrement de la KNPRK;

éliminer les pratiques visant à interdire aux syndicalistes et aux dirigeants d’exercer des activités syndicales légitimes, et annuler les décisions existantes; et

poursuivre l’examen de l’article 402 du Code pénal, en consultation avec les partenaires sociaux et le BIT, afin de s’assurer que les sanctions pour avoir appelé à la grève ne sont pas excessives.

Nous exhortons le gouvernement à prendre toutes les mesures nécessaires pour répondre à ces questions et recommandations de longue date. Les États-Unis restent déterminés à collaborer avec le gouvernement pour faire progresser les droits des travailleurs au Kazakhstan.

Membre gouvernementale, Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord – Je m’exprime au nom des gouvernements du Royaume-Uni et du Canada. Le Royaume-Uni et le Canada soutiennent le rôle de l’OIT dans l’élaboration, la promotion et le contrôle de l’application des normes internationales du travail, et des conventions fondamentales en particulier. Nous sommes attachés à la promotion, à la protection et au respect des droits de l’homme et des droits au travail tels que garantis par les conventions fondamentales de l’OIT et d’autres instruments relatifs aux droits de l’homme, ainsi qu’à la ratification, à l’application effective et au respect des normes fondamentales du travail.

Le Royaume-Uni et le Canada soutiennent le Kazakhstan et ses ambitions de réforme économique et sociale. Grâce à notre partenariat étroit, nous cherchons à assurer la promotion et le renforcement de l’adhésion à un système international fondé sur des règles, à la bonne gouvernance, à la primauté du droit et aux droits de l’homme universels.

Nous sommes heureux d’apprendre que des amendements à la loi sur les syndicats de 2014 ont été adoptés en mai 2020 et que des modifications ont été récemment apportées au Code du travail et à la loi sur la CNE pour répondre à bon nombre des préoccupations soulevées par cette commission depuis 2015.

Toutefois, nous notons également les multiples et importantes inquiétudes de la commission d’experts, et nous prenons note avec regret de ses observations sur l’absence de progrès significatifs en ce qui concerne les obstacles à la création et à l’enregistrement des syndicats, ainsi que sur l’ingérence constante dans la liberté syndicale des organisations d’employeurs. Nous constatons également l’inquiétante dégradation de la situation des droits de l’homme dans le pays, y compris les actes d’intimidation et de harcèlement à l’encontre des syndicalistes et les restrictions au droit de réunion pacifique. Nous exhortons et encourageons donc le gouvernement du Kazakhstan à: premièrement, protéger, en droit comme dans la pratique, le droit de tous les individus, y compris les syndicalistes, d’exprimer leurs opinions et de manifester pacifiquement; deuxièmement, s’attaquer efficacement aux difficultés actuelles liées au processus d’enregistrement des syndicats et garantir un environnement favorable à l’enregistrement des syndicats; troisièmement, continuer d’œuvrer pour que les organisations de travailleurs et d’employeurs puissent fonctionner de manière autonome et indépendante, conformément aux points de vue de la commission d’experts; et, quatrièmement, continuer de collaborer étroitement, ouvertement et de manière transparente avec le BIT à l’avenir.

Le Royaume-Uni et le Canada continueront d’appuyer le gouvernement du Kazakhstan dans cette entreprise.

Interprétation du russe: Observateur, Confédération syndicale internationale (CSI) – Je représente les travailleurs qui ont créé le Congrès des syndicats libres du Kazakhstan (KSPRK). Nous avons été dissous en 2017 pour n’avoir prétendument pas rempli les conditions requises pour être une organisation syndicale. Malgré les recommandations claires de l’OIT, la loi sur les syndicats, qui va à l’encontre de la convention no 87, est toujours invoquée dans la pratique et de nombreux syndicats n’ont pas pu se réenregistrer. En effet, comme nous et nos organisations membres, ils ont été dissous légalement. Des dirigeants syndicaux ont été poursuivis en justice sur la base d’accusations fabriquées de toutes pièces et quatre d’entre eux ont été condamnés. Le gouvernement affirme qu’il n’y a pas de lien entre les affaires de MM. Eleusinov, Kushakbaev et Baltabay et Mme Kharkova, mais il y en a bien un, à savoir leur condamnation et leur affiliation à notre organisation. Ils sont peut-être libres, mais ils ne peuvent exercer aucune activité syndicale. Nous nous sommes efforcés de nous enregistrer sous une nouvelle organisation, le KSPRK, en respectant la nouvelle loi, mais le ministère de la Justice a refusé l’enregistrement et affirme que la raison pour laquelle l’enregistrement n’a pas été autorisé la dernière fois reste valable, à savoir l’activité des syndicats dans l’industrie pétrochimique, dont j’ai entendu dire qu’elle avait été arrêtée au début de cette année. Une procédure légale est en cours pour dissoudre nos organisations affiliées. Tout ce processus est absurde. Je n’en ai même pas été informé. Les employeurs se sont retirés des conventions collectives et ils ne reconnaissent plus nos représentants.

Nous prions instamment le gouvernement d’enregistrer le syndicat, d’abandonner la procédure légale pour le dissoudre, de gracier les militants et les dirigeants qui ont été condamnés, et d’enquêter et de demander des comptes aux personnes qui abusent de leur position. Nous voulons seulement protéger et représenter les intérêts de nos membres conformément à la Constitution et aux principes de la liberté syndicale. Nous remercions l’OIT, la CSI et d’autres organisations de leur soutien.

Observateur, IndustriALL Global Union – Il s’agit d’une déclaration commune des Fédérations syndicales internationales suivantes: IndustriALL, l’Union internationale des travailleurs de l’alimentation, de l’agriculture, de l’hôtellerie-restauration, du tabac et des branches connexes (UITA), l’Internationale des travailleurs du bâtiment et du bois (IBB) et l’Internationale des services publics (ISP) qui représentent les travailleurs de différents secteurs de l’économie dans le monde, y compris au Kazakhstan.

Le Kazakhstan ne s’acquitte toujours pas de ses obligations au titre des conventions nos 87 et 98. La loi répressive sur les syndicats a été adoptée en 2014 et, dans la foulée, la KNPRK a été dissoute. En 2017, Erlan Baltabay, dirigeant du Syndicat indépendant des travailleurs du pétrole et de l’énergie, a assisté à la Conférence internationale du Travail et a dénoncé les violations des droits syndicaux dans son pays. Plus tard, il a été jugé, emprisonné et condamné à une amende. À ce jour, le gouvernement du Kazakhstan continue de recourir à des tactiques dilatoires pour décourager la création de nouveaux syndicats et éviter leur enregistrement. Le gouvernement a ainsi paralysé les activités de tous les syndicats membres de la KNPRK, ce qui laisse de nombreux travailleurs totalement sans protection quant à leur libre choix syndical.

À l’heure où nous parlons, le Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie, le dernier syndicat affilié de la Confédération indépendante encore en activité, continue de subir des pressions et des actes d’intimidation. Les autorités de l’État continuent de refuser l’enregistrement dudit syndicat, prétendant que, à deux reprises en 2020, il n’a pas présenté les documents nécessaires à son enregistrement. En fait, certains employeurs ont déjà commencé à tirer parti de ce comportement de l’État en refusant de s’acquitter de leurs obligations en vertu de la convention collective en vigueur.

De plus, le Code pénal répressif est systématiquement invoqué pour poursuivre des membres de la base et des militants qui risquent une peine d’emprisonnement et/ou des amendes importantes pour le simple fait d’accomplir leurs tâches syndicales. En même temps, des membres et des militants de syndicats indépendants subissent des agressions physiques. Par exemple, en 2018 dans la région de Karaganda, des individus non identifiés ont agressé un dirigeant syndical, M. Dmitry Senyavsky.

Compte tenu de l’absence totale d’amélioration de la situation, de la nouvelle détérioration des droits des travailleurs et du refus d’enregistrer de nouveaux syndicats, nous prions le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que le Kazakhstan respecte ses obligations internationales.

Interprétation du russe: Représentant gouvernemental – Je voudrais une fois de plus remercier tous ceux qui ont pris la parole au cours du débat de cet après-midi, mes collègues du groupe gouvernemental et les partenaires sociaux, pour leur contribution et leur témoignage de ce qu’entreprend le gouvernement du Kazakhstan. Comme je l’ai déjà dit dans ma déclaration liminaire, nous tiendrons bien évidemment compte de tous les commentaires, des recommandations, des souhaits et des bons vœux exprimés lors de la discussion au moment de prévoir nos travaux futurs.

J’ai indiqué que nous avons signé un nouvel accord général et il contient un engagement de la part du gouvernement et des partenaires sociaux de n’interférer en aucune manière dans les activités des autres. En revanche, il prône la poursuite de notre collaboration pour remédier à toute infraction ou violation des droits des employeurs ou des travailleurs et de leurs organisations.

En mai de cette année, comme je l’ai déjà mentionné, nous avons créé spécialement un groupe de travail tripartite d’experts. C’est en son sein que nous mènerons la plupart des travaux de révision et d’examen des éléments nécessaires pour garantir le plein respect de nos engagements à l’égard de l’OIT et de ses conventions.

Comme indiqué précédemment, le groupe de travail tiendra également compte des instructions du gouvernement pour la formulation d’un plan pour aborder des questions plus vastes relatives aux droits de l’homme. Au cours de la discussion, certaines personnes ont évoqué des problèmes de procédure. Conformément à la législation nationale, tous les syndicats peuvent être constitués et organisés sans autorisation préalable, ce qui est, à mon sens, précisément ce que prévoit la convention no 87.

L’enregistrement auprès de l’État et l’obtention d’un numéro d’enregistrement sont des démarches juridiques qui peuvent être effectuées de manière assez simple. La reconnaissance du statut d’un syndicat est acquise une fois ces procédures terminées. À cet égard, je voudrais affirmer que le groupe de travail établi entre le ministère du Travail et le ministère de la Justice est bien opérationnel. Il est notamment composé de syndicats et l’une de ses responsabilités est la résolution des questions problématiques.

En mars de cette année, la question du syndicat que plusieurs orateurs ont évoquée a été abordée et des recommandations ont été émises pour simplifier le processus d’enregistrement. Nous surveillons la situation par l’intermédiaire du groupe de travail et c’est en son sein que le travail se poursuivra.

En ce qui concerne l’enregistrement du KSPRK, nous avons dit à plusieurs reprises que nous sommes prêts à procéder à l’enregistrement de ces syndicats, comme d’autres, mais je pense que ce qui a été dit au sujet de l’activité ou des actions du système juridique au Kazakhstan à cet égard est hors de propos et manque de véracité. Bien sûr, le ministère du Travail est l’organe qui coordonne la promotion du dialogue social; nous l’avons fait dans le passé, nous le faisons encore à l’heure actuelle et nous continuerons de le faire à l’avenir et, comme je l’ai dit, nous ferons également intervenir le groupe de travail d’experts auquel j’ai fait référence à plusieurs reprises.

Je voudrais encore ajouter que, en ce qui nous concerne, nous continuerons d’œuvrer à l’amélioration de notre législation du travail. Nous faciliterons le fonctionnement des syndicats afin de promouvoir la négociation collective et de collaborer à la résolution des conflits de travail. Nous espérons que ce travail, que mènera le gouvernement conjointement avec nos partenaires sociaux, nous permettra de conclure des accords et de nous assurer que ce que nous entreprenons est conforme à nos obligations envers l’OIT.

Membres employeurs – Nous avons écouté attentivement la discussion qui vient de se tenir. Nous voudrions d’abord commencer par remercier le gouvernement pour les informations écrites et orales détaillées qu’il a fournies à la commission. Elles ont été très utiles et ont permis de mieux comprendre la situation au Kazakhstan et de disposer d’informations actualisées. Sur la base de la discussion, nous invitons le gouvernement à continuer de suivre l’évolution des cas de M. Baltabay et de Mme Kharkova.

Les membres employeurs demandent également au gouvernement de prendre les mesures appropriées pour résoudre le problème de l’enregistrement du KSPRK et du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie.

Les membres employeurs appellent le gouvernement à continuer de collaborer avec les partenaires sociaux sur les problèmes liés à l’enregistrement des syndicats et aux obstacles existants.

Les membres employeurs encouragent le gouvernement à continuer de permettre l’existence d’organisations d’employeurs libres et indépendantes dans le pays, de lever tout obstacle à leur fonctionnement et de le faire sans délai.

Le groupe des employeurs suggère au gouvernement d’envisager l’extension de la liste contenue dans l’ordonnance no 177 du 9 avril 2018 aux organisations internationales de travailleurs et d’employeurs, telles que la CSI et l’OIE.

Les membres employeurs demandent également au gouvernement de fournir des informations sur l’évolution de la situation et les mesures prises dans son prochain rapport régulier sur la convention au titre de l’article 22 de la Constitution de l’OIT.

Membres travailleurs – Nous remercions le représentant du gouvernement du Kazakhstan pour les informations qu’il a pu nous fournir au cours de la discussion et nous remercions également les intervenants pour leur contribution.

Nous l’avons dit, les modifications légales intervenues sont un premier pas dans la bonne direction. Mais ces modifications légales n’ont toutefois pas réglé tous les problèmes de conformité à la convention de la législation kazakhe puisque d’autres aspects légaux devraient être mis en conformité avec la convention pour pleinement garantir la liberté syndicale.

La législation kazakhe soumet notamment toujours la coopération des syndicats avec des organisations internationales à une autorisation préalable délivrée par l’ordonnance no 177 du 9 avril 2018. Une telle pratique nous apparaît contraire à la convention et il conviendrait que le gouvernement prenne toutes les mesures, en droit comme dans la pratique, garantissant que les organisations nationales de travailleurs et d’employeurs ne sont pas empêchées de recevoir une aide financière ou autre de la part d’organisations internationales, notamment en levant la nécessité de l’autorisation préalable pour pouvoir coopérer avec des organisations internationales.

Il est fondamental que le gouvernement mène des enquêtes sérieuses sur les faits de violence perpétrés à l’égard de syndicalistes, en particulier de M. Senyavsky, et qu’il poursuive et condamne leurs auteurs au moyen de sanctions dissuasives.

Le gouvernement doit veiller à faire cesser les abus liés à la procédure d’enregistrement qui visent à perturber le fonctionnement des organisations syndicales libres et indépendantes, à entraver leur enregistrement et à appliquer un traitement préférentiel à certaines organisations syndicales au détriment d’autres.

Le gouvernement veillera à s’abstenir de remettre en cause l’enregistrement des organisations syndicales libres et indépendantes et à mettre fin aux procédures judiciaires en cours qui visent à dissoudre le Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie.

Le gouvernement veillera également à revoir, en consultation avec les partenaires sociaux, la législation et la pratique existantes en matière d’enregistrement et de réenregistrement des syndicats afin de garantir que le processus d’enregistrement n’est qu’une formalité.

Plus particulièrement, il conviendra de prendre toutes les mesures nécessaires, en droit comme dans la pratique, pour que la KNPRK et le Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie jouissent sans plus tarder de la pleine autonomie et de l’entière indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, et jouissent de l’autonomie et de l’indépendance nécessaires pour remplir leur mandat et représenter leurs membres.

Le gouvernement veillera enfin à cesser la pratique de harcèlement judiciaire systématique à l’encontre de certains syndicalistes afin de les empêcher de s’engager dans des activités syndicales ou de poursuivre celles-ci. Il conviendra également que les peines prononcées à l’encontre de ces syndicalistes soient annulées et nous pensons ici particulièrement à Mme Kharkova et à MM. Baltabay, Eleusinov et Kushakbaev.

Le gouvernement veillera également à mettre en œuvre l’ensemble des recommandations formulées par notre commission dans le passé, en ce compris la feuille de route de 2018.

Afin de mettre en œuvre toutes ces recommandations, nous invitons le gouvernement à accepter la venue d’une mission de contact direct avant la prochaine session de notre commission qui pourrait également prendre contact avec les organisations et individus concernés par les observations de la commission d’experts. Le gouvernement veillera également à fournir toutes les informations demandées par la commission d’experts pour sa prochaine session.

Conclusions de la commission

La commission a pris note des informations que le représentant gouvernemental a fournies par écrit et oralement et de la discussion qui a suivi.

La commission a constaté que des problèmes persistent depuis longtemps et a pris note des discussions préalables sur ce cas qui ont eu lieu devant la commission, dont la plus récente en 2019.

La commission s’est félicitée des nouvelles mesures adoptées pour mettre en œuvre la feuille de route de 2018, en particulier les amendements à la législation, tout en regrettant qu’il n’ait pas été tenu compte de toutes les recommandations précédentes jusqu’à présent.

À cet égard, la commission a pris note des restrictions persistantes, dans la pratique, du droit des travailleurs de constituer des organisations de leur choix, en particulier les procédures de réenregistrement et de radiation indûment complexes qui nuisent à l’exercice de la liberté syndicale.

La commission a également pris note avec préoccupation des nombreuses allégations de violation des libertés civiles fondamentales des syndicalistes, dont des cas de violence, d’intimidation et de harcèlement.

Après avoir étudié la question et, prenant en compte l’exposé du gouvernement et la discussion qui a suivi, la commission prie le gouvernement du Kazakhstan de prendre toutes les mesures nécessaires pour:

- rendre toute la législation nationale conforme à la convention pour garantir la pleine jouissance de la liberté syndicale aux organisations de travailleurs et d’employeurs;

- veiller à ce que les allégations de violence à l’encontre des membres de syndicats fassent l’objet d’enquêtes exhaustives, notamment dans le cas de M. Senyavsky;

- mettre un terme aux pratiques de harcèlement judiciaire des dirigeants et des membres syndicaux qui mènent des activités syndicales légales et abandonner toutes les accusations injustifiées, y compris l’interdiction pour des syndicalistes d’exercer toute fonction dans une organisation publique ou non gouvernementale;

- continuer de suivre l’évolution de la situation des cas de M. Baltabay et de Mme Kharkova;

résoudre la question de l’enregistrement du Congrès des syndicats libres (KSPRK) et du Syndicat industriels des employés du secteur des combustibles et de l’énergie afin de leur permettre de jouir dans les plus brefs délais de la pleine autonomie et de l’entière indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, de remplir leur mandat et de représenter leurs membres;

- revoir, avec les partenaires sociaux, la législation et la pratique relatives à l’enregistrement des syndicats en vue de surmonter les difficultés existantes;

- s’abstenir de faire preuve de favoritisme à l’égard d’une organisation syndicale donnée et cesser immédiatement toute ingérence dans la constitution et la gestion des organisations syndicales;

- supprimer les obstacles existants, en droit et dans la pratique, au fonctionnement des organisations d’employeurs libres et indépendantes dans le pays, en particulier abroger les dispositions de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs relatives à l’accréditation des organisations d’employeurs;

- veiller à ce que les organisations de travailleurs et d’employeurs ne soient pas empêchées de recevoir une aide financière ou autre de la part d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs;

- mettre pleinement en œuvre les recommandations précédentes de la commission, ainsi que la feuille de route de 2018.

La commission prie le gouvernement d’accepter une mission de contacts directs du BIT avant la prochaine session de la Conférence internationale du Travail, en prévoyant un accès total aux organisations et aux personnes mentionnées dans les observations de la commission d’experts.

La commission prie le gouvernement de fournir à la commission d’experts, avant sa prochaine session de 2021, des informations complètes sur les faits nouveaux et les mesures prises en consultation avec les partenaires sociaux pour se conformer à la convention.

Cas individuel (CAS) - Discussion : 2019, Publication : 108ème session CIT (2019)



Informations fournies par le gouvernement

Le ministère du Travail et de la Protection sociale de la population de la République du Kazakhstan (ci-après le ministère) saisit cette occasion pour exprimer son respect et sa gratitude à l’Organisation internationale du Travail, ainsi qu’à vous personnellement, et a l’honneur de vous adresser ses félicitations à l’occasion du centenaire de l’OIT.

Dans la perspective d’une longue et étroite coopération avec l’OIT, le 16 mai 2019 s’est tenue à Nur-Sultan, sous l’égide du XIIe Forum économique d’Astana (ci-après le forum) une conférence internationale commémorant le centenaire de l’OIT (ci-après la conférence) pour discuter du rapport de la Commission mondiale sur l’avenir du travail (ci-après le rapport).

Le forum est une des plus grandes et des plus importantes rencontres internationales se tenant chaque année avec la participation du Président de la République du Kazakhstan, de dirigeants du monde entier, d’experts internationaux, de représentants de gouvernements, du monde des affaires, de la communauté scientifique, des médias, etc. On y discute des questions socio-économiques les plus graves, des tendances mondiales, des nouveaux défis et des solutions pour les relever.

Plus de 200 délégués ont assisté à la conférence et, parmi les principaux orateurs figuraient la Vice-Première ministre de la République du Kazakhstan, Mme Gulshara Abdykalikova, le ministre de l’Emploi et des Relations du travail de la République d’Ouzbékistan, M. Sherzod Kudbiyev, et des représentants de l’Association internationale de la sécurité sociale, ainsi que d’autres organisations internationales, des représentants de gouvernements étrangers, des diplomates, des associations nationales et étrangères de travailleurs et d’employeurs.

La conférence a donné lieu à un échange de vues exhaustif et constructif sur les différents aspects soulignés dans le rapport. Après celle-ci ont été adoptées les recommandations de fond du rapport.

En outre, le 20 mai 2019, en application de la feuille de route pour la mise en œuvre des recommandations de l’OIT, le ministère a soumis au gouvernement de la République du Kazakhstan le projet de loi sur les «amendements et ajouts à certains textes législatifs de la République du Kazakhstan relatifs à des questions de travail» (ci-après le projet de loi).

Le projet de loi supprime l’obligation de verticalité des organisations syndicales, simplifie la procédure d’enregistrement, confère aux organisations syndicales le droit d’organiser, de mettre sur pied des manifestations avec des organisations internationales et de mettre en œuvre des projets visant à protéger les droits et intérêts des salariés, conformément à la législation de la République du Kazakhstan; il abolit aussi dans la législation nationale les dispositions régissant la participation de la Chambre nationale des entrepreneurs de la République du Kazakhstan «Atamek» aux relations sociales et de travail.

Le ministère continuera de promouvoir le projet de loi qu’il soumettra ensuite à la Majilis du Parlement de la République du Kazakhstan.

Nous attachons beaucoup de prix aux activités de l’OIT pour son inestimable contribution et son assistance pour l’amélioration de la législation du travail et sur les questions sociales, sur l’emploi, la sécurité au travail et le dialogue social; une assistance technique qui se manifeste sous la forme de consultations, de recommandations et autres programmes de formation.

A cet égard, nous espérons que se poursuivra une coopération constructive axée sur le développement de partenariats internationaux dans le domaine du travail.

Le ministère profite de l’occasion pour réitérer l’assurance de sa plus haute considération à l’OIT.

Discussion par la commission

Représentant gouvernemental – Le Kazakhstan est Membre de l’OIT depuis 1992 et s’attache à remplir ses engagements, dans le respect des normes et des pratiques nationales. Depuis que nous travaillons avec l’OIT, le Kazakhstan a ratifié 24 conventions, qui ont été mises en œuvre par la législation nationale. Le BIT apporte son soutien au pays en lui fournissant conseils et assistance techniques. Les travaux menés par la mission de haut niveau qui s’est rendue dans le pays en mai 2018 ont débouché sur l’établissement d’une feuille de route pour la mise en œuvre des recommandations de la présente commission et de la commission d’experts concernant l’application de la convention. Dans le cadre de la mise en œuvre de la feuille de route, une analyse de l’application de la loi sur les syndicats et de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs (NCE) a été effectuée, en consultation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs à tous les niveaux – national, territorial et local notamment.

Une série de recommandations ont été préparées sur l’assistance et les procédures à suivre en vue de recevoir une aide financière de la part d’organisations internationales d’employeurs et de travailleurs. Des informations ont été communiquées à la commission d’experts à propos des associations de juges, des syndicats de sapeurs-pompiers et des syndicats du personnel pénitentiaire et sur les conventions collectives qui s’appliquent à ces catégories de travailleurs.

La feuille de route a été établie à la lumière de ces éléments. Un projet de loi de modification de la législation sur le travail a été préparé, et j’aimerais vous informer que ce texte a été remis le 20 mai dernier au Cabinet du Premier ministre et au secrétariat de la Présidence. Nous tenons une nouvelle fois à réaffirmer l’engagement du Kazakhstan vis-à-vis de l’OIT dans le domaine des relations sociales et des relations de travail. A cet égard, permettez-moi de vous faire part des mesures qui ont été prises pour répondre aux observations que nous avons reçues de la commission.

Premièrement, en ce qui concerne le droit de constituer des organisations sans autorisation préalable (refus d’enregistrement, réenregistrement et dissolution de certaines organisations): il y a actuellement trois organisations syndicales nationales, qui représentent environ trois millions de travailleurs, soit pratiquement la moitié des travailleurs salariés du Kazakhstan. Le pays compte 39 organisations syndicales sectorielles, ainsi que 19 organisations au niveau régional, 439 au niveau local et plus de 20 000 syndicats de premier degré.

En vertu d’un décret du ministère du Travail et de la Protection sociale de la population en date du 29 juin 2018, plus de 100 syndicats ont bénéficié de conseils d’experts sur la question de l’enregistrement et des activités des organisations syndicales. La législation du Kazakhstan, conformément à la convention, ne prévoit pas d’autorisation préalable – ni de la part des pouvoirs publics ni de la part de l’entreprise – pour la constitution d’un syndicat. Les syndicats de premier degré n’ont pas besoin de s’enregistrer auprès du département du ministère de la Justice dont ils dépendent. Lorsqu’un syndicat souhaite acquérir la personnalité juridique et obtenir un numéro d’identification des entreprises, il doit s’enregistrer. Si quelque chose s’y oppose, l’organisme chargé de l’enregistrement rejette la demande et motive sa décision.

S’agissant du Congrès des syndicats libres du Kazakhstan (KSPK), il pourra présenter une nouvelle demande d’enregistrement lorsque tous les points problématiques recensés par l’organisme d’enregistrement auront été réglés – et la demande pourra être renouvelée autant de fois que nécessaire. Nous apporterons notre aide à tous les syndicats qui souhaitent s’enregistrer.

Le projet de loi que j’ai mentionné prévoit une simplification des procédures et une extension à un an (contre six mois actuellement) du délai accordé aux syndicats pour confirmer leur statut.

Deuxièmement, en ce qui concerne les observations sur le droit de constituer des organisations de son choix et d’y adhérer, les syndicats au Kazakhstan jouissent du droit de créer des organisations syndicales et de décider de leur statut, de leur structure et de leur domaine d’activité. Ils sont indépendants des organes de l’Etat, ne sont pas soumis à leur autorité et n’ont pas à leur rendre des comptes.

L’obligation de s’associer telle que prévue par la loi sur les syndicats était nécessaire pour permettre aux syndicats de mieux résoudre les problèmes qu’ils ont à traiter dans le cadre de leur mission de défense des intérêts des travailleurs. Les dispositions de cette loi faisaient des syndicats des partenaires sociaux forts dont l’avis, par conséquent, pesait pour la prise de décisions en matière sociale et du travail. Toutefois, compte tenu des observations formulées par l’OIT et de plusieurs consultations tripartites avec les partenaires sociaux, il a été décidé de revoir le système en place s’agissant des structures syndicales. A cette fin, un projet de loi de modification de certains textes législatifs de la République du Kazakhstan a été élaboré. Il prévoit la suppression de l’obligation de s’affilier à une organisation syndicale de niveau supérieur (modification des articles 12, 13 et 14 de la loi sur les syndicats), la simplification de la procédure de confirmation du statut syndical et le passage à un an du délai accordé aux syndicats pour confirmer leur statut d’organisation nationale, régionale ou sectorielle. Nous aimerions bénéficier de l’assistance technique du BIT sur les questions susmentionnées au moment où le projet de loi sera examiné au Parlement.

S’agissant de la participation du gouvernement à la NCE, troisièmement, des propositions de modification du Code du travail ont été formulées en vue de retirer à la NCE son pouvoir de représentation des employeurs aux niveaux national, sectoriel et régional. La période de transition de cinq ans s’est achevée en 2018; le gouvernement s’est retiré de la structure de fonctionnement de la NCE et ne dispose plus d’un droit de veto. Il n’a par conséquent aucun pouvoir d’influence sur les activités de la NCE. Celle-ci ne sera plus la représentante des employeurs et, de ce fait, ne siégera plus à la Commission tripartite sur le partenariat social ni dans d’autres organes. Elle ne fera plus partie des organisations sectorielles et ne sera plus signataire des accords sectoriels. Elle ne siégera plus non plus dans les commissions régionales. Ces changements sont prévus dans le projet de loi que j’ai évoqué plus haut et qui a été transmis au Cabinet du Premier ministre en mai dernier. Nous aimerions, sur ce point aussi, bénéficier de l’appui technique du BIT.

Quatrièmement, en ce qui concerne le droit des organisations d’organiser leurs activités et de formuler leurs programmes d’action: un projet de modification de l’article 176 du Code du travail portant sur le droit de faire grève dans les installations dangereuses est en cours de préparation. Aux termes de cet article 176, les grèves sont considérées comme illégales dans les secteurs des chemins de fer, de l’aviation civile et des soins de santé, ainsi que dans les installations dangereuses. Le Code du travail prévoit néanmoins la possibilité de faire grève dans ces secteurs à condition que les services essentiels pour la population soient assurés, c’est-à-dire que la grève ne porte pas préjudice à l’ensemble de la population du territoire concerné et n’ait pas lieu dans des installations dangereuses.

Le cinquième commentaire porte sur la modification de l’article 402 du Code pénal. Cette question a été examinée en septembre 2018 lors d’une réunion entre différents services. La disposition a été modifiée et une peine de travail d’intérêt général a été introduite. Le gouvernement va poursuivre ses travaux à cet égard.

Le sixième commentaire concerne le droit des organisations de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. Au Kazakhstan, rien ne s’oppose à ce que des actions de coopération et des activités visant à la formation des responsables syndicaux et au développement du secteur social et du travail soient financées par des organisations internationales; la seule exception concerne les activités anticonstitutionnelles qui portent atteinte à la souveraineté et à l’indépendance du pays. La résolution du gouvernement du 9 avril 2018 dresse une liste des organisations internationales ou étrangères fournissant un appui financier et des subventions; l’Organisation internationale du Travail, entre autres institutions, figure dans cette liste. Nous avons communiqué des explications écrites concernant la législation relative à la coopération avec les organisations internationales. Par ailleurs, le projet de loi que j’ai évoqué plus haut comporte une disposition sur le droit des syndicats de mener des activités avec des organisations internationales sur des projets visant à améliorer la situation des travailleurs de la République du Kazakhstan.

Je voudrais dire pour conclure que la République du Kazakhstan continuera de tout mettre en œuvre pour développer les institutions du partenariat social, afin de protéger les droits des travailleurs et des employeurs. Nous allons en outre procéder à la ratification de la convention (nº 175) sur le travail à temps partiel, 1994. Nous tenons une nouvelle fois à vous assurer que le gouvernement du Kazakhstan continuera de prendre toutes les mesures nécessaires pour atteindre l’objectif de garantir le plein respect de la convention no 87.

Membres travailleurs – Le cas du Kazakhstan est un cas récurrent devant notre commission. En 2015, 2016 et 2017 déjà, la situation au Kazakhstan, quant à la conformité à la convention, a été examinée par notre commission. Une mission de contacts directs, une mission tripartite de haut niveau et une feuille de route plus tard, nous revoilà confrontés au cas du Kazakhstan. Et nul est besoin de préciser que la situation dans le pays reste, malgré tout cela, particulièrement préoccupante sur le plan de la liberté syndicale. Nous craignons que le pays ne prenne pas au sérieux les démarches entreprises jusqu’ici par l’OIT et qu’il n’y a pas de réelle volonté d’infléchir sa politique. Nous faisions déjà état lors des années précédentes de violences perpétrées à l’encontre de leaders syndicaux. Outre les violences déjà rapportées à l’encontre de certains leaders syndicaux, de nouvelles violences à l’égard de leaders syndicaux nous sont rapportées, plus précisément des violences à l’encontre du président d’un syndicat de travailleurs du complexe pétrolier et énergétique de la région de Karaganda.

Nous devons vivement déplorer que le gouvernement du Kazakhstan renoue sans cesse avec des pratiques contraires aux libertés fondamentales. A côté de ces faits de violence, les poursuites judiciaires à l’encontre de leaders syndicaux sont également un modus operandi répandu au Kazakhstan.

Le rapport fait état de la libération de MM. Eleusinov et Kushakbaev. C’est un pas dans la bonne direction. Nous soulignons néanmoins qu’ils font encore aujourd’hui, au même titre que Mme Kharkova, l’objet de restrictions fortes de leur liberté de mouvement et sont toujours frappés par l’interdiction d’exercer des activités syndicales.

Un certain nombre de points problématiques subsistent en lien avec la législation applicable au Kazakhstan. L’interdiction faite au personnel pénitentiaire et aux sapeurs-pompiers de constituer ou d’adhérer à une organisation syndicale pose problème. Le gouvernement du Kazakhstan affirme que seul le personnel qui a un grade (militaire ou de police) tombe sous cette interdiction. Il ne faudrait pas que le gouvernement du Kazakhstan use de cette justification afin de contourner et d’abuser de l’exception à la liberté de constitution et d’association pour la police et les forces armées contenue dans la convention.

Si tout le personnel pénitentiaire et tous les sapeurs-pompiers obtiennent un grade militaire ou de police, le gouvernement du Kazakhstan pourrait de facto les priver des droits et libertés consacrés par la convention. Il serait à cet égard intéressant de connaître la proportion de personnel gradé par rapport au personnel civil au sein de ces corps de métier. Il a par ailleurs toujours été considéré que les fonctions exercées par les pompiers et le personnel pénitentiaire ne justifient pas leur exclusion des droits et garanties inscrits dans la convention. Je vous renvoie sur ce point au paragraphe 69 de l’étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales.

Nous souhaitons également rappeler le principe de l’interprétation restrictive des dérogations à la liberté de constituer des organisations, tel que rappelé au paragraphe 67 de l’étude d’ensemble de 2012.

Il convient également dans le cas du Kazakhstan de rappeler le droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. S’il peut être accepté que la constitution d’une organisation syndicale fasse l’objet d’un enregistrement, ce dernier ne peut pas être la condition préalable de l’exercice d’activités syndicales légitimes. Or, suite à l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les syndicats, le Kazakhstan a imposé l’enregistrement ou le réenregistrement des organisations syndicales et considère les activités syndicales d’une organisation non enregistrée comme illégales. Les procédures d’enregistrement ont le plus grand mal à aboutir et sont parfois à ce point longues qu’elles portent atteinte à la liberté syndicale. Le gouvernement refuse systématiquement d’enregistrer des organisations syndicales indépendantes, voire procède au démantèlement des organisations syndicales préalablement enregistrées.

Citons la Confédération des syndicats indépendants du Kazakhstan (KNPRK), par exemple. Après deux ans de tentative d’enregistrement sans succès, ce syndicat a une nouvelle fois tenté sans succès de s’enregistrer sous un nouveau nom, le KSPK. Ce syndicat a dû faire face à quatre refus successifs d’enregistrement sans justification sérieuse. A côté des difficultés d’enregistrement rencontrées par les organisations syndicales indépendantes, de nombreuses autres organisations syndicales, dont l’indépendance est plus douteuse, ont bel et bien été enregistrées sans difficultés.

Le gouvernement met en avant le fait d’avoir mis en place une ligne d’assistance téléphonique concernant les questions d’enregistrement des syndicats. Il nous revient cependant que cette ligne téléphonique n’a ni les capacités ni le mandat nécessaire pour régler les problèmes en la matière.

Les travailleurs doivent avoir le droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. Or la législation impose l’obligation aux organisations syndicales sectorielles territoriales et locales de s’insérer dans une structure d’une organisation syndicale de niveau supérieur, et ce dans un délai de six mois après leur enregistrement. Nous apprenons que le gouvernement projette d’allonger ce délai à un an. Cela n’est pas de nature à mettre la législation en conformité avec la convention.

Les organisations sectorielles doivent par ailleurs atteindre des seuils beaucoup trop contraignants pour pouvoir être fondées. Des seuils tels que, entre autres, inclure au moins la moitié des effectifs totaux des travailleurs du secteur ou couvrir le territoire de plus de la moitié des régions. Ces seuils sont trop élevés. Ils constituent une entrave à la constitution d’organisations syndicales et par conséquent au pluralisme nécessaire dans le paysage syndical. Pour être conformes à la convention, ces seuils devraient être fixés à un niveau raisonnable.

Au vu de ces éléments, il reste dès lors fondamental de rappeler que les travailleurs ont le droit de décider librement et en toute autonomie s’ils veulent ou non s’associer à une structure syndicale de niveau supérieur ou en devenir membres. Le gouvernement du Kazakhstan aurait dû avoir largement le temps, depuis 2015, de modifier la loi sur les organisations syndicales pour la mettre en conformité avec la convention. Force est de constater que ce n’est toujours pas le cas aujourd’hui. Les promesses faites et les engagements pris par le gouvernement ne suffisent plus.

La loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs contient également des restrictions à la liberté d’association et d’organisation des organisations d’employeurs, en contravention à la convention.

Ces différentes atteintes à la liberté syndicale mettent en péril l’une des valeurs fondatrices de l’Organisation internationale du Travail, à savoir le dialogue social. Tant les organisations de travailleurs que les organisations d’employeurs sont en effet soumises à des restrictions de leur liberté de s’organiser. Une indépendance pleine et entière des partenaires sociaux est nécessaire afin que ceux-ci puissent librement et efficacement représenter les intérêts de leurs membres.

La législation prévoit qu’un certain nombre d’entreprises peuvent tomber sous la catégorie d’entreprises qui mènent des activités dites «activités industrielles dangereuses». Le caractère flou de cette notion et la possibilité pour une grande majorité des entreprises de déclarer qu’elles exercent des activités industrielles dangereuses ne permettent pas de déterminer avec précision quelles activités sont précisément visées par cette disposition. Cette incertitude implique, dans la pratique, que la plupart des actions menées par les syndicats peuvent être considérées comme illégales et revient à nier le droit de grève dans de très nombreuses entreprises.

La convention implique pourtant le droit des organisations d’organiser leur activité et de formuler leurs programmes d’action. Cette convention est pour nous le cœur du droit de grève et, nous le savons pertinemment, le droit de grève est le fondement même d’un exercice plein et entier de la liberté syndicale. La législation du Kazakhstan entrave de manière déraisonnable l’exercice plein et entier du droit de grève dans de trop nombreuses entreprises. La limitation du droit de grève ne peut être admise que pour les services essentiels. Les services essentiels doivent être entendus comme les services dont l’interruption mettrait en danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne. Nous espérons que le gouvernement donnera enfin une suite sérieuse aux recommandations que nous pourrons lui adresser à l’issue de nos discussions.

Des leaders syndicaux ont été condamnés et emprisonnés sur la base de l’article 402 du Code pénal, qui réprime pénalement le fait de poursuivre une grève déclarée illégale par un tribunal, avec des peines allant jusqu’à un an d’emprisonnement, voire trois dans certains cas. Nous souhaitons fortement insister sur le fait qu’un travailleur ayant participé à une action syndicale de manière pacifique n’a fait qu’user d’un droit fondamental et, par conséquent, ne doit pas être passible de sanctions pénales. Comme l’a déjà précisé l’étude d’ensemble de 2012, de telles sanctions ne sont envisageables que si, à l’occasion de l’action syndicale, des crimes ou délits sont commis, et ce exclusivement en application des textes punissant de tels faits.

Nous apprenons que, après une réunion à laquelle tous les organismes publics intéressés étaient invités, le gouvernement a l’intention de confier l’examen de la révision de cet article du Code pénal au groupe de travail interinstitutionnel du bureau du procureur. L’implication des partenaires sociaux sur de telles questions nous paraît également essentielle.

Enfin, la législation prévoit toujours une interdiction pour les organisations syndicales d’accepter une aide financière «directe» d’organisations internationales. Les projets et activités de coopération conjoints seraient quant à eux tout à fait autorisés en pratique. Les informations transmises par la Confédération syndicale internationale (CSI) font néanmoins état de refus de la part des autorités d’enregistrer des organisations syndicales pour la seule raison de leur affiliation à des organisations syndicales internationales, sans qu’il soit question d’un financement direct. La législation et la pratique ne sont donc toujours pas conformes à l’article 5 de la convention.

Le gouvernement affirme avoir émis des recommandations aux organisations syndicales en ce qui concerne la réception de financements d’organisations internationales. Il sera utile de pouvoir en prendre connaissance par écrit et il conviendra qu’elles respectent les principes de la convention.

Membres employeurs – J’aimerais remercier le délégué gouvernemental pour les commentaires formulés devant notre commission aujourd’hui. Je relève tout d’abord que la convention a été ratifiée par le Kazakhstan en 2000 et que, comme le porte-parole des travailleurs l’a souligné, ce cas a fait l’objet de 10 observations de la part de la commission d’experts depuis 2006. Il a été examiné à trois reprises par la Commission de la Conférence, notamment en 2015, 2016 et 2017, pour ne pas remonter plus loin dans le temps.

Lors de la Commission de la Conférence de 2017, le groupe des employeurs a fait observer que, malgré les orientations très claires de la Commission de la Conférence en 2015 et 2016, et nonobstant les préoccupations de longue date soulevées par la commission d’experts depuis 2006, il apparaissait que le gouvernement n’avait toujours rien fait pour résoudre les problèmes graves liés à la liberté syndicale des organisations de travailleurs et d’employeurs, et en particulier s’agissant de la liberté de constituer des organisations de leur choix sans autorisation préalable du gouvernement et de s’y affilier.

Lors de cette même session, les membres employeurs ont exprimé leur vive inquiétude devant le fait que le gouvernement n’avait toujours rien fait pour que la loi de 2013 sur la Chambre nationale des entrepreneurs prévoie la pleine autonomie et indépendance des organisations d’employeurs, sans ingérence de la part du gouvernement. Ils ont fait observer avec une grande préoccupation que la loi avait pour effet d’entraver la liberté et l’indépendance des organisations d’employeurs en particulier, et que le fait que le gouvernement ne fasse rien pour modifier le texte était extrêmement problématique.

A la suite de la visite au Kazakhstan, en mai 2018, d’une mission de haut niveau de l’OIT, le gouvernement a adopté une feuille de route dans laquelle il s’engageait à prendre des mesures concrètes pour remédier aux problèmes de non-conformité avec la convention et qui prévoyait la poursuite de l’assistance technique du BIT.

Par ailleurs, pour ce qui est spécifiquement des questions de liberté syndicale concernant les organisations d’employeurs, et en particulier la NCE, le Bureau des activités pour les employeurs (ACT/EMP) du BIT a effectué une mission technique au Kazakhstan en janvier 2019, dans l’objectif spécifique de discuter avec les ministères concernés des modifications à apporter à différentes lois touchant à la NCE. Un accord de base a été conclu pendant la mission sur les modifications nécessaires, mais le gouvernement s’est malgré tout, dans une intervention postérieure, refusé à reconnaître la nécessité de la plupart des modifications du cadre législatif qui étaient proposées. Nous croyons savoir par ailleurs que le Bureau des activités pour les travailleurs (ACTRAV) du BIT a apporté une assistance technique au gouvernement sur les problèmes non résolus de liberté syndicale concernant les organisations de travailleurs.

Il apparaît donc clairement que plusieurs départements du BIT sont intervenus dans le cadre d’une coopération constante et constructive visant à renforcer la connaissance de ces questions au sein du gouvernement du Kazakhstan.

Au vu de ces activités et de l’absence persistante de progrès, nous, membres employeurs, devons commencer notre intervention cette année en exprimant une nouvelle fois notre profonde préoccupation devant le fait que le gouvernement ne s’acquitte toujours pas de son obligation de garantir dans la loi de 2013 sur la NCE que les organisations d’employeurs se constituent et fonctionnent en pleine autonomie. La loi doit prévoir que les organisations d’employeurs peuvent se former et fonctionner en toute indépendance, sans ingérence du gouvernement. La création de la NCE, qui est l’une des dispositions de cette loi, constitue un obstacle sérieux à la liberté d’association des organisations d’employeurs et, de l’avis du groupe des employeurs, pose de graves problèmes s’agissant du non-respect persistant des obligations incombant au gouvernement au titre de la convention.

En conséquence, les employeurs considèrent que le cadre législatif, et notamment la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs, qui a porté création de la NCE en tant que structure avec affiliation obligatoire et ayant le monopole de la représentation des employeurs, reste problématique et préoccupant. Les déclarations du gouvernement aujourd’hui, qui affirme qu’il s’est retiré de la NCE et qu’il n’a plus de pouvoir d’influence sur les activités de la structure, ne viennent pas tempérer nos inquiétudes. Sans vouloir offenser quiconque, ces informations ne sont de toute évidence pas exactes.

Devant la situation de restriction à la liberté syndicale des employeurs qui persiste maintenant depuis plus de cinq ans, et en l’absence manifeste de progrès en vue d’y remédier, le groupe des employeurs se voit contraint de demander au gouvernement de préparer de toute urgence, en consultation étroite avec les partenaires sociaux, à savoir les organisations d’employeurs et de travailleurs les plus représentatives, libres et indépendantes, des modifications de la loi sur la NCE visant à garantir que les organisations d’employeurs et de travailleurs peuvent constituer des organisations de leur choix et s’y affilier, sans ingérence du gouvernement. Ce point est pour nous d’une importance cruciale.

Nous observons en outre un certain nombre de problèmes s’agissant de l’ingérence du gouvernement dans la constitution et la création des organisations de travailleurs et dans l’exercice de leur liberté syndicale. Le porte-parole des travailleurs les a évoqués pour la plupart et, de l’avis des employeurs, les informations fournies jusqu’à présent montrent qu’il existe bel et bien toujours des obstacles en ce qui concerne l’enregistrement des syndicats. Le gouvernement devrait par conséquent, en consultation avec les partenaires sociaux représentatifs, passer en revue ces obstacles afin de trouver des solutions permettant de donner pleinement effet au droit de constituer des organisations sans autorisation préalable, conformément à l’article 2 de la convention.

De plus, les employeurs relèvent que certains aspects de la loi sur les syndicats sont toujours contraires au droit des travailleurs de décider de façon autonome si leur syndicat doit s’affilier ou non à une organisation syndicale nationale. Certains éléments de la loi en vigueur leur retirent de fait ce pouvoir de décision.

Un autre de sujet de préoccupation a trait au seuil élevé, qui entrave sérieusement semble-t-il le droit des travailleurs de constituer des organisations de leur choix et d’adhérer à ces organisations. Nous exprimons en conséquence nos inquiétudes sur ces points.

Ce cas pose aussi une question liée au droit des organisations de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. Le problème est ici que la loi ne comporte pas de disposition autorisant les organisations de travailleurs et d’employeurs à pouvoir bénéficier, à des fins normales et légales, de l’aide financière ou d’autres formes d’aide d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs.

Par conséquent, nous prenons note de l’indication du gouvernement selon laquelle un projet de recommandation sur l’octroi d’une assistance financière par les organisations internationales a été préparé. Nous souhaitons toutefois souligner à cette occasion qu’il est essentiel que la loi précise cette question de manière absolument claire; nous demandons en outre au gouvernement de bien vouloir apporter des précisions sur le statut juridique de la recommandation, ainsi que sur son contenu.

Enfin, je relève que le gouvernement a présenté des commentaires en réponse aux observations de la commission d’experts concernant les grèves dans l’industrie manufacturière et les autres industries dangereuses. Je prends note aussi de la déclaration de M. Leemans à cet égard. Nous dirons simplement à ce stade que les observations de la commission d’experts ayant trait aux dispositions du Code du travail, de la loi sur la protection civile et du Code pénal concernent exclusivement des questions liées au droit de grève.

Dans le présent cas, des observations ont été formulées à propos des grèves dans des entreprises qui exploitent des installations de production dangereuses, qui sont considérées comme illégales, et des sanctions prévues pour l’infraction d’incitation à poursuivre une grève déclarée illégale par le tribunal.

Les employeurs rappellent leur position bien connue selon laquelle la convention no 87 ne traite pas expressément du droit de grève; par conséquent, il n’existe pas de consensus au sein de cette commission concernant sa capacité à donner des orientations au gouvernement sur ces points. Nous soulignons aussi que le groupe des employeurs n’est pas le seul à considérer que la convention no 87 ne traite pas expressément du droit de grève. Cette position a aussi été mise en évidence dans une déclaration faite par le groupe gouvernemental lors d’une session du Conseil d’administration en 2015. De ce fait, comme il n’y a pas de consensus sur ce point, nous n’examinerons pas la question plus avant et laisserons au gouvernement toute latitude pour traiter ces problèmes de la manière qui lui semble appropriée.

Pour conclure ces commentaires liminaires, le groupe des employeurs tient à insister sur le fait qu’il est vraiment temps maintenant de passer à l’action concrète. L’OIT et ses différents organes, de même que les partenaires sociaux, ont fait preuve de bonne volonté et de bonne foi, et le gouvernement doit maintenant, sans plus attendre, remédier à ces problèmes qui représentent une atteinte grave au libre fonctionnement des organisations indépendantes de travailleurs et d’employeurs.

Membre travailleur, Kazakhstan – Je voudrais m’arrêter sur les points qui sont les plus importants aux yeux des syndicats. Je souhaite tout d’abord faire observer que nous, la Fédération des syndicats de la République du Kazakhstan (FPRK), défendons toujours la solidarité entre les syndicats et appuyons les campagnes des organisations syndicales.

En avril, nous avons été officiellement invités à nous mobiliser en faveur de nos collègues MM. Eleusinov et Kushakbaev et, grâce à nos efforts, le tribunal a décidé de remettre en liberté ces deux militants. Le 18 mai 2018, la FPRK s’est associée à la plainte déposée auprès de l’OIT par la Confédération syndicale internationale (CSI). Nous soutenons les engagements pris par le gouvernement et espérons que la législation continuera de s’améliorer. En octobre 2018, la FPRK a lancé officiellement un appel aux autorités chargées du maintien de l’ordre, en signe de soutien aux responsables syndicaux de la KNPRK. En ce qui concerne les situations que nous avons évoquées aujourd’hui, nous sommes particulièrement préoccupés par le sort de notre collègue M. Senyavsky, qui a fait l’objet d’une agression. Il est pour nous très important que les personnes impliquées soient traduites en justice.

Je tiens ensuite à dire que la FPRK met tout en œuvre pour promouvoir et appliquer les principes et les normes de l’OIT. A la suite de la visite de haut niveau, le gouvernement et les partenaires sociaux ont élaboré une feuille de route pour la mise en œuvre des recommandations de la commission figurant dans l’observation sur l’application de la convention. La FPRK a travaillé avec d’autres représentants, notamment deux dirigeantes syndicales, Mme Kharkova et Mme Belkina, à un projet de modification de la législation visant à mettre la pratique en conformité avec la convention, comme l’a évoqué aujourd’hui le représentant gouvernemental.

De nouvelles propositions de modification de la loi sur les syndicats et d’autres textes de loi ont été élaborées à la lumière de la discussion commune et des travaux réalisés lors du séminaire tenu les 4 et 5 septembre 2018 avec l’OIT. Le projet a été envoyé au ministère du Travail. La FPRK a participé au groupe de travail qui a rédigé le texte du projet. Les modifications proposées concernent la simplification de la procédure d’enregistrement des syndicats, la suppression de l’obligation faite aux syndicats de s’affilier à une autre organisation et la participation des organisations internationales aux activités des syndicats.

Nous avons pris connaissance aujourd’hui d’un certain nombre de propositions du gouvernement. Nous avions de notre côté fait des suggestions qui n’ont pas été retenues dans le projet de loi; elles portaient sur l’exercice du droit de grève et les conventions collectives. Nous pouvons à mon avis reconnaître que les modifications qui sont en train d’être apportées à la loi sur les syndicats peuvent imprimer un véritable élan qui permettra une meilleure application de la convention au Kazakhstan.

Nous avons récemment soulevé la question de la nécessité de ratifier d’autres conventions de l’OIT. Nous n’avons pas ratifié un grand nombre d’instruments depuis la chute de l’Union soviétique. Nous sommes d’avis que le gouvernement devrait tout mettre en œuvre pour ratifier cinq conventions qui sont absolument essentielles pour le pays: la convention (nº 102) concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1952; la convention (nº 154) sur la négociation collective, 1981; la convention (nº 184) sur la sécurité et la santé dans l’agriculture, 2001; la convention (nº 175) sur le travail à temps partiel, 1994; et la convention (nº 131) sur la fixation des salaires minima, 1970. La ratification de ces conventions nous permettra d’améliorer la législation du travail et la législation en matière sociale et de renforcer la protection juridique des travailleurs ainsi que les garanties dont ils bénéficient.

Nous espérons que le gouvernement va cette fois-ci réagir de manière responsable et s’acquitter des obligations qui lui incombent, et que tous les points qui ont été convenus, inscrits sur la feuille de route et adoptés à la suite de la visite de la mission de haut niveau seront mis en œuvre. Nous avons le ferme espoir que toutes ces dispositions verront le jour dans la pratique.

Membre employeur, Kazakhstan – Je voudrais revenir sur les informations que nous avons entendues sur l’importance de la convention pour les organisations d’employeurs. La réduction des activités de la NCE a été suivie d’une réduction des activités des organisations d’employeurs. La loi nous empêchait de mener à bien le travail que nous voulions accomplir. Avant la création de la NCE au Kazakhstan, des initiatives avaient été lancées en vue de rassembler en une seule structure les différentes organisations d’employeurs. Nous y étions opposés et nous avons tenté de saisir le Parlement et le ministère de cette question, mais hélas le processus législatif est extrêmement lent et certains ministres n’ont pas pu mener à bien ces travaux avant que leur mandat ne s’achève. La lenteur des procédures a eu à mon avis des conséquences néfastes sur la capacité à mettre en œuvre la convention. Je pense que les activités liées à la modification du cadre juridique vont se poursuivre avec l’arrivée du nouveau ministre. Certains éléments de la loi ont été supprimés. Il est très important à mon sens de passer la vitesse supérieure dans ce processus. Je me réjouis que des représentants de l’OIT viennent dans le pays pour y rencontrer les partenaires sociaux et examiner l’application de la convention. Ce processus a permis de faire émerger un certain nombre de propositions qui recueillent l’agrément des employeurs. Tous les éléments figurant dans ces documents doivent bien entendu être maintenant traduits dans la pratique par le gouvernement. Nous espérons que le premier pas enclenchera un processus permettant d’aller de l’avant et que tout cela aura des conséquences sur la loi sur les syndicats et la loi sur la NCE. Ces textes limitent la capacité des organisations, et notamment des organisations d’employeurs, d’exercer librement leurs droits. Je pense que les processus qui sont lancés vont se poursuivre et s’achèveront cette année. Notre coopération tripartite nous permettra de progresser plus efficacement dans le processus législatif. Une organisation unique telle que la NCE travaille pour les entrepreneurs, mais ne peut véritablement œuvrer dans le domaine des relations de travail. Je pense que les changements intervenus vont nous rapprocher d’une application conforme de la convention.

Membre gouvernemental, Roumanie – Je m’exprime au nom de l’Union européenne (UE) et de ses Etats membres. La Norvège, pays membre de l’Association européenne de libre-échange (AELE), s’associe à cette déclaration. Nous sommes très attachés aux droits de l’homme, notamment à la liberté syndicale et au droit d’organisation des travailleurs et des employeurs, et nous reconnaissons le rôle important que joue l’OIT dans l’élaboration, la promotion et le contrôle de l’application des normes internationales du travail.

Les relations entre l’UE et le Kazakhstan s’inscrivent dans le cadre de l’Accord de partenariat et de coopération renforcé. Cet accord, qui nous a permis de consolider notre coopération bilatérale, comprend des engagements en vue de donner réellement effet aux conventions fondamentales de l’OIT.

Le cas du Kazakhstan, dont la situation au regard de la convention a fait l’objet d’une discussion en 2016 et en 2017, est en train de devenir récurrent devant notre commission. Celle-ci a demandé à plusieurs reprises au gouvernement de modifier la loi sur les syndicats, et notamment ses dispositions qui limitent le droit des travailleurs de constituer des organisations syndicales de leur choix et d’y adhérer, ainsi que certaines dispositions du Code du travail, de la Constitution et du Code pénal.

Il est positif que, à la suite des recommandations formulées par la commission, une mission de haut niveau de l’OIT se soit rendue sur place en mai 2018, et nous prenons note avec intérêt de l’établissement à cette occasion d’une feuille de route prévoyant un certain nombre de mesures à prendre en vue de la mise en œuvre des recommandations de la commission d’experts. Nous regrettons toutefois l’absence persistante de progrès en ce qui concerne la liberté syndicale et le droit d’organisation dans le pays, notamment pour ce qui est du droit de grève, en dépit des demandes répétées de notre commission.

Tout en saluant la remise en liberté des deux dirigeants syndicaux arrêtés en 2017, nous exprimons notre profonde préoccupation face aux informations faisant état de la poursuite des actes de harcèlement et d’intimidation à l’encontre de syndicalistes et des violations de leurs droits humains fondamentaux. Nous pensons notamment à l’agression physique, en novembre 2018, du dirigeant de la section du syndicat des travailleurs du secteur énergétique et pétrolier de la région de Karaganda et prenons note des informations selon lesquelles les responsables syndicaux remis en liberté se sont vu interdire d’exercer des activités syndicales.

Nous sommes également préoccupés par le fait que certains syndicats n’ont pas encore été autorisés à s’enregistrer. Nous pensons en particulier à la KNPRK, qui a été dissoute et qui, du fait de la nouvelle loi sur les syndicats, n’a toujours pas pu s’enregistrer ou se réenregistrer. Nous prions donc le gouvernement d’examiner avec les partenaires sociaux les difficultés identifiées par les syndicats et de garantir le droit des travailleurs de constituer des organisations sans autorisation préalable du gouvernement. L’examen devrait porter notamment sur la possibilité de faciliter le processus d’enregistrement ou de réenregistrement des syndicats et revoir la disposition prévoyant l’affiliation obligatoire.

Nous souhaitons réaffirmer qu’un environnement propice au dialogue et à la confiance entre les employeurs, les travailleurs et le gouvernement est essentiel pour la stabilité sociale et économique et contribue à jeter les fondements d’une croissance solide et durable et de sociétés inclusives.

Sur la base des considérations qui précèdent, nous renouvelons les demandes qui ont été faites en 2017:

- Nous demandons au gouvernement du Kazakhstan de respecter le droit des travailleurs de constituer des organisations de leur choix et d’y adhérer. Pour garantir le plein respect de ce droit, nous demandons instamment au gouvernement de modifier sans plus attendre la loi sur les syndicats adoptée en 2014, et en particulier les articles 11(3), 12(3), 13(2) et (3) et 14(4), en consultation avec les partenaires sociaux.

- Les employeurs ont eux aussi le droit de constituer des organisations de leur choix et d’y adhérer. Comme cette commission l’a répété plusieurs fois, nous prions instamment le gouvernement de modifier la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs et toute autre législation pertinente de manière à garantir l’autonomie et l’indépendance des organisations d’employeurs libres et indépendantes au Kazakhstan.

- Nous prions instamment le gouvernement de prendre des mesures pour faire en sorte que le droit de grève soit pleinement respecté dans le pays et de modifier à cette fin le Code du travail de 2015 ainsi que l’article 402 du Code pénal, comme il s’est plusieurs fois engagé à le faire devant cette commission. Nous le prions de fournir des informations sur la réforme de la législation et de la procédure pénales visant à garantir qu’aucune sanction pénale n’est imposée à un travailleur pour le seul fait d’avoir exercé pacifiquement son droit de grève.

- Enfin, nous invitons le gouvernement à prendre les mesures nécessaires – conformément au rapport de la commission d’experts de cette année – en vue d’autoriser les organisations de travailleurs et d’employeurs à recevoir l’aide financière d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs.

Nous nous réjouissons d’apprendre que le gouvernement prépare une loi de modification de la loi sur les syndicats. Nous invitons le gouvernement à continuer de solliciter l’assistance technique du BIT afin de mener à bien les réformes nécessaires et s’assurer que les modifications législatives satisfont aux exigences des conventions de l’OIT.

Dans la pratique, nous attendons de la part du gouvernement qu’il n’empêche pas l’enregistrement des syndicats indépendants, qu’il respecte le droit d’organisation et la liberté syndicale des travailleurs, notamment le droit de grève, et qu’il mette un terme aux arrestations de syndicalistes dans le pays ainsi qu’aux actes de harcèlement et d’intimidation à leur encontre. Nous continuerons de suivre de près la situation et restons résolument attachés à la coopération et au partenariat avec le Kazakhstan.

Membre gouvernementale, Etats-Unis – Les Etats-Unis s’inquiètent vivement des obstacles qui entravent de manière persistante l’exercice de la liberté syndicale au Kazakhstan. Nous sommes en particulier préoccupés par le fait que le gouvernement n’a pas mis en place de changement significatif en vue de remédier à cette situation.

La commission examine ce cas tous les ans depuis 2015 – sauf en 2018, année où une mission tripartite de haut niveau s’est rendue dans le pays. Au fil des années, le gouvernement n’a mis en œuvre aucune des recommandations formulées par les organes de contrôle. Du fait de cette inaction, les violations des droits des travailleurs et des employeurs se poursuivent au Kazakhstan.

Cela est particulièrement préoccupant compte tenu des allégations de violences, des restrictions imposées aux activités syndicales et des manœuvres d’intimidation à l’encontre de syndicalistes, qui sont actuellement visés par des poursuites pénales infondées. Nous sommes nous aussi profondément préoccupés par les informations faisant état de coups et blessures infligés au responsable syndical Dmitriy Senyavskiy et aimerions disposer d’informations supplémentaires à propos de l’avancement de l’enquête. Nous sommes aussi inquiets de la procédure pénale dont fait l’objet actuellement le dirigeant syndical Yerlan Baltabay. Tout en nous félicitant de la remise en liberté d’Amin Eleusinov et de Nurbek Kushakbaev en 2018, nous déplorons que ces responsables, ainsi que Larisa Kharkova, restent sous le coup d’une interdiction de prendre part à des activités syndicales et que des restrictions soient toujours imposées à la liberté de circulation de Mme Kharkova.

Nous avons appris avec satisfaction en juillet 2018 que la Fédération des syndicats du Kazakhstan, le gouvernement, l’OIT et des représentants de syndicats indépendants avaient commencé à préparer des modifications législatives en vue de mettre la législation du Kazakhstan en conformité avec la convention, comme le prévoit la feuille de route pour le Kazakhstan établie par l’OIT. Peu de progrès ont hélas été accomplis depuis lors en vue d’inscrire effectivement dans l’appareil législatif ces dispositions à l’état de projet. Le gouvernement a annoncé qu’un projet de loi avait été finalisé en mai 2019 et nous nous en réjouissons. Nous l’invitons à fournir à la commission des informations supplémentaires concernant la portée et le statut de la loi, ainsi qu’à communiquer un exemplaire du projet de loi pour que l’OIT et ses membres puissent l’examiner.

A cet égard, nous prions instamment le gouvernement de prendre les mesures suivantes en vue de mettre le Kazakhstan en conformité avec la convention:

- mener une enquête exhaustive sur tous les actes de violence perpétrés contre des dirigeants syndicaux;

- mettre un terme au harcèlement des responsables syndicaux et à toute ingérence dans les activités des organisations de travailleurs et d’employeurs;

- déposer devant le Parlement un ou des projets de loi visant à mettre le Code du travail, la loi sur les syndicats, le Code pénal et la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs en conformité avec la convention.

Le temps est maintenant venu pour le gouvernement de prendre des mesures concrètes en vue de mettre en œuvre les recommandations des organes de contrôle de l’OIT. Nous prions instamment le gouvernement de traiter immédiatement les questions en suspens concernant la liberté syndicale dans le pays, en étroite collaboration avec l’OIT et les partenaires sociaux.

Observateur, CSI – Je m’exprime au nom des membres de la KNPRK. La confédération et ses organisations membres ont été dissoutes dans le cadre d’une procédure en justice entamée par le gouvernement. Les documents juridiques et financiers de la confédération ont été saisis, ce qui constitue une violation manifeste de l’article 5 de la Constitution du Kazakhstan et de la convention.

Par ailleurs, les tribunaux ont décidé de condamner des dirigeants syndicaux: Larisa Kharkova, Amin Eleusinov et Nurbek Kushakbaev, qui s’est vu décerner le prix Arthur Svensson des droits syndicaux. En outre, certains camarades ont été renvoyés, ou en tout cas licenciés, de leur travail – il s’agissait là de se débarrasser spécifiquement de membres de notre syndicat.

Le gouvernement ne met pas en œuvre les mesures convenues dans la feuille de route établie en concertation avec l’OIT. Une nouvelle action au civil a par ailleurs été intentée contre Larisa Kharkova, et des poursuites pénales ont été ouvertes contre Yerlan Baltabay, le président du syndicat indépendant des travailleurs du secteur pétrolier et énergétique.

Le gouvernement continue de détruire les syndicats indépendants. Il force les employeurs à ne pas signer de convention collective. Il use de l’intimidation contre les travailleurs salariés et entrave la création de nouveaux syndicats ou l’adhésion à des syndicats qui se réclament de la KNPRK ou de ses organisations membres. Nous demandons à la commission d’exiger du gouvernement du Kazakhstan qu’il mette immédiatement en pratique la feuille de route établie avec la mission de haut niveau de l’OIT, qu’il rende sa législation et sa pratique conformes à la convention, qu’il mette un terme aux poursuites administratives et pénales contre les militants syndicaux et qu’il cesse de s’ingérer dans les affaires internes des organisations syndicales.

Membre gouvernementale, Chine – Le gouvernement chinois a suivi avec attention l’intervention du représentant du gouvernement du Kazakhstan. Nous observons que le gouvernement a fait de gros efforts pour mettre en œuvre la convention, notamment en menant un dialogue approfondi avec les partenaires sociaux et en établissant une ligne d’assistance téléphonique. Nous relevons en outre que le gouvernement écoute attentivement les propositions des partenaires sociaux et de l’OIT et continuera à réviser sa législation. La Chine soutient avec force le dialogue entre le Kazakhstan et les partenaires sociaux et souhaite que la convention soit mieux appliquée. Nous appelons de nos vœux, en outre, une assistance renforcée de la part du BIT.

Membre travailleur, Etats-Unis – Les membres travailleurs canadiens appuient notre déclaration. Il y a un an, la Fédération américaine du travail et Congrès des organisations industrielles (AFL-CIO) a demandé la suspension des avantages commerciaux accordés au Kazakhstan dans le cadre du Système généralisé de préférences (SGP) des Etats-Unis. Cette démarche faisait suite à des observations antérieures concernant le manquement persistant du Kazakhstan à ses obligations de protection et de respect de la liberté syndicale. Depuis la répression brutale d’une grève dans le secteur pétrolier en 2011, qui a fait au moins 17 morts et plusieurs dizaines de blessés parmi les syndicalistes, le gouvernement a engagé, maintenu et multiplié des mesures législatives et pratiques qui privent les travailleurs des droits consacrés par la convention. Depuis cette grève, le gouvernement s’est employé systématiquement et continuellement à incriminer les syndicats indépendants et à éliminer tous les syndicats officiellement reconnus.

Outre les lois sur lesquelles d’autres intervenants se sont exprimés et l’annulation forcée de l’enregistrement de nombreux syndicats indépendants et de la KNPRK, les employeurs et le gouvernement se sont entendus pour destituer des dirigeants syndicaux démocratiquement élus et les remplacer par des dirigeants désignés par l’employeur. Par ailleurs, des mesures radicales ont été prises par le gouvernement pour empêcher l’exercice du droit de grève. Depuis 2012, les autorités ont fait un usage excessif de la force pour enrayer les grèves, ce qui a causé au moins 12 morts; elles ont arrêté des travailleurs du secteur pétrolier ainsi que des détracteurs du gouvernement qui s’étaient exprimés ouvertement et ont engagé des procédures contre eux. La plupart d’entre eux ont été condamnés et auraient subi des tortures.

Comme cela ressort des demandes présentées dans le cadre du SGP, des membres de la famille de Larisa Kharkova, présidente de la KNPRK, d’autres responsables de fédérations indépendantes et des personnes soupçonnés d’être associés à cette dernière, ont fait état de menaces et d’actes d’intimidation perpétrés par la police et par des inconnus. Mme Kharkova, qui a déjà purgé deux ans de la peine d’emprisonnement de quatre ans qui lui a été infligée, reste confinée à Shymkent et fait l’objet d’une assignation à résidence stricte et d’une surveillance constante.

Les actes de représailles contre l’attachée de presse de la fédération, Lyudmila Ekzarkhova, sont montés d’un cran après le dépôt de la demande de l’AFL-CIO en 2017: son conjoint a été pris pour cible, harcelé puis finalement expulsé. Le gouvernement a instauré un climat de peur autour des responsables de syndicats indépendants et des personnes qui ont un lien avec eux.

Le gouvernement a poursuivi sa politique de harcèlement et de mise en cause des fédérations indépendantes et des principaux syndicats sectoriels qui ont manifesté leur indépendance. En octobre 2018, la police a perquisitionné au domicile de Yerlan Baltabay, dirigeant du syndicat des travailleurs du pétrole et de l’énergie affilié à la KNPRK qui a été dissoute. Le gouvernement a engagé contre lui toute une série d’actions policières et judiciaires très similaires à celles dirigées contre Larisa Kharkova, alors que le dossier de cette dernière ne comportait aucune preuve crédible et que les poursuites à son encontre violaient la procédure pénale au Kazakhstan. Le 28 février 2019, le gouvernement a dissous le syndicat du secteur de l’énergie dirigé par Yerlan Baltabay car ses statuts n’avaient pas été modifiés conformément à la loi de 2014 sur les syndicats, bien que le syndicat ait tenté en vain à cinq reprises depuis 2015 de se réenregistrer. Les syndicats indépendants qui refusent de céder à la pression du gouvernement s’exposent à ce genre d’agression.

En février 2019, Kuspan Kosshigulov, qui est parmi nous aujourd’hui, a pris la parole au nom des syndicats indépendants du Kazakhstan au Congrès mondial de la CSI organisé en décembre 2018. Il a été agressé et arrêté dans un train, avant d’être conduit à un poste de police pour interrogatoire et examen avec son enfant de 8 ans dans les semaines qui ont suivi le congrès. Le syndicat et les autres organisations proches y voient un acte de représailles pour la participation de Kuspan au congrès de la CSI.

Le gouvernement doit apporter des changements significatifs à la législation et mettre fin aux pratiques antisyndicales afin de garantir la liberté syndicale des militants indépendants, comme l’exige la convention.

Membre gouvernementale, Canada – Le Canada remercie le gouvernement du Kazakhstan pour les informations qu’il a communiquées aujourd’hui. Considérant le Kazakhstan comme un partenaire de premier plan dans de nombreux domaines de la coopération internationale, le Canada compte poursuivre cette collaboration fructueuse pendant de nombreuses autres années. Nous constatons que le Kazakhstan continue de déployer des efforts considérables pour améliorer le niveau de vie de sa population, des efforts particulièrement importants en ce moment crucial où le Président Tokayev, qui a été élu ce mois-ci, succède au premier Président Nazarbayev. Toutefois, nous notons avec une profonde préoccupation que le gouvernement du Kazakhstan est appelé pour la quatrième fois en cinq ans à se présenter devant cette commission pour non-respect des principes de la convention et que peu de progrès ont été réalisés à ce jour sur ces questions. Nous sommes préoccupés par la détérioration de la situation dans le pays concernant le respect des droits des travailleurs et des droits de l’homme, notamment par les actes de violence à l’encontre des syndicalistes, les restrictions indues au droit de réunion pacifique et le fait que les travailleurs et les employeurs ne peuvent pas adhérer aux organisations autonomes et indépendantes de leur choix.

Le respect de la liberté syndicale et du droit syndical est fondamental. En outre, des organisations de travailleurs et d’employeurs fortes et indépendantes sont essentielles pour relever les défis économiques et sociaux; elles peuvent ensemble contribuer à assurer et à maintenir le bien-être des personnes et des entreprises. En conséquence, le Canada prie instamment le gouvernement du Kazakhstan de mettre en œuvre sans plus tarder les précédentes conclusions de la commission. Il prie notamment le gouvernement de: i) modifier la loi sur les syndicats pour que les travailleurs puissent librement constituer des organisations syndicales de leur choix et y adhérer; ii) remédier efficacement aux difficultés qui entravent actuellement la procédure d’enregistrement des syndicats; et iii) modifier la loi sur la NCE afin que les organisations d’employeurs du Kazakhstan puissent agir de manière indépendante et autonome. Toutes les réformes de la législation en la matière devraient être conformes aux normes internationales du travail, y compris cette convention, et résulter d’un dialogue social véritable et constructif.

Le Canada prie aussi instamment le gouvernement de faire cesser et d’interdire les actes de harcèlement à l’encontre des dirigeants et des membres de syndicats et de garantir que les auteurs de tels actes soient traduits en justice dans le respect d’une procédure régulière et des principes du droit, et de protéger les droits des personnes participant à des manifestations pacifiques. Enfin, le Canada encourage le gouvernement à solliciter l’assistance technique du BIT dans le cadre de ses efforts pour garantir la pleine conformité avec les principes de la convention. Le Canada demeure déterminé à travailler dans ce but avec le gouvernement du Kazakhstan, en tant que partenaire.

Observateur, IndustriALL Global Union – J’interviens au nom d’IndustriALL Global Union, qui représente les travailleurs des secteurs des mines, de l’énergie et de l’industrie manufacturière dans le monde entier, y compris au Kazakhstan. Je prends la parole pour dénoncer la situation inadmissible en ce qui concerne les droits des travailleurs au Kazakhstan. En 2017, nous avons soulevé la question des conséquences de l’adoption de la loi répressive sur les syndicats et de la dissolution de la Confédération des syndicats indépendants de la République du Kazakhstan. Aujourd’hui, nous constatons que cette même loi est utilisée dans les faits pour empêcher l’enregistrement de cette organisation syndicale et d’autres organisations syndicales indépendantes.

La loi sur les syndicats prévoit un enregistrement obligatoire en deux étapes pouvant prendre six mois. Au moment de son enregistrement, un syndicat local doit s’affilier à un syndicat sectoriel qui, à son tour, doit faire partie d’une centrale syndicale nationale spécifique.

Dans la pratique, en ce qui concerne l’enregistrement, les syndicats se voient maintenant opposer des refus successifs à tous les niveaux par les autorités judiciaires s’ils ne prévoient pas d’adhérer à la centrale syndicale déterminée ou s’ils étaient auparavant membres d’une organisation syndicale indépendante. Parallèlement, les membres et militants de syndicats indépendants sont poursuivis en justice ou condamnés à de lourdes amendes pour avoir exercé leurs activités syndicales.

Nous tenons en outre à attirer l’attention sur le Code pénal, qui est souvent utilisé pour restreindre la possibilité des travailleurs de faire grève en les inculpant pour «incitation à la discorde interethnique». L’absence d’une définition claire de cette notion laisse toute latitude pour jouer avec les droits des travailleurs.

Il convient également de définir plus clairement l’interdiction de faire grève sur le lieu de travail en cas de conditions nuisibles et dangereuses. A ce jour, toutes les grèves des travailleurs du secteur pétrolier sont interdites en raison de cette loi précise, même si la grève est déclenchée par des travailleurs à l’extérieur des grilles de l’entreprise et ne perturbe pas son activité générale.

Il s’agit, à nos yeux, de la continuation de la répression exercée contre les travailleurs à la suite du massacre de Zhanaozen, la ville pétrolière du Kazakhstan, qui a fait au moins 16 morts et de nombreux blessés en décembre 2011 lors de heurts avec la police. Les dirigeants de syndicats indépendants sont victimes de répressions, certains d’entre eux ont été condamnés ou agressés physiquement, et l’un d’eux, Yerlan Baltabay, que nous avons déjà mentionné plusieurs fois ici et qui dirige un syndicat local dénommé «Travail décent» pour les travailleurs de l’industrie pétrochimique est actuellement jugé. Yerlan a participé à la Conférence organisée en 2017 pour parler des violations des droits syndicaux dans son pays et subit aujourd’hui de toute évidence des représailles pour sa participation.

Face à ces manœuvres touchant aux droits des travailleurs, qui constituent des violations flagrantes de la convention, et en l’absence de toute mesure significative de la part du gouvernement du Kazakhstan pour améliorer la situation, IndustriALL demande que le présent cas soit mentionné dans un paragraphe spécial du rapport de la commission.

Membre gouvernemental, Inde – L’Inde souhaite la bienvenue à la délégation du gouvernement du Kazakhstan et la remercie d’avoir fait le point de la situation sur la question à l’examen. L’Inde se félicite de l’engagement pris par le gouvernement du Kazakhstan de s’acquitter de ses obligations internationales en matière de travail, notamment celles liées à la convention, en mettant progressivement en œuvre les recommandations pertinentes de l’OIT, et de sa volonté d’œuvrer de manière constructive avec l’Organisation.

L’Inde prend note avec satisfaction des efforts déployés par le gouvernement du Kazakhstan, en réelle consultation avec ses partenaires sociaux, pour élaborer un projet de loi en la matière qui vise essentiellement à simplifier la procédure d’enregistrement des syndicats et à leur donner les moyens d’agir, dans l’esprit du dialogue social et du tripartisme et compte tenu du contexte national spécifique. Nous attendons avec intérêt l’adoption de la loi par le Parlement du Kazakhstan le mois prochain, comme cela est prévu.

Nous demandons à l’OIT et à ses mandants d’appuyer pleinement le gouvernement du Kazakhstan et de lui fournir toute l’assistance technique nécessaire qu’il pourrait solliciter à cet égard pour s’acquitter de ses obligations en matière de travail. Nous saisissons cette occasion pour souhaiter plein succès au gouvernement du Kazakhstan dans ses efforts.

Membre travailleur, Australie – Toute sanction pénale à l’encontre de travailleurs exerçant pacifiquement leur droit à la liberté syndicale est inacceptable et contraire à la convention. Cela ressort clairement des conclusions formulées par la commission d’experts en l’espèce. Le Kazakhstan perpétue une longue et regrettable tradition en matière de lois et de pratiques qui témoignent d’un mépris manifeste pour le droit à la liberté syndicale. En 2015, le Rapporteur spécial des Nations Unies a largement décrit cette situation.

Au Kazakhstan, l’incrimination du comportement professionnel prend notamment les formes suivantes: premièrement, l’article 174 du Code pénal, qui interdit l’incitation à la discorde sociale, nationale ou autre. En application de ces dispositions, Natalia Sokolova, avocate syndicale, a été condamnée à une peine de six ans d’emprisonnement en août 2011. L’infraction d’incitation qui lui a été reprochée était celle d’avoir publiquement réclamé une modification du système de calcul des salaires des travailleurs.

Deuxièmement, l’obligation d’obtenir une autorisation préalable pour toute assemblée publique, qui ne peut avoir lieu que dans des endroits désignés et souvent isolés. Toute participation à des réunions non autorisées risque d’entraîner de lourdes sanctions pénales, y compris l’emprisonnement. Le Code pénal interdit en outre de prêter «assistance» pour la tenue de réunions «illégales», y compris par des «moyens de communication», ce qui érige en infraction des actes aussi anodins que l’utilisation des réseaux sociaux pour organiser les travailleurs. L’article 402 du Code pénal dispose que l’incitation à poursuivre une grève déclarée illégale par un tribunal est passible d’une peine d’emprisonnement pouvant aller jusqu’à trois ans.

En janvier 2017, Nurbek Kushakbaev, vice-président de la KNPRK, a été accusé et incarcéré pour avoir prétendument incité à la poursuite d’une grève de la faim. L’acte d’accusation dressé contre lui comprenait notamment des documents déclassifiés qui montraient que les téléphones du syndicat et de ses dirigeants avaient été mis sur écoute par les autorités depuis octobre 2015. La question de savoir si M. Kushakbaev avait bénéficié d’un procès équitable a soulevé de sérieux doutes. Les journalistes n’ont pas été autorisés à y assister. Des témoins clés ont fait des déclarations incohérentes, notamment un témoin qui a changé sa version des faits du jour au lendemain.

Le 7 avril 2017, le tribunal a condamné M. Kushakbaev à une peine de deux ans et demi d’emprisonnement et lui a ordonné de verser l’équivalent de plus de 75 000 euros de dommages et intérêts à l’entreprise concernée, ainsi que 2 400 euros à titre de dépens. Le tribunal a par ailleurs interdit à M. Kushakbaev de se livrer à des «activités publiques» pendant une période de deux ans après à l’expiration de sa peine. Il a finalement été libéré sous caution en mai 2018, mais les restrictions à son droit d’exercer des activités syndicales sont toujours en vigueur.

Dans un récent échange de correspondance avec la présente commission, le gouvernement du Kazakhstan s’efforce de donner à cette dernière l’assurance que des réformes sont en cours pour modifier concrètement les lois qui ont été jugées incompatibles avec les normes internationales. Dans la liste des mesures prévues par le gouvernement, on ne trouve aucune référence à ces lois pénales, des lois qui sont une abomination pour les syndicats libres et pour les travailleurs kazakhs qui sont censés jouir du droit constitutionnel à la liberté syndicale.

Membre gouvernemental, Bélarus – La délégation de la République du Bélarus remercie le gouvernement du Kazakhstan pour les informations détaillées qu’il a fournies et la commission d’experts pour son rapport sur l’application de la convention. Le Bélarus est par ailleurs sensible aux efforts déployés par le Kazakhstan pour s’acquitter de ses obligations découlant de la convention et vis-à-vis de l’OIT. Il exprime un avis positif sur ce que le gouvernement du Kazakhstan a accompli pour mettre en œuvre les recommandations de la commission d’experts. Le Bélarus se félicite des modifications apportées à l§a législation en vigueur dans le pays, en particulier en ce qui concerne l’activité des syndicats. Il tient à souligner que cette démarche s’effectue en concertation avec les partenaires sociaux du pays. Le Bélarus est satisfait de la coopération que le Kazakhstan a instaurée et continue de développer avec l’Organisation internationale du Travail et constate avec satisfaction qu’une mission de l’OIT s’est rendue dans le pays l’année dernière et que des consultations ont eu lieu en avril de cette année. Le Bélarus souhaite exprimer son soutien au gouvernement du Kazakhstan qui poursuit ses efforts de mise en œuvre des recommandations lui ayant été adressées par l’OIT en s’appuyant sur la feuille de route élaborée de concert avec l’Organisation.

Membre travailleuse, France – Le cas du Kazakhstan est malheureusement connu de notre assemblée, et il est important aussi de rappeler que derrière les cas dont nous discutons se trouvent des vies humaines, car il s’agit ici bien de cela: remettre l’humain au centre de nos préoccupations, et non pas le profit. Quelques minutes pour parler d’emprisonnements, de harcèlement, de menaces, d’intimidations, d’interrogatoires par la sécurité intérieure, c’est fort peu.

Que dire de la présidente de la KNPRK, Mme Larisa Kharkova, sous le coup d’une nouvelle inculpation en justice s’ajoutant aux peines déjà en cours de quatre ans de restriction de liberté de circulation, de cent heures de travaux forcés et d’une interdiction de cinq années dans toute position publique ou ONG?

Que dire des poursuites lancées en justice contre M. Yerlan Baltabay, leader du Syndicat sectoriel des travailleurs de l’énergie et du pétrole, dont les bureaux ont été méthodiquement fouillés et les documents syndicaux confisqués? Que dire des pressions psychologiques sur ces militants syndicaux et leurs familles?

Que dire de l’attaque physique commise le 10 novembre 2018 contre Dmitriy Senyavskiy, représentant du même syndicat dans la région de Karaganda, qui a été frappé à la tête, a subi plusieurs fractures du bras et d’autres blessures encore?

Ce ne sont que quelques exemples parmi tant d’autres. Le Kazakhstan fait partie des dix pays les pires au monde en matière de violations des droits des travailleurs selon l’index des droits de la CSI. Les travailleurs souhaitant s’affilier à un syndicat de leur choix font face à des pressions administratives, des menaces, des intimidations.

Nos conclusions en 2017 sur ce point précis recommandaient vivement au gouvernement du Kazakhstan de s’assurer que les militants syndicaux ne feraient pas face à des représailles; de permettre aux travailleurs d’exercer leur droit internationalement reconnu aux réunions pacifiques et de modifier la loi en ce sens; de mener une enquête sur l’usage de la violence et de la torture à Zhanazoen aux fins de représailles ou de dissuasion.

Il y aurait une longue liste de noms à faire devant cette assemblée tant les attaques sont nombreuses. Il semble aujourd’hui que le Kazakhstan mérite de notre commission et de la communauté internationale une attention toute particulière afin de mettre fin dans la pratique à ce mépris de la convention.

Membre gouvernemental, Turquie – Nous remercions le gouvernement du Kazakhstan pour les informations qu’il a communiquées et saluons son désir et sa volonté d’agir et de coopérer de manière constructive avec l’OIT. Le gouvernement du Kazakhstan a déployé des efforts manifestes pour renforcer et adapter son cadre législatif afin de le rendre conforme aux normes de l’OIT. Nous l’encourageons à poursuivre dans cette voie à cet égard. Nous saluons les mesures utiles et significatives prises par le gouvernement du Kazakhstan en consultation avec les partenaires sociaux, et notamment le fait qu’il a tenu compte des observations de la commission d’experts pour modifier la législation nationale. Il convient de prendre acte des modifications récemment apportées par le gouvernement du Kazakhstan en vue d’appliquer la feuille de route présentée à l’issue de la mission de l’OIT en mai 2018 et de rendre la législation nationale conforme aux normes énoncées dans la convention.

La Turquie ne doute pas que le Kazakhstan, qui respecte les normes internationales du travail de l’OIT et s’acquitte de ses obligations en matière de présentation de rapports relatifs aux conventions de l’OIT qu’il a ratifiées, poursuivra son travail avec l’Organisation et les partenaires sociaux dans un esprit de coopération constructive.

Membre travailleur, Norvège – Je prends la parole au nom des syndicats des pays nordiques. Comme à la session de 2015 et de 2017 de la Conférence internationale du Travail, nous exprimons cette année encore nos vives préoccupations face à l’absence persistante de progrès par le Kazakhstan pour rendre la loi sur les syndicats pleinement conforme à la convention.

Cette année, nous sommes en outre profondément préoccupés par les poursuites pénales engagées contre des militants syndicaux, ainsi que par les provocations, les coups et les blessures subis par des dirigeants syndicaux et par l’inaction du gouvernement qui n’a pas mené d’enquête pour traduire les auteurs de tels faits en justice. Dans la feuille de route adoptée à l’issue de la mission tripartite de haut niveau en mai 2018, le Kazakhstan s’est engagé à soumettre en novembre 2018 au Parlement un nouveau projet de loi sur les syndicats. Cela n’a pas été le cas. Au lieu de cela, les autorités ont continué de mettre fin aux activités de syndicats indépendants, de refuser l’enregistrement de nouveaux syndicats et d’exercer des pressions, y compris des poursuites, sur ceux qui ont osé protester.

Je souhaite rappeler que le prix Arthur Svensson a été décerné à des syndicalistes indépendants du Kazakhstan, qui ont été condamnés à des peines d’emprisonnement ou restrictives de liberté à l’issue de procès inéquitables. La loi sur les syndicats limite sérieusement la possibilité pour les syndicats de définir leur propre structure, de présenter des revendications et d’exercer le droit de grève et pose aussi problème en matière d’enregistrement des syndicats par les organes de l’Etat, de réorganisation et de dissolution. Le libre exercice du droit de constituer des organisations et de s’y affilier implique le droit des travailleurs de décider librement s’ils souhaitent intégrer ou non une organisation syndicale de niveau supérieur ou en devenir membres. Tel n’est pas le cas au Kazakhstan, car la loi prévoit des seuils élevés pour établir une organisation de niveau supérieur, ce qui rend quasiment impossible la formation de confédérations.

Dans les conclusions qu’elle a formulées en 2017, la présente commission a prié le Kazakhstan de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que la KNPRK et ses affiliés soient en mesure d’exercer pleinement leurs droits syndicaux et jouissent de l’autonomie et de l’indépendance nécessaires pour s’acquitter de leur mandat et représenter leurs mandants.

En 2018, le ministère de la Justice a refusé à quatre reprises d’enregistrer la KSPK – deux fois en août au motif que le nom ressemblait trop à celui d’un syndicat déjà enregistré, et deux fois en septembre en raison de détails techniques mineurs. Les travailleurs des pays nordiques, y compris les juges, le personnel pénitentiaire et les sapeurs-pompiers jouissent du droit de constituer des organisations de leur choix, d’y adhérer et de négocier collectivement. Cela les protège contre toute mainmise et garantit la pluralité des syndicats dans les pays nordiques. Nous prions instamment le gouvernement du Kazakhstan de garantir aux travailleurs l’exercice du droit de constituer librement des organisations syndicales, d’y adhérer et d’organiser leurs activités sans ingérence des autorités publiques. Cela doit être garanti aussi bien en droit que dans la pratique.

Membre gouvernemental, Fédération de Russie – Je souhaiterais exprimer mes remerciements aux représentants du gouvernement du Kazakhstan et à la mission qui s’est rendue dans le pays pour les éléments, explications et observations qu’ils ont fournis sur le fond de cette question, ainsi que pour les nouvelles informations sur les mesures prises par l’Etat en vue de respecter ses obligations internationales en matière de garantie de la liberté syndicale.

Le Kazakhstan s’emploie sans relâche à améliorer la mise en œuvre de la convention grâce à une coopération constructive avec l’Organisation internationale du Travail.

Nous nous félicitons de l’adoption d’une feuille de route présentée à l’issue de la mission de l’OIT qui s’est rendue au Kazakhstan en mai dernier. Nous nous félicitons en outre des mesures prises par le gouvernement pour l’application de cette feuille de route.

Le gouvernement a pris un ensemble complet de mesures visant à rendre la législation et les pratiques nationales pleinement conformes aux prescriptions de la convention. Il est particulièrement important que ces efforts soient menés en étroite collaboration avec les partenaires sociaux et qu’ils consolident les bases d’une coopération tripartite conformément aux orientations données par l’OIT à ce sujet.

Après des consultations tenues avec l’OIT et les partenaires sociaux au mois d’avril cette année, des projets de modification de la loi seront soumis au Parlement.

Nous sommes convaincus que ces efforts porteront leurs fruits. Nous espérons que la commission prendra note avec satisfaction des informations fournies par le Kazakhstan et qu’elle pourra ainsi clore l’examen de ce cas dans un avenir très proche.

Observateur, Internationale des services publics (ISP) – Je m’exprime au nom de la Fédération syndicale européenne des services publics (EPSU, sous son acronyme anglais) et de l’ISP.

Je voudrais attirer l’attention de la commission sur de nouvelles violations qui viennent allonger la liste des violations déjà signalées par la commission d’experts et les corroborer. L’organisation affiliée que nous représentons, le Syndicat des travailleurs de la santé du Kazakhstan, subit des actes d’ingérence dans ses activités, et ses membres ont fait et continuent de faire l’objet de pressions et de menaces par les autorités et les employeurs publics, ce qui constitue une violation du droit d’adhérer librement à une organisation syndicale de son choix.

Cette situation est directement liée à deux faits concomitants: d’une part, le départ de l’organisation affiliée de la Fédération des syndicats de la République du Kazakhstan il y a moins de deux ans; d’autre part, la création au même moment d’une organisation de substitution dans le secteur de la santé, l’Union des travailleurs de la santé (SENIM), sous l’égide de la fédération. Depuis lors, un grand nombre des membres de l’organisation affiliée ont rejoint l’organisation nouvellement créée et, parallèlement, de très nombreux enregistrements des syndicats de base membres de l’organisation affiliée ont été annulés. Cela n’est pas le résultat de facteurs naturels, mais de l’ingérence, des pressions et des menaces mentionnées précédemment. Par exemple, selon les informations dont nous disposons dans les régions du Turkestan, d’Atirau et de Kyzylorda, les organisations de base de l’organisation affiliée ont été complètement décimées en l’espace de deux semaines seulement. Nous savons également que l’organisation affiliée a déposé en vain une plainte auprès de l’agence de la fonction publique de la République du Kazakhstan et des autorités en charge de la lutte anticorruption.

Citons un autre exemple concret: le recours en justice contre l’annulation de l’enregistrement d’une organisation de base à Astan, qui a donné lieu à des décisions du Tribunal de première instance et de la Cour d’appel mettant en doute l’indépendance de la justice. En effet, les actes d’ingérence par l’administration de l’hôpital sont bien documentés, mais les deux tribunaux ont statué contre les représentants syndicaux.

Je souhaite souligner que, face à cette situation, depuis mars 2018, le nombre d’organisations de base du Syndicat des travailleurs du Kazakhstan a fortement diminué, passant de 926 à 288, tout comme le nombre de ses membres, qui est passé de 311 000 à 78 000, soit une perte de 68,9 pour cent et 75 pour cent respectivement. Nous demandons à la commission d’accorder toute l’attention requise à ces violations et de faire figurer dans les conclusions relatives au présent cas des mesures spécifiques pour y mettre fin.

Membre gouvernementale, Arménie – Nous souhaitons la bienvenue à la délégation du Kazakhstan et la remercions des informations qu’elle nous a fournies aujourd’hui. Nous nous félicitons de la ratification par le gouvernement du Kazakhstan de 24 conventions de l’OIT, dont les dispositions ont été prises en compte dans la législation nationale. Nous notons en outre avec satisfaction que le Kazakhstan a approuvé le rapport de la Commission mondiale sur l’avenir du travail et prenons note de la tenue au mois de mai cette année d’un forum de haut niveau consacré au centième anniversaire de l’OIT. Nous relevons que, dans le but d’appliquer la feuille de route pour la mise en œuvre des recommandations de l’OIT présentée en mai 2018 à l’issue de la mission de l’Organisation et de rendre la législation nationale conforme aux normes prévues par la convention, le Kazakhstan a organisé divers ateliers et discussions et a aussi rédigé des projets de modification de la législation en vigueur sur les activités des syndicats et des entrepreneurs. Tout en félicitant le Kazakhstan pour ses efforts, nous l’encourageons à continuer de s’engager de manière constructive.

Membre travailleuse, Allemagne – Pour reprendre les termes du Comité de la liberté syndicale «la solidarité syndicale internationale constitue l’un des objectifs fondamentaux de tout mouvement syndical». La commission considère donc qu’une législation interdisant à un syndicat national d’accepter une aide financière provenant d’une organisation internationale de travailleurs est contraire à l’article 5 de la convention. Or cela continue d’être le cas au Kazakhstan, dont la Constitution et la législation nationale interdisent aux syndicats, entre autres, de recevoir des fonds des organisations syndicales internationales.

En 1995 déjà, le Comité de la liberté syndicale, dans le cas no 1834, avait appelé le gouvernement à modifier la Constitution et la législation. Près de vingt-cinq ans plus tard, il n’y a toujours pas de réel changement en vue. Il est vrai que la modification de la loi annoncée aujourd’hui conférera aux syndicats «le droit de s’organiser, de tenir des manifestations en collaboration avec des organisations internationales et d’exécuter des projets visant à protéger les droits et intérêts des travailleurs conformément à la législation de la République du Kazakhstan». Toutefois, cette disposition ne dit rien sur la question de l’assistance financière. Par ailleurs, aucune modification du paragraphe 4 de l’article 5 de la Constitution n’a été annoncée.

Cela vient s’ajouter à une longue liste de violations des normes de l’OIT pour lesquelles nous doutons sérieusement de la volonté du Kazakhstan d’adapter effectivement sa législation et sa pratique en vue de s’acquitter des obligations internationales qui sont les siennes.

En mars 2019, le Parlement européen a adopté une résolution dans laquelle il reproche au Kazakhstan de ne pas avoir pris de mesures significatives pour appliquer concrètement les dispositions de la feuille de route de l’OIT ou les recommandations du Rapporteur spécial des Nations Unies sur le droit à la liberté de réunion et à la liberté d’association. Le Parlement a donc exhorté le gouvernement à mettre fin à la répression contre les syndicats indépendants, à abandonner les poursuites pénales à motivation politique contre les dirigeants syndicaux et à mettre la législation nationale en conformité avec les normes de l’OIT.

De même, en mars 2019, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels de l’ONU a appelé dans ses observations finales concernant le rapport du Kazakhstan non seulement au respect des obligations découlant de l’article 8 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, mais également des obligations au titre de la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

Dans ce contexte, nous demandons donc au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier le paragraphe 4 de l’article 5 de la Constitution. Nous l’invitons en outre à démontrer à la commission d’experts qu’il respecte la convention en se fondant sur des lois spécifiques en vigueur et non pas simplement annoncées. Par ailleurs, nous exigeons qu’une attention particulière soit accordée à ce cas de non-respect grave et persistant.

Membre gouvernemental, Ouzbékistan – Nous souhaitons remercier la délégation du Kazakhstan pour son rapport exhaustif et pour l’application par le Kazakhstan de la convention. Notre délégation se félicite de la coopération active du Kazakhstan avec l’OIT sur cette question.

Sur recommandation de la commission, le Kazakhstan a récemment accepté une mission de haut niveau de l’OIT. Je tiens à souligner en particulier que, de concert avec les membres de cette mission, le gouvernement du Kazakhstan a élaboré une feuille de route pour mettre en œuvre ses recommandations afin de se doter d’une législation pleinement conforme aux dispositions de la convention.

Permettez-moi de souligner les points suivants: des recommandations ont été élaborées à l’intention de tous les partenaires sociaux concernant l’octroi d’une assistance financière par les organisations internationales, ainsi que des mesures visant à modifier la loi sur les syndicats et les employeurs à la suite d’une large concertation menée aux niveaux national et international. L’Ouzbékistan est convaincu que ces mesures témoignent de la détermination du Kazakhstan à créer des conditions de travail dignes; cela mérite d’être reconnu par la présente commission.

Membre travailleur, Burkina Faso – Ma voix se fait l’écho des voix de 14 centrales syndicales venant de 12 pays d’Afrique. Je tiens à féliciter le porte-parole du patronat qui a utilisé un propos dans son intervention que je répète ici: une question de bonne foi.

Il est vrai que le Kazakhstan a ratifié 24 conventions sur 189. La convention a été ratifiée en 2000 et nous constatons que, en cinq ans, cela fait quatre fois pratiquement que ce cas est en comparution à la barre ici. Ce sont des preuves de concordance qui indiquent qu’il n’y a pas de relation correcte entre le discours qui est tenu ici et les faits sur le terrain. De ce point de vue, il y a matière à interpeller notre Organisation internationale afin de faire en sorte que les tribunes aux niveaux desquelles les autorités viennent s’exprimer soient des tribunes respectées.

Il est nécessaire d’envisager la possibilité que les sanctions aillent au-delà des pays qui sont en retard de paiement (financier), et qu’il soit fait en sorte que des pays soient sanctionnés lorsque les engagements qu’ils ont pris ne sont pas appliqués. Il est inacceptable que l’on tienne des propos aux tribunes et que, sur le terrain, l’on fasse tout autre chose.

Premièrement, en ce qui concerne la violation des normes constatées par le Kazakhstan, nous nous référons tout simplement aux règles du jeu éditées en 2014, en page 15, qui stipulent que les pays ayant ratifié une convention s’engagent à l’appliquer en droit et en pratique, ce qui n’est pas fait. Deuxièmement, toujours dans le même document, en page 28, paragraphe 1, il est dit que le principe de la liberté syndicale est au cœur des valeurs de l’OIT. Mais quand on constate que l’on ratifie la convention en 2000 et que l’on fait de l’ingérence en violant l’article 2 de la même convention au niveau des syndicats de la santé, ce sont des éléments qui sont impardonnables.

De tels comportements conduisent à un manque de justice sociale qui peut être source de toute violence et de tout radicalisme.

Je conclus en disant que tous ceux qui violent la convention en croyant que c’est une façon d’affaiblir les organisations syndicales, ce sont eux-mêmes qui s’affaiblissent parce que, si les partenaires officiels sont affaiblis, il est clair que quand la misère deviendra grandissante et insupportable, d’autres voix vont naître et ce seront des voix radicales, exigeantes, à l’endroit desquelles il n’y aura pas de diplomatie, et c’est à ce moment-là que l’on va regretter le fait que nous n’ayons pas eu le courage véritablement de travailler au respect des normes internationales qui sont les piliers essentiels de l’OIT qui a été créée en 1919.

Membre gouvernemental, Tadjikistan – Le Tadjikistan prend note des efforts déployés par le Kazakhstan pour appliquer la feuille de route élaborée à l’issue de la mission de l’OIT en mai 2018, ainsi que les recommandations de l’OIT, et pour rendre la législation nationale conforme aux dispositions de la convention.

Il convient en particulier de souligner les points suivants:

– des séminaires et des débats ont été organisés avec la participation d’experts internationaux sur la mise en œuvre des recommandations de l’OIT;

– une ligne d’assistance téléphonique a été mise en place pour l’enregistrement des syndicats et leur fonctionnement;

– des recommandations ont été élaborées sur les moyens d’obtenir une assistance financière de syndicats et d’organisations internationales.

Nous prenons également note des consultations organisées le 30 avril 2019 par le secrétariat du BIT pour parvenir à des projets de modification de la législation et de l’intention du gouvernement du Kazakhstan de faire adopter les dispositions législatives pertinentes en juillet 2019. Nous espérons que le Kazakhstan et l’OIT poursuivront leur coopération fructueuse pour l’application de la feuille de route.

Membre travailleur, Fédération de Russie – Je prends la parole au nom de la délégation des travailleurs de la Fédération de Russie. Depuis la 105e session de la Conférence internationale du Travail, notre délégation n’a eu de cesse ces dernières années de faire part de ses préoccupations concernant la complexité de la procédure légale d’enregistrement des syndicats au Kazakhstan. Nous avons appelé l’attention de cette commission sur le fait que certaines dispositions de la législation kazakhe ne sont pas conformes aux principes fondamentaux de l’Organisation. Hélas, il s’avère que nos craintes étaient fondées. La situation a sérieusement empiré au cours des deux dernières années. Il n’y a pas eu de modifications significatives de la législation comme le prévoit la feuille de route convenue avec l’OIT. Au contraire, les lois en vigueur ont servi à éliminer l’un des syndicats nationaux, la FNPRK. Par la suite, plusieurs syndicats affiliés se sont vu obligés de cesser leurs activités après avoir tenté de se réenregistrer conformément à la loi sur les syndicats en vigueur au Kazakhstan. Ils se sont heurtés à de nombreux obstacles et, des dizaines de fois, les tribunaux leur ont refusé le droit de s’enregistrer.

Les syndicats de branche qui étaient affiliés à l’ancienne confédération et qui ont tenté à plusieurs reprises en 2018 d’enregistrer de nouveaux syndicats à l’échelle nationale rencontrent les mêmes obstacles. Il arrive souvent que des syndicats locaux se voient aussi refuser leur enregistrement. De son côté, l’Etat applique non seulement des lois qui ont déjà suscité des critiques, notamment de la part d’experts, mais exerce aussi des pressions directes et systématiques sur les militants et dirigeants syndicaux. Trois dirigeants de la confédération ont été condamnés sur la base d’accusations fallacieuses – la présidente Larisa Kharkova et les dirigeants des syndicats de branche, Amin Eleusinov et Nurbek Kushakbaev. Ils n’ont pas encore été jugés, mais il ne fait aucun doute que leurs libertés ont fait l’objet de restrictions. Une procédure pénale est actuellement ouverte contre un autre dirigeant de la confédération, Yerlan Baltabay, qui s’est exprimé devant la commission il y a deux ans sur le cas du Kazakhstan. Nonobstant le fait que les charges doivent être abandonnées, les travailleurs de la Fédération de Russie sont convaincus que ces personnes, ainsi que de nombreux autres militants qui sont constamment victimes de pressions illégales, de coups physiques et de mesures administratives, sont poursuivies pénalement et traitées de cette manière pour avoir exercé, pourtant en toute légalité, des activités syndicales.

En 2011, les autorités du Kazakhstan ont ouvert le feu sur des travailleurs qui manifestaient pacifiquement dans une usine pétrolière et gazière pour réclamer des hausses de salaires. Seize personnes ont été tuées et des dizaines de militants traduits en justice et inculpés. Malheureusement, nous constatons que la République du Kazakhstan ne semble pas du tout vouloir s’acquitter de ses obligations internationales en matière de liberté syndicale. C’est pourquoi la délégation des travailleurs de la Fédération de Russie demande que le présent cas soit mentionné dans un paragraphe spécial du rapport.

Membre gouvernemental – Je souhaite tout d’abord adresser mes remerciements à ceux et celles qui ont formulé des propositions et des recommandations sur ce cas particulier concernant le Kazakhstan. Nous remercions vivement l’Organisation internationale du Travail pour son assistance et les organisations internationales d’employeurs et de travailleurs pour leurs avis. Bien entendu, nous poursuivrons l’action engagée, car nous sommes conscients que cela est nécessaire si nous voulons que le Kazakhstan progresse vers une pleine conformité avec les dispositions de la convention.

Permettez-moi juste de formuler quelques observations en réponse aux propos qui viennent d’être tenus.

Premièrement sur le fonctionnement des organisations d’employeurs. En 2018, nous avons connu une période de transition et certaines organisations ont quitté la NCE. Nous redoublons d’efforts, depuis longtemps et pour de nombreuses années encore, pour que la législation définisse clairement le rôle et les fonctions des organisations d’employeurs et de la NCE. Afin de garantir que nous disposons de paramètres clairs pour déterminer leurs activités et les mesures qu’elles prennent, l’assistance technique de l’Organisation internationale du Travail sera évidemment très utile à cet égard et nous espérons bien pouvoir en bénéficier davantage cette année. De cette manière, il sera possible de garantir que les dispositions du projet de loi qui a été élaboré et qui sera soumis très prochainement au Parlement sont pertinentes.

Nous comprenons les préoccupations qui ont été exprimées au sujet du recours à la force contre des membres de syndicats. Nous mènerons une enquête chaque fois que ce genre de cas se produira.

S’agissant des accusations de hooliganisme portées contre les dirigeants de la manifestation organisée en 2011 et de l’enquête judiciaire sur le dirigeant syndical, Yerlan Baltabay, des actions ont été engagées dans le respect du Code de procédure pénale.

Les travailleurs ont des droits, des droits sans restriction de constituer une organisation syndicale et d’y adhérer, exception faite des sapeurs-pompiers et des militaires, du personnel pénitentiaire et des employés des centres de réinsertion par le travail, ainsi que des membres des troupes du ministère de l’Intérieur. Ces personnes n’ont pas la possibilité d’adhérer à un syndicat.

Selon les dispositions de la convention, la mesure dans laquelle les garanties prévues par ladite convention s’appliquent aux forces armées, par exemple, est déterminée par la législation nationale. Permettez-moi néanmoins de souligner une fois de plus que les civils qui travaillent dans des services pénitentiaires, dans l’armée, notamment dans les services financiers et de santé, dans les services juridiques des ressources humaines, ont, conformément à la loi, le droit d’adhérer à des syndicats et peuvent actuellement jouir de ce droit sans restriction.

Je souhaiterais de nouveau saisir cette occasion pour dire que le Kazakhstan a pris des mesures pour modifier la loi sur les activités des syndicats, le Code du travail et d’autres textes législatifs. Au cours des deux prochains mois, nous nous pencherons sur des projets de loi visant à modifier la législation. Ces projets de loi seront ensuite soumis au Parlement du Kazakhstan en vue de l’adoption des modifications et de la nouvelle législation le plus rapidement possible. Je le répète, les conseils techniques d’experts de l’OIT seront les bienvenus et nous espérons en bénéficier dans le courant de l’année prochaine.

Venons-en maintenant aux procédures d’enregistrement des syndicats. En cas de problèmes, ceux-ci feront l’objet d’un examen et d’une enquête approfondis par les organes chargés de l’enregistrement des syndicats, qui sont rattachés au système judiciaire et relèvent donc du ministère de la Justice.

Je puis vous assurer que le Kazakhstan ne ménagera aucun effort pour garantir que le pays s’acquitte pleinement de ses obligations au titre de la convention.

Membres employeurs – Les employeurs remercient le représentant du gouvernement pour son intervention orale faite cet après-midi et dans la soirée, et pour les informations écrites communiquées au sujet du présent cas. Nous remercions en outre ceux et celles qui ont pris la parole au cours des discussions.

Le gouvernement ayant fait montre de bonne volonté à l’égard de cette procédure, le groupe des employeurs estime qu’il faut aujourd’hui saisir la balle au bond et obtenir des mesures concrètes. Par conséquent, compte tenu des éléments fournis par le gouvernement à cet égard, les employeurs prient instamment ce dernier de revoir, en consultation avec les partenaires sociaux, la législation et la pratique existantes en matière de réenregistrement des syndicats afin de surmonter les obstacles d’ordre législatif qui se posent; d’élaborer, en étroite collaboration avec les partenaires sociaux, des projets de modification des dispositions concernées de la loi sur les syndicats en vue, premièrement, de garantir que les travailleurs décident librement de l’affiliation des syndicats sectoriels territoriaux ou locaux à un syndicat national et, deuxièmement, d’abaisser le seuil applicable aux syndicats sectoriels nationaux.

Par ailleurs, le groupe des employeurs est d’avis que le gouvernement devrait élaborer, en étroite coopération et par la voie du dialogue social avec les organisations représentatives des employeurs et des travailleurs, les modifications qu’il convient d’apporter au cadre législatif qui pour l’heure entrave la liberté syndicale des organisations d’employeurs et de travailleurs. Dans cette optique, le groupe des employeurs demande instamment au gouvernement d’élaborer, en concertation avec les organisations d’employeurs les plus représentatives, les projets de modification des dispositions pertinentes relatives à la NCE afin que les employeurs puissent constituer des organisations de leur choix et y adhérer. Nous avons pris bonne note des indications du gouvernement concernant la période de transition au sujet de la loi sur la NCE, mais notre crainte est que le gouvernement ne comprenne pas les préoccupations des employeurs. Soyons clairs: le gouvernement n’a aucun rôle légitime à jouer dans les activités d’organisations d’employeurs libres et autonomes. Nous encourageons donc le gouvernement à engager des consultations avec les organisations d’employeurs les plus représentatives et à accepter l’assistance technique du BIT à cet égard pour que le cadre législatif permette le fonctionnement libre et autonome d’organisations d’employeurs qui soient dissociées et indépendantes du gouvernement.

Aussi saluons-nous les indications données par le gouvernement selon lesquelles le projet de loi est en cours et permettra de régler ces questions, et nous espérons que tel sera bel et bien le cas. Nous encourageons par ailleurs le gouvernement à fournir des informations sur le statut juridique et la teneur de sa recommandation en ce qui concerne l’autorisation des organisations de travailleurs et d’employeurs de bénéficier de l’assistance financière des organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. Nous notons avec une profonde inquiétude qu’un certain nombre de ces recommandations reviennent et espérons vivement qu’elles seront mises en œuvre sans tarder.

Membres travailleurs – Le Kazakhstan a fait l’objet d’un examen devant notre commission à de nombreuses reprises. Il a également récemment reçu une mission tripartite de haut niveau qui a eu l’occasion d’adresser un certain nombre de recommandations au gouvernement.

Nous invitons instamment le gouvernement à mettre pleinement en œuvre les recommandations qui lui ont été adressées par notre commission en 2015, 2016 et 2017. Le gouvernement veillera également à mettre en œuvre la feuille de route présentée à l’issue de la mission tripartite de haut niveau. L’ensemble de ces actions sera entrepris en étroite concertation avec l’ensemble des représentants des travailleurs et des employeurs.

Au vu des nouveaux actes violents perpétrés à l’encontre de dirigeants syndicaux, il nous semble fondamental en premier lieu de demander au gouvernement de tout mettre en œuvre en vue de faire cesser les actes de violence à l’égard des dirigeants et militants syndicaux. Cela passera notamment par la poursuite et la répression efficaces des auteurs de tels faits. La mise en place de peines suffisamment dissuasives est à cet égard indispensable.

Le gouvernement doit également cesser les manœuvres d’intimidation à l’égard des syndicalistes, notamment par la voie de poursuites judiciaires, lever les restrictions à leurs activités syndicales et abandonner toutes les charges retenues contre eux.

La procédure d’enregistrement pose encore de nombreux problèmes et en arrive dans les faits à restreindre la liberté d’association. Nous demandons au gouvernement d’apporter une réponse aux préoccupations exprimées par les partenaires sociaux par rapport aux problèmes récurrents que pose cette procédure d’enregistrement et d’engager un dialogue avec eux afin de prendre toutes les mesures nécessaires, notamment une modification en profondeur de la loi sur les organisations syndicales, afin de lever tous les obstacles légaux et de fait à l’exercice de la liberté d’association dans le pays.

Nous demandons avec insistance au gouvernement de procéder à l’enregistrement de toutes les organisations syndicales, et particulièrement à l’enregistrement de la KNPRK ou de son successeur, le KSPK.

De nombreuses ingérences dans l’organisation interne des organisations syndicales doivent encore être constatées au Kazakhstan. Nous demandons au gouvernement de s’abstenir de toute interférence dans les affaires internes des organisations syndicales.

L’obligation d’intégrer une organisation syndicale de niveau supérieur dans les six mois qui suivent l’enregistrement de l’organisation porte atteinte à la liberté de choix d’une organisation syndicale d’intégrer ou non une telle structure. Il convient dès lors de modifier la loi sur les syndicats afin de garantir le droit des travailleurs de décider librement s’ils souhaitent s’associer ou devenir membres d’une structure syndicale de niveau supérieur.

Plus fondamentalement, le gouvernement s’abstiendra de définir la structure des organisations syndicales, de limiter les catégories d’organisations syndicales et de se réserver le droit de décider si une organisation syndicale a le droit d’exister ou non. Les seuils d’affiliation exigés par la législation sont également trop élevés. Il convient dès lors de réduire ces seuils d’affiliation pour garantir une véritable liberté d’association.

Le gouvernement veillera également à garantir une indépendance pleine et entière des organisations d’employeurs en modifiant la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs.

Plus généralement, le gouvernement devra respecter les libertés d’actions collectives, y compris le droit de grève. A cet égard, le contenu de la notion d’activités industrielles dangereuses et la procédure afin de déterminer si une activité est bel et bien dangereuse ou non posent problème. La notion est encore trop floue et permet à un grand nombre d’activités de tomber sous cette notion. La procédure permet par ailleurs à une entreprise de décider elle-même si son activité est une activité industrielle dangereuse. Cela a pour effet de restreindre exagérément l’exercice du droit de grève. Nous avons bien noté la position du groupe des employeurs au sujet du droit de grève. Nous en profitons pour rappeler que le groupe des travailleurs estime que le droit de grève est bel et bien inclus dans la convention.

Les commentaires de la commission d’experts à cet égard sont donc tout à fait pertinents et nous y souscrivons totalement. En ce qui concerne la position du groupe gouvernemental, celui-ci a reconnu en 2015 que le droit de grève est lié à la liberté syndicale qui est un principe fondamental de l’OIT. Il a reconnu la nécessité de protéger le droit de grève en vue de garantir pleinement la liberté syndicale, et en particulier le droit d’organiser des activités dans le but de promouvoir et de protéger les intérêts des travailleurs.

J’en profite également pour remercier les gouvernements qui l’ont rappelé au cours de nos discussions. Je me limiterai à ce commentaire et me garderai d’interpréter la position exprimée par le groupe des gouvernements.

Il conviendrait dès lors de modifier le Code du travail en le rendant plus explicite quant aux installations considérées comme dangereuses et en révisant la procédure pour déterminer si une entreprise exerce de telles activités, sans que l’entreprise elle-même puisse en décider.

Nous demandons l’abrogation de l’article 402 du Code pénal qui incrimine l’incitation à poursuivre une grève déclarée illégale par le tribunal.

Nous avons appris que des recommandations ont été formulées à l’attention des organisations syndicales qui reçoivent un financement international. Il sera intéressant de pouvoir en prendre connaissance par écrit et nous demandons dès lors au gouvernement de les communiquer à la commission d’experts. Il n’en reste pas moins que les aspects législatifs de cette question restent problématiques afin d’assurer une totale conformité avec la convention. Nous demandons dès lors au gouvernement de modifier le cadre législatif relatif à ces financements internationaux en vue de garantir la liberté des partenaires sociaux de bénéficier de financements de la part de partenaires internationaux.

Afin de mettre en œuvre l’ensemble de ces recommandations, nous demandons au gouvernement de solliciter l’assistance technique du BIT.

Au vu des manquements graves, récurrents et persistants, malgré les nombreuses recommandations adressées à la suite des nombreux examens du cas du Kazakhstan devant notre commission, malgré les nombreuses initiatives du BIT en vue de mettre le Kazakhstan sur la voie de la conformité avec la convention et vu l’absence de progrès en la matière, nous demandons que les conclusions adoptées par notre commission soient incluses dans un paragraphe spécial.

Conclusions de la commission

La commission a pris note des informations écrites et des déclarations orales faites par le représentant du gouvernement et de la discussion qui a suivi.

La commission a regretté l’absence persistante de progrès depuis le dernier examen du cas, en particulier en ce qui concerne les graves obstacles à la création de syndicats sans autorisation préalable en droit et en pratique, et l’ingérence constante dans la liberté d’association des organisations d’employeurs.

La commission a pris note de la mission tripartite de haut niveau de l’OIT qui a eu lieu en mai 2018 et de la feuille de route qui en a résulté.

Prenant en compte la discussion, la commission demande au gouvernement de:

- modifier les dispositions de la loi sur les syndicats conformément à la convention, en ce qui concerne les questions relatives aux restrictions excessives appliquées à la structure des syndicats qui limitent le droit des travailleurs de constituer des syndicats de leur choix et de s’y affilier;

- ne pas imposer de restrictions au droit d’occuper des postes électifs dans les syndicats et à la liberté de mouvement pour exercer des activités syndicales légitimes;

- s’assurer que les allégations de violence à l’encontre de syndicalistes fassent l’objet d’enquêtes et, le cas échéant, imposer des sanctions dissuasives;

- revoir, en consultation avec les partenaires sociaux, la législation et la pratique existantes en matière de réenregistrement des syndicats afin de surmonter les obstacles existants;

- modifier, en consultation avec les organisations d’employeurs les plus représentatives, libres et indépendantes, les dispositions de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs et les règlements y afférents, de manière à garantir sans plus attendre la pleine autonomie et la pleine indépendance d’organisations d’employeurs libres et indépendantes. En particulier, supprimer les dispositions sur le mandat général de la NCE, qui consiste à représenter les employeurs et à accréditer les organisations d’employeurs;

- s’assurer que la KNPRK et les organisations qui y sont affiliées jouissent sans plus tarder de la pleine autonomie et de la pleine indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, et jouissent de l’autonomie et de l’indépendance nécessaires pour remplir leur mandat et représenter leurs mandants;

- confirmer la modification de la législation pour permettre aux juges, aux pompiers et au personnel pénitentiaire, qui n’ont pas un grade militaire, de constituer une organisation de travailleurs et de s’y affilier;

- adopter une législation garantissant que les organisations nationales de travailleurs et d’employeurs ne sont pas empêchées de recevoir une aide financière ou autre de la part d’organisations internationales. A cet égard, fournir des informations sur le statut juridique et le contenu de sa recommandation visant à autoriser les organisations de travailleurs et d’employeurs à recevoir une assistance financière d’organisations internationales; et

- mettre en œuvre d’urgence la feuille de route de 2018, en consultation avec les partenaires sociaux.

La commission invite le gouvernement à recourir à l’assistance technique du BIT pour traiter ces questions, et à faire rapport sur les progrès accomplis à la commission d’experts d’ici au 1er septembre 2019.

La commission décide d’inclure ses conclusions dans un paragraphe spécial du rapport.

Représentant gouvernemental – Je voudrais profiter de l’occasion pour remercier tous ceux qui ont participé à la discussion sur le cas du Kazakhstan, y compris les partenaires sociaux, les représentants des gouvernements et des organisations non gouvernementales. Nous prenons note des conclusions. Nous continuerons à travailler avec les partenaires sociaux et le BIT sur la législation et la pratique en rapport avec la mise en application de la convention no 87 au Kazakhstan. Le Kazakhstan est déterminé à respecter intégralement ses obligations envers l’OIT.

Cela étant dit, passons maintenant au texte des conclusions que vous venez d’adopter. Si la première ligne des conclusions indique que la commission a pris note des informations écrites et orales communiquées par les représentants gouvernementaux, ainsi que des discussions qui ont suivi, le paragraphe no 1, portant sur la nécessité de modifier les dispositions de la loi sur les syndicats, et le paragraphe no 8, sur l’adoption de la législation pour garantir que les organisations de travailleurs et d’employeurs puissent recevoir une aide financière, ont été rédigés comme si le représentant gouvernemental n’avait rien dit et que la commission n’avait rien entendu à ce sujet. Il est très inhabituel d’adopter un document, reçu 10 minutes auparavant, sans que le représentant gouvernemental n’ait donné son point de vue sur ce document. Mais nous pouvons vivre avec.

En outre, s’agissant du paragraphe concernant la nécessité de veiller à ce que le KNPRK, un ancien syndicat, désormais dissout, bénéficie d’une pleine autonomie et d’indépendance, ce syndicat, comme l’indique le rapport du gouvernement, a tenté de s’enregistrer sous un autre nom. Que se passera-t-il si ce syndicat s’appelle autrement? Comment allons-nous faire pour suivre cette recommandation de la commission? Devons-nous le contraindre à adopter le nom comme vous l’indiquez dans le document, vous permettrez-nous de l’enregistrer sous un autre nom? Car il appartient aux membres des syndicats et aux militants de le faire.

Enfin, vous avez proposé que la commission décide de faire apparaître ses conclusions dans un paragraphe spécial du rapport. Je demanderais au secrétariat de bien vouloir nous donner d’autres informations sur ce qu’implique pour nous de figurer dans le paragraphe spécial et pourquoi le Kazakhstan y a été placé. Nous relevons que, sur les 26 orateurs qui sont intervenus dans le cas du Kazakhstan, seuls deux ou trois délégués ont mentionné ce paragraphe spécial, et vous avez décidé d’aller dans ce sens. Nous demandons donc au secrétariat de nous expliquer pourquoi.

En outre, nous partageons pleinement les observations de l’Inde concernant la transparence de la commission, à savoir qu’il faut plus de transparence.

Cas individuel (CAS) - Discussion : 2017, Publication : 106ème session CIT (2017)



Un représentant gouvernemental a indiqué que la loi de 2015 sur les syndicats et le Code du travail de 2015 visaient à renforcer les fondements de l’organisation du mouvement syndical et à en élargir le rôle de défenseur des droits et intérêts des travailleurs. La Constitution et la loi sur les syndicats interdisent à la fois l’ingérence illégale de l’Etat dans les affaires des associations publiques et tout acte qui empêche la constitution ou le fonctionnement d’un syndicat. La discrimination à l’égard d’un citoyen au motif de son affiliation à un syndicat est interdite au Kazakhstan. Les syndicats sont fondés sur l’égalité entre leurs membres. Tous les syndicats sont égaux devant la loi. Les syndicats opèrent en toute indépendance, adoptent leur propre règlement, décident de leur structure, définissent leurs priorités et forment leurs propres comités syndicaux. La législation prévoit que les syndicats agissent indépendamment des organes de l’Etat à tous les niveaux, ainsi que des employeurs et de leurs associations, et que ceux-ci ne les contrôlent pas et qu’ils ne sont pas tenus de leur rendre des comptes. Les syndicats ont le droit de travailler avec des syndicats internationaux et d’autres organisations de défense des droits et libertés des travailleurs et de conclure des accords de coopération. Il existe actuellement deux centrales syndicales nationales qui regroupent près de 3 millions de travailleurs, soit presque la moitié de tous les travailleurs employés du pays. De plus, le Kazakhstan compte 38 syndicats sectoriels, 23 syndicats régionaux et 404 syndicats locaux, ainsi que 20 000 organisations syndicales de premier degré. Quant à la suite actuellement donnée aux observations de la commission d’experts sur les conclusions de 2016 de la Commission de la Conférence, une feuille de route concernant l’élaboration d’un projet de loi a été adoptée et un groupe de travail spécial regroupant tous les partenaires sociaux a été formé pour améliorer la législation relative aux activités syndicales. Ce groupe a déjà formulé des propositions de modification de la législation en vigueur, conformes aux observations et conclusions de la Commission de la Conférence et de la commission d’experts. En septembre 2016, le Kazakhstan a accueilli une mission de contacts directs de l’OIT. Dans son rapport, la mission s’est félicitée du fait que le Kazakhstan était prêt à continuer de mettre la législation nationale en conformité avec la convention et a salué l’ouverture et la transparence du gouvernement au cours des discussions sur les problèmes soulevés. Elle a relevé les avancées positives en ce qui concerne les modifications de la loi sur les syndicats et du Code du travail proposées. Au cours de la mission de contacts directs et de la mission de la Confédération syndicale internationale (CSI) qui a suivi, des propositions nationales de modification de la législation ont été examinées. A ce jour, les mesures suivantes ont été prises. Premièrement, en ce qui concerne la procédure de constitution d’un syndicat, le groupe de travail, compte tenu de la pratique internationale et du nombre croissant de petites et moyennes entreprises dans le pays, a rédigé un projet de loi afin de réduire le nombre de membres fondateurs de dix à trois. Deuxièmement, en ce qui concerne la procédure d’enregistrement des syndicats, la législation en vigueur prévoit un processus en deux temps: 1) un premier enregistrement, dans les deux mois qui suivent sa constitution; et 2) une confirmation du statut de syndicat dans les six mois qui suivent l’enregistrement. Le groupe de travail a proposé de remplacer ce processus compliqué par un processus en un seul temps. Troisièmement, en ce qui concerne la restriction du droit de grève, le groupe de travail a proposé de modifier l’article 176 du Code du travail, qui interdit formellement les grèves dans les entreprises qui appartiennent à la catégorie des installations de production dangereuses, afin de permettre la grève dans ces entreprises, pour autant qu’un service minimum garantisse le fonctionnement ininterrompu de ces installations et la sécurité industrielle. Les conditions et critères utilisés pour classer une entreprise dans la catégorie des installations de production dangereuses sont énoncés aux articles 70 et 71 de la loi sur la protection civile. Toutes les modifications législatives proposées ont été approuvées par les associations nationales de syndicats et d’employeurs. Le 26 mai 2017, la commission interdépartementale sur les activités législatives, qui relève du gouvernement, a examiné et approuvé le cadre conceptuel d’un projet de loi. Un projet de loi est en cours d’élaboration avant soumission au Parlement. Le gouvernement prévoit également de se pencher sur la modification de la loi sur les syndicats, en ce qui concerne le système d’affiliation à un syndicat, ainsi que de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs, en ce qui concerne la présence du gouvernement au sein de la Chambre. En septembre 2016, au cours de la mission de contacts directs, ainsi que début 2017, le gouvernement a demandé l’assistance technique du Bureau sur ce point. Il attend désormais sa réponse officielle pour commencer à examiner, avec l’appui du BIT, le deuxième train de modifications législatives. Il prendra toutes les mesures nécessaires pour veiller à ce que la législation nationale respecte toutes les dispositions de la convention.

Les membres employeurs ont souligné que, malgré les orientations très claires de la Commission de la Conférence en 2016 et l’engagement du gouvernement, et nonobstant les préoccupations de longue date soulevées par la commission d’experts dans ses observations adoptées en 2006, 2007, 2008, 2010, 2011, 2014, 2015 et 2016, il semble que le gouvernement n’a toujours rien fait pour résoudre les problèmes graves liés à la liberté syndicale des organisations de travailleurs et d’employeurs, surtout la liberté de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier, sans autorisation préalable. Le fait que le gouvernement continue de ne pas faire en sorte que la loi de 2013 sur la Chambre nationale des entrepreneurs prévoie la pleine autonomie et indépendance des organisations d’employeurs, sans ingérence de la part du gouvernement, suscite une vive inquiétude. La création de la Chambre nationale des entrepreneurs, prévue par la loi, constitue un obstacle sérieux à la liberté d’association des organisations d’employeurs. Les entraves à la liberté et à l’indépendance des organisations d’employeurs générées par la période transitoire de cinq ans prévue par la loi, de même que le large éventail de fonctions et de responsabilités de la Chambre nationale des entrepreneurs, font naître des inquiétudes graves et persistantes. Un autre facteur de forte préoccupation est l’inaction du gouvernement qui ne modifie pas cette loi pour garantir la pleine autonomie et indépendance des organisations d’employeurs. Compte tenu des conclusions de la mission de contacts directs et de l’engagement du gouvernement à améliorer la situation, il faut que les autorités adoptent plusieurs mesures préliminaires afin de remédier immédiatement à la situation. Pour lever les obstacles à la liberté d’association des organisations d’employeurs, le gouvernement pourrait: 1) supprimer le mandat universel de la Chambre nationale des entrepreneurs afin de représenter les besoins des employeurs; et 2) supprimer la disposition de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs portant sur l’accréditation des organisations d’employeurs par cette dernière, accréditation qui les place en situation de subordination à l’égard de la Chambre et qui permet à celle-ci de refuser de façon arbitraire l’accréditation d’une organisation d’employeurs. Les entraves à la liberté syndicale des organisations de travailleurs, au moment de leur enregistrement, suscitent aussi des préoccupations. Profondément attachés aux principes de la liberté syndicale et au droit des travailleurs et des employeurs de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier, les membres employeurs ont instamment demandé au gouvernement d’agir, avec l’assistance du BIT, pour répondre sans plus tarder aux préoccupations soulevées par la présente commission. Enfin, à la lumière des commentaires répétés de la commission d’experts sur ce cas, les membres employeurs ont rappelé qu’ils n’étaient pas d’accord avec la commission à propos de la convention no 87 et du droit de grève, et ont rappelé que «sa portée et les conditions de son exercice sont réglementées au niveau national» et qu’il n’y a pas de consensus sur ce point au sein de la Commission de la Conférence.

Les membres travailleurs ont rappelé que ce cas a été discuté lors la précédente session de la CIT et déclaré que la constante dégradation de la situation en matière de liberté syndicale au Kazakhstan est préoccupante. Le gouvernement ne semble pas avoir entendu les signaux forts envoyés par la Commission de la Conférence lors de sa précédente session. La mission de contacts directs qui s’est rendue dans le pays en septembre 2016 n’a pas permis de convaincre le gouvernement de mettre fin aux persécutions dont font encore l’objet certains leaders syndicaux. Certains signaux politiques positifs ont bien été envoyés mais ne se traduisent pas dans les faits. Ainsi, après avoir accordé l’enregistrement à la Confédération des syndicats indépendants (KNPRK) à l’issue d’une procédure d’enregistrement anormalement longue, le gouvernement a révoqué son enregistrement, rendant ainsi illégale et pénalement répréhensible toute activité syndicale de cette organisation. Le gouvernement procède en outre à des arrestations de leaders syndicaux, introduit des procédures judiciaires et prononce de lourdes peines à leur encontre. Ces pratiques d’intimidation visent à réduire à néant les capacités d’action des organisations syndicales. Ces faits graves ont fait l’objet d’une plainte devant le Comité de la liberté syndicale et démontrent l’ampleur du travail à réaliser pour la défense de la liberté syndicale. C’est tout l’objet de la convention qui n’est pas respecté dans le pays. Les manquements dans l’application de la convention ont pour la plupart déjà été abordés précédemment. En ce qui concerne l’interdiction faite au personnel pénitentiaire et aux sapeurs-pompiers de constituer ou d’adhérer à une organisation syndicale, le gouvernement affirme que seul le personnel qui a un statut de militaire ou de policier tombe sous cette interdiction. Il ne faudrait pas que le gouvernement use de cette justification afin de contourner et d’abuser de l’exception à la liberté de constitution et d’association reconnue pour la police et les forces armées. Les fonctions exercées par les pompiers et le personnel pénitentiaire ne justifient pas leur exclusion des droits et garanties prévus par la convention compte tenu du principe de l’interprétation restrictive des dérogations à la liberté de constituer des organisations, comme cela a été souligné dans l’étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales. S’il peut être accepté que la constitution d’une organisation syndicale fasse l’objet d’un enregistrement, ce dernier ne peut pas être la condition de l’exercice d’activités syndicales légitimes. Or, suite à l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les syndicats, le Kazakhstan a imposé l’enregistrement ou le réenregistrement des organisations syndicales et considère les activités syndicales d’une organisation non enregistrée comme illégales. Or les procédures d’enregistrement sont parfois à ce point longues qu’elles portent atteinte à la liberté syndicale. Il convient néanmoins de saluer la volonté affichée du gouvernement de simplifier la procédure d’enregistrement, et il est à espérer que cette simplification garantira également une réelle liberté de constituer des organisations. En ce qui concerne l’obligation pour les organisations syndicales locales ou sectorielles de s’insérer dans la structure d’une organisation syndicale de niveau supérieur, il est fondamental de rappeler que les travailleurs ont le droit de décider librement et en toute autonomie de s’associer ou non à une structure syndicale de niveau supérieur ou en devenir membres. Les seuils pour la création de ces organisations de niveau supérieur sont actuellement trop élevés et constituent une entrave à leur constitution. Pour être conformes à la convention, ces seuils devraient être fixés à un niveau raisonnable. La loi sur la chambre nationale des entrepreneurs contient également des restrictions à la liberté d’association et d’organisation des organisations d’employeurs, ce qui contrevient à la convention. Ces différentes atteintes à la liberté syndicale mettent en péril l’une des valeurs fondatrices de l’OIT, à savoir le dialogue social. L’article 3 de la convention implique par ailleurs le droit des organisations d’organiser leur activité et de formuler leurs programmes d’action. Force est toutefois de constater que la législation nationale restreint cette liberté d’action pour un certain nombre d’organisations tombant sous la catégorie des organisations qui mènent des «activités industrielles dangereuses». Le caractère flou de cette notion et la possibilité pour une grande majorité des entreprises de déclarer leurs activités comme étant «industrielles dangereuses» ne permettent pas de déterminer avec précision quelles activités sont précisément visées par cette disposition. Cette incertitude implique, dans la pratique, que la plupart des actions menées par les syndicats peuvent être considérées comme illégales. Un leader syndical a été emprisonné et condamné, pour la première fois, sur base de l’article 402 du Code pénal qui réprime pénalement la poursuite d’une grève déclarée illégale par un tribunal. Il convient d’insister fortement sur le fait qu’un travailleur ayant participé à une action syndicale de manière pacifique n’a fait qu’exercer un droit essentiel et, par conséquent, ne doit pas être passible de sanctions pénales. De telles sanctions ne sont envisageables que si, à l’occasion de l’action syndicale, des violences contre les personnes ou les biens, ou d’autres infractions graves de droit pénal sont commises, et ce exclusivement en application des textes punissant de tels faits. La mise en place d’un service minimum doit être effectivement et exclusivement un service minimum et ne doit pas être un obstacle à toute liberté d’action syndicale. Il est également essentiel que les partenaires sociaux puissent participer à la définition du service minimum. Or la législation demeure contraire à ces principes et prévoit une interdiction pour les organisations syndicales d’accepter une aide financière directe d’organisations internationales. Les projets et activités de coopération conjoints seraient quant à eux tout à fait autorisés en pratique. Les informations transmises par la CSI font néanmoins état du refus des autorités d’enregistrer des organisations syndicales pour la seule raison de leur affiliation à des organisations syndicales internationales, sans qu’il ne soit question d’un financement direct. La législation n’est donc toujours pas conforme à l’article 5 de la convention. Comme observé par la commission d’experts, soumettre la réception de fonds en provenance de l’étranger à l’approbation des pouvoirs publics est contraire à la liberté d’organisation de la gestion du syndicat. Interdire purement et simplement la réception de financement d’organisations internationales est, de l’avis des membres travailleurs, également contraire à cette liberté d’organisation. Au vu des éléments abordés ici, le gouvernement est fermement appelé à cesser toute ingérence dans les affaires des organisations représentatives et à garantir l’indépendance et l’autonomie de ces organisations afin de garantir un dialogue social serein dans le pays.

Le membre employeur du Kazakhstan a rappelé que les recommandations des organes de contrôle de l’OIT étaient contraignantes pour son pays puisque la législation prévoit que le droit international prime sur la législation nationale. A cet égard, il a remercié les partenaires sociaux et la Commission de la Conférence qui partagent le même objectif de rendre le monde meilleur. La Chambre nationale des entrepreneurs, à laquelle appartient l’orateur, participe activement à cet objectif, par exemple en établissant, en conformité avec les normes internationales, un concept de responsabilité sociale nationale des entreprises dans le domaine du travail, du développement socio-économique, de l’emploi et de la sécurité. La Chambre nationale des entrepreneurs, l’un des partenaires sociaux, a signé un accord tripartite général pour 2015-2017, 16 accords régionaux et 6 accords sectoriels (14 accords sectoriels sont en cours de rédaction). Elle partage la responsabilité de garantir la liberté du travail et l’emploi productif. Elle a examiné la question du respect de la convention et, à ce propos, il n’existe pas de cas d’ingérence du gouvernement dans les activités de la Chambre nationale des entrepreneurs ou de ses associations membres, la législation en vigueur interdisant toute intervention dans les activités d’organisations publiques. Sur les 53 membres que compte le comité directeur de la Chambre, seuls trois représentent le gouvernement. D’une certaine façon, le gouvernement dépend de la Chambre dans la mesure où aucune loi ne peut être adoptée sans son avis qualifié. Elle a été créée en s’appuyant sur l’expérience internationale et sa structure se fonde sur le modèle continental, surtout sur celui de la France, de l’Allemagne et d’autres Etats démocratiques. En application de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs, le gouvernement a procédé au transfert d’une cinquantaine de ses fonctions à la Chambre nationale des entrepreneurs et à ses associations membres. Conformément aux recommandations de la commission et de la mission de contacts directs de 2016, la chambre a conseillé au gouvernement d’abroger la disposition lui attribuant trois sièges au comité directeur. Pour terminer, l’orateur a souligné que la Chambre nationale des entrepreneurs est une organisation indépendante et autonome qui s’efforce, avec l’assistance technique du BIT, de devenir, un jour, un exemple de strict respect des normes internationales.

Le membre travailleur du Kazakhstan a indiqué que des activités ont été menées pour donner suite aux commentaires de la commission d’experts. En particulier, dans le cadre des consultations avec le gouvernement, les partenaires sociaux, y compris la Fédération des syndicats de la République du Kazakhstan (FPRK), ont fait des propositions pour modifier la loi sur les syndicats. Sur cette base, un projet de loi portant modification de certaines dispositions législatives a été élaboré. D’après ce texte, le nombre minimum de membres requis pour fonder un syndicat sera réduit de dix à trois et la deuxième étape de la procédure d’enregistrement, qui concerne la confirmation du statut de syndicat, serait supprimée. La FPRK sait que deux organisations membres de la KNPRK n’ont pas été réenregistrées, tout comme trois organisations membres de la FPRK. En outre, compte tenu des commentaires de la commission d’experts sur le droit de grève, l’article 176 du Code du travail sera modifié de façon à prévoir les services minima dans les entreprises classées comme dangereuses afin de garantir la sécurité et de continuer à assurer le fonctionnement des installations principales. La FPRK et la Confédération du travail (KTK) ont activement participé à l’élaboration du Code du travail et de la loi sur les syndicats. Les textes de loi ont permis une réforme systémique des syndicats, ainsi que le renforcement et l’étendue du cadre du partenariat social. Les conventions collectives et les accords sectoriels, de par leur statut d’acte juridique, jouent un rôle essentiel dans la réglementation des relations professionnelles, la détermination des salaires décents, la garantie de conditions de travail sûres et l’augmentation des prestations sociales et des garanties. La FPRK est reconnaissante pour l’assistance technique que le BIT a fournie jusqu’à maintenant sous la forme de séminaires, de conférences et de cours d’été. La FPRK est préoccupée par la situation de MM. Yeleusinov et Kushakbaev, dirigeants syndicaux qui ont fait l’objet de sanctions pénales sévères. La FPRK et le KTK ont demandé au gouvernement de faire preuve de clémence à leur égard.

Le membre gouvernemental de Malte, s’exprimant au nom de l’Union européenne (UE) et de ses Etats membres, ainsi que du Monténégro, de la Bosnie-Herzégovine et de la Norvège, s’est dit fermement convaincu que le respect des conventions de l’OIT est essentiel à la stabilité socio-économique de tout pays et qu’un environnement propice au dialogue et à la confiance entre employeurs, travailleurs et gouvernements contribue à jeter les bases d’une croissance solide et durable et de sociétés inclusives. L’UE s’emploie activement à promouvoir la ratification et la mise en œuvre universelles des normes fondamentales du travail dans le cadre du plan d’action en faveur des droits de l’homme et de la démocratie, adopté en juillet 2015. L’orateur a salué l’accord de coopération et de partenariat renforcé entre l’UE et le Kazakhstan, qui comprend la ferme volonté de donner réellement effet aux conventions fondamentales de l’OIT. Cette commission a examiné ce cas en 2016 et demandé au gouvernement, à cette occasion, de modifier la loi sur les syndicats, qui limite le droit des travailleurs de constituer les syndicats de leur choix et d’y adhérer, ainsi que des dispositions du Code du travail, de la Constitution et du Code pénal. L’orateur a salué le fait qu’une mission de contacts directs de l’OIT se soit rendue au Kazakhstan. Cependant, il s’est déclaré profondément préoccupé par les faits récents survenus dans le pays au sujet des syndicats, notamment la radiation de la KNPRK, ainsi que l’emprisonnement de deux dirigeants syndicaux. Le groupe auquel l’orateur appartient a demandé au gouvernement de faire en sorte que les syndicalistes puissent exercer leurs droits sans entraves, comme le prévoit la convention. A cet égard, le Kazakhstan doit prendre des mesures efficaces pour veiller à ce que le droit des travailleurs d’établir les organisations de leur choix, et de s’y affilier, soit pleinement respecté, et en particulier modifier la loi sur les syndicats. L’orateur a encouragé le gouvernement à envisager de suspendre toute procédure de radiation tant que la loi n’a pas été modifiée, et de veiller à ce que les syndicalistes puissent exercer leurs droits sans entraves. Il a relevé avec intérêt que le gouvernement avait l’intention de modifier le Code du travail en ce qui concerne le droit de grève et exprimé l’espoir que le gouvernement prendrait les mesures voulues pour modifier le Code du travail et le Code pénal en consultation avec les partenaires sociaux, de façon à garantir le plein respect du droit de grève dans le pays. Le gouvernement a également été encouragé à prendre les mesures nécessaires correspondant aux commentaires de la commission d’experts, à savoir: 1) autoriser les organisations de travailleurs et d’employeurs à recevoir l’aide financière d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs; et 2) garantir l’autonomie et l’indépendance d’organisations d’employeurs libres et indépendantes au Kazakhstan, en modifiant la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs. Le gouvernement est en outre encouragé à poursuivre sa coopération avec le BIT, afin de mener à bien les réformes nécessaires et d’appliquer les conventions de l’OIT. Enfin, l’orateur a indiqué que le groupe auquel il appartient est pleinement attaché à la coopération et au partenariat avec le Kazakhstan.

Un observateur représentant la Confédération syndicale internationale (CSI) a déclaré représenter la KNPRK, récemment dissoute, malgré une grève de la faim de certains de ses membres de deux semaines que les tribunaux ont jugée illégale et qui a été interrompue par la police. Des amendes de 12 000 euros ont été infligées pour les dommages provoqués par la grève, et, le 20 janvier 2017, M. Amin Yeleusinov, président du Syndicat des travailleurs pétroliers de la Oil Construction Company (OCC), ainsi que M. Nurbek Kushakbaev, vice-président de la KNPRK, ont été arrêtés et poursuivis au pénal. Tous deux ont été condamnés respectivement à deux ans et à deux ans et demi d’emprisonnement, à la suite de quoi toutes activités syndicales leur seront interdites. M. Kushakbaev a été condamné pour avoir appelé à une grève illégale. Mme Larisa Kharkova, présidente de la KNPRK, a elle aussi fait l’objet de poursuites pénales, accompagnées d’une menace d’emprisonnement. La commission doit adopter des conclusions sur les mesures à prendre pour rétablir les droits fondamentaux dans le monde du travail, pour chaque employé et chaque organisation du Kazakhstan.

Le membre gouvernemental des Etats-Unis a rappelé que, ces deux dernières années, la commission a examiné l’application de la convention par le Kazakhstan, et prié le gouvernement de modifier sa législation, y compris les dispositions spécifiques fixant de lourdes règles d’enregistrement des syndicats et entravant la liberté et le fonctionnement de syndicats indépendants. S’il est vrai que des mesures positives ont été prises par le gouvernement pour renforcer son engagement envers le BIT, il a relevé que des cas graves de non-respect de la convention sont encore à déplorer, tout en saluant l’envoi d’une mission de contacts directs en 2016. A cet égard, il a rappelé que, en janvier 2017, la commission d’experts a redit qu’il était nécessaire de modifier certaines dispositions de la loi sur les syndicats et de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs, afin de garantir pleinement l’autonomie et l’indépendance des organisations d’employeurs. L’orateur se déclare très préoccupé par: la dissolution du principal syndicat indépendant du pays, à savoir la KNPRK; les accusations portées à l’encontre de Mme Kharkova, présidente de la KNPRK; et l’emprisonnement de deux militants syndicaux, MM. Yeleusinov et Kushakbaev, apparemment au motif, pour l’un comme pour l’autre, d’avoir exercé leurs droits fondamentaux de travailleurs. Le gouvernement est instamment prié de prendre les mesures nécessaires en faveur de la liberté syndicale, et, plus spécifiquement: i) d’apporter les modifications nécessaires à la législation du travail, conformément aux recommandations des organes de contrôle de l’OIT; et ii) d’autoriser toutes les organisations de travailleurs et d’employeurs, en particulier la KNPRK, à s’enregistrer et à fonctionner en conformité avec les obligations internationales du Kazakhstan; et iii) d’abandonner les poursuites et de libérer les fonctionnaires et les militants qui ont été arrêtés et emprisonnés pour avoir exercé leur droit à la liberté syndicale. Espérant une résolution rapide de ces problèmes, l’orateur a encouragé le gouvernement à se prévaloir le plus rapidement possible de la coopération technique du BIT dans ce sens.

La membre travailleuse de la France a déclaré que les militants syndicalistes indépendants au Kazakhstan sont constamment harcelés, intimidés et persécutés. Ils sont soumis à des interrogatoires de police, placés sous surveillance et arrêtés au motif de leur activité syndicale. En 2011, la police a mis fin dans le sang à une grève de plusieurs mois à Janaozen, faisant 17 morts et de nombreux blessés. Sept syndicalistes indépendants avaient alors été emprisonnés au motif d’avoir exercé leur droit fondamental de grève. Des dizaines de personnes avaient alors été inculpées et leurs procès s’étaient déroulés dans un climat de tension extrême. Depuis lors, le climat répressif s’est intensifié et on constate une attaque organisée et systématique des syndicats. Des responsables syndicaux du secteur pétrolier, y compris Amin Eleusinov, représentant syndical dans la compagnie pétrolière LLL, et Nurbek Kushakbaev, vice-président de la KNPRK, ont été récemment arrêtés parfois pour avoir simplement mentionné dans un discours la possibilité d’une grève. L’article 24 de la Constitution nationale reconnaît pourtant le droit de grève. L’accès au procès a été refusé aux journalistes et aucun élément formel d’enquête n’a été trouvé. Il s’est avéré par la suite que lesdits responsables avaient été placés sous écoute téléphonique depuis 2015. Leurs conditions de détention sont inhumaines: placement en quarantaine pendant un mois entier; interdiction de s’asseoir sur un lit ou de s’allonger, ceci aux fins d’user psychologiquement le détenu en vue d’obtenir une fausse confession visant à casser le mouvement syndical. La présidente de la KNPRK, Larisa Kharkova, a subi des interrogatoires policiers quotidiens et a été mise sous surveillance sur des bases fallacieuses, impactant de facto le temps de son activité syndicale et sa liberté de mouvement. Le 7 avril 2017, le vice-président de la KNPRK a été condamné à deux ans et demi de prison et frappé de deux années de plus d’interdiction de toute activité publique à sa sortie de prison, ainsi qu’à une amende équivalente à 75 000 euros et à environ 2 400 euros de frais de justice. Ces cas ne sont malheureusement qu’une poignée d’exemples. Le Comité de la liberté syndicale a alerté sur le fait que ces méthodes constituent une attaque sérieuse contre les droits syndicaux et une infraction sérieuse à la liberté syndicale. Le Kazakhstan doit immédiatement mettre fin à ce climat antisyndical, respecter ses engagements internationaux et mettre en œuvre les recommandations de l’OIT en matière de liberté syndicale. L’oratrice a conclu en demandant la libération immédiate des syndicalistes arrêtés dans le cadre de leur activité syndicale ainsi que l’arrêt des poursuites judiciaires à leur encontre et l’annulation de leur condamnation. Ce cas est très grave et demande une attention spéciale.

La membre gouvernementale de Cuba, accueillant avec satisfaction les informations fournies par le gouvernement, a indiqué que le rapport de la commission d’experts mentionne l’élaboration d’un projet de loi qui vise à améliorer les relations sociales liées aux activités syndicales, conformément à la convention. Ce rapport indique que le pluralisme syndical existe dans le pays, ce qui témoigne de la volonté du gouvernement d’appliquer la convention. Par ailleurs, comme l’a suggéré la mission de contacts directs, il est nécessaire d’apporter l’assistance technique que requiert le gouvernement.

Une observatrice, représentant IndustriALL Global Union, a indiqué que le Kazakhstan reste un pays où le respect des droits syndicaux et des droits de l’homme posent problème. L’évolution récente de la situation dans le pays montre comment les autorités du pays compromettent la capacité des travailleurs à s’organiser et à négocier collectivement pour faire valoir leurs droits, en dépit du fait qu’outre la ratification des conventions de l’OIT, la Constitution du Kazakhstan consacre le droit à la liberté syndicale et le droit de grève. Après le massacre de Janaozen en 2014, le Kazakhstan a adopté une nouvelle loi sur les syndicats. La commission d’experts a fait observer à plusieurs reprises que cette loi limitait le libre exercice du droit de constituer des organisations et de s’y affilier et le droit des travailleurs de décider librement s’ils veulent s’associer à une structure syndicale de niveau supérieur ou en devenir membres. Après l’adoption de cette loi, l’enregistrement de la KNPRK a été annulé et les travailleurs ont vu leurs organisations démantelées pour des raisons obscures et non justifiées. Les syndicats au niveau sectoriel ont été également soumis à des procédures d’enregistrement longues et fastidieuses. Lorsque des syndicalistes et des travailleurs de la Oil Construction Company ont organisé une manifestation pacifique de grande envergure, notamment une grève de la faim, contre la dissolution du syndicat de leur choix, les autorités locales et la direction ont réprimé la manifestation. Le président du Syndicat des travailleurs de la Oil Construction Company, M. Yeleusinov, et un inspecteur du travail, M. Kushakbaev, ont été arrêtés le 20 janvier 2017. Le 7 avril, M. Kushakbaev a été condamné à deux ans et demi d’emprisonnement dans un centre de rééducation par le travail pour ses appels à la grève. Le juge a par ailleurs fait droit à la demande de la Oil Construction Company, réclamant 25 millions de tenges (80 000 dollars E.-U.) de dommages-intérêts à M. Kushakbaev, pour de soi-disant préjudices que la grève de la faim des travailleurs aurait causé à la compagnie, alors qu’il n’y a eu aucune interruption du travail. M. Yeleusinov a été condamné à deux ans d’emprisonnement et devra rembourser 8 millions de tenges (plus de 25 000 dollars E.-U.). Après sa libération, il lui sera interdit de mener toute activité civile ou syndicale pendant cinq ans. Dans le même temps, la direction de la Oil Construction Company a procédé au licenciement massif des employés ayant pris part aux manifestations. Cette société fait partie de KazMunaiGas, la plus grosse compagnie pétrolière et gazière d’Etat au Kazakhstan, tristement célèbre pour son implication dans le massacre de Janaozen. L’oratrice s’est dite profondément préoccupée par la répression dont sont victimes les syndicalistes. Il s’agit là de violations flagrantes des conventions de l’OIT sur la liberté syndicale. Les décisions de justice susmentionnées, fondées sur les actions engagées par l’employeur, constituent un dangereux précédent d’une criminalisation accrue des activités syndicales au Kazakhstan. L’OIT et la communauté internationale doivent accorder une attention particulière à l’intensification de la répression des syndicats.

Le membre gouvernemental du Turkménistan a salué les mesures législatives prises par le gouvernement pour remplir les obligations internationales qui lui incombent en vertu des conventions ratifiées. Le gouvernement collabore avec le BIT de manière constructive, notamment grâce aux consultations avec ses experts, afin de créer des conditions lui permettant de se conformer aux dispositions de la convention.

La membre travailleuse des Etats-Unis a rappelé que des milliers de travailleurs dans l’industrie du pétrole et du gaz au Kazakhstan se sont mis en grève pour protester contre des conditions de travail dangereuses et de faibles rémunérations. En décembre 2011, les grèves ont été brutalement réprimées par les forces de l’ordre du pays qui ont ouvert le feu sur des manifestants non armés, et engagé des poursuites pénales contre les grévistes. Six ans plus tard, il est toujours extrêmement dangereux d’exercer le droit de grève au Kazakhstan, un droit garanti par la Constitution. Le Code du travail de 2015, s’il reconnaît le droit de grève, en limite largement l’exercice. Dans beaucoup de branches, les travailleurs n’ont pas le droit de faire grève. Selon un rapport récent de Human Rights Watch, les tribunaux du Kazakhstan déclarent généralement l’illégalité des grèves et il est extrêmement difficile, voire impossible, pour les travailleurs de se soumettre aux exigences démesurées pour pouvoir faire grève légalement. Par exemple, avant de faire grève, les travailleurs doivent engager une procédure fastidieuse de médiation auprès de leur employeur. Dans un cas au moins, une entreprise a mis unilatéralement fin au processus de médiation, sans en avoir la responsabilité, malgré les plaintes déposées par le syndicat devant les autorités. En revanche, les travailleurs et les dirigeants syndicaux font face à de lourdes responsabilités lorsqu’ils entament illégalement une grève. Selon le Code pénal de 2014, «les appels à poursuivre une grève déclarée illégale par un tribunal» constituent une infraction pénale. Ce délit est passible d’une peine de prison allant jusqu’à trois ans. Les tribunaux ont aussi imposé aux grévistes des amendes administratives importantes, pouvant aller jusqu’à 33 pour cent du salaire annuel moyen. En outre, le Code du travail autorise les employeurs à punir les travailleurs ayant participé à une grève illégale, avant même que la grève n’ait été déclarée illégale par un tribunal. En janvier 2017, environ 300 salariés d’une compagnie pétrolière ont entamé une grève de la faim pour protester contre la dissolution de la KNPRK, ordonnée par le tribunal. Les travailleurs ont averti à l’avance les autorités municipales et ont continué à faire leur travail. Toutefois, la compagnie a demandé à un tribunal de déclarer l’illégalité de la grève. Le tribunal a profité des amendements apportés au Code de procédure civile en 2016, qui fixent des délais extrêmement courts à l’examen des cas de grèves illégales. En deux jours à peine, le tribunal a déclaré l’illégalité de la grève de la faim. Les grévistes ont été détenus et des amendes importantes leur ont été imposées. Le tribunal a ensuite décidé que les grévistes devaient rembourser à la compagnie les pertes soi-disant occasionnées par la grève, ce qui a généré d’autres amendes importantes. Des dirigeants syndicaux ont aussi été arrêtés, condamnés et emprisonnés en raison de cette grève. Ces dirigeants sont toujours en prison. Les limites actuellement imposées par le Kazakhstan à la grève et la criminalisation de la participation à une grève sont contraires à la convention, et doivent être corrigées.

La membre gouvernementale de la Suisse a déclaré que son gouvernement soutient la déclaration faite par l’UE et rappelé que l’indépendance, l’autonomie et la liberté des partenaires sociaux sont essentielles pour réaliser un dialogue social effectif et pour contribuer au développement économique et social. En droit et dans la pratique, toute restriction au droit des travailleurs et des employeurs de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier constitue une mesure préoccupante. La liberté de s’organiser et de s’affilier s’applique à tous les niveaux de structure syndicale et la Suisse encourage le gouvernement à suivre les recommandations de la commission en vue de garantir la liberté syndicale en droit et dans la pratique.

Un observateur représentant l’Union internationale des travailleurs de l’alimentation, de l’agriculture, de l’hôtellerie-restauration, du tabac et des branches connexes (UITA) a rappelé que la question de la liberté syndicale se pose avec grande acuité depuis plusieurs années au Kazakhstan et qu’elle doit être abordée sous l’angle du climat général que connaît le pays depuis 2011, avec la fin du conflit du travail le plus long de l’ère postsoviétique qu’a connu la ville de Janaozen, et qui a fait de nombreux blessés ainsi que des morts parmi les travailleurs du pétrole qui réclamaient une hausse de leurs rémunérations. Si le gouvernement avait respecté la convention, cette grève ne se serait pas achevée par des actes de provocation et par l’utilisation de la force armée, mais par la signature d’un accord. Les services du procureur de la République ont reconnu que la police avait commis un abus d’autorité et fait un usage illégal de ses armes, qui ont entraîné morts et blessés. Une enquête a conclu à la culpabilité de plusieurs policiers qui se sont livrés à des passages à tabac, policiers qui ont été déférés à la justice. Il ne pourra y avoir de liberté syndicale au Kazakhstan tant que ces événements n’auront pas fait l’objet d’une évaluation claire par l’Etat, tant que la légitimité des revendications et des actions des travailleurs du pétrole n’aura pas été reconnue et tant que les condamnations prononcées contre les syndicalistes n’auront pas été annulées. L’affirmation du principe de la liberté syndicale n’est pas seulement un moyen d’améliorer les conditions de travail, c’est aussi un moyen d’assurer la paix et un préalable à de nouveaux progrès. Or le gouvernement refuse de se conformer aux dispositions de la convention. La réforme de la législation du travail qui a suivi les événements de Janaozen a été conçue pour limiter davantage les droits des travailleurs et fermer toute possibilité d’action aux syndicats indépendants qui échappent à la mainmise de l’Etat. Il ne faut pas oublier ceux qui ont tenté de concrétiser ce droit à Janaozen pendant sept longs mois en 2011, ceux qui sont morts pour ce droit et ceux qui attendent toujours l’annulation de leurs condamnations et le rétablissement de la justice. Les procédures pénales qui ont été diligentées récemment et les récentes arrestations de dirigeants syndicaux, les pressions sans précédent qui s’exercent sur eux et sur leurs familles pour obtenir des aveux sur des chefs d’accusation fabriqués de toutes pièces vont dans le sens de la ligne générale arrêtée par les autorités en 2011. L’orateur a conclu en indiquant qu’il s’agit là d’une répression systématique et à grande échelle, qui se poursuit depuis plus de six ans et qui affecte des milliers et des dizaines de milliers de travailleurs.

>Le membre travailleur de la Norvège, s’exprimant au nom des syndicats des pays nordiques, a exprimé sa vive inquiétude quant au manque de progrès quant à la modification de la loi sur les syndicats, bien que la commission ait demandé au gouvernement de la mettre en pleine conformité avec la convention en 2015 et 2016. A cet égard, certaines dispositions de la loi rendent l’exercice des droits syndicaux difficile et les formalités prévues par la loi visent à retarder et à décourager la création de syndicats. L’orateur a instamment prié le gouvernement de garantir, tant en droit que dans la pratique, le droit des travailleurs de former librement des organisations syndicales, d’y adhérer et d’organiser leurs activités sans ingérence de la part des autorités publiques. Il l’a également instamment prié d’appliquer les recommandations de la commission de modifier la loi afin qu’elle soit conforme à la convention.

La membre gouvernementale du Canada, tout en reconnaissant les progrès réalisés par le Kazakhstan depuis son indépendance en matière de développement de l’économie et d’amélioration du niveau de vie de sa population, a relevé avec une vive inquiétude les observations de la commission d’experts. Pour la troisième année consécutive, il est demandé au gouvernement de se présenter devant la Commission de la Conférence pour parler de son application de la convention. Au vu des difficultés considérables que rencontre l’exercice du droit à la liberté syndicale, y compris les difficultés liées à la procédure d’enregistrement des syndicats, l’oratrice a instamment prié le gouvernement de résister aux pressions exercées pour qu’il restreigne les droits et libertés individuels et de prendre des mesures concrètes visant à protéger les droits du travail en modifiant et en mettant en œuvre une législation du travail conforme aux normes de l’OIT, y compris à la convention no 87. Elle a encouragé le gouvernement à solliciter l’assistance technique du Bureau sur ce point. Le Canada demeure déterminé à travailler dans ce but avec le gouvernement, en tant que partenaire.

Le membre travailleur du Honduras s’est dit préoccupé par la situation au Kazakhstan où des violations de la convention continuent d’être commises, et plus particulièrement par la criminalisation du droit de grève. Il a souligné que le BIT devrait se pencher sur la situation dans ce pays pour que cessent les violations des droits des travailleurs et a encouragé le gouvernement à faire en sorte que des accords soient conclus entre tous les secteurs de façon à rétablir la paix et l’harmonie.

Le membre travailleur de la Fédération de Russie a indiqué que l’aggravation de la situation des travailleurs dans les pays voisins constitue parfois un exemple pour son gouvernement. Nombre de ces Etats, y compris la République du Kazakhstan, font partie, comme la Fédération de Russie, de la Communauté économique eurasiatique unique, où l’harmonisation des législations des pays membres est en cours. En 2016, des préoccupations ont été exprimées au sujet de la procédure d’enregistrement des syndicats au Kazakhstan, qui est délibérément compliquée. L’attention de la Commission de la Conférence a été appelée sur la non-conformité de certaines dispositions de la législation nationale avec les conventions fondamentales de l’OIT. L’orateur a également demandé au gouvernement de s’efforcer d’harmoniser les textes de loi réglementant les activités des syndicats avec les dispositions de la convention. Hélas, ces préoccupations sont justifiées. Au cours de l’année écoulée, la situation s’est fortement dégradée. En fait, la KNPRK, l’une des centrales syndicales nationales, affiliée à la CSI, a déjà été démantelée. Des organes de l’Etat ont exercé des pressions directes et systématiques sur des syndicalistes et des dirigeants syndicaux, notamment en arrêtant certains d’entre eux alors qu’ils menaient leurs activités syndicales légitimes. MM. Yeleusinov et Kushakbaev ont été arrêtés et traduits en justice. Malgré les chefs d’accusation officiels, leur incarcération est en réalité directement liée à leurs activités syndicales légitimes. Mme Kharkova fait l’objet de poursuites pénales fondées sur des motifs farfelus et encourt une peine de prison. De telles mesures sont utilisées pour éviter le développement d’un mouvement syndical indépendant au Kazakhstan et empêcher les travailleurs de tenter de défendre collectivement leurs droits au travail, ainsi que leurs droits sociaux et économiques. En 2011, les autorités kazakhes ont tiré lors d’une manifestation pacifique organisée par les travailleurs de la société transnationale pétrolière et gazière à Janaozen, faisant 16 morts et conduisant à la détention de dizaines de manifestants. L’orateur a profondément regretté que le gouvernement n’ait pas assumé sa responsabilité dans cet événement et qu’il ait continué à dédaigner ses propres obligations internationales. Il a demandé à la commission d’envisager d’inclure ce cas dans un paragraphe spécial de son rapport.

Le représentant gouvernemental a remercié les participants pour l’attention accordée à la déclaration du gouvernement, pour les commentaires exprimés ainsi que pour les appels et souhaits formulés. Le gouvernement regrette que les événements évoqués par de nombreux intervenants se soient produits et comprend les préoccupations qui ont été exprimées à ce sujet. En réponse aux questions soulevées pendant la discussion, six associations syndicales se sont malheureusement vu retirer leur accréditation sur décision des tribunaux: la KNPRK, dirigée par Mme Kharkova, ses deux syndicats de branche, un syndicat de branche de la FPRK, un autre de la KTK, et un syndicat indépendant du nom de «Travail décent». Le motif de leur radiation est le même dans les six cas: aucun n’a confirmé son statut dans le délai fixé de six mois. Ils n’avaient qu’à compter dans leurs rangs au moins une organisation affiliée dans 9 des 16 régions du pays. Malheureusement, ils n’ont pas réussi à obtenir ce soutien des travailleurs. Tandis que le gouvernement travaille à l’abolition de la procédure d’enregistrement en deux étapes, 467 associations syndicales ont suivi cette procédure avec succès. Le gouvernement et le ministère du Travail ont toujours entretenu de bonnes relations de travail avec la KNPRK. Celle-ci a toujours participé activement à tous les groupes de travail chargés de l’élaboration de l’actuelle loi sur les syndicats et de ses amendements. Sa présidente, Mme Kharkova, a régulièrement participé aux réunions de la commission tripartite républicaine, la plus haute instance tripartite du pays, et a été une des signataires de l’accord général de partenariat social conclu entre le gouvernement, les syndicats et les associations d’employeurs pour la période 2015-2017. En outre, lors de la visite de la mission de la CSI au Kazakhstan, en août 2016, destinée à discuter de l’adhésion de la KNPRK à la CSI, le gouvernement a appuyé la KNPRK. C’est pourquoi le ministère du Travail regrette cette situation et a procédé à une série de consultations avec les autorités judiciaires à ce sujet. Le ministère du Travail est prêt à fournir son aide, avec les autorités judiciaires, pour permettre aux syndicats de se réenregistrer, pour autant qu’ils le souhaitent. A ce jour, deux de ces six syndicats ont passé la première étape de la procédure d’enregistrement. S’agissant du financement des syndicats, bien que la Constitution interdise le financement direct des syndicats par des organisations internationales (par exemple par le paiement des salaires ou l’achat de voitures ou de bureaux), rien n’interdit à des syndicats de participer à des projets internationaux ou à des activités internationales (telles que séminaires, conférences, etc.), conjointement ou avec l’assistance d’organisations internationales de travailleurs. Toutes les associations syndicales ont toujours reçu ce genre d’aide. S’agissant des poursuites intentées contre trois dirigeants syndicaux, bien qu’il comprenne les préoccupations qui se sont exprimées, en sa qualité de représentant de l’exécutif, l’orateur n’est pas habilité à commenter des décisions de justice. Il a donné l’assurance que son gouvernement continuera à améliorer la législation et la pratique sur la base des commentaires et des demandes exprimés pendant la discussion.

Les membres travailleurs ont fermement encouragé le gouvernement à mettre fin aux différents manquements concernant la manière dont il est donné effet à la convention comme le fait de priver les organisations syndicales du choix de la structure qu’elles adoptent, et demandé au gouvernement de modifier la législation et la pratique en vue de: procéder à l’enregistrement de la KNPRK et de ses organisations membres dans les plus brefs délais; abandonner de manière inconditionnelle toutes les charges qui pèsent sur les leaders d’organisations syndicales et leurs membres qui organisent et participent à des actions syndicales pacifiques; respecter l’interprétation restrictive des dérogations à la liberté de constituer et d’adhérer à des organisations syndicales et permettre aux juges, pompiers et agents pénitentiaires de former et de rejoindre des organisations syndicales; retirer les critères restrictifs et les procédures d’enregistrement qui limitent la liberté syndicale; respecter l’indépendance et l’autonomie des organisations syndicales et mettre un terme à l’affiliation obligatoire d’un syndicat sectoriel, territorial ou local à un syndicat formé à un niveau supérieur; réduire le seuil d’affiliation qui permet de constituer une organisation représentative; respecter la liberté d’organisation de la gestion des organisations représentatives et lever l’interdiction de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs ou d’employeurs; s’assurer que le service minimum est effectivement et exclusivement un service minimum et que les organisations de travailleurs peuvent participer à la définition de ce service; et clarifier quelles sont les organisations qui effectuent des «activités industrielles dangereuses» pour lesquelles les actions sont illégales. Pour mettre en œuvre ces recommandations, les membres travailleurs ont exhorté le gouvernement à accepter de recevoir une mission tripartite de haut niveau.

Les membres employeurs ont remercié le gouvernement pour les informations fournies et l’ont instamment prié: 1) de veiller à ce que les nouveaux textes de loi prévoient le droit des travailleurs de créer des organisations et de s’y affilier, et à ce que les procédures d’enregistrement des syndicats soient simplifiées; 2) de supprimer le mandat global de la Chambre nationale des entrepreneurs en tant que représentante des intérêts de tous les employeurs et d’abroger les dispositions de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs concernant l’accréditation des organisations d’employeurs par la Chambre, de façon à ce que les droits à la liberté syndicale des organisations d’employeurs soient respectés; et 3) de permettre aux syndicats et aux organisations d’employeurs de tirer pleinement parti des projets et activités de coopération menés conjointement avec des organisations internationales et d’y participer. Enfin, les membres employeurs ont encouragé le gouvernement à accueillir une mission tripartite de haut niveau afin de s’assurer de la réalisation de ces objectifs.

Conclusions

La commission a pris note des déclarations orales du représentant gouvernemental et de la discussion qui a suivi.

La commission a pris note des graves problèmes suscités par ce cas concernant cette convention fondamentale et qui ont trait en particulier à la révocation de l’enregistrement de la KNPRK librement constituée, ainsi qu’à l’atteinte à la liberté d’association des employeurs par le biais de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs (CNE). La commission a également pris note des sérieux obstacles mis à la création d’organisations syndicales sans autorisation préalable en droit comme dans la pratique. La commission a exprimé sa préoccupation devant l’absence persistante de progrès depuis la dernière discussion de ce cas par la commission, en juin 2016, malgré l’envoi d’une mission de contacts directs dans le pays en septembre 2016.

Prenant en compte la discussion qui a eu lieu sur ce cas, la commission a prié le gouvernement du Kazakhstan de:

- modifier les dispositions de la loi sur les syndicats de 2014 d’une manière conforme à la convention, s’agissant des restrictions excessives imposées à la structure des syndicats qui limitent le droit des travailleurs de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier;

- modifier les dispositions de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs de telle sorte que soit assurée sans plus de délai l’autonomie et l’indépendance totales des organisations libres et indépendantes d’employeurs. Doivent être en particulier supprimées les dispositions relatives au mandat global de la CNE par lequel elle représente les employeurs et accrédite leurs organisations;

- permettre aux syndicats et aux organisations d’employeurs de bénéficier des activités et projets de coopération menées conjointement avec des organisations internationales et d’y participer;

- modifier la législation en supprimant l’interdiction pour les organisations nationales de travailleurs et d’employeurs de recevoir une aide financière d’organisations internationales;

- prendre toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que la KNPRK et ses affiliés soient en mesure d’exercer pleinement leurs droits syndicaux et jouissent de l’autonomie et de l’indépendance nécessaires pour s’acquitter de leur mandat et représenter leurs mandants;

- modifier la législation pour permettre aux juges, aux pompiers et au personnel pénitentiaire de constituer une organisation de travailleurs et de s’y affilier;

- veiller à ce qu’il soit rapidement donné suite aux demandes d’enregistrement de syndicats et qu’elles ne soient pas rejetées à moins de ne pas remplir les critères clairs et objectifs définis dans la loi;

La commission prie le gouvernement de solliciter activement l’assistance technique du BIT pour s’atteler à ces sujets.

Le gouvernement devrait accepter une mission tripartite de haut niveau avant la prochaine Conférence internationale du Travail afin d’évaluer les progrès réalisés pour donner effet à ces conclusions.

Cas individuel (CAS) - Discussion : 2016, Publication : 105ème session CIT (2016)



Un représentant gouvernemental a déclaré que les commissions tripartites fonctionnent aux niveaux national, sectoriel et régional. Le Parlement a adopté la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs et la loi sur les syndicats qui œuvrent pour le développement des partenariats sociaux et a pris en considération les commentaires faits par la commission d’experts. En ce qui concerne la limitation des droits des juges à rejoindre ou à créer des associations, il explique que les juges, détenteurs du pouvoir judiciaire et ayant la compétence constitutionnelle, doivent être indépendants et soumis uniquement à la Constitution. Toute interférence dans leurs activités serait une violation de la loi. Considérant le statut spécial des juges, la Constitution leur interdit de devenir membres de partis politiques ou de syndicats, mais ne restreint pas leur droit à devenir membre d’autres associations. Par exemple, l’Union des juges du Kazakhstan est une association qui représente et protège les intérêts collectifs de la communauté judiciaire et qui fonctionne avec succès dans le pays. Les autorités chargées de l’application des lois, telles que la police, les pompiers et les autres autorités veillant à l’ordre public sont sujettes à d’autres restrictions du fait de la spécificité de leurs fonctions. Néanmoins, le personnel civil de ces autorités jouit des droits énoncés dans la convention. Par exemple, il existe un syndicat de soldats, qui compte 12 000 membres, et un syndicat d’employés du ministère de l’Intérieur qui compte 4 000 membres. L’orateur est d’avis que la convention autorise certaines restrictions à la législation nationale. L’article 10 de la loi sur les associations publiques est sur le point d’être examiné afin de réduire le nombre de personnes nécessaires à l’établissement d’une association publique, qui est actuellement de dix. La loi sur les syndicats a mis en place un système d’association de syndicats pour développer un mouvement syndical actif dans le pays. Les objectifs principaux sont de protéger les droits des travailleurs en leur donnant accès aux discussions et à la résolution de problèmes concernant d’importantes questions politiques au travers d’organisations considérées comme étant représentatives. Cependant, les syndicats sont libres de rejoindre des associations de syndicats ou de créer les leurs. Le principe est basé sur la pluralité, que ce soit au niveau national ou au niveau régional, et il n’y a pas de monopole concernant les syndicats concernés. En vertu de la nouvelle loi, trois associations nationales de syndicats ont été enregistrées, y compris la Confédération des syndicats libres du Kazakhstan, qui rassemble 3 millions de travailleurs. L’orateur a demandé au BIT de soutenir les efforts du gouvernement visant à maintenir un mouvement syndical actif dans tout le pays. La Constitution interdit toute aide financière extérieure aux syndicats. Cette interdiction protège l’ordre constitutionnel, l’indépendance et l’intégrité territoriale. Le droit de s’affilier à des organisations internationales a permis à la Fédération des syndicats du Kazakhstan de joindre la Confédération syndicale internationale (CSI), ce qui indique clairement que la législation est parfaitement conforme à la convention.

La loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs vise à protéger les droits et intérêts des entreprises et à assurer une large couverture et une grande participation des entrepreneurs dans la formulation des normes législatives et autres pour mener leurs activités. La consolidation des activités entrepreneuriales permet de développer une solide entreprise. Selon l’article 32 de cette loi, un plan de transition sur cinq ans a été présenté pour la participation de l’Etat dans les activités de la Chambre nationale des employeurs. A la fin de la période transitoire, le gouvernement ne pourra plus être membre de la Chambre nationale des entrepreneurs et les règles prévoyant cette participation tomberont en désuétude. Selon l’article 176 du nouveau Code du travail relatif à l’aviation civile, les chemins ferroviaires, la santé et les autres services essentiels délivrant des services vitaux à la population, les grèves sont autorisées, à condition qu’un niveau de service minimum soit assuré. Le Parlement a publié un rapport indépendant sur les grèves dans les services essentiels et a décidé d’améliorer encore les articles du Code du travail à ce sujet. L’orateur assure que toutes les mesures nécessaires seront prises pour améliorer la législation afin de se conformer aux exigences de la convention.

Les membres employeurs ont tenu à rappeler que la convention no 87 est une convention fondamentale, en vertu de laquelle «les travailleurs et les employeurs, sans distinction d’aucune sorte, ont le droit, sans autorisation préalable, de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’affilier à ces organisations, à la seule condition de se conformer aux statuts de ces dernières». Le Kazakhstan a ratifié cette convention en 2000, et la commission d’experts a formulé des observations au sujet de son application en 2006, 2007, 2008, 2010, 2011, 2014, 2015 et 2016. En outre, la mise en œuvre de cette convention par le Kazakhstan a été examinée par la commission en 2015. L’on voit donc que le cas n’est pas nouveau. En 2015, la commission déplorait l’absence d’un représentant gouvernemental aux débats malgré son accréditation à la Conférence internationale du Travail. Ils ont remercié le gouvernement pour sa présence cette année et pour ses informations. Les membres employeurs ont noté que la référence faite par la commission d’experts dans l’introduction de l’observation sur ce cas, au sujet des conclusions de la Commission de la Conférence, montrait la relation forte et positive qui lie la présente commission avec la commission d’experts. En 2015, la commission a examiné les questions en suspens que la commission d’experts avait posées au sujet des restrictions de la liberté syndicale des travailleurs et de l’ingérence dans les affaires des organisations d’employeurs. Les conclusions sur ce cas faisaient l’objet d’un paragraphe spécial du rapport de la commission, ce qui reflète une préoccupation importante de cette dernière. Le gouvernement n’a pas présenté de rapport complet qui puisse répondre aux demandes de la commission d’experts et de cette commission. Ces manquements répétés sont très inquiétants.

Pour ce qui est des restrictions à la liberté syndicale des travailleurs, la commission a demandé en 2015 au gouvernement de modifier les dispositions de la loi de 2014 sur les syndicats, pour les rendre conformes à la convention. Tout en notant l’indication du gouvernement selon laquelle des travaux sont en cours pour résoudre cette question, les membres employeurs ont estimé que des informations complémentaires devaient être apportées sur ce point. De plus, la commission a demandé au gouvernement de modifier la Constitution et la législation pertinente afin de permettre aux juges, aux pompiers et au personnel pénitentiaire de constituer un syndicat et de s’y affilier. Malgré les informations supplémentaires que le gouvernement a fournies au sujet de ces exclusions et de l’impact de la Constitution, davantage d’informations s’avèrent nécessaires pour qu’ils puissent évaluer pleinement la question. Faisant part de leur préoccupation quant aux restrictions importantes qui entravent la liberté syndicale dans la loi comme dans la pratique, ils ont à nouveau prié instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin de modifier sa législation de façon à permettre aux juges, aux pompiers et au personnel pénitentiaire de constituer un syndicat, conformément à la convention. La commission a demandé en outre au gouvernement de modifier la Constitution et la législation pertinente afin de lever l’interdiction imposée à toute organisation internationale d’apporter une aide financière aux syndicats. Les membres employeurs ont observé que, bien que le gouvernement ait indiqué qu’un syndicat pouvait recevoir une aide financière externe, cette notion ne semble pas être reflétée dans la législation en vigueur. En ce qui concerne les questions relatives à l’ingérence des organisations d’employeurs, la commission a demandé au gouvernement de modifier la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs de 2013 de sorte qu’elle garantisse la pleine autonomie et l’indépendance des organisations d’employeurs. Tout en prenant note des informations nouvelles fournies par le gouvernement qui font état de l’instauration d’une période de transition de cinq ans pendant laquelle certaines fonctions de l’Etat allaient être transférées à la chambre nationale, et signalant la révision de l’article 176 du Code du Travail, les membres employeurs ont fait part de leur préoccupation devant le fait que la loi susmentionnée a entraîné une ingérence dans la liberté et l’indépendance des organisations d’employeurs et que le gouvernement n’a pas fait part de la moindre intention de modifier cette loi. Compte tenu de l’importance de ces questions, ils ont instamment prié le gouvernement de prendre sans attendre des mesures afin de modifier la loi, de façon à éliminer toute ingérence possible du gouvernement et à garantir la pleine autonomie et l’indépendance des organisations d’employeurs au Kazakhstan. Ils l’ont encouragé à solliciter l’assistance technique du BIT à ce sujet. Faisant part également de leur préoccupation devant le constat qu’à leur connaissance le gouvernement n’a pas pris de mesures afin de lever les restrictions qui existent pour la constitution d’organisations d’employeurs, les membres employeurs l’ont prié de prendre sans plus attendre ces mesures.

Les membres travailleurs ont exprimé leur profonde préoccupation face à la négligence répétée du gouvernement kazakh de répondre de ses obligations internationales devant la commission. Cette attitude doit être condamnée avec fermeté. Les modifications apportées en 2014 et 2015 à la loi sur les syndicats et au Code du travail n’améliorent en rien l’exercice de la liberté syndicale: la législation kazakhe reste en contradiction avec la convention à différents égards. Premièrement, l’article 2 de la convention consacre le droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. Il apparaît toutefois que la législation kazakhe fait obstacle à la libre constitution d’organisations syndicales pour les juges, les sapeurs-pompiers et le personnel pénitentiaire. Or les seules exceptions à la liberté syndicale prévues par la convention concernent les membres de la police et des forces armées. Deuxièmement, la loi sur les syndicats impose à ceux-ci de s’affilier à une structure au niveau national. Cela empêche la constitution d’organisations syndicales structurées librement et en toute autonomie, ce qui est contraire à l’article 2 de la convention. Les syndicats sectoriels doivent par ailleurs totaliser au moins la moitié des travailleurs du secteur, la moitié des syndicats au sein du secteur, ou être présents dans plus de la moitié des régions, pour être valablement constitués. Or il est rappelé dans l’étude d’ensemble publiée en 2012 par la commission d’experts que, pour être conforme à la convention, le seuil devrait être fixé à un niveau raisonnable de façon à ne pas entraver la constitution des organisations. Troisièmement, selon la loi sur les syndicats, une procédure en deux étapes doit être suivie afin de valablement constituer une organisation syndicale: il faut l’enregistrer auprès du ministère de la Justice puis s’affilier à une organisation syndicale au niveau national dans les six mois qui suivent l’enregistrement, sous peine d’annulation de ce dernier. Cela porte atteinte au libre exercice du droit de constituer des organisations et de s’y affilier qui implique le droit des travailleurs de constituer des organisations sans autorisation préalable et de décider librement s’ils veulent s’associer à une structure syndicale de niveau supérieur ou en devenir membres. Ces différentes atteintes à la liberté syndicale, tant des organisations de travailleurs que des organisations d’employeurs, mettent en péril l’une des valeurs fondatrices de l’OIT, à savoir le dialogue social. Une indépendance pleine et entière des partenaires sociaux est nécessaire afin que ceux-ci puissent librement et efficacement représenter les intérêts de leurs membres.

L’article 3 de la convention garantit le droit des organisations d’organiser leur activité et de formuler leurs programmes d’action. Force est de constater que la législation restreint cette liberté d’action pour un certain nombre d’organisations qui mèneraient des «activités industrielles dangereuses». La commission a déjà souligné le problème posé par le caractère flou de cette notion et de l’incertitude qui règne quant à savoir quelles organisations sont précisément visées par cette disposition. La commission d’experts rappelle qu’un service minimum ne doit pas être un obstacle à toute liberté d’action. Il est également essentiel que les partenaires sociaux puissent participer à sa définition. L’article 303 du Code du travail apparaît contraire à ces principes. La législation kazakhe prévoit toujours une interdiction pour les organisations syndicales d’accepter une aide financière d’organisations internationales ce qui, comme l’a rappelé la commission d’experts, porte atteinte aux principes concernant le droit de s’affilier à des organisations internationales de travailleurs. Cette aide est souvent indispensable pour des organisations syndicales dont la liberté est entravée par des obstacles tant légaux que pratiques imposés par le gouvernement. Ce dernier doit cesser toute ingérence dans les affaires des organisations représentatives des travailleurs et, pour ce faire, adapter sans plus tarder sa législation conformément aux recommandations émises par la commission. Les informations publiées par Human Rights Watch en mai 2016 se réfèrent également à l’introduction en 2014 de nouvelles dispositions relatives aux violations administratives et aux infractions pénales. De nouvelles sanctions administratives sont imposées aux dirigeants et aux membres d’associations publiques qui sont plus facilement rendus responsables pour tout acte qui n’est pas défini par leurs statuts. Cela a pour conséquence d’étendre exagérément leur responsabilité. La participation à des actions déclarées illégales et l’acceptation de financements d’organisations internationales sont par ailleurs considérées comme des actes criminels et sanctionnées pénalement par des peines pouvant aller jusqu’à trois ans de prison. La notion de dirigeant d’association publique est très floue alors que toute une série d’infractions pénales spécifiques peuvent lui être reprochées, notamment les infractions à la loi sur l’incitation à des dissensions sociales, une notion en elle-même particulièrement floue. Ces éléments démontrent que la situation reste préoccupante pour les libertés syndicales. Les événements tragiques de 2011 à Zhanaozen restent d’ailleurs dans les mémoires. Il convient donc de répéter et de renforcer les recommandations déjà adressées dans le passé au gouvernement afin qu’il leur donne enfin une suite effective.

Le membre travailleur du Kazakhstan a déclaré que beaucoup de progrès ont été réalisés dans le pays ces quatre dernières années pour renforcer le mandat et la fonction de protection des syndicats, y compris l’adoption en juin 2014 de la nouvelle loi sur les syndicats qui a mis un terme aux rivalités qui existaient entre les syndicats et en leur sein. Un système multidimensionnel de partenariat social existe au Kazakhstan, avec l’unité de travail – soit le syndicat principal et l’employeur – constituant le premier échelon. Le deuxième échelon se situe au niveau territorial. A chaque niveau, un organe tripartite traite des conflits du travail. Cet organe tient des réunions mensuelles, auxquelles participent les syndicats, les employeurs et les autorités territoriales, afin de résoudre les conflits au travail. Par exemple, en 2015, avec la participation du ministère public, 83 000 travailleurs ont pu recevoir 4,1 milliards de tenge d’arriérés de salaires. Dans ce contexte, des amendes ont été imposées aux employeurs qui avaient violé les lois du travail dans 1 075 cas; 178 affaires ont été portées en justice et 5 procédures pénales ont été engagées. Au sein des organes territoriaux des syndicats, durant les trois premiers mois de 2016, 1 200 demandes et requêtes ont été reçues concernant le droit du travail, ce qui témoigne de la confiance accordée aux syndicats. La nouvelle loi concernant les conseils publics a été adoptée. Toutes ces initiatives sont favorables aux travailleurs. Dans le contexte de la crise mondiale, les organes territoriaux ont pu conclure des mémorandums avec les employeurs et les autorités locales qui ont permis de protéger les emplois de plus de 2,5 millions de travailleurs. Le niveau ministériel, avec les syndicats de branche et des organisations patronales, est le troisième échelon important où un travail important est fait pour régler les questions sociales dans une branche ou un secteur particulier. Le quatrième échelon, regroupant le gouvernement, des travailleurs et des employeurs, se réunit tous les trimestres pour examiner les questions les plus pressantes que pose le partenariat social. Un accord tripartite a été signé tous les trois ans par les trois centrales syndicales nationales, ce qui n’était pas le cas précédemment. Le pays compte 2,5 millions de travailleurs affiliés à un syndicat et 836 syndicats sont enregistrés; certains d’entre eux ne sont présents dans les entreprises que pour des activités limitées, comme la collecte des cotisations syndicales. Ainsi, durant une période transitoire, la loi prévoit des mesures visant à consolider et renforcer les syndicats, ce qui n’est, par principe, pas contraire à la convention. L’orateur a indiqué que la loi sur les syndicats ne porte pas atteinte au droit des travailleurs de constituer un syndicat et que plusieurs organisations syndicales peuvent travailler ensemble au sein d’une même entreprise. En vertu de l’article 13 de la loi sur les syndicats, les syndicats de branche ou de secteur sont les représentants officiels des travailleurs dans le cadre des partenariats sociaux au niveau de la branche. A partir du moment où un syndicat de branche est constitué, il dispose de six mois pour confirmer son statut et il doit couvrir plus de la moitié des districts de la région concernée. La loi n’est pas contraire aux principes démocratiques et est nécessaire durant cette période de transition. En vertu de la nouvelle législation, les syndicats ont conservé le droit de déterminer leurs structures organisationnelles, d’élire leurs représentants et d’établir des associations et des syndicats au niveau de la branche ou du territoire. La loi prévoit également la protection des dirigeants syndicaux contre tous actes d’ingérence. L’orateur a estimé que cette approche est conforme à la convention et à la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949. L’affiliation à un syndicat ne doit entraîner aucune discrimination ou restriction au droit des citoyens en matière d’emploi et de promotion. Le droit d’un travailleur de quitter, d’adhérer ou de constituer un syndicat ne doit pas être limité, et des sanctions pénales sont prévues en cas d’atteinte aux droits des travailleurs à cet égard. L’article 16 de la nouvelle loi, portant sur les intérêts sociaux et professionnels, précise certains points absents de la précédente législation. Le nouveau Code du travail, qui est entré en vigueur le 1er janvier 2016, a été revu et remanié en fonction des commentaires des syndicats et accorde de nouveaux pouvoirs aux syndicats et aux inspecteurs. La Fédération des syndicats du Kazakhstan a proposé 219 amendements dont 117 ont été adoptés au cours du processus d’examen des différentes versions du Code du travail.

Le membre gouvernemental du Turkménistan a approuvé les mesures complètes adoptées pour se conformer à la convention et a noté les efforts déployés pour améliorer la législation et introduire de nouvelles normes propices à un partenariat social dynamique. Il s’est félicité de la coopération constructive avec le BIT et avec la commission d’experts à cet égard.

La membre travailleuse des Etats-Unis est revenue sur les événements tragiques de décembre 2011 au cours desquels la police est violemment intervenue pour mettre fin à une grève de sept mois de travailleurs du secteur pétrolier, causant la mort d’au moins 17 syndicalistes et en blessant des douzaines d’autres. Jusqu’à présent, les autorités compétentes n’ont rien fait pour enquêter et poursuivre les auteurs. Le gouvernement n’a aucunement indiqué qu’il prenait au sérieux cette tragédie et, de manière inexplicable, les accusations à l’encontre des travailleurs pétroliers demeurent. Les nouvelles lois adoptées en 2014 et en 2015 n’apportent pas de solutions adaptées, et les droits des travailleurs restent affaiblis et limités. La législation du Kazakhstan sur les syndicats impose des restrictions graves à la liberté syndicale des travailleurs, de même qu’à leur droit d’organisation. Les syndicats doivent suivre une procédure d’enregistrement fastidieuse et comportant plusieurs étapes: ils doivent d’abord parvenir à s’enregistrer auprès du ministère de la Justice et ensuite confirmer leur statut en prouvant, dans les six mois, qu’ils sont affiliés à une organisation syndicale de niveau supérieur. Les syndicats à tous les niveaux rencontrent des difficultés et subissent des retards en essayant de se réenregistrer en application de cette loi. Même lorsqu’un syndicat parvient à prouver son affiliation, le gouvernement a toujours la possibilité de lui refuser son enregistrement pour des raisons prétendument techniques. De ce fait, toutes les organisations syndicales indépendantes ne sont enregistrées que de façon temporaire, pour six mois, et risquent la dissolution si elles ne parviennent pas à franchir la deuxième barrière imposée par le gouvernement. En exigeant des syndicats qu’ils confirment leur adhésion à une organisation syndicale de niveau supérieur, la loi rend obligatoire l’affiliation syndicale et limite la liberté de choix quant à cette affiliation, en infraction à la convention. Alors que la Commission de la Conférence a demandé au gouvernement de modifier les dispositions de la loi sur les syndicats de 2014 pour la rendre conforme à la convention, le gouvernement n’a adopté aucune mesure en ce sens. Les lois existantes sur les syndicats sont peut-être moins restrictives, mais leurs effets sont identiques et la situation est aussi critique qu’en 2015. Dans plusieurs industries, les travailleurs subissent régulièrement des ingérences au moment de s’organiser, sont victimes d’intimidations, allant parfois jusqu’à des menaces de renvoi, parce qu’ils adhèrent à des syndicats indépendants ou sont surveillés par les autorités. Certains travailleurs sont menacés de sanctions pénales à cause de leur militantisme syndical et de leurs activités syndicales. Au vu de la persistance des restrictions imposées à la liberté syndicale, le gouvernement devrait apporter des changements significatifs à la législation et à sa pratique pour veiller à la liberté syndicale des militants syndicaux indépendants, comme l’exige la convention.

Un observateur représentant l’Union internationale des travailleurs de l’alimentation, de l’agriculture, de l’hôtellerie-restauration, du tabac et des branches connexes (UITA) a déclaré que la situation concernant le droit des travailleurs à la liberté syndicale doit être examinée non seulement en tenant compte de la manière dont les normes législatives ont évolué, mais surtout des événements du 16 décembre 2011, lorsqu’il a été mis un terme à une grève de sept mois menée par des travailleurs du secteur pétrolier. Si le pays s’était acquitté de ses obligations en vertu de la convention, la grève se serait achevée pacifiquement, par la négociation d’un accord ou d’un protocole, et non à la suite de l’intervention des forces armées qui a fait que de nombreux travailleurs ont été arrêtés, blessés ou tués. Les dirigeants travailleurs ont été accusés d’aviver la division sociale et d’organiser le désordre. Ces événements ont été un message clair adressé à tous les travailleurs pour leur dire qu’ils ne devraient pas défendre leurs droits ou le droit à la liberté syndicale et à la négociation collective, et ces événements ont été un tournant dans l’évolution du système des relations professionnelles en Europe de l’Est et en Asie centrale. Plus important encore, tant que le gouvernement n’aura pas évalué pleinement ces événements, l’avenir de la liberté syndicale dans le pays restera incertain. Le gouvernement devrait prendre en compte les commentaires de la commission d’experts et des résultats de la discussion de cette commission. Le principe de liberté syndicale est l’un des moyens pour garantir les conditions de travail et la paix, et qu’il est nécessaire pour des progrès constants sur le plan social. L’orateur a rappelé que des personnes ont cherché à protéger et à défendre leurs droits en 2011 et insiste sur le fait que les décisions de justice prises devraient être annulées et que justice devrait être rendue pour ces travailleurs.

Le membre gouvernemental du Bélarus a salué les mesures complètes prises pour appliquer la convention, notamment l’adoption de la loi sur les syndicats et l’extension de leurs droits et de leur participation à tous les niveaux de la discussion. Avec la création de la chambre des entrepreneurs et le renforcement de la législation, les droits des employeurs ont également été renforcés. Cette chambre nationale, propice à une économie efficace et à la création d’entreprises dynamiques, peut servir de modèle pour d’autres pays européens. Il s’est félicité de la volonté du gouvernement de coopérer à tous les niveaux tripartites pour se conformer à la convention et a estimé utile que le BIT aide le pays à remplir ses obligations conformément aux normes internationales.

Le membre travailleur de la Fédération de Russie s’est référé aux faits nouveaux qui sont survenus au Kazakhstan en ce qui concerne les questions à l’étude et la manière dont la nouvelle loi sur les syndicats est appliquée. Cette législation prévoit une procédure en deux étapes pour l’enregistrement des syndicats, compliquée et non transparente, qui rend le respect des dispositions difficile. A cet égard, l’intervenant a évoqué certains des problèmes auxquels se heurtent les syndicats kazakhs en matière d’enregistrement, tels que les refus d’enregistrement. Les syndicats rencontrent aussi des problèmes de discrimination. L’intervenant s’est dit préoccupé par l’existence d’un article du Code pénal sur les troubles sociaux, qui a été cité au sujet de la tragédie de 2011 impliquant des travailleurs du secteur pétrolier. Il a exprimé l’espoir que le droit pénal et la législation du travail soient mis en conformité avec la convention.

Un observateur, représentant la Fédération syndicale mondiale (FSM), s’est déclaré inquiet du nombre de cas examinés par la commission qui relèvent de la convention no 87. Il a relevé que, dans le cas présent, étaient évoqués des meurtres, des faits d’intimidation, d’emprisonnement et de transferts arbitraires de syndicalistes. Le gouvernement doit adopter des lois pour mettre fin à la violation des droits fondamentaux. Il a exprimé l’espoir que le droit des travailleurs de choisir librement leur organisation syndicale sera respecté. Les organisations syndicales doivent être indépendantes du gouvernement et des employeurs et doivent être établies et choisies librement. Se déclarant solidaire des travailleurs kazakhs et de leur droit à un libre choix de leurs organisations syndicales, il a appelé le gouvernement à respecter les droits des travailleurs et les conventions internationales du travail et a demandé à la commission de donner l’opportunité au gouvernement d’améliorer la situation.

Le membre gouvernemental de la Fédération de Russie s’est félicité des informations détaillées fournies par le gouvernement et a noté que ce dernier était prêt à collaborer de manière pratique et constructive avec l’OIT en vue de garantir, en association avec les partenaires sociaux, les droits à la liberté syndicale et autres droits énoncés par la convention. L’orateur s’est déclaré convaincu que le retard à fournir des informations est dû à des problèmes d’organisation et que le malentendu qui s’est produit avec la commission d’experts sera rapidement dissipé. Il a appelé le BIT à continuer à fournir au gouvernement une assistance technique et le soutien d’experts dans la mise en œuvre de la convention, prenant en compte sa volonté de coopérer.

Le membre travailleur du Turkménistan a pris note que le gouvernement s’employait à améliorer la législation et les méthodes de travail des syndicats. Une nouvelle loi sur les syndicats a été adoptée en vue de protéger les intérêts des travailleurs, ainsi que de créer, de développer et de protéger un système syndical efficace et fonctionnel dans le pays, aux niveaux des secteurs et du gouvernement. Les syndicats ne sont pas obligés d’être membres d’instances supérieures. La nouvelle loi ne fait pas obstacle aux droits des syndicats et il n’existe aucun monopole dans le système syndical. Cette loi prévoit un environnement flexible propice à la création de syndicats. Le nouveau Code du travail élargit le rôle des syndicats et le droit de grève. Ces réformes législatives auront des incidences considérables sur le fonctionnement des syndicats, et il est important d’apporter son soutien au gouvernement à cet égard.

Le membre gouvernemental de l’Ouzbékistan s’est félicité des informations fournies par le gouvernement concernant la mise en œuvre de la convention et la manière dont il met en place une coopération constructive avec l’OIT à cet égard. Des mesures sont prises dans le pays pour assurer la liberté syndicale, protéger le droit des travailleurs à constituer des syndicats et à s’y affilier, et améliorer la législation nationale. En conséquence des modifications apportées à la législation, notamment les nouvelles dispositions de la loi sur les syndicats, plus de trois confédérations syndicales ont été enregistrées, couvrant un nombre important de travailleurs. Plus de 3,6 millions de travailleurs sont par conséquent représentés par des syndicats, soit 58 pour cent des salariés du pays. L’orateur a salué les efforts déployés par le gouvernement pour mettre en place un partenariat social efficace ainsi que ceux visant à appliquer la convention.

Le membre gouvernemental de la Chine a pris note des améliorations apportées par le Kazakhstan et de sa volonté politique de coopérer avec l’OIT pour s’attaquer activement à ces questions et pour élaborer des lois qui correspondent aux normes internationales du travail. Il incombe aux pays qui les ont ratifiées de mettre en œuvre les conventions internationales du travail. De son côté, le BIT doit apporter aux Etats Membres l’assistance technique nécessaire à l’application des normes. L’orateur a conclu en déclarant souscrire aux efforts du gouvernement et espérer que le BIT sera en mesure de fournir à celui-ci une assistance technique.

Le représentant gouvernemental a donné l’assurance à la commission que tous les commentaires seront pris en considération. S’agissant de l’enregistrement des organisations syndicales, la nouvelle loi sur les syndicats a instauré une nouvelle procédure. Du fait qu’un syndicat de branche défend les intérêts des travailleurs de ladite branche, il faut qu’il soit suffisamment représentatif. La loi prévoit trois critères d’égale importance en matière d’effectif, qu’un syndicat de branche doit remplir en matière d’effectifs pour être enregistré: i) pas moins de la moitié des personnes travaillant dans une branche; ii) pas moins de la moitié des entreprises d’une branche; et iii) des organisations membres sur au moins la moitié du territoire couvert par le secteur. Le représentant gouvernemental s’est dit persuadé que la loi est raisonnable, en particulier parce que les syndicats peuvent s’affilier à n’importe quelle organisation d’échelon supérieur de leur choix et que la loi ne limite pas le nombre des syndicats au niveau de la branche ou de l’entreprise. Les syndicats de branche s’enregistrent d’abord auprès des organes agréés par l’Etat sans fournir de documents. Après enregistrement, ils disposent de six mois pour fournir les documents attestant qu’ils répondent aux exigences de la loi. Le gouvernement est disposé à améliorer la législation qui fixe la procédure d’enregistrement. En outre, le représentant gouvernemental a évoqué les questions liées à l’ingérence du gouvernement dans la Chambre nationale des entrepreneurs. Conformément à l’article 32(11) de la loi, à la fin de la période transitoire, le gouvernement ne participera plus aux activités de la Chambre nationale des entrepreneurs; ce sera le cas en juillet 2018. Il a conclu en indiquant que, en décembre 2015, le Kazakhstan est devenu membre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et que la prochaine étape consistera à devenir membre de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Les réformes institutionnelles qui ont été annoncées par le Président visent principalement à améliorer les lois et la pratique ainsi qu’à les harmoniser avec les normes internationales du travail. Il a donné l’assurance de l’attachement du Kazakhstan aux principes de l’OIT et de sa coopération avec l’Organisation.

Les membres travailleurs ont souligné qu’aucun progrès significatif n’a été réalisé par le Kazakhstan sur les manquements qui ont déjà été soulignés l’année dernière. Certains corps de métiers autres que la police ou les forces armées sont toujours privés du droit de constituer ou de s’affilier à des organisations syndicales, ce qui est contraire à la convention. Les organisations syndicales sont toujours privées du choix de la structure qu’elles adoptent. Cette structure est imposée par la législation et constitue une entrave à la liberté syndicale consacrée par l’article 2 de la convention no 87. Cette liberté est par ailleurs entravée par des procédures d’enregistrement extrêmement contraignantes et par l’interdiction pénalement sanctionnée de recevoir une assistance financière d’organisations internationales. Des ingérences sont également constatées dans les affaires des partenaires sociaux, ce qui est contraire à l’article 3 de la convention. La législation devra ainsi être modifiée afin de: i) permettre aux juges, pompiers et agents pénitentiaires de former et de rejoindre des organisations syndicales; ii) retirer les critères restrictifs et les procédures d’enregistrement qui limitent la liberté syndicale; iii) mettre un terme à l’affiliation obligatoire d’un syndicat sectoriel, territorial ou local à un syndicat formé au niveau national dans les six mois qui suivent son enregistrement; iv) réduire le seuil d’affiliation qui permet de constituer une organisation syndicale; v) lever l’interdiction de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs ou d’employeurs; vi) modifier les codes administratif et pénal pour clarifier les notions floues telles que «dirigeant d’une association publique» et «dissension sociale»; vii) s’assurer que le service minimum est effectivement et exclusivement un service minimum et que les organisations de travailleurs peuvent participer à la définition de ce service; et viii) clarifier les organisations qui effectuent des «activités industrielles dangereuses» pour lesquelles les actions sont illégales. Les membres travailleurs ont exhorté le gouvernement à recourir à l’assistance technique du BIT afin de mettre en œuvre ces recommandations.

Les membres employeurs, à l’instar des membres travailleurs, estiment qu’il n’y a eu ni mesures concrètes ni progrès significatifs au Kazakhstan en ce qui concerne les questions que la commission d’experts et la Commission de la Conférence ont soulevées à maintes reprises. Ils ont rejoint l’appel pour que le gouvernement cesse son interférence dans la liberté d’association des organisations d’employeurs et de travailleurs. Les membres employeurs ont été surpris par le fait que le gouvernement s’est référé à la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs, et en particulier à son article 23(2) pour démontrer qu’il n’y a pas d’ingérence du gouvernement dans la chambre. Cette loi met en évidence de graves atteintes à la liberté d’association, en particulier des ingérences, dans les organisations d’employeurs, par exemple les dispositions suivantes: i) il est obligatoire d’appartenir à la Chambre nationale des entrepreneurs; ii) le montant maximum de la cotisation de membre doit être approuvé par le gouvernement et les modalités de paiement de la cotisation sont établies par le gouvernement; iii) la chambre a la compétence exclusive de représenter les employeurs kazakhs et servir et défendre leurs intérêts dans les différents organes de l’Etat; iv) le gouvernement participe aux travaux du congrès de la chambre et a un droit de veto sur ses décisions; v) le présidium de la chambre est composé entre autres de représentants gouvernementaux et de parlementaires, mais de seulement un nombre restreint de représentants des employeurs à l’échelle sectorielle et régionale. Les membres employeurs ont conclu que la législation institutionnalise l’ingérence du gouvernement dans les décisions et activités de la Chambre nationale des entrepreneurs. La chambre ne peut pas être considérée comme une organisation indépendante d’employeurs, comme l’exige la convention, mais plutôt comme une institution proche des pouvoirs publics. Les membres employeurs ont demandé instamment au gouvernement de modifier sans délai la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs pour garantir pleinement l’autonomie et l’indépendance des organisations d’employeurs au Kazakhstan.

Conclusions

La commission a pris note des informations fournies par le représentant gouvernemental et de la discussion qui a suivi sur les questions soulevées par la commission d’experts.

La commission a exprimé sa profonde préoccupation face à l’absence de progrès du gouvernement en ce qui concerne la suite donnée aux conclusions de 2015 de la commission.

Prenant en compte la discussion qui a eu lieu, la commission a demandé instamment au gouvernement de:

• - modifier les dispositions de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs de manière à garantir sans délai supplémentaire la pleine autonomie et l’indépendance des organisations d’employeurs libres et indépendantes au Kazakhstan;
• - modifier les dispositions de la loi de 2014 sur les syndicats conformément à la convention, notamment les questions relatives aux restrictions abusives concernant la structure des syndicats visées aux articles 10 à 15, qui limitent le droit des travailleurs de constituer des syndicats de leur choix et d’y adhérer; et modifier l’article 303(2) du Code du travail afin de veiller à ce qu’un service minimum soit véritablement et exclusivement minimum;
• - indiquer quelles organisations relèvent de la catégorie des organisations réalisant des «activités industrielles dangereuses», et indiquer également toutes les autres catégories de travailleurs dont les droits peuvent être restreints, comme le dispose l’article 303(5) du Code du travail;
• - modifier la Constitution et la législation pertinente pour permettre aux juges, aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire de constituer des syndicats et d’y adhérer;
• - modifier la Constitution et la législation pertinente afin de lever l’interdiction empêchant les syndicats nationaux de recevoir l’aide financière d’une organisation internationale; et
• - accepter une assistance technique du Bureau pour mettre en œuvre les conclusions précédentes.

Le gouvernement devrait accepter une mission de contacts directs cette année afin de donner suite à ces conclusions.

Le représentant gouvernemental, après avoir remercié la commission pour avoir procédé à l’examen des mesures prises par son gouvernement en vue de la pleine application de la convention, a assuré que d’autres mesures seront prises dans un proche avenir et qu’elles seront communiquées aux organes de contrôle de l’OIT.

Cas individuel (CAS) - Discussion : 2015, Publication : 104ème session CIT (2015)



Les membres travailleurs ont déploré que le gouvernement n’ait pas cru bon de se présenter devant la commission alors que la convention, dont il est fait objet, appartient non seulement aux huit conventions fondamentales de l’OIT, mais constitue également le socle de la négociation collective, du dialogue social et de l’OIT elle-même. Dans son observation de 2012, la commission d’experts avait déjà formulé une série de commentaires au gouvernement sur l’application de la convention. Le gouvernement avait ensuite transmis au Bureau deux projets de loi concernant les syndicats et les organisations d’employeurs pour avis techniques. Malgré quelques changements mineurs, la nouvelle loi sur les syndicats est entrée en vigueur en juillet 2014 sans prendre en compte les suggestions fondamentales de modifications proposées par le Bureau et a donné lieu à une série de commentaires de la part de la commission d’experts. Dans ce contexte, l’application de la convention par le gouvernement soulève, du point de vue des travailleurs, sept principales difficultés. En premier lieu, les syndicats ne sont autorisés qu’après avoir été enregistrés et, pour maintenir leur enregistrement, les syndicats locaux et régionaux doivent s’affilier à une confédération nationale dans les six mois. Cette procédure d’enregistrement peut gravement limiter la liberté syndicale comme le démontre le refus d’enregistrement par le ministère de la Justice de la Confédération des syndicats libres du Kazakhstan (CFTUK) le 25 mai 2015. En deuxième lieu, la nouvelle loi maintient des règles rigides concernant la formation des syndicats sectoriels et territoriaux. Les syndicats sectoriels doivent en effet affilier la moitié au moins des travailleurs du secteur ou bien réunir en leur sein la moitié au moins des syndicats dudit secteur, de tels seuils étant, selon la commission d’experts, contraires à l’article 5 de la convention. De plus, tous les syndicats d’entreprise doivent être membres d’un syndicat sectoriel et tous les syndicats sectoriels doivent appartenir à un syndicat national. Quant aux syndicats territoriaux, ils doivent appartenir aux organisations territoriales créées par les syndicats nationaux. Cette structure complexe et obligatoire rend impossible la création de syndicats indépendants, violant ainsi l’essence même de la liberté syndicale qui suppose le libre choix de la structure des organisations. En troisième lieu, les juges n’ont toujours pas le droit de former des syndicats et, selon la commission d’experts, l’actuelle Union des juges de la République du Kazakhstan ne constitue pas vraiment une organisation de travailleurs au sens de la convention. En quatrième lieu, ni les pompiers ni le personnel pénitentiaire ne peuvent créer d’organisations syndicales alors que les seules exceptions autorisées par la convention sont les membres de la police et des forces armées. En cinquième lieu, le droit de grève de nombreuses catégories de travailleurs est fortement restreint. Il s’agit des travailleurs des «activités industrielles dangereuses» (concept qui n’est pas défini par la législation), des travailleurs des industries fonctionnant de manière continue et des travailleurs d’une série de services à la population. Dans ces différents cas, la législation prévoit que la grève ne doit pas remettre en cause le maintien des services et la satisfaction des besoins essentiels des usagers, raison pour laquelle il est nécessaire de rappeler au gouvernement qu’un service minimum doit rester un service minimum et que les organisations de travailleurs doivent pouvoir participer à sa définition. Quant à l’interdiction du droit de grève dans la fonction publique, si le gouvernement a précisé à la commission d’experts qu’il ne couvre pas certaines catégories telles que les enseignants, médecins ou employés de banques, il convient de rappeler que l’interdiction du droit de grève devrait être limitée aux fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. Les différentes interdictions et restrictions au droit de grève qui viennent d’être mentionnées, du fait de leur amplitude, portent une atteinte substantielle au droit d’action collective des organisations syndicales. En sixième lieu, la législation interdit toujours aux syndicats de recevoir de l’aide d’organisations internationales, ce qui constitue une violation claire de la convention. En septième lieu, depuis le début de cette année, les activités syndicales se trouvent encore plus menacées par l’entrée en vigueur d’un nouveau Code sur les violations administratives et d’un nouveau Code pénal dont les dispositions sont suffisamment floues pour permettre leur application sélective. Le nouveau Code sur les violations administratives renforce ainsi la responsabilité des dirigeants et membres d’associations publiques en cas d’actions qui ne seraient pas prévues par leurs statuts, sans définir quelles actions tomberaient ainsi sous le coup de la loi. Quant au nouveau Code pénal, il réaffirme que le financement étranger des syndicats et l’appel à des grèves illégales constituent des actes criminels. Le nouveau Code pénal introduit de surcroît la notion de dirigeant d’association publique et prévoit que la responsabilité pénale de ce dernier sera engagée en cas de violation d’une série de lois déjà existantes. L’arbitraire rendu possible par les nouvelles dispositions venant d’être mentionnées ne peut que faire penser à la tragédie de Zanaozen de 2011 et au sort des grévistes condamnés à cette occasion à plusieurs années de prison ou de camp pénitencier.

Les membres employeurs ont déploré, comme les membres travailleurs, le fait que le gouvernement ne se soit pas présenté devant la commission, empêchant ainsi cette dernière d’exercer un élément essentiel de son mandat consistant à évaluer les informations et les vues des gouvernements. Les membres employeurs ont déploré que le gouvernement n’ait pas pu indiquer, comme le demandait la commission d’experts, s’il a modifié les conditions fixant le nombre minimal requis pour créer une association, établies à l’article 10(1) de la loi sur les associations sociales. Concernant la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs, ils ont rappelé les préoccupations exprimées par la commission d’experts au sujet de plusieurs de ses dispositions, notamment les suivantes: l’article 5, qui permet au gouvernement d’approuver les tarifs maximaux d’adhésion dont les membres de la chambre doivent s’acquitter; l’article 9 qui semble donner à la chambre le droit exclusif de représenter les employeurs du Kazakhstan dans les organisations internationales; et l’article 19, qui permet au gouvernement de participer aux travaux de la chambre et d’utiliser son droit de veto sur ses décisions. Ces dispositions enfreignent les droits d’association des organisations d’employeurs et mettent en péril leur indépendance vis-à-vis du gouvernement et posent, par conséquent, de graves problèmes. Les membres employeurs ont demandé au gouvernement de prendre toutes les mesures demandées par la commission d’experts pour modifier cette loi, afin de garantir la pleine autonomie et le libre fonctionnement des organisations d’employeurs, et d’envisager d’accepter l’assistance technique du Bureau à cet égard. En ce qui concerne l’article 106 du Code civil et l’article 5 de la Constitution, qui interdisent aux organisations internationales d’accorder une aide financière aux syndicats nationaux, les membres employeurs ont souligné que ces dispositions violent les droits consacrés par la convention et ont demandé au gouvernement de supprimer cette interdiction, comme le demande la commission d’experts. A propos des dispositions sur la grève contenues dans l’article 303 du Code du travail, les membres employeurs ont rappelé que leurs vues sur ce point diffèrent de celles des membres travailleurs et se sont référés à leur déclaration lors de la discussion du rapport général. Ils ont réitéré que, à leur avis, le droit de grève n’est pas régi par la convention no 87 et que ses paramètres doivent être régis à l’échelle nationale. Ils ont finalement déploré à nouveau que le gouvernement ne se soit pas présenté devant la commission.

La membre travailleuse de la Norvège, s’exprimant au nom des syndicats des pays nordiques et de l’Estonie, s’est dite vivement préoccupée par les dernières évolutions dans le pays, qui limitent la liberté d’action des organisations syndicales et facilitent les ingérences gouvernementales en la matière. La nouvelle loi sur les syndicats limite sérieusement la possibilité de définir librement la structure des syndicats, de présenter des revendications et d’exercer le droit de grève. Les dispositions relatives à l’enregistrement des syndicats, leur réorganisation et les procédures de liquidation les concernant sont également problématiques. En vertu de la nouvelle loi, les syndicats de branche doivent être établis par la moitié au moins du nombre total d’employés ou d’organisations du secteur, ou avoir des sous-divisions dans plus de la moitié des régions, dans les grandes villes et dans la capitale. De la même manière, il est quasiment impossible de former des confédérations du fait des seuils élevés imposés par la loi. Ces conditions vont à l’encontre de la libre constitution des syndicats et pourraient conduire à une situation de monopole syndical. Comme indiqué dans les observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) et de la CFTUK, l’obligation de s’enregistrer une deuxième fois fait que les syndicats existants risquent de ne pas remplir les nouveaux critères. De fait, le 25 mai 2015, le gouvernement a refusé d’enregistrer la CFTUK pour des motifs relatifs au contenu des statuts de l’organisation qui contreviennent clairement à la convention, laquelle reconnaît aux travailleurs le droit de formuler leurs statuts et de décider librement de la structure des syndicats. L’oratrice a instamment prié le gouvernement de mettre un terme à cette situation et de prévoir d’enregistrer la CFTUK qui, dans le cas contraire, se trouverait dans l’illégalité à compter du 1er juillet 2015. Elle a également instamment prié le gouvernement de mettre en œuvre les recommandations de la commission et d’assurer, en droit et dans la pratique, le droit des travailleurs de constituer librement des organisations syndicales, d’y adhérer librement et d’organiser leurs activités sans la moindre ingérence de la part des autorités publiques, ainsi que de permettre aux syndicats de représenter et de protéger les droits de leurs membres.

La membre travailleuse des Etats-Unis a rappelé que c’est en 2011 que le gouvernement a commencé à introduire des changements dans sa législation du travail, après une grève de sept mois organisée cette année-là par les travailleurs du secteur pétrolier, causant la mort de 17 d’entre eux et entraînant des blessures pour de nombreux autres travailleurs. La loi sur les syndicats a été adoptée en 2014, et, bien que le gouvernement ait sollicité et reçu en 2013 les commentaires techniques du Bureau sur le projet de ladite législation, plusieurs recommandations contenues dans ces commentaires ne sont pas reflétés dans la version qu’il a adoptée. En conséquence, plusieurs dispositions de la législation sont en violation de la convention, en particulier celles qui réglementent de façon précise la structure du mouvement syndical. L’oratrice s’est dite préoccupée par le fait que la CFTUK s’est vue refuser le 25 mai 2015 la demande d’enregistrement qu’elle avait présentée. Ce refus, qui touche un syndicat établi et largement reconnu et qui prenait jusque-là part au dialogue social tripartite, laisse entendre que la position du gouvernement envers les syndicats est devenue plus restrictive depuis l’introduction des réformes législatives. En outre, les amendements apportés au Code civil et au Code pénal introduisent des restrictions supplémentaires à l’exercice du droit de grève. La définition des grèves illégales a été modifiée dans le cadre du Code civil, et le Code pénal impose des peines pouvant aller jusqu’à trois ans d’emprisonnement pour tout appel à la poursuite d’une grève déclarée illégale. Constatant non sans inquiétude que les événements qui ont suivi la grève de 2011 montrent combien la situation concernant les droits syndicaux s’est détériorée, l’intervenante a prié instamment le gouvernement d’entreprendre les réformes législatives nécessaires pour garantir le plein respect de la convention.

La membre employeuse de l’Allemagne a regretté que la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs impose de façon obligatoire l’affiliation à cette dernière un plafond de cotisations et que le gouvernement participe à ses travaux avec des compétences qu’il s’est arrogées. La Confédération des employeurs de la République du Kazakhstan, qui est reconnue par des organisations européennes et internationales, a adopté un système de gouvernance démocratique fondé sur l’adhésion volontaire. L’oratrice a souligné que la structure qui est imposée entrave le rôle de la chambre et est incompatible avec la définition des partenaires sociaux et avec le principe de la liberté syndicale.

La membre travailleuse de la Pologne a indiqué que le cas du Kazakhstan est préoccupant et que les questions soulevées par la commission d’experts revêtent une grande importance pour les travailleurs. L’oratrice a rappelé les différentes difficultés exposées par le groupe des travailleurs Cette situation est d’autant plus préoccupante que la commission d’experts a demandé à plusieurs reprises au gouvernement de modifier la législation nationale en vue de la mettre en conformité avec la convention. Pire encore, le gouvernement a fermé les yeux sur les commentaires techniques du Bureau sur le projet de loi des syndicats. L’oratrice a alors rappelé au gouvernement les points suivants: tous les travailleurs, sans distinction, y compris les juges, les pompiers et le personnel pénitentiaire ont le droit de former des organisations de leur choix sans autorisation préalable; le libre exercice du droit de constituer des organisations syndicales implique de pouvoir définir librement la structure, la composition et l’affiliation de ces organisations à une organisation de niveau supérieur; les dispositions législatives qui réglementent le fonctionnement interne des organisations de travailleurs constituent une ingérence grave de la part des autorités publiques; le droit de grève est le principal moyen par lequel les travailleurs peuvent promouvoir et défendre leurs intérêts économiques et sociaux, et il est donc fondamental que la législation nationale ne prive pas les travailleurs de ce droit et ne restreigne pas son exercice; et le droit à percevoir une assistance financière de la part d’organisations internationales est légitime, en particulier lorsqu’il s’agit de syndicats qui ont besoin de conseils et d’appui d’autres organisations solidement établies. L’oratrice a par conséquent exhorté le gouvernement à procéder aux amendements nécessaires pour que la législation nationale soit mise en conformité avec les dispositions et les principes énoncés aux articles 2, 3 et 5 de la convention, et que soient ainsi mis fin aux violations des droits fondamentaux des travailleurs.

Le membre travailleur de l’Allemagne a indiqué que la Confédération allemande des syndicats (DGB) appuie ses homologues du Kazakhstan. Les problèmes relatifs à la liberté syndicale au Kazakhstan touchent les travailleurs et les employeurs, en particulier compte tenu des incidents graves qui se sont produits en marge des grèves dans le secteur pétrolier. Il est incompréhensible que le gouvernement ne se soit pas présenté devant la commission, alors que le BIT a contribué à jeter les bases du dialogue social dans le pays. La loi de 2014 sur les syndicats impose de nombreuses restrictions à la création des structures syndicales, en particulier en ce qui concerne leur enregistrement. En effet, dans les six mois qui suivent leur enregistrement, les syndicats doivent obligatoirement s’affilier à une organisation syndicale de niveau supérieur. Dans le cas contraire, ils sont radiés. La CSI et la CFTUK ont souligné les risques que ce principe d’autorisation préalable imposé par la loi comporte. La DGB estime que ces dispositions restrictives constituent une violation des articles 3 et 4 de la convention. Les syndicats doivent pouvoir choisir leurs structures, leurs statuts et leur mode de fonctionnement sans ingérence des autorités. Par ailleurs, une disposition de cette même loi empêche les syndicats d’obtenir l’assistance financière d’organisations syndicales internationales, ce qui entraîne une infraction de l’article 5 de la convention. Les syndicats libres sont un élément fondamental des sociétés démocratiques. L’orateur a donc invité le gouvernement à aligner la législation sur la convention et à garantir le libre exercice de la liberté syndicale.

Les membres travailleurs ont relevé que les différentes interventions relatives à ce cas vont globalement toutes dans le même sens. Ils ont souligné que, depuis la dernière réunion de la commission, une nouvelle loi sur les syndicats a été adoptée. Celle-ci prévoit l’enregistrement obligatoire des syndicats et établit une structure très contraignante en vertu de laquelle les organisations paraissent obligées de s’affilier aux syndicats de niveau supérieur, ce qui constitue une violation de la convention. De plus, l’imposition de seuils très élevés pour pouvoir constituer des syndicats de niveau supérieur afin de restreindre le pluralisme syndical est également contraire à la convention. Par ailleurs, depuis le début de l’année, un nouveau Code pénal et un nouveau Code sur les violations administratives imposent des restrictions supplémentaires à l’activité syndicale. Au regard des discussions de la commission, les membres travailleurs ont demandé au gouvernement de: modifier sa législation pour reconnaître aux juges, pompiers et personnel pénitentiaire le droit de créer des organisations syndicales; supprimer les conditions et procédures restrictives en matière d’enregistrement des organisations syndicales; procéder immédiatement au réenregistrement de la CFTUK; mettre fin à l’obligation pesant sur les syndicats locaux, sectoriels et territoriaux de s’affilier à une organisation nationale dans les six mois suivant leur enregistrement; modifier la législation afin de réduire les seuils exigés pour créer des syndicats sectoriels; supprimer l’interdiction de recevoir une aide financière de la part d’organisations internationales d’employeurs et de travailleurs; modifier le nouveau Code pénal et le nouveau Code sur les violations administratives pour clarifier des notions vagues telles que celle de dirigeant d’association publique ou celle de dissension sociale. Finalement, les membres travailleurs ont prié instamment le gouvernement de solliciter l’assistance technique du Bureau. Compte tenu de l’attitude du gouvernement envers la commission, ils ont considéré qu’il serait approprié d’inscrire les conclusions de la commission concernant ce cas dans un paragraphe spécial.

Les membres employeurs ont partagé l’avis des membres travailleurs selon lequel les deux groupes avaient convenu d’un certain nombre de points, tout en ayant des divergences d’opinions sur d’autres, notamment au sujet de l’exercice du droit de grève. Ils ont souligné que la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs porte considérablement atteinte à la liberté et à l’indépendance des organisations d’employeurs du Kazakhstan. Il faut de toute urgence introduire des réformes législatives pour faire émerger un environnement dans lequel les organisations d’employeurs peuvent exercer librement tous les droits garantis par la convention. Ils ont prié le gouvernement de se conformer pleinement aux demandes de la commission d’experts afin de modifier les sections de la loi représentant une intervention indue du gouvernement dans le fonctionnement des organisations d’employeurs. En outre, ils lui ont demandé de préciser si la loi disposait effectivement que seuls les membres de la chambre pouvaient représenter les intérêts des organisations d’employeurs dans les instances internationales. En conclusion, se déclarant à nouveau déçus que le gouvernement ne se soit pas présenté devant la commission, ils ont demandé à ce que les conclusions de la commission concernant ce cas soient inscrites dans un paragraphe spécial.

Conclusions

La commission a déploré qu’aucun représentant gouvernemental n’ait été présent lors la discussion de ce cas, en dépit de son accréditation et de sa présence à la Conférence internationale du Travail.

La commission a fait observer que les questions en suspens qui ont été soulevées par la commission d’experts portent à la fois sur les restrictions imposées à la liberté syndicale des travailleurs (notamment le droit d’organisation des juges, des sapeurs-pompiers et du personnel pénitentiaire, l’affiliation obligatoire des syndicats sectoriels, territoriaux et locaux à une organisation syndicale nationale, le nombre minimum trop important de membres exigé pour les organisations de niveau supérieur et l’interdiction de recevoir l’aide financière d’une organisation internationale) et aux organisations d’employeurs (le nombre minimum excessif de membres exigé pour les organisations d’employeurs et l’adoption en 2013 de la Loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs qui fragilise les organisations d’employeurs libres et indépendantes et donne au gouvernement un pouvoir important sur les affaires internes de la Chambre des entrepreneurs).

La commission a pris note des initiatives du gouvernement qui ont porté atteinte aux droits à la liberté syndicale des organisations de travailleurs et d’employeurs, en violation de la convention.

Compte tenu de la discussion et du fait que le gouvernement ne se soit pas présenté à la commission, la commission a prié le gouvernement de prendre les mesures suivantes:

- modifier les dispositions de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs de sorte qu’elles garantissent la pleine autonomie et l’indépendance des organisations d’employeurs libres et indépendantes au Kazakhstan. La commission a prié le Bureau de proposer son assistance technique dans ce domaine et a enjoint le gouvernement de l’accepter;

- modifier les dispositions de la loi sur les syndicats de 2014 conformément à la convention, notamment les questions relatives aux restrictions abusives concernant la structure des syndicats visées aux articles 10 à 15, qui limitent le droit des travailleurs de constituer des syndicats et d’adhérer aux syndicats de leur choix;

- modifier la Constitution et la législation pertinente pour permettre aux juges, aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire de constituer des syndicats et d’y adhérer;

- modifier la Constitution et la législation pertinente afin de lever l’interdiction empêchant les syndicats nationaux de recevoir l’aide financière d’une organisation internationale.

Etant donné que le gouvernement ne s’est pas présenté, la commission a décidé d’inclure ses conclusions dans un paragraphe spécial de son rapport.

Un représentant gouvernemental s’est excusé pour l’absence de la délégation gouvernementale pendant la discussion et a indiqué que celle-ci n’était arrivée à Genève que le 9 juin 2015. Il a cependant exprimé le point de vue du gouvernement sur le cas. L’article 23 de la Constitution garantit la liberté syndicale, et la législation nationale régit les activités des syndicats. Conformément à cette dernière, les membres des forces armées, de la magistrature et de la police n’ont pas le droit de constituer des organisations syndicales et de s’y affilier. Les fonctionnaires, y compris ceux faisant partie de la police, des forces armées et de la magistrature, ont un statut juridique spécifique, dans la mesure où ils doivent assurer le bon fonctionnement de l’Etat. Cependant, les travailleurs civils dans les forces armées et la police ont le droit de constituer et de s’affilier à des syndicats. Il existe plusieurs syndicats de travailleurs civils, notamment du personnel travaillant dans les forces armées et la police. Il n’y a pas d’obstacle à la création de nouveaux syndicats. En fait, l’article 14 de la loi sur les associations sociales prévoit seulement un nombre requis de trois personnes pour former une organisation de base. Cependant, il est vrai que peu de syndicats de base ont été établis. En ce qui concerne les commentaires de la commission d’experts au sujet des exigences pour la création des syndicats locaux et régionaux, une nouvelle loi prévoit expressément qu’il est essentiel que les syndicats soient représentés aux niveaux régional, local et de l’entreprise. Bien qu’un grand nombre de syndicats existent dans le pays, il n’existe pas d’unité syndicale, ce qui explique que le mouvement syndical est fragmenté. Seuls les syndicats sectoriels et de branche sont habilités à conclure des conventions collectives, et plus de 600 syndicats aux niveaux régional et local ne sont pas affiliés aux syndicats nationaux. Cependant, au niveau national n’y a aucun problème à cet égard. Le Kazakhstan est un pays jeune et nécessite davantage de temps pour mettre en œuvre les principes internationalement reconnus. Même si les lois existantes ne contiennent pas d’obstacles à la constitution de syndicats, de nouvelles lois pourraient être adoptées, si nécessaire, en conformité avec les normes internationales et les meilleures pratiques internationales. Le gouvernement est engagé à améliorer la situation et il tiendra compte de la discussion qui a eu lieu au sein de la commission et des conclusions adoptées.

Observation (CEACR) - adoptée 2022, publiée 111ème session CIT (2023)

La commission prend note des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE), du Syndicat sectoriel des travailleurs du complexe énergétique et pétrolier et de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues respectivement le 25 août, le 30 août et le 1er septembre 2022, qui portent sur les questions soulevées ci-après par la commission.

La commission prend également note du rapport de la mission de contacts directs, qui s’est rendue dans le pays en mai 2022 à la demande de la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail (ci-après «la Commission de la Conférence») formulée à sa 109e session (juin 2021).

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 110e session, mai-juin 2022)

La commission prend note des débats sur l’application de la convention qui ont eu lieu à la Commission de la Conférence en juin 2022. Elle relève que la Commission de la Conférence a prié instamment le gouvernement d’agir en consultation avec les partenaires sociaux pour: i) veiller à ce que les allégations de violence à l’encontre des membres de syndicats fassent l’objet d’enquêtes exhaustives, notamment dans le cas de M. Senyavsky; ii) autoriser une enquête indépendante sur les événements survenus en 2011 à Janaozen; iii) mettre un terme aux pratiques de harcèlement judiciaire de dirigeants et membres syndicaux exerçant des activités syndicales licites et abandonner tous les chefs d’accusation injustifiés, y compris l’interdiction faite à des syndicalistes d’occuper l’une ou l’autre fonction dans un organisme public ou une organisation non-gouvernementale; iv) résoudre la question de l’enregistrement du Congrès des syndicats libres et du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie afin de leur permettre de jouir sans plus de délai de la pleine autonomie et de l’entière indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, de remplir leur mandat et de représenter leurs membres; v) engager le dialogue avec les organisations libres et indépendantes d’employeurs et de travailleurs afin de revoir les questions relatives à leur enregistrement en droit et dans la pratique en vue de surmonter les obstacles existants; vi) revoir la composition du groupe de travail permanent chargé d’évaluer les sujets de préoccupation concernant l’enregistrement des organisations syndicales, afin d’assurer la pleine participation d’organisations indépendantes de travailleurs et d’employeurs à ce groupe de travail; vii) s’abstenir de faire preuve de favoritisme à l’égard d’une organisation syndicale donnée et cesser immédiatement toute ingérence dans la constitution et la gestion des organisations syndicales; viii) supprimer les obstacles existants, en droit et dans la pratique, au fonctionnement des organisations d’employeurs libres et indépendantes dans le pays; ix) supprimer les obstacles existants, en droit et dans la pratique, au fonctionnement des organisations d’employeurs libres et indépendantes dans le pays, en particulier abroger les dispositions de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs relatives à l’accréditation des organisations d’employeurs auprès de celle-ci; x) veiller à ce que les organisations de travailleurs et d’employeurs ne soient pas empêchées de recevoir une aide financière, ou autre, de la part d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs et compléter la liste de l’ordonnance no 177 du 9 avril 2018 pour inclure des organisations internationales de travailleurs et d’employeurs telles que la CSI et l’OIE; xi) mettre en œuvre intégralement la feuille de route de 2018. La Commission de la Conférence avait prié le gouvernement d’élaborer, en consultation avec les partenaires sociaux, un plan d’action assorti de délais pour la mise en application de ces conclusions. Elle l’avait instamment prié de se prévaloir de l’assistance technique du Bureau de façon continue afin d’élaborer, d’appliquer et d’évaluer ce plan d’action.

La commission accueille favorablement le plan d’action élaboré avec la participation des partenaires sociaux à la demande de la Commission de la Conférence. La commission veut croire que toutes les mesures tendant à donner effet aux recommandations des organes de contrôle de l’OIT qui sont exposées cidessous seront adoptées dans les délais impartis.

La commission rappelle que, même si M. Baltabay et Mme Kharkova, deux anciens dirigeants syndicaux, ont exécuté leurs peines respectives (après avoir été condamnés pour détournement de fonds), il leur est encore interdit d’exercer des fonctions syndicales. La commission note que, selon les informations fournies par le gouvernement, l’interdiction visant Mme Kharkova prend fin en novembre 2022, tandis que celle concernant M. Baltabay expire en 2026. La commission note également que la mission de contacts directs avait débattu avec la Commissaire aux droits de l’homme du risque que les tribunaux prononcent une peine supplémentaire, dont une interdiction d’exercer des fonctions publiques (notamment en tant que dirigeant syndical) ou une interdiction de mener des «activités publiques» en vertu des dispositions pertinentes du Code pénal. La Commissaire avait considéré qu’une telle décision serait manifestement contraire aux libertés civiles et aux droits humains fondamentaux. Le Bureau du Procureur général a expliqué à la mission que les articles concernés du Code pénal disposent que la question de l’opportunité de prononcer une peine supplémentaire, de la durée d’une telle peine et des conditions dont elle devrait être assortie est laissée à la libre appréciation des tribunaux. La législation ne prévoit pas de critères précis à ce sujet. Le Bureau du Procureur général a souligné que le ministère du Travail et de la Protection sociale de la population avait la possibilité de le saisir d’une initiative législative visant à modifier les articles concernés du Code pénal. La commission note que, d’après le plan d’action susmentionné, les organes publics compétents sont censés soumettre leurs propositions de modification de la législation pénale au Bureau du Procureur général avant la fin de 2022. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau pertinent.

La commission rappelle qu’elle avait noté qu’aucun progrès n’avait été accompli afin qu’une enquête soit ouverte sur l’agression dont avait été victime un ancien dirigeant syndical, M. Senyavsky, et qu’elle avait instamment prié le gouvernement d’enquêter sans délai sur cette affaire et de traduire les auteurs en justice. Le gouvernement répète que, bien que l’enquête ait été suspendue faute de preuves, si de nouvelles circonstances venaient à être découvertes, M. Senyavsky en serait informé. La commission note en outre que le plan d’action prévoit l’application de mesures visant à retrouver les auteurs avant la fin de 2022. La commission prie instamment le gouvernement d’intensifier ses efforts afin qu’une enquête soit menée sur cette affaire de façon que les auteurs de cette agression soient traduits en justice, et de rendre compte de tout fait nouveau s’y rapportant.

La commission prend note de l’affirmation de la CIS selon laquelle le harcèlement de dirigeants syndicaux continue d’être répandu dans le pays; à ce propos, la CIS indique qu’en octobre et décembre 2021, deux dirigeants syndicaux, M. Zhenis Orynaliev et Mme Saule Seidakhmetova, ont été arrêtés et placés en détention administrative pour avoir participé à une grève. La commission prie le gouvernement de formuler des observations à ce sujet.

La commission prend note de la réponse détaillée du gouvernement à sa demande l’engageant à autoriser l’ouverture d’une enquête indépendante sur les événements survenus en 2011 à Janaozen. La commission croit comprendre à la lecture des informations figurant dans le rapport du gouvernement que les circonstances qui ont entouré les événements de 2011, que le gouvernement qualifie d’émeutes, ont fait l’objet d’une enquête et que divers observateurs étrangers ont convenu que les procédures avaient été transparentes aussi bien au stade de l’enquête préliminaire que pendant le procès. Le gouvernement indique que les poursuites pénales intentées contre 11 personnes qui avaient lancé des appels à participer à des émeutes ont été abandonnées à l’issue de l’enquête préliminaire en raison de la proclamation d’une amnistie et que, parmi les organisateurs des émeutes traduits en justice, 13 ont été condamnés à des peines d’emprisonnement, 16 ont été condamnés à des peines avec sursis, trois ont été acquittés et cinq ont été remis en liberté à la suite de l’amnistie. Le gouvernement indique également que des enquêtes ont été menées sur 16 plaintes pour recours à des méthodes illégales d’enquête, mais que les tribunaux ont prononcé un non-lieu dans tous les cas. La commission constate avec préoccupation que le gouvernement ne répond pas aux déclarations faites par plusieurs intervenants au cours des débats tenus à la Commission de la Conférence, selon lesquelles la répression extrêmement brutale de la grève de Janaozen aurait fait 17 morts et une centaine de blessés parmi les grévistes. Les intervenants et le CSI, dans ses observations les plus récentes, ont affirmé que les violences avaient mis un point final à une grève pacifique qui durait depuis sept mois et à laquelle plus de 3 000 travailleurs avaient participé pour réclamer une hausse des salaires. La commission souligne que c’est dans ce contexte que la Commission de la Conférence a instamment prié le gouvernement d’autoriser l’ouverture d’une enquête indépendante. La commission considère que le maintien d’un climat d’impunité, qui profite aux auteurs de ces violences, est extrêmement préjudiciable et constitue un obstacle majeur au libre exercice de la liberté syndicale dans le pays. En conséquence, la commission prie instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures voulues, en consultation avec les partenaires sociaux, pour qu’une enquête indépendante soit diligentée sur les événements survenus en 2011 à Janaozen, le but étant de faire la lumière sur tous les faits et d’établir les responsabilités de façon qu’un processus d’apaisement et de réconciliation puisse être engagé. La commission prie le gouvernement de l’informer de toute mesure prise à cette fin.

Article 2 de la convention. Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission avait prié le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour régler la question de l’enregistrement du Congrès des syndicats libres et des organisations affiliées du Syndicat sectoriel des travailleurs du complexe énergétique et pétrolier, afin que ces organisations puissent jouir dans les meilleurs délais de la pleine autonomie et de l’entière indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, remplir leur mandat et représenter leurs membres. La commission avait également prié le gouvernement de continuer à coopérer avec les partenaires sociaux afin d’examiner les difficultés que disent rencontrer les syndicats dans le cadre de la procédure d’enregistrement, le but étant d’adopter des mesures appropriées, y compris législatives, permettant de donner pleinement effet à l’article 2 de la convention et de garantir le droit des travailleurs de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission note que le gouvernement indique qu’à ce jour (et depuis novembre 2019), aucune demande d’enregistrement officiel n’a été soumise par le Congrès des syndicats libres. La commission relève à ce propos que, d’après le rapport de la mission de contacts directs, à part le Syndicat sectoriel des travailleurs du complexe énergétique et pétrolier, il n’existe pas d’autre syndicat que le Congrès des syndicats libres pourrait immédiatement affilier afin d’obtenir son enregistrement au niveau national. La commission note également que le gouvernement indique que les demandes d’enregistrement émanant des affiliés du Syndicat sectoriel des travailleurs du complexe énergétique et pétrolier qui ont été soumises à Atyraou et Almaty ont été rejetées cinq et deux fois, respectivement, et que des explications ont été données aux syndicats concernés sur les insuffisances que présentaient leurs demandes. Le gouvernement indique qu’une fois que les syndicats auront remédié à ces insuffisances, ils pourront soumettre une nouvelle demande d’enregistrement.

La commission note que la mission de contacts directs a soulevé la question de l’enregistrement des syndicats dans le secteur pétrolier dans le cadre de toutes ses réunions avec des organes publics. Alors que la Commissaire aux droits de l’homme a souligné que le secteur pétrolier revêtait une grande importance pour la sécurité nationale, des représentants des ministères compétents ainsi que le Vice-Premier Ministre ont indiqué que, si les demandes d’enregistrement avaient été rejetées, ne n’était que parce que les prescriptions légales régissant l’enregistrement des syndicats n’avaient pas été respectées, en dépit des explications fournies aux syndicats dans le cadre d’un atelier organisé en mars 2021 pour les aider à comprendre les procédures. La mission de contacts directs a relevé toutefois que les demandes d’enregistrement émanant des syndicats étaient systématiquement rejetées pour des questions techniques qui auraient facilement pu être réglées sur place, au bureau d’enregistrement, au lieu d’être rejetées puis suivies d’une nouvelle procédure de demande, qui durait un mois. La mission a également relevé qu’à chaque décision de rejet, l’autorité chargée de l’enregistrement invoquait une nouvelle incompatibilité avec la législation sans aucun rapport avec celle qu’elle avait invoquée pour justifier sa précédente décision de rejet. L’impossibilité d’enregistrer ces deux structures syndicales empêche le Syndicat sectoriel des travailleurs du complexe énergétique et pétrolier de confirmer son statut. La commission note que le gouvernement indique que le plan d’action prévoit une révision de la composition du groupe de travail chargé d’examiner les problèmes qui se présentent dans le cadre de la procédure d’enregistrement. Profondément préoccupé par l’ensemble de ces faits, la commission prie instamment le gouvernement de prendre des mesures supplémentaires pour régler la question de l’enregistrement des affiliés du Syndicat sectoriel des travailleurs du complexe énergétique et pétrolier de façon que ceux-ci puissent bénéficier de la pleine autonomie et de l’entière indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, s’acquitter de leur mandat et représenter leurs membres, et ce, dans les meilleurs délais. La commission prie le gouvernement de l’informer de tout fait nouveau pertinent.

Également à ce propos, la commission note que, d’après le rapport de la mission de contacts directs, une décision visant à créer de nouvelles régions dans le pays a été récemment adoptée et qu’en conséquence, la condition selon laquelle plus de 50 pour cent des régions (ou villes d’importance régionale ou capitales) doivent être dotées d’organisations ou de structures affiliées, qui doit actuellement être remplie dans le cadre de la création d’un syndicat sectoriel, est manifestement trop ambitieuse et doit être revue à la baisse, en particulier lorsqu’un secteur ou une branche d’activité n’est présent que dans un nombre restreint de régions, comme c’est le cas du secteur pétrolier, par exemple. La commission note que le Syndicat sectoriel des travailleurs du complexe énergétique et pétrolier souligne que, dans les circonstances actuelles, il lui est beaucoup plus difficile, voire impossible, d’obtenir la confirmation de son statut d’organisation sectorielle. La commission note que la Commissaire nationale aux droits de l’homme a estimé que la loi sur les syndicats devait être modifiée afin de tenir compte de la réalité de certains secteurs. La commission prie le gouvernement de modifier la loi sur les syndicats en conséquence afin de garantir que la création de syndicats sectoriels ne soit pas entravée. Elle le prie de l’informer de toute mesure prise à cette fin.

La commission note de plus que le rapport de la mission de contacts directs fait état d’une proposition de modification la législation nationale visant à simplifier l’enregistrement en le remplaçant par une procédure de notification qui permettrait aux syndicats désireux d’acquérir la personnalité juridique ou de mener leurs activités sans avoir été enregistrés et donc sans avoir acquis la personnalité juridique. Les projets de modification devaient être élaborés avant la fin de 2022 de façon qu’ils puissent être adoptés pendant le premier trimestre de 2023. Se félicitant de cette initiative, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les progrès accomplis dans ce domaine, y compris une copie des modifications de la législation qui auront été adoptées.

Dans le cadre du suivi des conclusions de 2021 de la Commission de la Conférence, la commission avait encouragé le gouvernement à continuer d’examiner l’application dans la pratique de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs afin de s’assurer que les dispositions régissant l’accréditation des organisations d’employeurs auprès de la Chambre n’entravent pas le droit de ces organisations d’organiser leur gestion et leur activité et de formuler leur programme d’action. La commission note que, dans son rapport, la mission de contacts directs a souligné que le rôle joué par les organisations d’employeurs n’était pas toujours bien compris par l’ensemble des acteurs publics et devait être clarifié afin de garantir que la participation au dialogue social et, en particulier, à la négociation collective, constitue une prérogative des organisations d’employeurs. La mission de contacts directs a noté en outre que le système d’accréditation avait un caractère volontaire, que la Confédération des employeurs n’était pas accréditée auprès de la Chambre nationale des entrepreneurs et que cette dernière ne considérait pas que le fait d’être accréditée ou de ne pas avoir obtenu l’accréditation limitait ses droits. La commission note que le gouvernement indique qu’il est envisagé d’élaborer une loi distincte sur les organisations d’employeurs, laquelle permettrait d’améliorer le partenariat et le dialogue social et de faire respecter les droits des employeurs consacrés par la convention. La commission accueille favorablement cette information et prie le gouvernement de rendre compte de tout fait nouveau pertinent.

Article 3. Droit des organisations d’organiser leurs activités et de formuler leurs programmes d’action. La commission rappelle qu’elle avait prié le gouvernement de modifier l’article 402 du Code pénal de 2016, en vertu duquel l’incitation à poursuivre une grève déclarée illégale par un tribunal était passible d’une peine d’arrêt de 50 jours et, dans certains cas (préjudice grave aux droits et intérêts d’autrui, émeutes et autres actes), de deux ans d’emprisonnement. N’ayant pas reçu de précisions complémentaires à ce sujet, la commission prie de nouveau le gouvernement de fournir des informations sur toutes les mesures qui ont été prises ou qu’il est envisagé de prendre afin de réviser l’article 402 du Code pénal afin que le simple fait d’appeler à une action de grève, même lorsque celle-ci a été déclarée illégale par les tribunaux, ne donne pas lieu à un placement en détention ou à une peine d’emprisonnement.

Article 5. Droit des organisations de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. La commission avait pris note du renvoi par le gouvernement à son ordonnance no 177 du 9 avril 2018 portant adoption d’une liste d’organisations internationales, nationales, non gouvernementales étrangères et kazakhstanaises et de fonds habilités à accorder des aides, qui contient une liste de 98 organisations internationales autorisées à allouer des aides à des personnes physiques ou morales au Kazakhstan. La commission avait formulé l’espoir que cette liste soit modifiée de façon à y faire également figurer des organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. La commission note que, d’après le plan d’action, cette question doit être examinée avant la fin de 2022. La commission s’attend à ce que les mesures voulues seront prises sans délai pour faire en sorte que les organisations de travailleurs et d’employeurs ne soient pas empêchées de recevoir une aide financière ou autre d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau pertinent.

Observation (CEACR) - adoptée 2021, publiée 110ème session CIT (2022)

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues les 1er et 28 septembre 2021, qui se réfèrent aux questions ci-dessous que la commission a soulevées.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 109e session, juin 2021)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu en juin 2021 au sein de la Commission de la Conférence sur l’application de la convention. La commission note que la Commission de la Conférence s’est félicitée des nouvelles mesures adoptées pour mettre en œuvre la feuille de route de 2018, en particulier les amendements à la législation, tout en regrettant qu’il n’ait pas été tenu compte jusqu’à présent de toutes les recommandations précédentes. À cet égard, la Commission de la Conférence a pris note des restrictions persistantes, dans la pratique, du droit des travailleurs de constituer des organisations de leur choix, en particulier les procédures de réenregistrement et de radiation indûment complexes qui nuisent à l’exercice de la liberté syndicale. La Commission de la Conférence a également pris note avec préoccupation des nombreuses allégations de violation des libertés civiles fondamentales des syndicalistes, dont des cas de violence, d’intimidation et de harcèlement. La commission note que la Commission de la Conférence a prié le gouvernement de i) rendre toute la législation nationale conforme à la convention pour garantir la pleine jouissance de la liberté syndicale aux organisations de travailleurs et d’employeurs; ii) veiller à ce que les allégations de violence à l’encontre des membres de syndicats fassent l’objet d’enquêtes exhaustives, notamment dans le cas de M. Senyavsky; iii) mettre un terme aux pratiques de harcèlement judiciaire des dirigeants et des membres syndicaux qui mènent des activités syndicales légales et abandonner toutes les accusations injustifiées, y compris l’interdiction pour des syndicalistes d’exercer toute fonction dans une organisation publique ou non gouvernementale; iv) continuer de suivre l’évolution de la situation des cas de M. Baltabay et de Mme Kharkova; v) résoudre la question de l’enregistrement du Congrès des syndicats libres (KSPRK) et du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie afin de leur permettre de jouir dans les plus brefs délais de la pleine autonomie et de l’entière indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, de remplir leur mandat et de représenter leurs membres; vi) revoir, avec les partenaires sociaux, la législation et la pratique relatives à l’enregistrement des syndicats en vue de surmonter les difficultés existantes; vii) s’abstenir de faire preuve de favoritisme à l’égard d’une organisation syndicale donnée et cesser immédiatement toute ingérence dans la constitution et la gestion des organisations syndicales; viii) supprimer les obstacles existants, en droit et dans la pratique, au fonctionnement des organisations d’employeurs libres et indépendantes dans le pays, en particulier abroger les dispositions de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs (NCE) relatives à l’accréditation des organisations d’employeurs auprès de la NCE; ix) veiller à ce que les organisations de travailleurs et d’employeurs ne soient pas empêchées de recevoir une aide financière ou autre de la part d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs et; x) mettre pleinement en œuvre les recommandations précédentes de la Commission de la Conférence, ainsi que la feuille de route de 2018. La commission note également que la Commission de la Conférence a prié le gouvernement d’accepter une mission de contacts directs du BIT avant la prochaine session de la Conférence internationale du Travail, en prévoyant un accès total aux organisations et aux personnes mentionnées dans les observations de la commission d’experts.

La commission rappelle que, dans leurs observations précédentes, la CSI et la Fédération des syndicats du Kazakhstan (FPRK) ont dénoncé la condamnation en juillet 2019 d’un dirigeant syndical, M. Baltabay, à sept ans de prison pour l’appropriation abusive alléguée d’environ 28 000 dollars É.-U. de cotisations syndicales. M. Baltabay a été libéré en août 2019 après avoir été gracié par le Président et s’être vu infliger une amende de 4 000 dollars É.-U. en échange de sa peine de prison restante. M. Baltabay, clamant son innocence, a refusé de payer l’amende ou d’admettre la grâce présidentielle, et a fait valoir devant le tribunal que les accusations pénales d’appropriation abusive de fonds à grande échelle portées contre lui étaient politiquement motivées et non fondées. La commission rappelle en outre que, le 16 octobre 2019, M. Baltabay a été condamné à une nouvelle peine de prison de cinq mois et huit jours pour activités syndicales, et pour ne pas avoir payé l’amende. Bien que M. Baltabay ait été libéré de prison le 20 mars 2020, la commission note que, selon la CSI, il lui est toujours interdit d’exercer toute activité publique, y compris des activités syndicales, pendant les sept années à venir, comme le prévoyait la peine précédente.

La commission note, d’après les observations de la CSI, que Mme Larisa Kharkova, présidente de la Confédération des syndicats indépendants du Kazakhstan (KNPRK), aujourd’hui liquidée, qui a été condamnée à quatre ans de restriction de sa liberté de circulation et à une interdiction de cinq ans d’occuper tout poste dans une organisation publique ou non gouvernementale, continue de purger sa peine.

La commission note que le gouvernement ne conteste pas les faits exposés par la CSI, mais qu’il indique que les décisions judiciaires dans les cas de Mme Kharkova et de M. Baltabay ont été rendues pour des délits de droit commun, à savoir le «détournement et l’appropriation illicite de biens confiés» et l’«abus de pouvoir», et ne sont pas liées à leur participation à des activités syndicales légales. Le gouvernement indique aussi que la peine de restriction de liberté imposée à Mme Kharkova arrive à son terme le 9 novembre 2021.

Tout en prenant bonne note des informations fournies, la commission se réfère aux conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale (CFA) qui continue d’examiner les cas de M. Baltabay et de Mme Kharkova dans le cas no 3283 (voir 392e rapport, octobre 2020). La commission prie le gouvernement d’indiquer s’il est toujours interdit à Mme Kharkova et à M. Baltabay d’exercer une fonction syndicale.

La commission rappelle qu’elle avait précédemment noté avec une profonde préoccupation l’allégation de la CSI concernant l’agression et les blessures subies par M. Dmitry Senyavsky, président d’un syndicat de travailleurs du complexe pétrolier et énergétique de la région de Karaganda. La commission avait instamment prié le gouvernement d’enquêter sans délai sur cette affaire et de traduire les auteurs en justice. La commission avait pris note des informations fournies par le gouvernement confirmant l’agression de M. Dmitry Senyavsky par des inconnus le 10 novembre 2018. Selon un rapport médico-légal, M. Senyavsky a subi de légers dommages à sa santé. La commission rappelle l’indication du gouvernement selon laquelle une procédure préliminaire avait été ouverte en vertu de l’article 293(2)(1) du Code pénal (trouble de l’ordre public) mais qu’elle a été ensuite suspendue, en application de l’article 45(7)(1) du Code de procédure pénale (défaut d’identification de la personne ayant commis un crime), jusqu’à ce que de nouvelles circonstances (preuves) soient découvertes.

La commission prend note de l’indication de la CSI selon laquelle l’enquête sur l’agression n’a pas progressé. La CSI souligne que l’absence d’enquêtes efficaces pour identifier les coupables et de jugements renforce le climat d’insécurité parmi les victimes, et le climat d’impunité pour les auteurs, ce qui est extrêmement préjudiciable à l’exercice des droits de liberté syndicale au Kazakhstan. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle on continue de s’efforcer de résoudre cette affaire. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur tout fait nouveau à cet égard.

Article 2 de la convention. Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission rappelle qu’à la suite de l’entrée en vigueur en 2014 de la loi sur les syndicats, tous les syndicats existants ont dû être réenregistrés. Elle rappelle à cet égard que les affiliés de la KNPRK se sont vu refuser leur enregistrement ou réenregistrement, ce qui a finalement conduit à la liquidation de la KNPRK. La commission rappelle en outre l’allégation de la CSI concernant le refus d’enregistrer les organisations qui formaient auparavant la KNPRK, ainsi que le refus d’enregistrer le Congrès des syndicats libres (KSPRK) (nom sous lequel le successeur de la KNPRK avait tenté pour la dernière fois de se faire réenregistrer) et le Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie. Dans son observation précédente, la commission avait pris note de l’explication du gouvernement selon laquelle, lorsque l’autorité chargée de l’enregistrement (le ministère de la Justice) constate des lacunes, elle émet un refus motivé. Le gouvernement avait également indiqué que le KSPRK avait également été l’objet d’un refus motivé et que le ministère du Travail et de la Protection sociale avait tenu plusieurs réunions avec les représentants du KSPRK au sujet du refus de l’enregistrer. Le gouvernement avait souligné que, si le syndicat en question corrigeait les lacunes indiquées, le ministère de la Justice serait prêt à réexaminer la demande d’enregistrement. Toutefois, selon le gouvernement, aucune demande n’a encore été soumise à l’autorité d’enregistrement compétente. Ayant dûment pris note des informations fournies par le gouvernement, la commission l’avait prié de continuer à fournir des informations sur le statut de l’enregistrement du KSPRK et du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie.

La commission note l’indication de la CSI, à savoir que le KSPRK n’est toujours pas enregistré et que le Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie est en cours de dissolution à la suite d’une décision de justice, en date du 5 février 2021, de suspension de ses activités. La commission note en outre que le gouvernement réitère les informations précédemment fournies concernant le refus d’enregistrer le KSPRK et son prédécesseur, que les irrégularités signalées par l’autorité d’enregistrement n’ont pas été traitées et qu’aucune nouvelle demande d’enregistrement n’a été soumise. Le gouvernement ajoute que, par sa décision du 6 mai 2021, la cour civile et administrative d’appel a décidé de ne pas modifier la décision du tribunal économique spécial inter-district de Shymkent du 5 février 2021, en vertu de laquelle les activités du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie devaient être suspendues pendant six mois. Pour pouvoir reprendre ses activités, le syndicat sectoriel était tenu, dans les six mois suivant l’entrée en vigueur de la décision du tribunal de février 2021, de résoudre les irrégularités concernant l’importance numérique de ses affiliés (subdivisions, organisations membres) sur un territoire couvrant plus de la moitié des régions du pays. En août 2021, le syndicat n’avait pas demandé l’enregistrement de ses affiliés. Le gouvernement indique également que, le 13 août 2021, M. Kuspan Kosshygulov a été nommé président du syndicat.

La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle on compte actuellement trois associations syndicales nationales, 54 syndicats sectoriels, 34 syndicats territoriaux et 365 syndicats locaux, qui regroupent quelque 3 millions de travailleurs, soit la moitié de l’ensemble des travailleurs dans le pays. Depuis l’adoption des modifications apportées à la législation en mai 2020, un syndicat sectoriel (le syndicat «Byrlyk» des travailleurs de la construction, du logement et des services d’utilité publique, et des transports, enregistré le 22 juillet 2021) et 37 syndicats locaux ont été créés. Le gouvernement indique en outre qu’un groupe de travail permanent est chargé d’examiner les sujets de préoccupation au sujet de l’enregistrement des syndicats. Ses membres comprennent des représentants du ministère du Travail et de la Protection sociale, du ministère de la Justice et de trois associations syndicales nationales (la FPRK, la Confédération du travail du Kazakhstan et le syndicat «Amanat»). Tout en notant que des syndicats ont été créés et enregistrés depuis la modification de la législation en 2020, la commission observe que sa préoccupation de longue date à propos de l’enregistrement de la FPRK et du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie reste entière. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour résoudre la question de l’enregistrement du KSPRK et du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie afin que, sans plus tarder, ils puissent jouir de la pleine autonomie et de l’entière indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, remplir leur mandat et représenter leurs membres. La commission prie aussi le gouvernement de continuer à agir avec les partenaires sociaux pour examiner les difficultés identifiées par les syndicats qui cherchent à se faire enregistrer, afin de trouver des mesures appropriées, y compris législatives, de donner pleinement effet à l’article 2 de la convention et de garantir le droit des travailleurs de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tous les progrès accomplis dans ce sens.

Se référant aux conclusions de la Commission de la Conférence, la commission encourage le gouvernement à continuer d’examiner avec les partenaires sociaux l’application dans la pratique de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs (NCE) pour s’assurer que ses dispositions relatives à l’accréditation des organisations d’employeurs auprès de la NCE n’entravent pas le droit des organisations d’employeurs d’organiser leur gestion et leur activité, et de formuler leur programme d’action.

Article 3. Droit des organisations d’organiser leur activité et de formuler leur programme d’action. La commission rappelle qu’elle avait précédemment prié le gouvernement de modifier l’article 402 du Code pénal de 2016, en vertu duquel l’incitation à poursuivre une grève déclarée illégale par le tribunal était passible d’une peine d’emprisonnement d’une durée pouvant aller jusqu’à 50 jours et, dans certains cas (atteinte grave aux droits et intérêts des citoyens, émeutes, etc.), jusqu’à deux ans.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, le 9 juin 2021, le Président de la République a pris un décret sur les nouvelles mesures à adopter dans le domaine des droits de l’homme au Kazakhstan. Après ce décret, le gouvernement a approuvé un plan de mesures urgentes dans ce domaine, notamment en ce qui concerne le droit de liberté syndicale. Le gouvernement signale en particulier qu’afin de mettre en œuvre les recommandations de l’OIT, l’intention dans le cadre du plan est d’apporter de nouvelles modifications à la législation nationale, y compris de réviser de manière plus approfondie l’article 402 du Code pénal. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur toutes les mesures prises et envisagées pour réviser l’article 402 du Code pénal afin que le simple fait d’appeler à une action de grève, même si les tribunaux l’ont déclarée illégale, ne donne pas lieu à une détention ou à un emprisonnement.

Article 5. Droit des organisations de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. La commission avait précédemment noté que le gouvernement avait fait état de son ordonnance no 177 du 9 avril 2018 relative à l’adoption d’une liste d’organisations internationales et d’État, d’organisations non gouvernementales étrangères et kazakhes et de fonds pouvant accorder des subventions, qui autorise 98 organisations internationales à accorder des aides à des personnes physiques et morales au Kazakhstan. À cet égard, la commission avait salué l’indication du gouvernement selon laquelle le ministère du Travail et de la Protection sociale était prêt à examiner la possibilité d’inclure dans cette liste la CSI et l’Organisation internationale des employeurs, si une demande était formulée dans ce sens. La commission note que le gouvernement réitère sa déclaration précédente et indique que toute demande de ce type doit exposer des raisons et des objectifs spécifiques, et préciser les domaines pour lesquels les subventions sont accordées. La commission veut croire que la liste figurant dans l’ordonnance sera modifiée, le cas échéant à l’initiative du gouvernement, pour inclure des organisations internationales de travailleurs et d’employeurs, et prie le gouvernement de donner des informations sur les mesures prises à cette fin.

La commission veut croire que la mission de contacts directs du BIT, demandée par la Commission de la Conférence, aura lieu dès que la situation le permettra.

Observation (CEACR) - adoptée 2020, publiée 109ème session CIT (2021)

La commission prend note des informations supplémentaires communiquées par le gouvernement au vu de la décision adoptée par le Conseil d’administration à sa 338e session (juin 2020). La commission a procédé à l’examen de l’application de la convention sur la base des informations supplémentaires reçues du gouvernement et des partenaires sociaux cette année, ainsi que sur la base des informations dont il disposait en 2019.

La commission prend note des observations de la Confédération internationale syndicale (CSI), reçues les 8 et 16 septembre 2020, et de la Confédération des employeurs de la République du Kazakhstan (KRRK), reçues le 1er octobre 2020, concernant les questions soulevées par la commission ci-dessous.

La commission rappelle que, dans leurs observations de 2019, la CSI et la Fédération des syndicats du Kazakhstan (FPRK) ont dénoncé l’emprisonnement, le 16 octobre 2019, de M. Erlan Baltabay, dirigeant du Syndicat indépendant des travailleurs du pétrole et de l’énergie. Exprimant sa préoccupation au sujet de cette allégation, la commission avait prié le gouvernement de communiquer ses commentaires à ce sujet. La commission note que, dans ses observations de 2020, la CSI rappelle que M. Baltabay a été condamné à sept ans de prison en juillet 2019 pour l’appropriation abusive alléguée d’environ 28 000 dollars E.-U. de cotisations syndicales. Selon la CSI, M. Baltabay a été libéré en août 2019 après avoir été gracié par le Président et s’être vu infliger une amende de 4 000 dollars E.-U. en échange de sa peine de prison restante. M. Baltabay, clamant son innocence, a refusé de payer l’amende ou d’admettre la grâce présidentielle, et a fait valoir devant le tribunal que les accusations pénales d’appropriation abusive de fonds à grande échelle portées contre lui étaient politiquement motivées et non fondées. La CSI indique en outre que le 16 octobre 2019, M. Baltabay a été condamné à une nouvelle peine d’emprisonnement de cinq mois et huit jours pour activités syndicales et pour ne pas avoir payé l’amende; bien que M. Baltabay ait été libéré de prison le 20 mars 2020, il lui est toujours interdit d’exercer toute activité publique, y compris des activités syndicales, pendant les sept années à venir, comme le prévoyait la peine précédente.

La commission prend également note de l’indication de la CSI selon laquelle Mme Larisa Kharkova, présidente de la Confédération des syndicats indépendants du Kazakhstan (KNPRK), aujourd’hui liquidée, qui a été condamnée à quatre ans de restriction de sa liberté de mouvement et à cinq ans d’interdiction d’exercer toute fonction dans une organisation publique ou non gouvernementale, a continué à purger sa peine.

La commission note que le gouvernement ne conteste pas les faits tels qu’ils sont exposés par la CSI, mais indique que les décisions judiciaires dans le cas de M. Baltabay ont été prises au titre de délits de droit commun et n’étaient pas liées à sa participation à des activités syndicales légales.

La commission note en outre que les cas de M. Baltabay et de Mme Kharkova continuent d’être examinés par le Comité de liberté syndicale dans le cadre du cas n° 3283 (voir 392e rapport, octobre 2020). La commission se réfère aux conclusions et recommandations du Comité de liberté syndicale et prie instamment le gouvernement de fournir des informations détaillées sur les cas de M. Baltabay et de Mme Kharkova.

La commission rappelle qu’elle avait précédemment noté avec une profonde préoccupation l’allégation de la CSI 2018 concernant l’agression et les blessures subies par le président d’un syndicat de travailleurs du complexe pétrolier et énergétique de la région de Karaganda et avait instamment prié le gouvernement d’enquêter sans délai sur cette affaire et de traduire les auteurs en justice. La commission avait pris note des informations fournies par le gouvernement confirmant l’agression du président du syndicat des travailleurs du complexe pétrolier et énergétique de Chakhtinsk, M. Dmitri Senyavsky, par des inconnus le 10 novembre 2018. Le gouvernement a indiqué qu’une procédure préliminaire a été ouverte en vertu de l’article 293(2)(1) du Code pénal (trouble de l’ordre public). Selon un rapport médico-légal, M. Senyavsky a subi de légers dommages à sa santé. La commission note que, dans son observation de 2020, la CSI indique que deux ans après l’agression, aucun suspect n’a été identifié. La commission note que le gouvernement réitère dans son rapport supplémentaire que l’enquête préliminaire a été suspendue en vertu de l’article 45(7)(1) du Code de procédure pénale (défaut d’identification de la personne ayant commis un crime) jusqu’à ce que de nouvelles circonstances (preuves) soient découvertes. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur l’évolution de cette affaire.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du travail, 108e session, juin 2019)

La commission prend note des débats qui ont eu lieu au sein de la commission de la Conférence en juin 2019 concernant l’application de la convention. Elle note que la commission de la Conférence a regretté l’absence persistante de progrès depuis le dernier examen de l’affaire en juin 2017, en particulier en ce qui concerne les graves obstacles à la création de syndicats sans autorisation préalable en droit et en pratique, et l’atteinte continue à la liberté syndicale des organisations d’employeurs. La commission de la Conférence a pris note de la mission tripartite de haut niveau de l’OIT, qui a eu lieu en mai 2018, et de la feuille de route qui en a résulté. La commission note que la commission de la Conférence a invité le gouvernement à: i) modifier les dispositions de la loi sur les syndicats conformément à la convention, en ce qui concerne les questions relatives aux restrictions excessives appliquées à la structure des syndicats qui limitent le droit des travailleurs de constituer des syndicats de leur choix et de s’y affilier; ii) ne pas imposer de restrictions au droit d’occuper des postes électifs dans les syndicats et à la liberté de mouvement pour exercer des activités syndicales légitimes; iii) s’assurer que les allégations de violence à l’encontre de syndicalistes fassent l’objet d’enquêtes et, le cas échéant, imposer des sanctions dissuasives; iv) revoir, en consultation avec les partenaires sociaux, la législation et la pratique existantes en matière de réenregistrement des syndicats afin de surmonter les obstacles existants; v) modifier, en consultation avec les organisations d’employeurs les plus représentatives, libres et indépendantes, les dispositions de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs et les règlements y afférents, de manière à garantir sans plus attendre la pleine autonomie et la pleine indépendance d’organisations d’employeurs libres et indépendantes. En particulier, supprimer les dispositions sur le mandat général de la NCE, qui consiste à représenter les employeurs et à accréditer les organisations d’employeurs; vi) s’assurer que la Confédération des syndicats indépendants du Kazakhstan KNPRK et les organisations qui y sont affiliées jouissent sans plus tarder de la pleine autonomie et de la pleine indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, et jouissent de l’autonomie et de l’indépendance nécessaires pour remplir leur mandat et représenter leurs mandants; vii) confirmer la modification de la législation pour permettre aux juges, aux pompiers et au personnel pénitentiaire, qui n’ont pas un grade militaire, de constituer une organisation de travailleurs et de s’y affilier; viii) adopter une législation garantissant que les organisations nationales de travailleurs et d’employeurs ne sont pas empêchées de recevoir une aide financière ou autre de la part d’organisations internationales. À cet égard, fournir des informations sur le statut juridique et le contenu de sa recommandation visant à autoriser les organisations de travailleurs et d’employeurs à recevoir une assistance financière d’organisations internationales; et ix) mettre en œuvre d’urgence la feuille de route de 2018, en consultation avec les partenaires sociaux. La commission de la Conférence a décidé d’inclure ses conclusions dans un paragraphe spécial du rapport.

La commission note que la loi sur les syndicats, le Code du travail, la loi sur la NCE, le Code pénal, le Code de procédure pénale et la loi sur les associations publiques ont été modifiés en vertu de l’adoption, en mai 2020, de la loi sur les modifications et les ajouts à certains textes législatifs de la République du Kazakhstan sur les questions de travail. La commission note que, dans ses conclusions et recommandations dans l’affaire no 3283 (voir 392e rapport, octobre 2020), le Comité de liberté syndicale soumet l’examen de ces modifications législatives à la commission. La commission les examine ci-dessous.

Article 2 de la convention. Droit de créer des organisations sans autorisation préalable. La commission rappelle qu’à la suite de l’entrée en vigueur de la loi sur les syndicats en 2014, tous les syndicats existants ont dû être réenregistrés. Elle rappelle à cet égard que les affiliés de la KNPRK se sont vu refuser l’enregistrement ou le réenregistrement, ce qui a finalement conduit à sa liquidation. Rappelant l’allégation de la CSI concernant le refus d’enregistrer les organisations qui formaient auparavant la KNPRK, la commission a prié le gouvernement de fournir des informations sur le statut actuel de la KNPRK et de veiller à ce que la KNPRK et ses affiliés jouissent sans plus tarder de la pleine autonomie et de la pleine indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, et jouissent de l’autonomie et de l’indépendance nécessaires pour remplir leur mandat et représenter leurs mandants.

La commission note que la CSI indique que le Congrès des syndicats libres (KSPRK) (nom sous lequel le successeur de la KNPRK avait tenté pour la dernière fois de se faire réenregistrer) n’est toujours pas enregistré et que le Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie attend toujours son réenregistrement, ne pouvant toujours pas nommer officiellement un nouveau président.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, si l’autorité chargée de l’enregistrement (ministère de la Justice) constate des lacunes, elle émet un refus motivé, en invoquant la disposition législative applicable, conformément à l’article 11 de la loi sur l’enregistrement national des personnes morales et l’enregistrement officiel des succursales et bureaux de représentation. Le gouvernement indique en outre que la KSPRK a également reçu un refus motivé et que le ministère du Travail et de la Protection sociale (MLSPP) a tenu une série de réunions avec les représentants du Congrès concernant le refus de l’enregistrer. Le gouvernement souligne que si le syndicat en question corrige les lacunes indiquées, le ministère de la Justice est prêt à réexaminer la demande d’enregistrement. Le gouvernement indique en outre qu’une explication a été fournie à la personne demandant l’enregistrement du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie, qui précise l’organisme auquel la demande d’enregistrement et les documents d’accompagnement doivent être soumis. Toutefois, selon le gouvernement, le demandeur doit toujours s’adresser à l’autorité d’enregistrement compétente. Ayant dûment pris note des informations communiquées par le gouvernement, la commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur le statut de l’enregistrement de la KSPRK et du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie.

La commission rappelle en outre qu’elle avait précédemment noté que plusieurs textes de loi réglementaient l’enregistrement et que certains syndicats se voyaient refuser le réenregistrement parce que leurs statuts n’étaient pas conformes à l’une des lois applicables ou à l’ensemble de ces dernières. La commission avait donc prié le gouvernement de s’engager avec les partenaires sociaux à examiner les difficultés identifiées par les syndicats cherchant à se faire enregistrer en vue de trouver des mesures appropriées, y compris législatives, pour donner pleinement effet à l’article 2 de la convention et pour garantir le droit des travailleurs de créer des organisations sans autorisation préalable.

La commission prend note de l’explication du gouvernement selon laquelle les syndicats peuvent être constitués sans autorisation préalable. Les syndicats de base n’ont pas besoin de s’enregistrer. Toutefois, si un syndicat souhaite devenir une personne morale (ce qui lui donne le droit d’ouvrir un compte bancaire), il doit s’enregistrer auprès des autorités judiciaires. Ces dernières disposent des pouvoirs suivants pour déterminer le statut des syndicats: (1) vérifier la conformité à la législation des documents soumis à l’enregistrement; et (2) délivrer des certificats d’enregistrement nationaux. En cas de refus d’enregistrement d’un syndicat, l’autorité chargée de l’enregistrement identifie les lacunes et émet un refus motivé. Si le syndicat en question corrige ces lacunes, il peut soumettre à nouveau sa demande d’enregistrement, en y joignant tous les documents nécessaires. Le gouvernement souligne que les documents peuvent être présentés à nouveau un nombre illimité de fois. Le gouvernement indique qu’il a fait tout son possible pour fournir des directives sur l’enregistrement à tous les syndicats et informe qu’il a développé un algorithme décrivant, étape par étape, la procédure d’enregistrement des syndicats (de la préparation des documents nécessaires jusqu’au moment de l’enregistrement). En outre, de nouvelles règles relatives aux services de l’État concernant l’enregistrement des entités avec et sans personnalité juridique ont été approuvées en mai 2020. La commission accueille favorablement qu’en vertu de ces nouvelles règles, le délai d’enregistrement par l’autorité a été réduit de 10 à 5 jours ouvrables. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle il existe actuellement trois associations nationales de syndicats dans le pays, 49 organisations syndicales sectorielles, 44 territoriales et 348 locales, qui regroupent environ 3 millions de travailleurs - soit la moitié des salariés au Kazakhstan. Le gouvernement souligne qu’à la suite de l’amendement de la loi sur les syndicats, un syndicat sectoriel, neuf syndicats locaux et six structures de syndicats sectoriels ont été constitués dans le pays, et qu’aucun problème d’enregistrement des syndicats n’a été signalé. Le gouvernement indique en outre que le nouvel accord général pour 2021-23 prévoit une protection contre les actes d’ingérence dans les affaires internes des organisations. La commission prie le gouvernement de poursuivre le dialogue avec les partenaires sociaux sur les questions concernant le processus d’enregistrement.

Droit des travailleurs de créer des organisations de leur choix et d’y adhérer à des organisations de leur choix. La commission avait précédemment prié le gouvernement de modifier les articles suivants de la loi sur les syndicats afin de garantir le droit des travailleurs de décider librement s’ils souhaitent s’associer ou devenir membres d’une structure syndicale de niveau supérieur, et d’abaisser les seuils requis pour créer des organisations de niveau supérieur:

• – les articles 11(3), 12(3), 13(3) et 14(4), qui exigent, sous peine de radiation en vertu de l’article 10(3), l’affiliation obligatoire des syndicats sectoriels, territoriaux et locaux à une association syndicale nationale dans les six mois suivant leur enregistrement, afin de garantir le droit des travailleurs de décider librement s’ils souhaitent s’associer ou adhérer à une structure syndicale supérieure; et
• – l’article 13(2), qui exige qu’un syndicat sectoriel représente au moins la moitié de l’effectif total du secteur ou des secteurs connexes, ou des organisations du secteur ou des secteurs connexes, ou qu’il comprenne des subdivisions structurelles et des organisations membres sur un territoire comprenant plus de la moitié des régions, des villes d’importance nationale et la capitale, en vue de réviser ce seuil à la baisse.

La commission note avec satisfaction que les articles 11, 12, 13 et 14 de la loi sur les syndicats ont été modifiés de manière à supprimer l’affiliation obligatoire des syndicats à une association syndicale de niveau supérieur. La commission note en outre que l’article 10 de la loi sur les syndicats a été modifié de façon à prolonger le délai pour la confirmation du statut d’un syndicat comme organisation nationale, sectorielle ou régionale, en portant le délai de cette procédure de six mois à un an. Si, une fois le délai d’un an expiré, l’organisation n’a pas confirmé son statut, son fonctionnement peut être suspendu pour une période de trois à six mois afin de lui laisser le temps nécessaire pour confirmer son statut, alors qu’auparavant il pouvait faire l’objet d’une liquidation.

Loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs (NCE). La commission avait précédemment prié instamment le gouvernement de modifier la loi sur la NCE et toute autre législation pertinente de manière à garantir la pleine autonomie et l’indépendance des organisations d’employeurs libres et indépendantes. La commission rappelle, en particulier, que la loi prévoit l’affiliation obligatoire à la NCE (article 4(2)). La commission avait noté en outre les difficultés rencontrées dans la pratique par la Confédération des employeurs de la République du Kazakhstan (KRRK), qui découlent de l’obligation de s’affilier à la NCE et de son monopole, et en particulier, que l’accréditation des organisations d’employeurs par la NCE et l’obligation imposée dans la pratique aux organisations d’employeurs de conclure un accord annuel (un contrat type) avec la NCE se traduisait à tous égards par le fait que cette dernière approuvait et élaborait les programmes des organisations d’employeurs et intervenait ainsi dans leurs affaires internes. À cet égard, la commission avait noté qu’il avait été convenu de modifier le paragraphe 5 de l’article 148 du Code du travail de manière à supprimer la référence au pouvoir de la NCE de représenter les employeurs dans le dialogue social aux niveaux national, sectoriel et régional et que la feuille de route prévoyait les mesures à prendre pour répondre aux préoccupations susmentionnées, ce qui a abouti à la présentation au Parlement, en novembre 2018, du projet de loi visant à modifier divers textes législatifs, notamment la loi sur la NCE. À cet égard, la commission avait noté l’indication du gouvernement selon laquelle l’accréditation par la NCE est une procédure interne, qui se déroule sur une base volontaire. Le gouvernement soulignait que cette procédure n’est pas une procédure d’autorisation et n’empêchait pas l’organisation d’employeurs de fonctionner. De plus, l’adhésion obligatoire à la NCE n’était pas imposée aux associations. Le gouvernement réaffirmait qu’à la suite de l’amendement proposé au Code du travail, tel qu’il est décrit ci-dessus, la NCE se retirerait de la Commission nationale tripartite sur le partenariat social et la réglementation des relations sociales et du travail, des commissions sectorielles (20 secteurs) et des commissions régionales (16 régions). Par conséquent, la NCE ne serait plus signataire de l’Accord général entre le gouvernement et les associations nationales d’employeurs et de travailleurs, des accords sectoriels et des accords régionaux. La commission avait en outre noté la proposition de modification de l’article 9 de la loi sur la NCE, qui exclurait explicitement de la définition des fonctions représentatives de la NCE le droit de représenter les entrepreneurs dans le système de partenariat social tel que défini dans le Code du travail. La commission s’attendait à ce que le paragraphe 5 de l’article 148 du Code du travail et l’article 9 de la loi sur la NCE soient modifiés, sans délai, de sorte que la NCE et ses structures aux niveaux national, sectoriel et régional ne soient plus des représentants des employeurs au dialogue social.

La commission note avec satisfaction que le paragraphe 5 de l’article 148 du Code du travail et l’article 9 de la loi sur la NCE ont été modifiés comme indiqué plus haut. La commission note en outre que le gouvernement indique qu’actuellement 120 associations d’employeurs fonctionnent dans le pays, et qu’à la réunion, en septembre 2020, de la commission nationale tripartite sur le partenariat social et la réglementation des relations sociales et du travail, il a été demandé aux associations d’employeurs à tous les niveaux de décider qui seront leurs représentants auprès des organes de dialogue social à divers niveaux, ainsi que les signataires des accords tripartites.

À cet égard, la commission note que le KRRK a déclaré que la NCE ne participe plus au dialogue social et ne signera pas l’accord tripartite nationale 2021-23 car cette prérogative revient désormais aux organisations d’employeurs et que l’accord sera signé avec le KRRK. Le KRRK indique qu’il est convié par le MLSPP à des réunions traitant de questions de dialogue social et se dit convaincu que le dialogue sera encore renforcé à l’avenir. Le KRRK fournit des informations détaillées sur la relation entre la NCE et les organisations d’employeurs suite aux amendements législatifs et aux questions concernant l’impact du système d’accréditation sur l’indépendance des organisations d’employeurs et leur droit à participer aux processus de dialogue social. La commission prend dûment note de la réponse détaillée du gouvernement sur les observations du KRRK. La commission prend note, en particulier, de l’explication détaillée du gouvernement concernant les objectifs et le fonctionnement du NCE par rapport au rôle des organisations d’employeurs. Le gouvernement souligne que le rôle de la NCE est lié au développement des entreprises et à la promotion de l’entreprenariat, alors que l’objectif des organisations d’employeurs est de promouvoir et de défendre les droits de leurs membres dans les sphères professionnelles et sociales, en participant à divers mécanismes de dialogue social, à des négociations collectives et à des consultations concernant la législation du travail. Le gouvernement souligne qu’en dépit du fait que certaines des organisations d’employeurs sont accréditées auprès de la NCE, elles restent indépendantes les unes des autres dans leur rôle respectif.

Article 3. Droit des organisations d’organiser leurs activités et de formuler leurs programmes d’action. La commission a précédemment prié le gouvernement de fournir des informations sur l’état d’avancement de sa proposition de modification de l’article 176 1) 1) du Code du travail concernant le droit de grève. La commission note avec intérêt que la disposition susmentionnée a été modifiée de sorte que la grève demeure possible s’agissant de certains services «vitaux» (électricité, chauffage, eau et gaz; transports aériens, chemins de fer, transports routiers, transports publics et transports par eau; communication et services de santé) dès lors qu’un niveau minimum de services nécessaires, convenu au préalable par les représentants des travailleurs et les autorités locales, soit assuré durant la grève.

La commission rappelle qu’elle avait précédemment noté avec préoccupation que des dirigeants syndicaux avaient été reconnus coupables et condamnés en application de l’article 402 du Code pénal (2016), selon lequel une incitation à poursuivre une grève déclarée illégale par le tribunal était passible d’une peine d’emprisonnement d’une durée pouvant aller jusqu’à un an et, dans certains cas (atteinte grave aux droits et intérêts des citoyens, émeutes de masse, etc.) jusqu’à trois ans. La commission note que cette disposition a été modifiée de manière à qualifier de délits les actes décrits à l’article 402 (qui ne seraient donc plus des actes criminels) et à réduire les peines (amendes et emprisonnements) en conséquence. La commission note en particulier que l’emprisonnement d’une durée maximale d’un an, et de trois ans dans les cas particuliers décrits ci-dessus, doit être remplacé par une détention d’une durée maximale de 50 jours et de deux ans, respectivement. Tout en se félicitant des modifications proposées visant à réduire les peines, la commission est néanmoins d’avis que le simple fait d’appeler à une grève, même déclarée illégale par les tribunaux, ne devrait pas entraîner une détention d’une durée pouvant aller jusqu’à 50 jours et qu’en général, des sanctions ne sont envisageables que si, à l’occasion d’une grève, des violences contre des personnes ou des biens ou d’autres violations graves du droit pénal ont été commises. La commission prie le gouvernement d’examiner plus avant l’article 402 du Code pénal en tenant compte de ce qui précède et prie le gouvernement de communiquer des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

Article 5. Droit des organisations de recevoir une aide financière des organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. La commission avait précédemment salué l’intention de modifier la loi sur les syndicats en ajoutant des dispositions sur le droit des syndicats de coopérer avec les organisations syndicales internationales et, conjointement avec les organisations internationales, de s’organiser et de mener des activités, ainsi que de réaliser des projets visant à défendre les droits et les intérêts des travailleurs conformément à la législation du Kazakhstan. La commission note avec intérêt que l’article 6 de la loi sur les syndicats a été modifié à cet effet. La commission prend note que le gouvernement fait état de son ordonnance no 177 du 9 avril 2018 «relative à l’adoption d’une liste d’organisations internationales et d’État, d’organisations non gouvernementales étrangères et kazakhes et de fonds pouvant accorder des subventions», qui autorise 98 organisations internationales à accorder des aides à des personnes physiques et morales au Kazakhstan. La commission salue l’indication du gouvernement selon laquelle le MLSPP est prêt à examiner la possibilité d’inclure dans cette liste la CSI et l’Organisation internationale des employeurs, si une demande en ce sens est formulée. La commission espère que la liste figurant dans l’ordonnance sera modifiée pour inclure les organisations internationales de travailleurs et d’employeurs et prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises à cette fin.

Observation (CEACR) - adoptée 2019, publiée 109ème session CIT (2021)

La commission prend note des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE), reçues le 29 août 2019, contenant les déclarations des employeurs faites devant la Commission de l’application des normes de la Conférence de 2019 (ci-après, la Commission de la Conférence).

La commission prend note en outre des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 1er septembre 2019, concernant les questions soulevées ci-dessous par la commission, ainsi que des observations reçues le 14 novembre 2019, alléguant l’emprisonnement, le 16 octobre 2019, de M. Elan Baltabay, dirigeant du Syndicat indépendant des travailleurs du pétrole et de l’énergie. La commission note également les observations de la Fédération des Syndicats de la République du Kazakhstan (FPRK) sur l’application de la convention, reçues le 18 novembre 2019, faisant part des inquiétudes de la Fédération quant à la situation de M. Baltabay. Exprimant sa préoccupation quant à cette allégation, la commission prie le gouvernement de continuer à lui communiquer ses commentaires à cet égard.

La commission rappelle qu’elle avait déjà pris note avec une profonde préoccupation des allégations de la CSI en 2018 concernant des agressions physiques et des blessures dont aurait été victime le président d’un syndicat de travailleurs du complexe énergétique et pétrolier de la région de Karaganda (CSI 2018) et elle avait prié instamment le gouvernement d’enquêter sans délai et de traduire les auteurs en justice. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement confirmant l’agression du Président du Syndicat des travailleurs du complexe énergétique et pétrolier de Shakhtinsk, M. Dmitry Senyavsky, par des inconnus le 10 novembre 2018. Le gouvernement indique que des procédures préalables au procès ont été engagées en vertu du paragraphe 293(2)(1) du Code pénal (conduite désordonnée). Selon un rapport médico-légal, M. Senyavsky a subi de légers dommages à sa santé. Toutefois, l’enquête préliminaire a été suspendue en vertu du paragraphe 45(7)(1) du Code de procédure pénale (défaut d’identification de la personne qui a commis un crime) jusqu’à ce que de nouvelles circonstances (preuves) soient découvertes. La commission prie le gouvernement de fournir des renseignements sur l’évolution de cette affaire.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 108e session, juin 2019)

La commission prend note des débats qui ont eu lieu au sein de la commission de la Conférence en juin 2019 concernant l’application de la convention. Elle note que la commission de la Conférence a regretté l’absence persistante de progrès depuis le dernier examen de l’affaire en juin 2017, en particulier en ce qui concerne les graves obstacles à la création de syndicats sans autorisation préalable en droit et en pratique, et l’atteinte continue à la liberté syndicale des organisations d’employeurs. La commission de la Conférence a pris note de la mission tripartite de haut niveau de l’OIT qui a eu lieu en mai 2018 et de la feuille de route qui en a résulté. La commission note que la commission de la Conférence a invité le gouvernement à: i) modifier les dispositions de la loi sur les syndicats conformément à la convention, en ce qui concerne les questions relatives aux restrictions excessives appliquées à la structure des syndicats qui limitent le droit des travailleurs de constituer des syndicats de leur choix et de s’y affilier; ii) ne pas imposer de restrictions au droit d’occuper des postes électifs dans les syndicats et à la liberté de mouvement pour exercer des activités syndicales légitimes; iii) s’assurer que les allégations de violence à l’encontre de syndicalistes fassent l’objet d’enquêtes et, le cas échéant, imposer des sanctions dissuasives; iv) revoir, en consultation avec les partenaires sociaux, la législation et la pratique existantes en matière de réenregistrement des syndicats afin de surmonter les obstacles existants; v) modifier, en consultation avec les organisations d’employeurs les plus représentatives, libres et indépendantes, les dispositions de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs et les règlements y afférents, de manière à garantir sans plus attendre la pleine autonomie et la pleine indépendance d’organisations d’employeurs libres et indépendantes. En particulier, supprimer les dispositions sur le mandat général de la NCE, qui consiste à représenter les employeurs et à accréditer les organisations d’employeurs; vi) s’assurer que la Confédération des syndicats indépendants du Kazakhstan KNPRK et les organisations qui y sont affiliées jouissent sans plus tarder de la pleine autonomie et de la pleine indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, et jouissent de l’autonomie et de l’indépendance nécessaires pour remplir leur mandat et représenter leurs mandants; vii) confirmer la modification de la législation pour permettre aux juges, aux pompiers et au personnel pénitentiaire, qui n’ont pas un grade militaire, de constituer une organisation de travailleurs et de s’y affilier; viii) adopter une législation garantissant que les organisations nationales de travailleurs et d’employeurs ne sont pas empêchées de recevoir une aide financière ou autre de la part d’organisations internationales. A cet égard, fournir des informations sur le statut juridique et le contenu de sa recommandation visant à autoriser les organisations de travailleurs et d’employeurs à recevoir une assistance financière d’organisations internationales; et ix) mettre en œuvre d’urgence la feuille de route de 2018, en consultation avec les partenaires sociaux. La commission de la Conférence a décidé d’inclure ses conclusions dans un paragraphe spécial du rapport.

La commission note que le gouvernement a indiqué qu’un projet de loi visant à modifier certains textes législatifs avait été soumis au Parlement et qu’un groupe de travail des Mazhilis l’avait examiné à six reprises. La commission prend note de la copie des propositions d’amendements à la loi sur les syndicats (2014), au Code du travail (2015), à la loi sur la NCE, au Code pénal, au Code de procédure pénale et à la loi sur les associations publiques contenues dans ce projet de loi.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, de créer des syndicats et de s’y affilier. Personnel pénitentiaire et sapeurs-pompiers. La commission prend bonne note des informations fournies par le gouvernement en ce qui concerne le droit d’association des sapeurs-pompiers et du personnel pénitentiaire.

Droit de créer des organisations sans autorisation préalable. La commission rappelle qu’à la suite de l’entrée en vigueur de la loi sur les syndicats, tous les syndicats existants ont dû être réenregistrés. Elle rappelle en outre qu’elle avait noté avec préoccupation que les affiliés de la KNPRK s’étaient vu refuser l’enregistrement ou le réenregistrement, ce qui a finalement abouti à sa liquidation. La commission rappelle que le gouvernement a indiqué qu’un service d’assistance téléphonique concernant les questions d’enregistrement et les activités des syndicats avait été mis en place au niveau du ministère du travail et de la protection sociale (MLSP) en juin 2018, conformément à la feuille de route. La commission rappelle toutefois l’allégation de la CSI selon laquelle la ligne d’assistance téléphonique n’avait ni la capacité ni le mandat nécessaires pour remplir son rôle. La CSI a fait référence à cet égard aux refus d’enregistrer les organisations qui formaient auparavant la KNPRK. La commission a prié le gouvernement de lui faire part de ses observations à ce sujet. A cet égard, elle rappelle également qu’elle avait noté que plusieurs textes de loi réglementaient l’enregistrement et que certains syndicats se sont vu refuser le réenregistrement parce que leurs statuts avaient été jugés non conformes à l’une ou l’autre des lois applicables. La commission a donc prié le gouvernement de s’engager avec les partenaires sociaux à examiner les difficultés identifiées par les syndicats cherchant à se faire enregistrer en vue de trouver des mesures appropriées, notamment législatives, pour donner pleinement effet à l’article 2 de la convention et pour garantir le droit des travailleurs de créer des organisations sans autorisation préalable.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle il existe trois associations nationales de syndicats dans le pays, qui regroupent environ 3 millions de travailleurs, soit la moitié des salariés au Kazakhstan, 39 organisations sectorielles, 19 régionales, 635 locales et plus de 20 000 organisations syndicales de base. Tous les syndicats peuvent être constitués sans autorisation préalable. Les syndicats de base n’ont pas besoin de s’enregistrer. Si un syndicat souhaite devenir une personne morale (ce qui lui donne le droit d’ouvrir un compte bancaire), il doit s’enregistrer auprès des autorités judiciaires. Celle-ci dispose des pouvoirs suivants pour déterminer le statut des syndicats: 1) vérifier la conformité avec la législation des documents soumis à l’enregistrement; et 2) délivrer des certificats d’enregistrement nationaux. Si l’autorité chargée de l’enregistrement constate des lacunes, elle émet un refus motivé, en invoquant la disposition législative applicable, conformément à l’article 11 de la loi sur l’enregistrement national des personnes morales et sur l’enregistrement officiel des succursales et bureaux de représentation. Si le syndicat en question corrige ces lacunes, il peut présenter à nouveau sa demande d’enregistrement en y joignant tous les documents nécessaires. Le gouvernement souligne que cela peut être fait pour un nombre illimité de fois. La commission prend note en outre de l’indication du gouvernement selon laquelle le MLSP et le ministère de la Justice ont tenu une série de sessions à l’intention des fédérations nationales de syndicats pour leur fournir des informations sur la procédure d’enregistrement et chercher à identifier les problèmes qui se posent pendant l’enregistrement. Ladite session a débouché sur la création d’un groupe de travail chargé d’examiner les problèmes rencontrés lors de l’enregistrement, et des recommandations (instructions étape par étape) ont été élaborées concernant l’enregistrement des syndicats. Celles-ci ont été envoyées aux syndicats pour qu’ils les utilisent dans leur travail. Le gouvernement indique qu’il a fait tout son possible pour fournir des directives sur l’enregistrement à tous les syndicats et que des problèmes ne se posent actuellement que dans des cas isolés. Tout en prenant note de ces informations, la commission regrette que le gouvernement ne fournisse aucune information sur la situation actuelle de la KNPRK. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur la situation actuelle de la KNPRK et réaffirme à cet égard la nécessité de veiller à ce que la KNPRK et ses organisations affiliées jouissent sans plus tarder de la pleine autonomie et de l’indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, et qu’il leur soit accordées l’autonomie et l’indépendance nécessaires pour remplir leur mandat et représenter leurs électeurs.

Droit des travailleurs de créer des organisations de leur choix et d’y adhérer. La commission a précédemment prié le gouvernement de modifier les articles suivants de la loi sur les syndicats afin de garantir le droit des travailleurs de décider librement s’ils souhaitent s’associer ou devenir membres d’une structure syndicale de niveau supérieur, et d’abaisser les seuils requis pour créer des organisations de niveau supérieur:

• -les articles 11(3), 12(3), 13(3) et 14(4), qui exigent, sous peine de radiation en vertu de l’article 10(3), l’affiliation obligatoire des syndicats sectoriels, territoriaux et locaux à une association syndicale nationale dans les six mois suivant leur enregistrement, afin de garantir le droit des travailleurs de décider librement s’ils souhaitent s’associer ou adhérer à une structure syndicale supérieure; et
• -l’article 13(2), qui exige qu’un syndicat sectoriel représente au moins la moitié de l’effectif total du secteur ou des secteurs connexes, ou des organisations du secteur ou des secteurs connexes, ou qu’il comprenne des subdivisions structurelles et des organisations membres sur un territoire comprenant plus de la moitié des régions, des villes d’importance nationale et la capitale, en vue de réviser ce seuil à la baisse.

La commission note avec intérêt que le gouvernement a indiqué que le projet de loi, s’il était adopté, modifierait les articles 11, 12, 13 et 14 de la loi sur les syndicats de manière à supprimer l’affiliation obligatoire des syndicats à une association syndicale de niveau supérieur. La commission prend note en outre de l’indication du gouvernement selon laquelle le projet de loi vise à simplifier les conditions de confirmation du statut d’un syndicat comme organisation nationale, sectorielle ou régionale en portant le délai de cette procédure de six mois à un an. La commission s’attend à ce que le processus législatif soit achevé sans plus tarder.

La commission note que le projet de loi propose de modifier les exigences minimales qui stipuleraient dès lors qu’«un syndicat sectoriel devrait avoir des divisions structurelles et des organisations membres sur un territoire qui comprend plus de la moitié du nombre des régions, des villes d’importance républicaine et la capitale. Les travailleurs des petites entreprises ont le droit de créer un syndicat sectoriel s’il existe des divisions structurelles, des affiliés sur un territoire qui comprend plus de la moitié du nombre de régions, des villes d’importance républicaine et la capitale». La commission prie le gouvernement de fournir des renseignements sur tout fait nouveau concernant cette question.

Loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs (NCE). La commission avait précédemment prié instamment le gouvernement de modifier la loi sur la NCE et toute autre législation pertinente de manière à garantir la pleine autonomie et l’indépendance des organisations d’employeurs libres et indépendantes. La commission rappelle, en particulier, que la loi prévoit l’affiliation obligatoire à la NCE (article 4(2)). La commission a en outre noté les difficultés rencontrées dans la pratique par la Confédération des employeurs de la République du Kazakhstan (KRRK), qui découlent de l’obligation de s’affilier à la NCE et de son monopole, et en particulier, que l’accréditation des organisations d’employeurs par la NCE et l’obligation imposée dans la pratique aux organisations d’employeurs de conclure un accord annuel (un contrat type) avec la NCE se traduisait à tous égards par le fait que cette dernière approuvait et élaborait les programmes des organisations d’employeurs et intervenait ainsi dans leurs affaires internes. A cet égard, la commission a noté qu’il avait été convenu de modifier le paragraphe 5 de l’article 148 du Code du travail de manière à supprimer la référence au pouvoir de la NCE de représenter les employeurs dans le dialogue social aux niveaux national, sectoriel et régional et que la feuille de route prévoyait les mesures à prendre pour répondre aux préoccupations susmentionnées, ce qui a abouti à la présentation au Parlement, en novembre 2018, du projet de loi visant à modifier divers textes législatifs, notamment la loi sur la NCE.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle l’accréditation par la NCE est une procédure interne, qui se déroule sur une base volontaire. Le gouvernement souligne que cette procédure n’est pas une procédure d’autorisation et n’empêche pas l’organisation d’employeurs de fonctionner. De plus, l’adhésion obligatoire à la NCE n’est pas imposée aux associations. Le gouvernement réaffirme que l’amendement proposé au Code du travail, tel qu’il est décrit ci-dessus, est reflété dans le projet de loi et que, par conséquent, la NCE se retirera de la Commission nationale tripartite sur le partenariat social et la réglementation des relations sociales et du travail, des commissions sectorielles (20 secteurs) et des commissions régionales (16 régions). Par conséquent, la NCE ne sera plus signataire de l’Accord général entre le gouvernement et les associations nationales d’employeurs et de travailleurs, des accords sectoriels et des accords régionaux. La commission prend note avec intérêt de cette proposition de modification. Elle note en outre avec intérêt la proposition de modification de l’article 9 de la loi sur la NCE, qui exclurait explicitement de la définition des fonctions représentatives de la NCE le droit de représenter les entrepreneurs dans le système de partenariat social tel que défini dans le Code du travail. La commission s’attend à ce que le paragraphe 5 de l’article 148 du Code du travail et l’article 9 de la loi sur la NCE soient modifiés, sans plus tarder, comme indiqué plus haut de sorte que la NCE et ses structures aux niveaux national, sectoriel et régional ne soient plus des représentants des employeurs au dialogue social. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

La commission rappelle qu’elle a également demandé au gouvernement de faire part de ses observations sur les observations de 2018 de la KRRK, alléguant qu’il n’y a pas eu de véritable dialogue national concernant la mise en œuvre de la feuille de route et que celle-ci exigeait une approche globale, notamment des modifications au Code de l’entreprenariat et des modifications allant au-delà de celle proposée pour le Code du travail, qui ne portait pas sur la dépendance financière et institutionnelle des organisations patronales de la NCE. La commission prie de nouveau le gouvernement de lui faire part de ses observations à ce sujet.

Article 3. Droit des organisations d’organiser leurs activités et de formuler leurs programmes d’action. La commission a précédemment prié le gouvernement de fournir des informations sur l’état d’avancement de sa proposition de modification du Code du travail concernant le droit de grève en rendant l’article 176 1) 1) (en vertu duquel les grèves sont considérées comme illégales lorsqu’elles ont lieu dans des entreprises appartenant à la catégorie des installations de production dangereuses) plus explicite quant aux installations qui sont considérées comme dangereuses. La commission a noté qu’actuellement, les «installations de production dangereuses» sont définies par les articles 70 et 71 de la loi sur la protection civile, et peuvent en outre être déterminées conformément à l’ordonnance no 353 du ministre de l’investissement et du développement (2014).

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, en juillet et août 2019, le ministère a mené des consultations avec les organismes publics compétents et les associations nationales de travailleurs et d’employeurs en ce qui concerne les mesures supplémentaires qui pourraient être prises pour garantir le respect de la liberté syndicale. La commission note que les amendements proposés par le gouvernement visent à modifier l’article 176 du Code du travail de manière à faire explicitement référence à certains services jugés comme essentiels (transports aériens, chemins de fer, transports routiers et transports publics, communication) et, lorsqu’une grève est jugée illégale, à moins que le niveau de services minimum nécessaire, convenu avec les représentants des travailleurs et les autorités exécutives locales ne soit maintenu pendant une grève. La commission s’attend à ce que le processus législatif s’achève sans plus tarder et prie le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

La commission rappelle qu’elle a noté précédemment avec préoccupation que des dirigeants syndicaux avaient été reconnus coupables et condamnés en application de l’article 402 du Code pénal (2016), selon lequel une incitation à poursuivre une grève déclarée illégale par le tribunal était passible d’une peine d’emprisonnement d’une durée pouvant aller jusqu’à un an et, dans certains cas (atteinte grave aux droits et intérêts des citoyens, émeutes de masse, etc.) jusqu’à trois ans. La commission a rappelé qu’aucune sanction pénale ne devrait être infligée à un travailleur ayant fait grève d’une façon pacifique et qui n’a donc fait qu’exercer un droit essentiel, et que, ainsi, aucune peine de prison ou amende ne devrait être encourue. De telles sanctions ne sont envisageables que si, au cours d’une grève, des violences contre les personnes ou les biens ou d’autres infractions graves au droit commun ont été commises, et elles ne peuvent être imposées qu’en vertu de la législation punissant de tels faits (voir étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 158). La commission a prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 402 du Code pénal afin de le rendre conforme à ce principe.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le ministère a entrepris une série de consultations avec les autorités chargées de l’application des lois, ainsi qu’avec les associations nationales de travailleurs et d’employeurs concernant l’article 402 du Code pénal. Les propositions visant à modifier les peines prévues à l’article 402 du Code pénal ont été appuyées par les organes de l’Etat. La commission prend note des modifications proposées qui visent à amender l’article 402 du Code pénal et les dispositions pertinentes du Code de procédure pénale de manière à qualifier de délits les actes décrits à l’article 402 (qui ne seraient donc plus des actes criminels) et à réduire les peines (amendes et emprisonnement) en conséquence. Elle note en particulier que l’emprisonnement d’une durée maximale d’un an, et de trois ans dans les cas particuliers décrits ci-dessus, doit être remplacé par une détention d’une durée maximale de 50 jours et de deux ans, respectivement. Tout en se félicitant des modifications proposées visant à réduire les peines, la commission est néanmoins d’avis que le simple fait d’appeler à une grève, même déclarée illégale par les tribunaux, ne devrait pas entraîner une détention d’une durée pouvant aller jusqu’à 50 jours et qu’en général, des sanctions ne devraient être envisagées que lorsque, à l’occasion d’une grève, des violences contre des personnes ou des biens ou d’autres violations graves du droit pénal ont été commises. La commission compte que les modifications supplémentaires soient examinées plus avant en tenant compte de ce qui précède et qu’elles soient soumises au Parlement dans un proche avenir. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

Article 5. Droit des organisations de recevoir une aide financière des organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. La commission a précédemment demandé au gouvernement d’adopter, en consultation avec les partenaires sociaux, des dispositions législatives spécifiques qui autorisent clairement les organisations de travailleurs et d’employeurs à bénéficier, à des fins normales et légales, de l’aide financière ou autre d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. La commission rappelle que la feuille de route prévoit l’élaboration d’une note explicative sur cette question et sur la procédure à suivre pour la diffusion publique. Notant que le gouvernement a indiqué qu’une recommandation avait été rédigée sur l’octroi d’une aide financière par des organisations internationales, la commission a prié le gouvernement de lui en fournir une copie et de l’informer des mesures prises pour adopter cette recommandation en droit.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle la législation en vigueur n’empêche pas les syndicats de mener des activités financées par des organisations internationales (telles que des séminaires sur la politique de l’égalité des sexes et de la jeunesse, la liberté syndicale, la négociation collective et la résolution des conflits du travail). L’aide financière visant à porter atteinte à l’ordre constitutionnel, à la souveraineté et à l’indépendance du pays est cependant interdite. Le gouvernement indique qu’entre 2013 et 2017, la Fédération des syndicats de la République du Kazakhstan a organisé 101 manifestations internationales (séminaires, réunions, conférences et cours d’été) conjointement avec l’OIT et la CSI. Le gouvernement indique en outre que la législation a été expliquée à toutes les associations nationales de syndicats, qui ont également reçu un exemplaire de la recommandation susmentionnée. La commission note que la recommandation donne les grandes lignes de l’explication du gouvernement ci-dessus. Elle se félicite que le projet de loi vise à modifier la loi sur les syndicats en y ajoutant des dispositions sur le droit des syndicats de s’organiser et, conjointement avec des organisations internationales, de mener des activités et de réaliser des projets visant à défendre les droits et intérêts des travailleurs conformément à la législation du Kazakhstan. La commission s’attend à ce que la loi sur les syndicats soit modifiée sans délai et prie le gouvernement de lui fournir des informations sur l’évolution de la situation à cet égard.

Observation (CEACR) - adoptée 2018, publiée 108ème session CIT (2019)

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 1er septembre, le 12 octobre et le 15 novembre 2018, qui concernent les questions soulevées ci-après par la commission, ainsi que des allégations de violation des droits fondamentaux, y compris celles d’agression physique contre le président d’un syndicat de travailleurs du complexe pétrolier et énergétique de la région de Karaganda. La commission prend note avec une profonde préoccupation les allégations d’agression physique et de blessures contre le dirigeant syndical et prie instamment le gouvernement d’enquêter sans délai sur la question et de poursuivre les auteurs de ces actes en justice. Elle demande au gouvernement de l’informer de tout fait nouveau à cet égard.

La commission prend note des observations de la Confédération des employeurs de la République du Kazakhstan (KRRK) auxquelles elle se réfère ci dessous. La commission rappelle que, en juin 2017, la Commission de l’application des normes de la Conférence a estimé que le gouvernement devrait accepter une mission tripartite de haut niveau avant la Conférence internationale du Travail de 2018 afin d’évaluer les progrès accomplis dans la suite donnée à ses conclusions. La commission prend note du rapport de mission de la mission tripartie de haut niveau, qui a eu lieu en mai 2018. La commission prend note, en particulier, de la feuille de route pour la mise en œuvre des recommandations de la Commission d’experts pour l’application de la convention, élaborée par le gouvernement et présentée lors de la réunion tripartite tenue avec la mission tripartite de haut niveau.

La commission avait précédemment pris note des affaires concernant Mme Larisa Kharkova, Présidente de la Confédération des syndicats indépendants du Kazakhstan (KNPRK), organisation ayant cessé ses activités, qui a été condamnée à quatre ans de restriction à sa liberté de mouvement, cent jours de travail obligatoire et cinq ans d’interdiction d’exercer des fonctions au sein d’une organisation publique ou non gouvernementale, et M. Amin Eleusinov, Président d’un syndicat affilié à la KNPRK, et M. Nurbek Kushakbaev, Vice Président de la KNPRK, qui ont été condamnés respectivement à deux ans et deux ans et demi d’emprisonnement et à une interdiction d’exercer des activités syndicales après leur sortie de prison. La commission note que ces trois affaires ont été examinées dans les détails par le Comité de la liberté syndicale, dans le cadre du cas no 3283 (voir rapport no 386, juin 2018, paragr. 424 à 474). Elle note en outre, d’après le rapport de la mission tripartite de haut niveau et l’indication du gouvernement, que M. Eleusinov et M. Kushakbaev ont été libérés.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs, sans distinction aucune, de constituer des organisations et de s’y affilier. Sapeurs-pompiers et personnel pénitentiaire. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement concernant le droit syndical des sapeurs-pompiers et du personnel pénitentiaire, ainsi que des informations à ce sujet contenues dans le rapport de mission tripartite de haut niveau. Elle note, en particulier, que le personnel pénitentiaire, qui appartient aux organes chargés de l’application de la loi, relève du ministère de l’Intérieur et qu’il lui est donc interdit de constituer des syndicats et de s’y affilier. Toutefois, parmi les employés des organes chargés de l’application de la loi (dont font partie le personnel pénitentiaire et les sapeurs-pompiers), seuls les employés gradés de l’armée ou de la police n’ont pas le droit de constituer des syndicats et de s’y affilier; l’ensemble du personnel civil relevant de ces organes peuvent former des syndicats et s’y affilier. La commission note que la mission tripartite de haut niveau a rencontré les dirigeants du Syndicat des travailleurs des forces de défense ainsi que les présidents des principales organisations syndicales du système pénitentiaire dans deux régions. Elle note également, d’après le rapport, que tout le personnel civil occupé à la lutte contre les incendies jouit du droit de constituer des syndicats et de s’y affilier.

Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission rappelle que, après l’entrée en vigueur de la loi sur les syndicats, tous les syndicats existants ont dû être réenregistrés. Elle rappelle en outre qu’elle avait déjà noté avec préoccupation que les affiliés de la KNPRK s’étaient vu refuser leur enregistrement/réenregistrement, ce qui avait finalement abouti à leur liquidation. La commission rappelle que cette situation s’est produite bien qu’en 2016 le ministère de la Justice et le ministère du Travail et du Développement social aient donné l’assurance à la mission de contacts directs qu’ils étudieraient cette question et aideraient les syndicats, le cas échéant. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle une ligne d’assistance téléphonique concernant les questions d’enregistrement des syndicats et les activités syndicales a été mise en place au ministère du Travail et du Développement social le 29 juin 2018, conformément à la feuille de route. Toutefois, la commission prend note de l’allégation de la CSI selon laquelle la ligne d’assistance téléphonique n’a ni la capacité ni le mandat nécessaire pour remplir ce rôle. La CSI se réfère à cet égard aux récents refus d’enregistrer des organisations dans le cadre de la précédente KNPRK. La commission prie le gouvernement de formuler ses commentaires à ce sujet. La commission prend note en outre des conclusions du Comité de la liberté syndicale qui renvoient l’examen des aspects législatifs du cas no 3283 à la commission. Elle note en particulier que plusieurs textes législatifs réglementent l’enregistrement, et que certains syndicats se sont vu refuser leur réenregistrement au motif que leur statut n’était pas conforme à l’une ou l’autre ou l’ensemble des lois applicables. La commission prie donc le gouvernement d’examiner, en collaboration avec les partenaires sociaux, les difficultés identifiées par les syndicats qui demandaient leur enregistrement, afin de parvenir à des mesures appropriées, notamment législatives, pour donner pleinement effet à l’article 2 de la convention, et pour garantir le droit des travailleurs de constituer des organisations sans autorisation préalable. Elle demande au gouvernement de communiquer des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

Droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission avait précédemment demandé au gouvernement de modifier les articles suivants de la loi sur les syndicats afin de garantir le droit des travailleurs de décider librement s’ils souhaitent s’associer ou devenir membres d’une structure syndicale de niveau supérieur et de réduire les exigences en matière de seuils pour établir des organisations de niveau supérieur:

• -les articles 11(3), 12(3), 13(3) et 14(4), qui exigent des syndicats sectoriels territoriaux et locaux, sous menace de la suppression de leur enregistrement conformément à l’article 10(3) de cette loi, qu’ils soient affiliés à une association de syndicats nationale dans les six mois qui suivent leur enregistrement, de manière à garantir le droit des travailleurs de décider librement s’ils veulent s’associer à une structure syndicale de niveau supérieur ou en devenir membres; et
• -l’article 13(2), qui exige qu’un syndicat fonctionnant au niveau d’un secteur n’inclue pas moins de la moitié des effectifs totaux de travailleurs du secteur ou des secteurs connexes, ou pas moins de la moitié des organisations du secteur ou des secteurs connexes, ou qu’il comprenne les subdivisions structurelles et les organisations membres sur le territoire de plus de la moitié de l’ensemble des régions, villes d’importance nationale et de la capitale, afin de réviser ce seuil à la baisse.

La commission note que la feuille de route prévoit un certain nombre de mesures à prendre en consultation avec les syndicats intéressés pour traiter cette question et, à terme, parvenir à une proposition commune pour modifier la loi, qui seront soumises au Parlement en novembre 2018. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le ministère du Travail et du Développement social s’emploie à recueillir les propositions auprès des organismes publics et des partenaires sociaux intéressés. Tout en notant que deux activités, visant à examiner avec les syndicats les modifications possibles de la loi sur les syndicats, ont été menées avec l’assistance du Bureau, la commission note avec regret l’absence de progrès dans la discussion sur les propositions des syndicats et le défaut d’une position commune. La commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier sans plus tarder les articles 11(3), 12(3), 13(2) et (3), et 14(4) de la loi sur les syndicats, en consultation avec les partenaires sociaux, afin de garantir le droit des travailleurs de décider librement s’ils souhaitent s’associer ou devenir membres d’une structure syndicale de niveau supérieur et de réduire les exigences en matière de seuils pour établir des organisations de niveau supérieur. Elle demande au gouvernement de communiquer des informations sur tout progrès réalisé à cet égard.

Loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs. La commission avait précédemment prié instamment le gouvernement de modifier la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs (NCE), afin d’éliminer toute ingérence possible du gouvernement dans le fonctionnement de la chambre et de garantir pleinement l’autonomie et l’indépendance des organisations d’employeurs libres et indépendantes au Kazakhstan. La commission rappelle que la loi prévoit l’affiliation obligatoire à la NCE (art. 4(2)) et, pendant la période de transition qui se terminera en juillet 2018, la participation du gouvernement à la NCE et son droit de veto à ses décisions (paragr. 19(2) et 21(1)). La commission avait noté en particulier les difficultés rencontrées dans la pratique par la KRRK qui découlent de l’obligation de s’affilier à la NCE et de son monopole, en particulier que l’accréditation des organisations d’employeurs par la NCE et l’obligation imposée dans la pratique aux organisations d’employeurs de conclure un accord annuel (un contrat type) avec la NCE se traduisaient, à tous égards, par le fait que cette dernière approuvait et formulait les programmes des organisations d’employeurs et intervenait ainsi dans leurs affaires internes. La commission note, d’après le rapport de la mission tripartite de haut niveau et les informations communiquées par le gouvernement dans son rapport, qu’il a été convenu de modifier le paragraphe 5 de l’article 148 du Code du travail de manière à supprimer la référence faite au pouvoir de la NCE de représenter les employeurs aux niveaux national, sectoriel et régional. La commission note en outre que la feuille de route prévoit les mesures à prendre pour répondre aux préoccupations susmentionnées, jusqu’à la présentation au Parlement, en novembre 2018, du projet de loi visant à modifier divers textes législatifs, notamment la loi sur la NCE. La commission note avec regret l’absence d’information sur tout progrès dans la modification de la législation. La commission prie instamment le gouvernement de prendre sans délai supplémentaire les mesures nécessaires pour modifier la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs et toute autre législation pertinente de manière à garantir la pleine autonomie et l’indépendance des organisations d’employeurs libres et indépendants. Elle prie le gouvernement de communiquer des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

La commission prend note en outre des observations de la KRRK reçues le 17 novembre 2018 concernant la feuille de route. Elle prie le gouvernement de formuler ses commentaires à cet égard.

Article 3. Droit des organisations d’organiser leurs activités et de formuler leurs programmes d’action. La commission avait précédemment favorablement accueilli l’intention du gouvernement de modifier le Code du travail concernant le droit de grève en rendant l’article 176(1)(1), aux termes duquel les grèves sont considérées illégales lorsqu’elles ont lieu dans des entreprises appartenant à la catégorie des installations de production dangereuses, plus explicite quant aux installations considérées comme dangereuses. Actuellement les «installations de production dangereuses» sont définies par les articles 70 et 71 de la loi sur la protection civile, et peuvent en outre être déterminées par l’ordonnance no 353 du ministre de l’Investissement et du Développement (2014) par l’entreprise en question. Tout en prenant note des informations communiquées par le gouvernement concernant la procédure à suivre pour déclarer une grève, la commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur l’état d’avancement de l’amendement au Code du travail précédemment proposé.

La commission avait précédemment noté avec préoccupation que des dirigeants syndicaux ont été reconnus coupables et condamnés en application de l’article 402 du Code pénal (2016), selon lequel une incitation à poursuivre une grève déclarée illégale par le tribunal est passible d’une peine d’emprisonnement pouvant aller jusqu’à un an et, dans certains cas (atteinte substantielle aux droits et intérêts des citoyens, etc.), jusqu’à trois ans d’emprisonnement. Elle a rappelé qu’un travailleur ayant fait grève d’une manière pacifique ne doit pas être passible de sanctions pénales et que, ainsi, aucune peine de prison ne peut être encourue. De telles sanctions ne sont envisageables que si, à l’occasion de la grève, des violences contre les personnes ou les biens ou d’autres infractions graves de droit commun sont commises, et ce en application de textes punissant de tels faits (voir étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 158). La commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 402 du Code pénal de façon à le mettre en conformité avec ce principe. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, le 17 août 2018, il a organisé une réunion sur l’application de cette disposition avec tous les organismes publics intéressés. Il a été décidé que cette question devrait être examinée par le groupe de travail interinstitutions du bureau du procureur, lequel envisage actuellement de modifier divers textes législatifs en vue de réformer le droit pénal et la procédure pénale. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

Article 5. Droit des organisations de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. La commission avait précédemment demandé au gouvernement d’adopter, en consultation avec les partenaires sociaux, des dispositions législatives spécifiques autorisant clairement les organisations de travailleurs et d’employeurs à bénéficier, à des fins normales et légales, de l’aide financière ou d’autres formes d’aide d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. La commission note que la feuille de route prévoit l’élaboration d’une note explicative sur cette question et sur la procédure à suivre pour la diffusion publique. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle une recommandation sur l’octroi d’une assistance financière par les organisations internationales a été formulée. La commission prie le gouvernement de communiquer copie de cette recommandation et de fournir des informations sur les mesures prises pour adopter une loi sur la base de cette recommandation.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2019.]

Observation (CEACR) - adoptée 2017, publiée 107ème session CIT (2018)

La commission prend note des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) reçues le 2 septembre 2017, qui contiennent des interventions des employeurs devant la Commission de l’application des normes de la Conférence de 2017 (ci-après «la Commission de la Conférence»).

La commission note également les observations sur l’application de la convention par la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 1er septembre 2017, faisant référence aux questions soulevées par la commission ci-après, et indiquant que le 25 juillet 2017, Mme Larisa Kharkova, la présidente de la Confédération des syndicats indépendants du Kazakhstan (KNPRK), organisation ayant cessé ses activités, a été condamnée à quatre ans de restriction à sa liberté de mouvement, cent jours de travail obligatoire et cinq ans d’interdiction d’exercer des fonctions au sein d’une organisation publique ou non gouvernementale. La CSI indique que, au début de l’année 2017, M. Amin Eleusinov, président d’un syndicat affilié à la KNPRK, et M. Nurbek Kushakbaev, vice-président de la KNPRK, ont été condamnés à deux ans et deux ans et demi, respectivement, d’emprisonnement et interdits d’exercer des activités syndicales après leur sortie de prison. Tous deux ont été condamnés pour avoir appelé à la grève à la suite d’une décision du tribunal de radier la KNPRK en raison de son incapacité à réenregistrer les succursales provinciales dans au moins 9 des 16 régions du pays. Notant que ces cas ont été examinés par la Commission de l’application des normes de la Conférence, en juin 2017, la commission prie instamment le gouvernement de fournir ses commentaires à ce sujet sans tarder.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 106e session, juin 2017)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu au sein de la commission de la Conférence en juin 2017 concernant l’application de la convention. Elle observe que la Commission de la Conférence a pris note des graves problèmes soulevés, notamment la révocation de l’enregistrement de la KNPRK volontairement unifiée, ainsi que la violation de la liberté syndicale des employeurs par la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs (NCE). La Commission de la Conférence a également noté les obstacles graves à la constitution de syndicats sans autorisation préalable en droit et dans la pratique. La Commission de la Conférence était préoccupée par l’absence persistante de progrès depuis l’examen de l’affaire en juin 2016 malgré la visite d’une mission de contacts directs du BIT en septembre 2016. La commission note que la Commission de la Conférence a invité le gouvernement à: i) modifier les dispositions de la loi de 2014 sur les syndicats portant sur les questions relatives aux limitations excessives à la constitution des syndicats qui limitent le droit des travailleurs de constituer des syndicats de leur choix et d’y adhérer, pour les mettre en conformité avec la convention; ii) modifier les dispositions de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs afin de garantir pleinement l’autonomie et l’indépendance des organisations d’employeurs libres et indépendantes, sans plus tarder. En particulier, supprimer les dispositions sur le mandat général de la NCE de représenter les employeurs et d’accréditer les organisations d’employeurs; iii) permettre aux syndicats et aux organisations d’employeurs de bénéficier de projets et d’activités de coopération conjoints avec des organisations internationales et de participer à de tels projets; iv) modifier la législation pour lever l’interdiction d’assistance financière aux organisations syndicales et patronales nationales par les organisations internationales; v) prendre toutes les mesures nécessaires pour que la KNPRK et ses affiliés puissent exercer pleinement leurs droits syndicaux et jouissent de l’autonomie et de l’indépendance nécessaires pour remplir leur mandat et représenter leurs mandants; vi) modifier la législation afin de permettre aux juges, aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire de constituer une organisation de travailleurs et de s’y affilier; et (vii) faire en sorte que les demandes d’enregistrement syndical soient traitées rapidement et ne soient pas refusées à moins qu’elles ne répondent pas à des critères clairs et objectifs énoncés dans la loi. La Commission de la Conférence a estimé que le gouvernement devrait accepter une mission tripartite de haut niveau avant la prochaine Conférence internationale du Travail afin d’évaluer les progrès accomplis dans la mise en conformité avec ces conclusions.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs, sans distinction aucune, de constituer des organisations et de s’y affilier. Juges, sapeurs-pompiers et personnel pénitentiaire. Se référant aux conclusions de la Commission de la Conférence, la commission note que le gouvernement indique dans son rapport que l’interdiction faite aux juges de s’affilier à des syndicats (art. 23(2) de la Constitution) n’implique pas la restriction de leurs droits d’établir d’autres associations de magistrats et d’y appartenir. Conformément à l’article 23(2) de la Constitution, les juges, comme tous les citoyens de l’Etat, ont le droit à la liberté d’association pour promouvoir et défendre leurs intérêts professionnels, tant qu’ils n’utilisent pas les associations pour influencer l’administration de la justice et poursuivre des objectifs politiques. Le gouvernement souligne que l’Union des juges est une organisation qui représente les intérêts des juges. La commission rappelle que la mission de contacts directs a noté que l’Union peut soulever, et a soulevé par le passé, des questions relatives aux conditions de travail et à la pension de retraite des juges.

En ce qui concerne le personnel pénitentiaire et les sapeurs-pompiers, la commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le personnel pénitentiaire, en tant que corps chargé de l’application de la législation, relève du ministère de l’Intérieur et n’a, à ce titre, pas le droit de constituer des syndicats et d’y adhérer. La commission avait précédemment noté dans le rapport de la mission de contacts directs que, parmi les employés des organes chargés de l’application de la législation (dont le personnel pénitentiaire et les sapeurs pompiers), seuls les employés ayant un grade militaire ou de police n’ont pas le droit de constituer des syndicats et d’y adhérer. La commission note que le gouvernement réitère que tout le personnel civil appartenant aux organes susmentionnés peuvent constituer des syndicats et y adhérer. Elle rappelle à cet égard qu’elle avait noté que ces travailleurs étaient représentés par deux syndicats sectoriels. D’après le gouvernement, le Syndicat des travailleurs des forces de défense du Kazakhstan compte 11 610 membres et un syndicat en fonction au ministère de l’Intérieur compte 3 970 membres. Tout en prenant dûment note de cette information, la commission prie le gouvernement de fournir des éclaircissements sur les droits syndicaux du personnel pénitentiaire et des sapeurs pompiers qui n’ont pas le rang de militaire ou de policier.

Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission rappelle qu’à la suite de l’entrée en vigueur de la loi sur les syndicats, tous les syndicats existants ont dû être réenregistrés. Elle rappelle en outre qu’elle avait précédemment noté avec préoccupation que certains affiliés de la KNPRK se voyaient refuser l’enregistrement ou le réenregistrement. La commission note avec une vive préoccupation, suite aux discussions de la Commission de la Conférence et aux observations de la CSI en 2017, que l’enregistrement de la KNPRK a été révoqué bien que le ministère de la Justice et le ministère du Travail et du Développement Social aient donné l’assurance à la mission de contacts directs qu’ils étudieraient cette question et aideraient les syndicats, le cas échéant. La commission prie instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que la KNPRK et ses affiliées puissent exercer pleinement leurs droits syndicaux et jouissent de l’autonomie et de l’indépendance nécessaires pour remplir leur mandat et représenter leurs mandants. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur toute évolution à cet égard.

Droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission avait précédemment demandé au gouvernement de modifier les articles suivants de la loi sur les syndicats afin de garantir le droit des travailleurs de décider librement s’ils souhaitent s’associer ou devenir membres d’une structure syndicale de niveau supérieur et de réduire les exigences en matière de seuils pour établir des organisations de niveau supérieur:

• -les articles 11(3), 12(3), 13(3) et 14(4), qui exigent des syndicats sectoriels territoriaux et locaux, sous menace de la suppression de leur enregistrement conformément à l’article 10(3) de cette loi, qu’ils soient affiliés à une association de syndicats nationale dans les six mois qui suivent leur enregistrement, de manière à garantir le droit des travailleurs de décider librement s’ils veulent s’associer à une structure syndicale de niveau supérieur ou en devenir membres; et
• -l’article 13(2), qui exige qu’un syndicat fonctionnant au niveau d’un secteur n’inclue pas moins de la moitié des effectifs totaux de travailleurs du secteur ou des secteurs connexes, ou pas moins de la moitié des organisations du secteur ou des secteurs connexes, ou qu’il comprenne les subdivisions structurelles et les organisations membres sur le territoire de plus de la moitié de l’ensemble des régions, villes d’importance nationale et de la capitale, afin de réviser ce seuil à la baisse.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle un groupe de travail chargé d’améliorer la législation syndicale a été créé sous les auspices du ministère du Travail et du Développement social. Il s’est réuni en mars et en avril 2017 pour examiner les modifications proposées. En mai 2017, une commission interinstitutions a approuvé un projet de loi sur la modification de la législation. A cet égard, la commission prend note de l’intention de modifier la loi sur les syndicats de sorte à: i) abaisser de dix à trois le nombre de membres minimum requis pour créer un syndicat; et ii) simplifier la procédure d’enregistrement. Tout en se félicitant de cette information, la commission note que les modifications proposées ne répondent pas aux préoccupations décrites ci dessus. La commission rappelle à nouveau que le libre exercice du droit de constituer des organisations et de s’y affilier implique le droit des travailleurs de décider librement s’ils souhaitent s’associer à une structure syndicale de niveau supérieur ou en devenir membres et que les seuils requis pour la création d’organisations de niveau supérieur ne devraient pas être trop élevés. La commission prie par conséquent le gouvernement d’engager des discussions avec les partenaires sociaux afin de revoir les articles 11(3), 12(3), 13(2) et (3) et 14(4) de la loi sur les syndicats pour les mettre en pleine conformité avec la Convention. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur toutes les mesures prises ou envisagées à cet égard.

Loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs. La commission avait précédemment demandé au gouvernement de modifier la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs (NCE) afin d’éliminer toute ingérence possible du gouvernement dans le fonctionnement de la chambre et de garantir pleinement l’autonomie et l’indépendance des organisations d’employeurs libres et indépendantes au Kazakhstan. La commission rappelle que la loi prévoit l’affiliation obligatoire à la NCE (art. 4(2)) et, pendant la période de transition qui se terminera en juillet 2018, la participation du gouvernement à la NCE et son droit de veto à ses décisions (paragr. 19(2) et 21(1)). La commission rappelle en outre, d’après le rapport de la mission de contacts directs, les difficultés rencontrées dans la pratique par la Confédération des employeurs du Kazakhstan (KRRK), qui découlent de l’obligation de s’affilier à la NCE et de son monopole. La mission de contacts directs a noté en particulier que la KRRK considérait que l’accréditation des organisations d’employeurs par la NCE et l’obligation imposée dans la pratique aux organisations d’employeurs de conclure un accord annuel (un contrat type) avec la NCE se traduisaient, à tous égards, par le fait que cette dernière approuvait et formulait les programmes des organisations d’employeurs et intervenait ainsi dans leurs affaires internes. Tout en notant avec regret que, selon les informations reçues par la mission de contacts directs, il n’est pas prévu de modifier la loi dans l’immédiat, la commission accueille favorablement le fait que le gouvernement a sollicité l’assistance technique du Bureau à cet égard. Compte tenu de ce qui précède, et gardant à l’esprit les graves préoccupations exprimées lors de l’examen de l’application de cette convention par la Commission de la Conférence, la commission prie instamment le gouvernement de prendre sans délai supplémentaire des mesures pour modifier la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs avec l’assistance technique du Bureau.

Article 3. Droit des organisations d’organiser leurs activités et de formuler leur programme d’action. Code du travail. La commission avait favorablement accueilli l’intention du gouvernement de modifier le Code du travail concernant le droit de grève en rendant l’article 176(1)(1), aux termes duquel les grèves sont considérées illégales lorsqu’elles ont lieu dans des entreprises appartenant à la catégorie des installations de production dangereuses, plus explicite quant aux installations considérées comme dangereuses. Actuellement, les «installations de production dangereuses» sont définies par les articles 70 et 71 de la loi sur la protection civile, qui donnent la liste des installations de production dangereuses, ainsi que par l’ordonnance no 353 du ministre de l’Investissement et du Développement (2014) en vertu de laquelle la responsabilité de la détermination du caractère dangereux ou non d’une installation de production échoit à l’entreprise concernée. La commission a noté, d’après le rapport de la mission de contacts directs, que la KNPRK avait signalé qu’il n’y avait pas de grève légale au Kazakhstan car: i) presque toute entreprise pouvait être déclarée dangereuse et la grève y être illégale; et ii) les demandes de grève étaient soumises aux organes exécutifs et étaient refusées dans la pratique. La commission note que, selon le gouvernement, le projet de législation susmentionné contient une disposition visant à rendre le Code du travail plus explicite quant aux situations dans lesquelles la grève est interdite. La commission espère que les modifications législatives nécessaires seront apportées prochainement, en consultation avec les partenaires sociaux et avec l’assistance technique du Bureau, afin de répondre aux préoccupations encore sans réponse de la commission concernant le droit de grève. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toute mesure prise ou envisagée à cet égard.

La commission note avec préoccupation les discussions de la Commission de la Conférence et les informations fournies par la CSI selon lesquelles des dirigeants syndicaux ont été reconnus coupables et condamnés en application de l’article 402 du Code pénal (2016), selon lequel une incitation à poursuivre une grève déclarée illégale par le tribunal est passible d’une peine d’emprisonnement pouvant aller jusqu’à un an et, dans certains cas (atteinte substantielle aux droits et intérêts des citoyens, etc.), jusqu’à trois ans d’emprisonnement. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires à ce sujet. Elle rappelle qu’un travailleur ayant participé à une grève d’une manière pacifique n’a fait qu’user d’un droit essentiel et, par conséquent, ne doit pas être passible de sanctions pénales et que, ainsi, aucune peine d’amende ou de prison ne peut être encourue; que de telles sanctions ne sont envisageables que si, à l’occasion de la grève, des violences contre les personnes ou les biens, ou d’autres infractions graves de droit pénal sont commises, et ce exclusivement en application des textes punissant de tels faits (voir étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 158). La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 402 du Code pénal de façon à le mettre en conformité avec ce principe. Elle prie le gouvernement d’indiquer toute mesure prise ou envisagée à cet égard.

Article 5. Droit des organisations de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. La commission avait précédemment demandé au gouvernement de modifier l’article 106 du Code civil, ainsi que l’article 5 de la Constitution, de manière à lever l’interdiction faite aux organisations internationales d’accorder une aide financière aux syndicats nationaux et aux organisations d’employeurs. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle l’interdiction englobe toute assistance financière et matérielle (voitures, meubles, etc.) et est nécessaire pour sauvegarder l’ordre constitutionnel, l’indépendance et l’intégrité territoriale du pays. La commission rappelle que, si la mission de contacts directs a noté qu’il n’était pas interdit aux syndicats de participer à des activités et des projets internationaux (séminaires, conférences, etc.) ni de les organiser ensemble ou avec l’aide d’organisations internationales de travailleurs, elle a estimé que la législation pourrait être modifiée afin de préciser que des projets et des activités de coopération conjointe pouvaient être réalisés librement. La commission prie donc à nouveau le gouvernement d’adopter, en consultation avec les partenaires sociaux, des dispositions législatives spécifiques autorisant clairement les organisations de travailleurs et d’employeurs à bénéficier, à des fins normales et légales, de l’aide financière ou autre d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur toute mesure prise ou envisagée à cet égard.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète au présent commentaire en 2018.]

Observation (CEACR) - adoptée 2016, publiée 106ème session CIT (2017)

La commission prend note des observations sur l’application de la convention de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 1er septembre 2016, et de la Confédération des syndicats indépendants du Kazakhstan (KNPRK), reçues les 25 novembre et 5 décembre 2016. Elle prend note également des observations à caractère général de l’Organisation internationale des employeurs (OIE), reçues le 1er septembre 2015. Dans ses précédents commentaires, la commission avait aussi pris note des observations de la Confédération des syndicats libres du Kazakhstan (CFTUK) (devenue la KNPRK), ainsi que l’absence de réponse du gouvernement. La commission regrette profondément que le gouvernement n’ait toujours pas communiqué ses commentaires en réponse à ces observations de longue date et veut fermement croire qu’il fournira sans délai ses commentaires complets sur lesdites observations. La commission prie également le gouvernement de fournir sa réponse aux observations plus récentes de la CSI et de la KNPRK ci-dessus mentionnées.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 105e session, mai-juin 2016)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu à la Commission de l’application des normes de la Conférence (ci-après la Commission de la Conférence) en juin 2016 concernant l’application de la convention; la commission note que la Commission de la Conférence a prié le gouvernement: i) de modifier les dispositions de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs de manière à garantir sans délai supplémentaire la pleine autonomie et l’indépendance des organisations d’employeurs libres et indépendantes au Kazakhstan; ii) de modifier les dispositions de la loi sur les syndicats, notamment les articles 10 à 15, qui limitent le droit des travailleurs de constituer des syndicats de leur choix et d’y adhérer; iii) de modifier l’article 303(2) du Code du travail afin de veiller à ce qu’un service minimum soit véritablement et exclusivement minimum; iv) d’indiquer quelles organisations relèvent de la catégorie des organisations réalisant des «activités industrielles dangereuses» et d’indiquer également toutes les autres catégories de travailleurs dont les droits peuvent être restreints, comme le dispose l’article 303(5) du Code du travail; v) de modifier la Constitution et la législation pertinente pour permettre aux juges, aux sapeurs pompiers et au personnel pénitentiaire de constituer des syndicats et d’y adhérer; vi) de modifier la Constitution et la législation pertinente afin de lever l’interdiction empêchant les syndicats nationaux de recevoir l’aide financière d’une organisation internationale; vii) d’accepter une assistance technique du Bureau pour mettre en œuvre les conclusions précédentes. La Commission de la Conférence a considéré que le gouvernement devrait accepter une mission de contacts directs (MCD) cette année afin de donner suite à ces conclusions.

La commission prend note du rapport de la MCD qui s’est rendue dans le pays entre le 19 et le 22 septembre 2016. Elle note également l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2016, du nouveau Code du travail.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. La commission avait précédemment prié instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation afin de s’assurer que les juges, les sapeurs-pompiers et le personnel pénitentiaire ont le droit de constituer des organisations pour défendre et promouvoir leurs intérêts, conformément à la convention.

S’agissant de la magistrature, la commission note la règle no 13/2 du 5 juillet 2000 du Conseil constitutionnel, qui donne une interprétation officielle du paragraphe 2 de l’article 23 de la Constitution. Selon le conseil, conformément au paragraphe 1 de l’article 23 de la Constitution, «les juges, comme tous les autres citoyens de l’Etat, ont droit à la liberté d’association pour promouvoir et défendre leurs intérêts professionnels, à condition qu’ils n’utilisent pas les associations pour influencer l’administration de la justice et poursuivre des objectifs politiques. […] L’interdiction imposée aux juges de devenir membres de syndicats, imposée par […] la Constitution n’implique pas la restriction de leurs droits de créer d’autres associations et d’appartenir à d’autres associations bénévoles». La commission note, d’après le rapport de la MCD, que le syndicat des juges, tout en n’étant pas un syndicat enregistré au sens de la loi sur les syndicats, est une organisation qui représente les intérêts des juges et qui peut soulever et a soulevé par le passé des questions concernant les conditions de travail et les pensions de retraite.

En ce qui concerne le personnel pénitentiaire et les sapeurs-pompiers, la commission note d’après le rapport de la MCD que, parmi les employés des organismes chargés de faire respecter la loi, seuls ceux qui ont un grade (militaire ou de police) n’ont pas le droit de créer un syndicat et d’y adhérer (art. 1(9) et 17 1(1) de la loi de 2011 sur le service chargé de faire respecter les lois), et que dans le cadre du système actuel le personnel pénitentiaire et les sapeurs-pompiers, qui ont le statut d’officier, ont un grade. La commission note, d’après les rapports de la MCD et du gouvernement, que tout le personnel civil appartenant aux organes chargés de faire respecter la législation peuvent créer des syndicats et y adhérer, et qu’il existe actuellement deux syndicats sectoriels représentant leurs intérêts.

Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. Dans ses précédents commentaires la commission avait noté que, conformément à l’article 10(1) de la loi sur les associations publiques, dont le gouvernement avait précédemment indiqué qu’elle était également applicable aux organisations d’employeurs, un nombre minimal de dix personnes était requis pour créer une organisation d’employeurs, et elle avait instamment prié le gouvernement de modifier cette loi afin d’abaisser le nombre minimum de membres requis pour créer une organisation d’employeurs. La commission note, d’après le rapport de la MCD, que les organisations d’employeurs sont créées en tant qu’entités à but non lucratif, en vertu de la loi sur les organisations à but non lucratif, qui autorise au titre de son article 20 la création d’une organisation par une personne, qu’elle soit physique ou morale.

La commission rappelle que, à la suite de l’entrée en vigueur de la loi sur les syndicats, tous les syndicats existants ont dû être réenregistrés. La commission note, d’après le rapport de la MCD, que certains des affiliés de la KNPRK ont rencontré des difficultés pour leur (ré)enregistrement. Elle note en outre avec préoccupation que les plus récentes communications de la CSI et de la KNPRK se réfèrent à des cas de refus d’enregistrement. La commission croit comprendre que les syndicats qui ne sont pas enregistrés ou qui ne sont pas réenregistrés sont actuellement sous la menace d’une liquidation. Notant qu’il a été assuré à la MCD que le ministère de la Justice, de concert avec le ministère du Travail et du Développement social, résoudrait cette question et aiderait les syndicats, le cas échéant, la commission veut croire que les autorités fourniront l’assistance nécessaire aux organisations concernées. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toute mesure prise à cet égard et de répondre aux allégations de la CSI et de la KNPRK.

Droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission avait précédemment prié le gouvernement de modifier les articles suivants de la loi sur les syndicats:

• – les articles 11(3), 12(3), 13(3) et 14(4), qui exigent des syndicats sectoriels territoriaux et locaux, sous menace de la suppression de leur enregistrement conformément à l’article 10(3) de cette loi, qu’ils soient affiliés à une association de syndicats nationale dans les six mois qui suivent leur enregistrement, de manière à garantir le droit des travailleurs de décider librement s’ils veulent s’associer à une structure syndicale de niveau supérieur ou en devenir membres; et
• – l’article 13(2), qui exige qu’un syndicat fonctionnant au niveau d’un secteur n’inclue pas moins de la moitié des effectifs totaux de travailleurs du secteur ou des secteurs connexes, ou pas moins de la moitié des organisations du secteur ou des secteurs connexes, ou qu’il comprenne les subdivisions structurelles et les organisations membres sur le territoire de plus de la moitié de l’ensemble des régions, villes d’importance nationale et de la capitale, afin de réviser ce seuil à la baisse.

La commission note, d’après les rapports de la MCD et du gouvernement, que, suite à la discussion à la Conférence en 2016, le ministère du Travail et du Développement social a établi une feuille de route et tenu une réunion tripartite pour discuter des commentaires encore sans réponse de la commission d’experts. Sur la base des discussions, une note de réflexion sur la modification de la législation a été préparée puis soumise au ministère de la Justice. La commission accueille favorablement le fait que, d’après le point 2 de la note de réflexion, l’adoption d’un projet de loi «découle de la nécessité d’améliorer la législation en vigueur aux fins de mieux réglementer les relations sociales liées aux activités syndicales et de se conformer aux normes internationales du travail telles que consacrées dans la convention no 87». La commission note qu’en accord avec les trois centrales syndicales le gouvernement a l’intention de modifier la loi sur les syndicats de sorte à: i) abaisser de dix à trois le nombre de membres minimum requis pour créer un syndicat; et ii) simplifier la procédure d’enregistrement. En ce qui concerne l’obligation imposée à un syndicat d’être affilié à une structure de niveau supérieur et la question des seuils (art. 11(3), 12(3), 13(2) et (3) et 14(4) de la loi sur les syndicats), la commission note d’après le rapport de la MCD que, bien que plusieurs acteurs sociaux aient convenu que cela constituait une restriction des droits syndicaux, il a été expliqué que les circonstances nationales actuelles le justifiaient. Le gouvernement considère que, en obligeant les syndicats de niveau inférieur à s’affilier à des syndicats d’un niveau supérieur, le système a permis à tous les syndicats d’avoir accès aux processus de prise de décisions politiques et économiques et, dans le même temps, d’engager la responsabilité des structures syndicales de niveau supérieur envers leurs organisations membres. Il considère en outre que le mouvement syndical devrait être un système dont l’ensemble des composantes sont liées, en particulier au cours de l’étape de transition, afin d’assurer que les syndicats deviennent des partenaires sociaux capables de protéger le travailleur ordinaire. La commission note que la MCD a observé que le pluralisme existait dans le pays et qu’il y avait actuellement 3 syndicats au niveau de la République, 32 syndicats sectoriels, 23 syndicats territoriaux et 339 syndicats locaux. Tout en prenant bonne note de cette information, la commission rappelle de nouveau que le libre exercice du droit de constituer des organisations et de s’y affilier implique le droit des travailleurs de décider librement s’ils veulent s’associer à une structure syndicale de niveau supérieur ou en devenir membres, et que les seuils requis pour la création d’organisations de niveau supérieur ne devraient pas être trop élevés. Par conséquent, la commission encourage le gouvernement à prendre langue avec les partenaires sociaux aux fins de revoir les articles 11(3), 12(3), 13(2) et (3) et 14(4) de la loi sur les syndicats pour les mettre en pleine conformité avec la convention. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur toutes mesures prises ou envisagées à cet égard.

Loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs. La commission avait précédemment prié instamment le gouvernement de prendre des mesures pour modifier la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs afin d’éliminer toute interférence du gouvernement dans le fonctionnement de la chambre et pour garantir pleinement l’autonomie et l’indépendance des organisations libres et indépendantes d’employeurs au Kazakhstan. La commission rappelle que la loi prévoit l’affiliation obligatoire à la Chambre nationale des entrepreneurs (CNE) (art. 4(2)) et, pendant la période transitoire qui se terminera en juillet 2018, la participation du gouvernement à cette chambre et son droit de veto sur ses décisions (art. 19(2) et 21(1)). La commission note également, d’après le rapport de la MCD, les difficultés rencontrées dans la pratique par la Confédération des employeurs du Kazakhstan (KRRK), dues à l’affiliation obligatoire et au monopole de la CNE. La MCD a noté en particulier que la KRRK considérait que l’accréditation des organisations d’employeurs par la CNE et l’obligation imposée dans la pratique aux organisations d’employeurs de conclure un accord annuel (un contrat type) avec la CNE se traduisaient, à tous égards, par le fait que cette dernière approuvait et formulait les programmes des organisations d’employeurs et, par conséquent, intervenait dans leurs affaires intérieures. Tout en notant avec regret que, selon les informations reçues par la MCD, il n’est pas prévu de modifier la loi dans l’immédiat, la commission accueille favorablement le fait que le gouvernement a sollicité l’assistance technique du Bureau à cet égard. Compte tenu de ce qui précède, et gardant à l’esprit les graves préoccupations exprimées au sein de la Commission de la Conférence au cours de la discussion sur l’application de cette convention, la commission prie instamment le gouvernement de prendre sans délai des mesures pour modifier la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs, avec l’assistance technique du Bureau.

Article 3. Droit des organisations d’organiser leur activité et de formuler leurs programmes d’action. Code du travail. La commission avait précédemment prié le gouvernement d’indiquer quelles organisations relèvent de la catégorie des organisations qui mènent des «activités industrielles dangereuses» qui ne peuvent faire grève selon la loi (art. 303(1) du Code du travail), et de fournir des exemples concrets. Elle l’avait également prié d’indiquer quelles sont les autres catégories de travailleurs dont les droits peuvent être limités, comme le prévoit l’article 303(5) du Code du travail, et de modifier l’article 303(2) du Code du travail pour assurer qu’un service minimum est effectivement et exclusivement un service minimum et que les organisations de travailleurs peuvent participer à la détermination de ce service.

La commission note que l’article 176 1(1) du nouveau Code du travail (précédemment l’article 303 1(1)) décrit les cas dans lesquels une grève est considérée comme illégale. En vertu du paragraphe 1 de cet article, les grèves sont considérées comme illégales lorsqu’elles ont lieu dans des entités qui exploitent des installations de production dangereuses. La commission prend note des articles 70 et 71 de la loi sur la protection civile qui donnent la liste des installations de production dangereuses, ainsi que de l’ordonnance no 353 du ministre de l’Investissement et du Développement (2014) en vertu de laquelle la responsabilité de la détermination du caractère dangereux ou non d’une installation de production échoit à l’entreprise concernée. La commission note, d’après le rapport de la MCD, que la KNPRK a souligné qu’il n’y avait pas de grève légale au Kazakhstan étant donné que toute entreprise peut être déclarée dangereuse, auquel cas la grève est considérée comme illégale. De plus, les demandes d’autorisation de déclenchement d’une grève sont soumises aux organes exécutifs et sont refusées dans la pratique. Dans ces circonstances, l’article 176(2) du Code du travail, selon lequel «dans les chemins de fer, l’aviation civile […] les transports publics […] et les entités fournissant des services de communication, les grèves devraient être autorisées pour autant que les services requis soient fournis sur la base d’un accord préalable avec un organisme exécutif local», ne permet pas de faire grève dans la pratique. La KNPRK a en outre fait remarquer que, en vertu de l’article 402 du Code pénal, entré en vigueur le 1er janvier 2016, une incitation à poursuivre une grève déclarée illégale par le tribunal est passible d’une peine de détention pouvant aller jusqu’à un an et, dans certains cas (préjudice substantiel porté aux droits et intérêts des citoyens, etc.), jusqu’à trois ans. La commission note que le gouvernement considère que les dispositions susmentionnées du Code du travail pourraient être rendues plus explicites quant aux installations considérées comme dangereuses au lieu de se référer à un autre instrument législatif. La commission note en particulier que, selon la note de réflexion susmentionnée, «le Code du travail ne précise pas les conditions dans lesquelles une grève dans les entités qui exploitent des installations de production dangereuses peut être considérée comme illégale, ce qui restreint le droit des travailleurs à la liberté d’engager une action revendicative. Tenant compte des implications d’une grève dans les entités qui exploitent des installations de production dangereuses et des éventuels échecs et accidents dans le processus de production qui en résulteraient, il est proposé de rendre la disposition plus concrète en introduisant une interdiction de grève dans ces installations dans les cas où la sécurité industrielle n’est pas pleinement garantie.» La commission accueille favorablement l’intention du gouvernement de modifier le Code du travail en ce qui concerne le droit de grève et rappelle qu’en fait, plutôt que d’imposer une interdiction totale des grèves dans certains secteurs, des services minima négociés peuvent être rendus obligatoires pour garantir la sécurité des personnes et des équipements. La commission s’attend à ce que les modifications législatives nécessaires soient effectuées dans un proche avenir en consultation avec les partenaires sociaux et avec l’assistance technique du Bureau, afin d’apaiser les préoccupations encore sans réponse de la commission en ce qui concerne le droit de grève. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur toute mesure prise ou envisagée à cet égard.

Article 5. Droit des organisations de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. La commission avait précédemment prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 106 du Code civil, ainsi que l’article 5 de la Constitution, afin de supprimer l’interdiction, pour les organisations internationales, d’accorder une aide financière aux syndicats nationaux. La commission note, d’après les rapports de la MCD et du gouvernement, que seul un financement «direct» (par exemple le paiement des salaires de dirigeants syndicaux par des organisations internationales, l’achat de véhicules et de bureaux) est interdit afin de préserver l’ordre constitutionnel, l’indépendance et l’intégrité territoriale du pays. Toutefois, rien n’interdit aux syndicats de participer à des projets et activités internationaux (séminaires, conférences, etc.) ni de les organiser, avec des organisations internationales de travailleurs ou avec l’aide de celles-ci. Par conséquent, comme cela a été relevé par la MCD, il n’est pas prévu actuellement de modifier l’article 5(4) de la Constitution. Tout en notant que les trois centrales syndicales ont toutes confirmé que, dans la pratique, elles pouvaient bénéficier d’une assistance internationale tant qu’il ne s’agissait pas d’un financement «direct», et qu’il y avait un consensus général quant au fait que l’interdiction du financement «direct» était nécessaire, la MCD a noté que la législation pouvait être modifiée pour préciser que des projets et activités de coopération conjoints pouvaient être librement lancés. Par conséquent, la commission prie le gouvernement d’adopter, en consultation avec les partenaires sociaux, des dispositions législatives spécifiques autorisant clairement les organisations d’employeurs et de travailleurs à bénéficier, à des fins normales et légales, de l’aide financière ou autre d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur toute mesure prise ou envisagée à cet égard.

Observation (CEACR) - adoptée 2015, publiée 105ème session CIT (2016)

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 104e session, juin 2015)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu à la Commission de l’application des normes de la Conférence en juin 2015 concernant l’application de la convention. La commission note aussi avec regret que le gouvernement n’était pas présent à la Commission de la Conférence pendant l’examen du présent cas, en dépit de son accréditation à la Conférence. Par conséquent, la Commission de la Conférence a décidé de faire figurer ses conclusions dans un paragraphe spécial. La commission note que la Commission de la Conférence a demandé au gouvernement de: modifier les dispositions de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs de sorte qu’elles garantissent la pleine autonomie et l’indépendance des organisations d’employeurs libres et indépendantes au Kazakhstan; modifier les dispositions de la loi sur les syndicats de 2014; et modifier la Constitution et la législation pertinente pour i) permettre aux juges, aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire de constituer des syndicats et d’y adhérer, et pour ii) lever l’interdiction empêchant les syndicats nationaux de recevoir l’aide financière d’une organisation internationale.

La commission note avec regret que le rapport du gouvernement n’a pas été reçu alors que la Commission de la Conférence l’avait spécifiquement demandé lorsqu’elle a examiné, en juin 2015, l’application de la convention en l’absence d’un représentant gouvernemental.

La commission prend note des observations sur l’application de la convention communiquées par l’Organisation internationale des employeurs (OIE) en date du 4 septembre 2015. Dans ses commentaires précédents, elle avait pris note aussi des observations de la Confédération des syndicats libres du Kazakhstan (KSPK) et de la Confédération syndicale internationale (CSI) auxquelles le gouvernement n’a pas encore répondu. La commission regrette profondément que le gouvernement n’ait pas fourni ses commentaires en réponse à ces observations et espère fermement qu’il communiquera des observations complètes à ce sujet sans délai.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation et garantir ainsi le droit syndical aux juges, aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire, droit qui est actuellement restreint en vertu de l’article 23 de la Constitution, de l’article 11(4) de la loi sur les associations sociales et de la loi no 380-IV sur les organes de la force publique. La commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation et pour s’assurer que les juges, les sapeurs-pompiers et le personnel pénitentiaire aient le droit de constituer des organisations pour défendre et promouvoir leurs intérêts, conformément à la convention, et d’indiquer les progrès accomplis à cet égard.

Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission rappelle que, conformément à l’article 10(1) de la loi sur les associations publiques qui s’applique aux organisations d’employeurs, un nombre minimal de dix personnes pour créer une organisation est requis. La commission prie à nouveau instamment le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour modifier la législation afin d’abaisser le nombre requis pour créer une organisation d’employeurs.

Droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission rappelle que, conformément aux articles 11(3), 12(3), 13(3) et 14(4) de la loi sur les syndicats, et sous menace de la suppression de leur enregistrement conformément à l’article 10(3) de cette loi, les syndicats aux niveaux des secteurs territorial et local doivent obligatoirement être affiliés à une association de syndicats nationale dans les six mois qui suivent leur enregistrement. La commission rappelle à nouveau que le libre exercice du droit de constituer des organisations et de s’y affilier implique le droit des travailleurs de décider librement s’ils veulent s’associer à une structure syndicale de niveau supérieur ou en devenir membres. La commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires en vue de modifier en conséquence les dispositions législatives susmentionnées et de fournir des informations sur les mesures prises à cet égard.

Loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs. Dans ses commentaires précédents, la commission avait analysé la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs et observé que plusieurs de ces dispositions interféraient avec le droit des employeurs de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier, et avec le droit de ces organisations d’élire leurs représentants, de mener à bien leurs activités et de formuler leurs programmes sans ingérence du gouvernement. La commission avait prié le gouvernement de prendre des mesures pour modifier la loi afin de la rendre conforme à la convention.

La commission prend note des informations suivantes de l’OIE: à la suite de l’adoption de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs, son organisation qui lui est affiliée, à savoir la Confédération des employeurs de la République du Kazakhstan (KRRK), est confrontée à une baisse du nombre de ses membres, de sa portée, de ses revenus et de ses effectifs en raison de la pression et de la concurrence exercée par des associations d’entreprises contrôlées par le gouvernement. L’Union nationale des employeurs et des entrepreneurs (Atameken), qui a été établie en 2005 à l’initiative et avec le soutien de l’administration présidentielle, est devenue la Chambre nationale des entrepreneurs du Kazakhstan après l’adoption de la loi susmentionnée en 2013. Selon l’OIE, la loi donne à la Chambre nationale des entrepreneurs une compétence absolue pour représenter les employeurs kazakhs dans tous les domaines liés à leurs activités, et s’y affilier est obligatoire partout dans le pays.

La commission rappelle à cet égard les préoccupations qu’elle avait exprimées au sujet de l’article 3(2) de la loi en vertu duquel la Chambre nationale des entrepreneurs a pour principal objectif de consolider l’action des entrepreneurs dans le pays. Par l’intermédiaire de la chambre, les entrepreneurs améliorent et défendent leurs droits et leurs intérêts, en prenant part notamment aux activités de divers organes de l’Etat et en participant au développement et à la rédaction de la législation qui touche leurs intérêts. Conformément à l’article 9(1) de la loi, la chambre représente les intérêts et les droits des entrepreneurs dans les divers organes de l’Etat ainsi que dans les organisations internationales.

La commission note en outre que, conformément à l’article 5(1) et (2) de la loi, le gouvernement approuve les tarifs maximaux d’adhésion dont les membres de la chambre doivent s’acquitter et établit la procédure s’y rapportant. Suite à l’article 19(2) de la loi, le gouvernement participe aux travaux du Congrès (organe directeur suprême) de la chambre et a le droit d’opposer son veto sur ses décisions. En outre, conformément à l’article 21(1) de la loi, le présidium (organe directeur) de la chambre est composé, entre autres, de représentants du gouvernement et de 16 parlementaires. La commission rappelle que ces dispositions restreignent la liberté de la chambre, de même que celle de ses organisations membres, de gérer les fonds et d’effectuer un contrôle global des actes et des décisions internes de la chambre, ce qui met en question l’indépendance de la chambre vis-à-vis du gouvernement, de même que sa capacité à représenter effectivement les intérêts de ses membres sans ingérence du gouvernement. L’OIE estime que ces restrictions et les pouvoirs qui permettent au gouvernement d’intervenir indiquent clairement que la Chambre nationale des entrepreneurs ne peut pas être considérée comme une organisation indépendante d’employeurs mais comme un quasi-ministère chargé de mener à bien un programme d’activités.

Compte tenu de ce qui précède, et ayant à l’esprit les graves préoccupations qui ont été exprimées pendant la discussion de l’application de la convention à la Commission de la Conférence, la commission prie instamment le gouvernement de prendre sans délai des mesures pour modifier la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs afin d’éliminer toute interférence du gouvernement dans le fonctionnement de la chambre, et pour garantir pleinement l’autonomie et l’indépendance des organisations libres et indépendantes d’employeurs au Kazakhstan pour qu’elles puissent représenter effectivement les intérêts de leurs membres sans discrimination ni ingérence du gouvernement. La commission rappelle au gouvernement que l’assistance technique du Bureau est disponible à cet égard.

Article 3. Droit des organisations d’organiser leur activité et de formuler leurs programmes d’action. Code du travail. La commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer quelles organisations relèvent de la catégorie des organisations qui mènent des «activités industrielles dangereuses» qui ne peuvent faire grève selon la loi (art. 303(1) du Code du travail) et de fournir des exemples concrets. La commission prie aussi le gouvernement d’indiquer quelles sont les autres catégories de travailleurs dont les droits peuvent être limités, comme le prévoit l’article 303(5) du Code du travail.

La commission réitère sa précédente demande de modifier l’article 303(2) du Code du travail pour assurer qu’un service minimum est effectivement et exclusivement un service minimum, et que les organisations de travailleurs peuvent participer à la définition de ce service. Prière aussi d’indiquer toutes les mesures prises ou envisagées à cette fin.

Article 5. Droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations ainsi que celui de s’affilier à des organisations internationales. La commission avait demandé précédemment au gouvernement de prendre des mesures pour modifier l’article 106 du Code civil et l’article 5 de la Constitution afin de supprimer l’interdiction pour les organisations internationales d’accorder une aide financière aux syndicats nationaux. La commission rappelle que la législation qui interdit à un syndicat national d’accepter une aide financière d’une organisation internationale de travailleurs à laquelle il est affilié porte atteinte aux principes concernant le droit de s’affilier à des organisations internationales de travailleurs, et que toutes les organisations de travailleurs et d’employeurs devraient avoir le droit de recevoir une aide financière de la part d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs, respectivement, qu’elles y soient affiliées ou non. La commission prie donc de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 106 du Code civil, ainsi que l’article 5 de la Constitution, afin de supprimer cette interdiction. Elle le prie d’indiquer les mesures prises ou envisagées à cet égard.

La commission rappelle que, conformément à l’article 13(2) de la loi sur les syndicats, un syndicat fonctionnant au niveau d’un secteur ne doit inclure pas moins de la moitié des effectifs totaux de travailleurs du secteur ou des secteurs connexes; ou pas moins de la moitié des organisations du secteur ou des secteurs connexes; ou ne devra comprendre les subdivisions structurelles et les organisations membres sur le territoire de plus de la moitié de l’ensemble des régions, villes d’importance nationale et de la capitale. La commission rappelle que ces seuils excessivement élevés prescrits pour constituer une organisation de niveau supérieur (par exemple un syndicat au niveau d’un secteur) sont en opposition avec l’article 5 de la convention. La commission prend note de la déclaration formulée par le représentant gouvernemental après l’examen du cas par la Commission de la Conférence. Le représentant gouvernemental a indiqué ce qui suit: une nouvelle loi dispose spécifiquement qu’il est essentiel que les syndicats soient représentés aux niveaux régional, local et des entreprises; de nombreux syndicats sont en place dans le pays mais il n’y a pas d’unité syndicale et les syndicats sont dispersés; seuls les syndicats sectoriels et de branche ont pu conclure des conventions collectives et plus de 600 syndicats aux niveaux local et régional n’y sont pas associés. Rappelant les observations formulées à ce sujet par la KSPK et la CSI, la commission prie le gouvernement de collaborer avec les organisations syndicales pertinentes, y compris la KSPK, en vue de réviser à la baisse les seuils fixés à l’article 13(2) de la loi sur les syndicats. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur les progrès réalisés à cet égard.

La commission prend note de la déclaration du représentant gouvernemental selon laquelle, d’une manière plus générale, le Kazakhstan est un pays jeune et a besoin de plus de temps pour mettre en œuvre les principes reconnus à l’échelle internationale; de nouvelles lois pourront être adoptées si nécessaire, conformément aux normes internationales et aux meilleures pratiques internationales. Le représentant gouvernemental a déclaré que le gouvernement est déterminé à améliorer la situation et prendra en compte les discussions et les conclusions de la Commission de la Conférence. La commission veut croire que le gouvernement entreprendra rapidement une révision de la Constitution et des textes législatifs susmentionnés pour les rendre pleinement conformes aux dispositions de la convention. Prière de fournir des informations détaillées à ce sujet.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2016.]

Observation (CEACR) - adoptée 2014, publiée 104ème session CIT (2015)

La commission note les observations de la Confédération des syndicats libres du Kazakhstan (CFTUK) et de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues respectivement les 3 et 8 septembre 2014. La commission exprime l’espoir que le prochain rapport du gouvernement contiendra des informations détaillées sur les questions soulevées par ces organisations.

La commission note en outre les observations sur l’application de la convention, reçues le 1er septembre 2014 par l’Organisation internationale des employeurs (OIE).

La commission note l’adoption de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs (2013) et de la loi sur les syndicats (2014), ainsi que l’amendement en 2012 du Code du travail.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. La commission avait prié précédemment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier sa législation pour garantir le droit syndical aux juges (art. 23(2) de la Constitution et art. 11(4) de la loi sur les associations sociales). Le gouvernement déclare à nouveau dans son rapport que, en vertu de l’article 23(1) de la Constitution, les juges comme les autres citoyens ont le droit de s’associer librement pour exercer et défendre leurs intérêts collectifs, à condition de ne pas utiliser ces associations pour influencer l’administration de la justice ou pour des fins politiques. Le gouvernement fait valoir que l’interdiction prévue à l’article 23(2) de la Constitution, qui interdit aux juges de former des partis politiques et des syndicats, ne limite pas leur droit de s’affilier à des associations publiques non commerciales. Il fait mention en particulier de l’Union des juges de la République du Kazakhstan. La commission estime que l’Union des juges a pour but de protéger les intérêts de la communauté judiciaire mais qu’elle n’est pas une organisation de travailleurs au sens de la convention. La commission rappelle à nouveau que les seules exceptions autorisées par la convention concernent les membres de la police et des forces armées, et que les fonctions exercées par les juges ne justifient pas leur exclusion du droit d’association. La commission prie donc de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier sa législation et pour s’assurer que les juges, comme les autres travailleurs, peuvent constituer des organisations pour défendre et promouvoir leurs intérêts, conformément à la convention. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises à cet égard.

La commission avait demandé précédemment au gouvernement de garantir que le personnel des services de lutte contre les incendies et le personnel pénitentiaire jouissent du droit syndical. Elle note que, dans son rapport, le gouvernement répète que l’article 23 de la Constitution et la loi no 380-IV sur les organes de la force publique interdisent aux employés de ces organes, notamment le personnel des services de lutte contre les incendies et le personnel pénitentiaire, de constituer des organisations et de s’y affilier. La commission insiste sur le fait que la ratification d’une convention s’accompagne de l’obligation de donner pleinement effet aux droits et garanties qu’elle contient, dans la législation et dans la pratique nationales. La commission rappelle que, si les forces armées et la police peuvent être exclues de l’application de la convention, il ne saurait en être de même pour le personnel du service de lutte contre les incendies et du personnel pénitentiaire. La commission prie donc à nouveau le gouvernement de garantir que ces catégories de travailleurs jouissent du droit de constituer des organisations et de s’y affilier pour défendre et promouvoir leurs intérêts. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées à cet égard.

Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission avait noté précédemment que, conformément à l’article 10(1) de la loi sur les associations sociales qui s’applique aux organisations d’employeurs, un nombre minimal de dix personnes pour créer une association est requis. Elle avait demandé au gouvernement de modifier sa législation afin de réduire ce nombre requis. La commission note avec regret que le gouvernement ne fournit aucune information sur les mesures prises à cette fin. En conséquence, la commission prie de nouveau le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour modifier la législation afin d’abaisser le nombre requis pour créer une association dans la mesure où cette législation s’applique aux organisations d’employeurs.

Droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission note que, conformément aux articles 11(3), 12(3), 13(3) et 14(4) de la loi sur les syndicats, et sous menace d’être désinscrits conformément à l’article 10(3) de la loi, les syndicats aux niveaux des secteurs territorial et local doivent obligatoirement être affiliés à une association de syndicats nationale dans les six mois qui suivent leur enregistrement. La commission rappelle que le libre exercice du droit de constituer des organisations et de s’y affilier implique le droit des travailleurs à décider librement s’ils veulent s’associer à une structure syndicale de niveau supérieur ou en devenir membres. En d’autres termes, la question de l’affiliation à un syndicat de niveau supérieur ne devrait être gérée que par les travailleurs et leurs organisations. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires en vue de modifier en conséquence les dispositions législatives susmentionnées et de fournir des informations sur les mesures prises à cet égard.

Article 3. Droit des organisations d’organiser leur activité et de formuler leurs programmes d’action. Code du travail. La commission avait demandé aussi au gouvernement de modifier l’article 298(2) du Code (en vertu duquel la décision de faire grève est prise lors d’une réunion (conférence) des travailleurs (représentants des travailleurs) rassemblant pas moins de la moitié des effectifs totaux, la décision étant adoptée si au moins les deux tiers des personnes présentes à la réunion (conférence) l’ont approuvée par voie de scrutin) afin de prévoir une majorité moins élevée pour appeler à la grève. La commission note avec satisfaction que cette disposition a été modifiée afin de prévoir un vote par la majorité des travailleurs présents à la réunion (conférence). La commission note en outre que la prescription visant à indiquer la durée de la grève (art. 299(2)(2) du Code du travail) a été abrogée.

La commission note avec regret que le rapport du gouvernement ne contient pas d’information sur les organisations qui mènent des «activités industrielles dangereuses» au regard de l’article 303(1) du Code du travail et sur les catégories de travailleurs dont le droit de grève est limité dans ce cas. La commission prie de nouveau le gouvernement d’indiquer, en donnant des exemples concrets, quelles organisations relèvent de cette catégorie d’organisations. La commission prie de nouveau le gouvernement d’indiquer quelles sont les autres catégories de travailleurs dont le droit de grève peut être limité en vertu d’autres textes législatifs, comme l’indique l’article 303(5) du Code du travail, et de communiquer copie de ces textes.

En ce qui concerne les transports ferroviaires et publics, la commission avait noté précédemment que, en vertu de l’article 303(2) du Code du travail, il est possible d’organiser une grève si un ensemble de services indispensables, déterminé sur la base d’un accord préalable avec les organes exécutifs des collectivités locales, est maintenu afin que les besoins essentiels des usagers soient satisfaits ou que les installations fonctionnent dans des conditions de sécurité ou sans interruption. A cet égard, la commission avait demandé au gouvernement de modifier l’article 303(2) du Code du travail pour assurer qu’un service minimum est effectivement et exclusivement un service minimum et que les organisations de travailleurs peuvent participer à la définition de ce service. La commission note avec regret que le rapport du gouvernement ne contient pas d’information sur ce point. En conséquence, la commission réitère sa précédente demande et prie le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport toutes les mesures prises ou envisagées à cette fin.

Rappelant que l’interdiction du droit de grève devrait être limitée aux fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat, la commission avait précédemment demandé au gouvernement d’indiquer si les fonctionnaires «de l’administration» peuvent exercer le droit de grève. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle l’interdiction du droit de grève concerne seulement les fonctionnaires et exclut les «fonctionnaires de l’administration» ainsi que les «fonctionnaires de la fonction publique» (enseignants, médecins, employés de banque, etc.).

Loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs. La commission note que, conformément à l’article 3(2) de la loi, la Chambre nationale des entrepreneurs a pour principal objectif de consolider l’action des entrepreneurs dans le pays. Par son intermédiaire, les entrepreneurs améliorent et défendent leurs droits et leurs intérêts, en prenant part, notamment, aux activités de divers organes de l’Etat et en participant au développement et à la rédaction de la législation qui touchent à leurs intérêts. Conformément à l’article 9(1) de la loi, la chambre représente les intérêts et les droits des entrepreneurs dans les divers organes de l’Etat ainsi que dans les organisations internationales. La commission prie le gouvernement de préciser si cette dernière disposition implique que seuls les représentants de la chambre ont pour fonction de représenter les employeurs du Kazakhstan auprès de l’OIT et, si tel est le cas, de prendre les mesures nécessaires afin de modifier l’article 9(1) de la loi, de sorte que son contenu soit conforme aux articles 2 et 3 de la convention.

La commission note en outre que, conformément à l’article 5(1)(1) et (2) de la loi, le gouvernement approuve les tarifs maximaux d’adhésion dont les membres de la chambre doivent s’acquitter et établit la procédure s’y rapportant. Suite à l’article 19(2) de la loi, le gouvernement participe aux travaux du Congrès (organe directeur suprême) de la chambre et a le droit de faire veto sur ses décisions. En outre, conformément à l’article 21(1) de la loi, le présidium (organe directeur) de la chambre est composé, entre autres, de représentants du gouvernement et de 16 parlementaires. Si, comme cela semble être le cas, la Chambre nationale des entrepreneurs est une organisation d’employeurs dans le sens de la convention, la commission estime que les dispositions susmentionnées restreignent sa liberté, de même que celle de ses organisations membres, de gérer les fonds et d’effectuer un contrôle global des actes et des décisions internes de la chambre, ce qui met en question l’indépendance de cette structure vis-à-vis du gouvernement, de même que sa capacité à représenter effectivement les intérêts de ses membres sans ingérence du gouvernement. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement de fournir des commentaires détaillés sur les questions soulevées concernant la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs et de prendre des mesures en vue de sa modification afin de la rendre conforme à la convention. Elle rappelle au gouvernement qu’il peut, s’il le souhaite, solliciter l’assistance technique du Bureau.

Article 5. Droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations ainsi que celui de s’affilier à des organisations internationales. La commission avait demandé précédemment au gouvernement de prendre des mesures pour modifier l’article 106 du Code civil et l’article 5 de la Constitution afin de supprimer l’interdiction pour les organisations internationales d’accorder une aide financière aux syndicats nationaux. La commission note que, selon le gouvernement, les partis politiques et les syndicats sont des associations qui ont la capacité d’influer sur l’opinion politique de la population et sur les politiques publiques et gouvernementales dans divers domaines de la vie publique. Le gouvernement affirme à nouveau que, pour cette raison, l’article 5(4) de la Constitution interdit aux personnes étrangères, y compris des organisations internationales, de financer des partis politiques et des syndicats. Le gouvernement estime que cette disposition protège les intérêts, les valeurs et la sécurité de l’Etat. La commission rappelle que la législation qui interdit à un syndicat national d’accepter une aide financière d’une organisation internationale de travailleurs à laquelle il est affilié porte atteinte aux principes concernant le droit de s’affilier à des organisations internationales de travailleurs, et que toutes les organisations de travailleurs et d’employeurs devraient avoir le droit de recevoir une aide financière de la part d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs, respectivement, qu’elles y soient affiliées ou non. La commission prie donc de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 106 du Code civil, ainsi que l’article 5 de la Constitution, afin de supprimer cette interdiction. Elle le prie également d’indiquer les mesures prises ou envisagées à cet égard.

La commission note que, conformément à l’article 13(2) de la loi sur les syndicats, un syndicat fonctionnant au niveau d’un secteur ne doit inclure pas moins de la moitié des effectifs totaux de travailleurs du secteur ou des secteurs connexes; ou pas moins de la moitié des organisations du secteur ou des secteurs connexes; ou ne devra comprendre les subdivisions structurelles et les organisations membres sur le territoire de plus de la moitié de l’ensemble des régions, villes d’importance nationale et de la capitale. La commission estime que ces seuils excessivement élevés prescrits pour constituer une organisation de niveau supérieur (par exemple un syndicat au niveau d’un secteur) sont en opposition avec l’article 5 de la convention. Notant les observations formulées à ce sujet par la CFTUK et la CSI, la commission prie le gouvernement de collaborer avec les organisations syndicales pertinentes, y compris la CFTUK, en vue de réviser à la baisse les seuils fixés à l’article 13(2) de la loi sur les syndicats. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises à cet égard.

Observation (CEACR) - adoptée 2011, publiée 101ème session CIT (2012)

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. La commission avait demandé précédemment au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier sa législation afin de garantir le droit syndical aux juges (art. 23(2) de la Constitution et art. 11(4) de la loi sur les associations publiques). La commission note que, dans son rapport, le gouvernement indique que, en vertu de l’article 23(1) de la Constitution, les juges comme les autres citoyens ont le droit de s’associer librement pour exercer et défendre leurs intérêts collectifs, à condition de ne pas utiliser ces associations pour influencer l’administration de la justice ou pour des fins politiques. Le gouvernement fait valoir que l’interdiction prévue à l’article 23(2) de la Constitution, qui interdit aux juges de former des partis politiques et des syndicats, ne limite pas leur droit de s’affilier à des associations publiques non commerciales. Le gouvernement fait mention en particulier de l’Union des juges de la République du Kazakhstan. La commission note, à la lecture des informations disponibles, que cette organisation a entre autres les objectifs suivants: renforcer l’indépendance judiciaire; mettre en place un système de sécurité sociale et développer une administration judiciaire autonome; participer à des débats sur la pratique judiciaire et améliorer la législation. La commission estime que l’Union des juges a pour but de protéger les intérêts de la communauté judiciaire mais qu’elle n’est pas une organisation de travailleurs au sens de la convention. La commission rappelle à nouveau que les seules exceptions autorisées par la convention concernent les membres de la police et des forces armées, et que les fonctions exercées par les juges ne justifient pas leur exclusion du droit d’association. La commission prie donc de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier sa législation et pour s’assurer que les juges, comme les autres travailleurs, peuvent constituer des organisations pour défendre et promouvoir leurs intérêts, conformément à la convention. La commission prie également le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées à cet égard.

La commission avait demandé précédemment au gouvernement de préciser les catégories de travailleurs couverts par les «organes de la force publique» dont le droit syndical est limité par l’article 23(2) de la Constitution. La commission avait demandé aussi au gouvernement de garantir que le personnel des services de lutte contre les incendies et le personnel pénitentiaire jouissent du droit syndical. La commission prend note de l’indication du gouvernement, à savoir que les personnels des «organes de la force publique» recouvre les effectifs des organes chargés des affaires intérieures, du système de la justice pénale, de la police financière, du service public de lutte contre les incendies, des douanes et des services du ministère public. Le gouvernement précise néanmoins que les civils qui travaillent dans les organes de la force publique jouissent de tous les droits garantis par la convention. Tout en prenant note de cette information, la commission rappelle à nouveau que les pompiers et le personnel pénitentiaire devraient jouir du droit syndical. Par conséquent, la commission prie de nouveau le gouvernement de garantir que ces catégories de travailleurs jouissent du droit de constituer des organisations et de s’y affilier pour défendre et promouvoir leurs intérêts. La commission demande aussi au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées à cet égard.

Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission avait noté précédemment que, conformément à l’article 10(1) de la loi sur les associations sociales qui s’applique aux organisations d’employeurs, un nombre minimal de dix personnes pour créer une association est requis. La commission avait demandé au gouvernement de modifier la législation afin de réduire ce nombre requis. La commission note que le gouvernement affirme à nouveau qu’une association sociale peut être établie à l’initiative de dix citoyens au moins. La commission prie donc de nouveau le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour modifier la législation afin d’abaisser le nombre requis pour créer une association dans la mesure où cette législation s’applique aux organisations d’employeurs.

Se référant à la demande qu’elle avait adressée précédemment au gouvernement de communiquer ses observations au sujet des commentaires de la Confédération syndicale internationale qui faisaient état du coût élevé d’enregistrement des syndicats, la commission note que, selon le gouvernement, le coût d’enregistrement d’un syndicat en 2010 était de 9 184 tenges (KZT) (62 dollars E.-U.).

Article 3. Droit des organisations d’organiser leurs activités et de formuler leurs programmes d’action. La commission avait demandé précédemment au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 289 du Code du travail afin de s’assurer que les syndicats ont le droit de soumettre des revendications aux employeurs sans que celles-ci ne soient approuvées au préalable lors d’une réunion générale de travailleurs. La commission avait demandé aussi au gouvernement de modifier l’article 298(2) du Code (en vertu duquel la décision de faire grève est prise lors d’une réunion (conférence) des travailleurs (représentants des travailleurs) rassemblant pas moins de la moitié des effectifs totaux, la décision étant adoptée si au moins les deux tiers des personnes présentes à la réunion (conférence) l’ont approuvée par voie de scrutin) afin de prévoir une majorité moins élevée pour appeler à la grève. La commission note avec regret que le gouvernement ne donne pas d’information à ce sujet dans son rapport. Par conséquent, la commission renouvelle ses demandes précédentes et exprime l’espoir que le gouvernement, dans son prochain rapport, indiquera toutes les mesures prises ou envisagées pour modifier les articles susmentionnés du Code du travail. La commission prie de nouveau le gouvernement d’indiquer si, en vertu de l’article 299(2), alinéa 2, du code, les travailleurs ou leurs organisations peuvent déclarer la grève pour une durée indéterminée.

La commission avait précédemment prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, y compris de modifier les dispositions pertinentes de la législation, afin que l’interdiction du droit de grève se limite aux fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. La commission note que, dans son rapport, le gouvernement apporte des éclaircissements sur la distinction qui existe entre «fonction publique» («fonctionnaire») et «service public» («agent public»). Conformément à la loi sur la fonction publique, les fonctionnaires sont des agents d’administrations publiques qui exercent leurs facultés officielles pour effectuer les tâches et fonctions de l’Etat. Le gouvernement ajoute que, en vertu de l’article 10(6) de la loi sur la fonction publique, les fonctionnaires ne peuvent pas participer à des activités, dont les grèves, qui entraveraient le fonctionnement normal de l’Etat. De son côté, le service public, conformément à l’article 1 du Code du travail, est l’activité professionnelle des agents publics qui exercent leurs facultés officielles pour effectuer les tâches et fonctions des entreprises et établissements publics et pour fournir des services techniques. Le gouvernement ajoute que l’article 23 du Code du travail dispose que les agents publics n’ont pas le droit de participer à des activités qui entravent le fonctionnement normal du service public, mais que cette disposition n’interdit pas aux agents publics de faire grève. Le gouvernement souligne que l’interdiction de la grève ne s’applique qu’aux fonctionnaires et non aux agents publics. La commission note que la loi sur la fonction publique établit une distinction entre fonctionnaires «politiques» et fonctionnaires «administratifs». Rappelant que l’interdiction du droit de grève devrait se limiter aux fonctionnaires qui exercent une autorité au nom de l’Etat, la commission prie le gouvernement d’indiquer si les fonctionnaires «administratifs» peuvent exercer le droit de grève.

La commission note avec regret que le rapport du gouvernement ne contient pas d’information sur les organisations qui mènent des «activités industrielles dangereuses» au regard de l’article 303(1) du Code du travail et sur les catégories de travailleurs dont le droit de grève est limité dans ce cas. La commission demande donc de nouveau au gouvernement d’indiquer, en donnant des exemples concrets, quelles organisations relèvent de cette catégorie d’organisations. La commission prie de nouveau le gouvernement d’indiquer quelles sont les autres catégories de travailleurs dont le droit de grève peut être limité en vertu d’autres textes législatifs, comme l’indique l’article 303(5) du Code du travail, et de communiquer copie de ces textes.

En ce qui concerne les transports ferroviaires et publics, la commission avait noté précédemment que, en vertu de l’article 303(2) du Code du travail, il est possible d’organiser une grève si un ensemble de services indispensables, déterminé sur la base d’un accord préalable avec les organes exécutifs des collectivités locales, est maintenu afin que les besoins essentiels des usagers soient satisfaits ou que les installations fonctionnent dans des conditions de sécurité ou sans interruption. A cet égard, la commission avait demandé au gouvernement de modifier l’article 303(2) du Code du travail pour assurer qu’un service minimum est effectivement et exclusivement un service minimum, et que les organisations de travailleurs peuvent participer à la définition de ce service. La commission regrette que le rapport du gouvernement ne contienne pas d’information sur ce point. En conséquence, la commission prie de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 303(2) du Code du travail pour assurer l’application de ce principe, et d’indiquer dans son prochain rapport toutes mesures prises ou envisagées à cet égard.

Article 5. Droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations et de s’affilier à des organisations internationales. La commission avait demandé précédemment au gouvernement de prendre des mesures pour modifier l’article 106 du Code civil et l’article 5 de la Constitution afin de supprimer l’interdiction pour les organisations internationales d’accorder une aide financière aux syndicats nationaux. La commission note que, selon le gouvernement, les partis politiques et les syndicats sont des associations qui ont la capacité d’influer sur l’opinion politique de la population et sur les politiques publiques dans divers domaines de la vie publique. Le gouvernement affirme que, pour cette raison, l’article 5(4) de la Constitution interdit aux personnes étrangères, y compris des organisations internationales, de financer des partis politiques et des syndicats. Le gouvernement estime que cette disposition protège les intérêts, les valeurs et la sécurité de l’Etat. La commission rappelle que la législation qui interdit à un syndicat national d’accepter une aide financière d’une organisation internationale de travailleurs à laquelle elle est affiliée porte atteinte aux principes concernant le droit de s’affilier à des organisations internationales de travailleurs, et que toutes les organisations de travailleurs et d’employeurs devraient avoir le droit de recevoir une aide financière de la part d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs, respectivement, qu’elles y soient affiliées ou non. La commission prie donc de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 106 du Code civil, ainsi que l’article 5 de la Constitution, afin de supprimer cette interdiction. Elle le prie également d’indiquer les mesures prises ou envisagées à cet égard.

Observation (CEACR) - adoptée 2010, publiée 100ème session CIT (2011)

La commission note que le rapport du gouvernement n’a pas été reçu. Elle se voit donc obligée de renouveler son observation précédente, qui était conçue dans les termes suivants:

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. La commission avait prié le gouvernement de modifier sa législation pour garantir le droit syndical aux juges (art. 23(2) de la Constitution et art. 11(4) de la loi sur les associations sociales). La commission avait pris note de l’explication du gouvernement selon laquelle les juges ont un statut juridique spécial au sein du système étatique, et que la nature particulière de leur fonction justifie la limitation de leurs droits par la Constitution. La commission rappelle que les seules dérogations autorisées par la convention sont celles qui concernent les membres de la police et des forces armées; en conséquence, elle prie à nouveau le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour s’assurer que les juges peuvent constituer des organisations pour défendre et promouvoir leurs intérêts. Elle le prie d’indiquer les mesures prises ou envisagées à cet égard.

La commission rappelle qu’elle avait prié le gouvernement de préciser les catégories de travailleurs visées par l’expression «personnel des organes de la force publique» dont le droit syndical est limité par les mêmes dispositions. La commission avait noté que, d’après le rapport du gouvernement et la définition à l’article 256(2) du Code du travail de 2007, le «personnel des organes de la force publique» comprend le personnel des services de lutte contre l’incendie et des services pénitentiaires qui, de ce fait, est privé du droit syndical. La commission estime que le refus du droit syndical aux forces armées et à la police n’est pas contraire aux dispositions de la convention, mais qu’il n’en va pas de même pour le personnel des services de lutte contre l’incendie et de l’administration pénitentiaire. Elle estime que les fonctions exercées par ces deux catégories d’agents publics ne justifient pas leur exclusion du droit syndical sur la base de l’article 9 de la convention (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 56). En conséquence, la commission prie le gouvernement de garantir que le personnel des services de lutte contre l’incendie et le personnel pénitentiaire jouissent du droit syndical. Elle le prie d’indiquer les mesures prises ou envisagées à cet égard.

Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission avait noté que, dans son rapport, le gouvernement renvoie à l’article 10(1) de la loi sur les associations sociales, qui s’applique aux organisations d’employeurs et prévoit un nombre minimal de dix personnes pour créer une association. La commission rappelle qu’un nombre minimal de dix employeurs pour créer une organisation d’employeurs est trop élevé et risque d’entraver la libre création d’organisations d’employeurs. En conséquence, elle prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour modifier sa législation afin de réduire ce nombre requis. Elle le prie d’indiquer les mesures prises ou envisagées à cet égard.

La commission rappelle qu’elle avait prié le gouvernement de transmettre les commentaires qu’il souhaitait faire à propos des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) du 10 août 2006 qui faisaient état de violations de l’article 2 de la convention dans la pratique, notamment du coût élevé des frais d’enregistrement, qui rend l’enregistrement des syndicats pratiquement impossible. Comme le gouvernement n’a fourni aucune information sur ce point, la commission le prie à nouveau de transmettre les commentaires qu’il souhaiterait faire à propos des observations de la CSI.

Article 3. Droit des organisations d’organiser leur activité et de formuler leur programme d’action. La commission note que le chapitre 32 du Code du travail de 2007 réglemente les conflits collectifs du travail. Elle croit comprendre que le processus de règlement des conflits collectifs du travail commence par la procédure prévue à l’article 289, dans le cadre de laquelle les revendications des travailleurs doivent être formulées lors d’une réunion (conférence) des employés rassemblant pas moins de la moitié des effectifs totaux et adoptées par la majorité des présents. La commission estime que les syndicats devraient pouvoir réglementer librement la procédure de soumission de revendications à l’employeur, et que la législation ne devrait pas entraver le fonctionnement d’un syndicat en l’obligeant à organiser une réunion générale chaque fois qu’une revendication doit être présentée à un employeur. En conséquence, la commission prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour modifier l’article 289 du Code du travail afin de s’assurer que les syndicats ont le droit de soumettre des revendications aux employeurs sans que celles-ci ne soient approuvées au préalable lors d’une réunion générale de travailleurs. Elle prie le gouvernement d’indiquer tout fait nouveau à cet égard.

La commission avait noté qu’il est interdit de faire grève dans la fonction publique (art. 10(6) de la loi sur la fonction publique). De plus, aux termes de l’article 231(2) du Code du travail, les agents publics ne peuvent participer à aucune action qui entrave le fonctionnement normal du service et empêche l’accomplissement de tâches officielles. En conséquence, la commission croit comprendre que le droit de grève des agents publics est limité, voire interdit. Elle estime que l’interdiction du droit de grève ne devrait concerner que les agents publics (ou fonctionnaires, selon le cas) qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. Elle note que, en application de l’article 230 du code, le gouvernement a adopté une liste des services considérés comme publics le 27 septembre 2007, et que cette liste concerne les catégories de travailleurs qui ne peuvent pas être considérées comme exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. S’agissant de la fonction publique, notant que, d’après le rapport du gouvernement, «les enseignants, les médecins et les employés de banque ne sont pas des fonctionnaires», la commission prie le gouvernement de transmettre une liste exhaustive des services qui relèvent de cette catégorie. En conséquence, elle prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires, notamment en modifiant les dispositions législatives pertinentes, pour s’assurer que l’interdiction du droit de grève ne concerne que les agents publics (ou les fonctionnaires, selon le cas) qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. Elle le prie d’indiquer les mesures prises ou envisagées à cet égard.

La commission note que, en vertu de l’article 303(1) du Code du travail, les grèves sont illégales dans les organisations qui mènent des activités industrielles risquées (paragr. 1) et dans certains cas prévus par la législation nationale (paragr. 5). La commission prie le gouvernement de préciser les organisations qui relèvent de la catégorie des organisations menant des activités industrielles risquées, et d’indiquer les catégories de travailleurs dont le droit de grève est limité en conséquence. Elle prie également le gouvernement d’indiquer les autres catégories de travailleurs dont le droit de grève est limité par d’autres textes législatifs, et d’en transmettre copies.

La commission avait noté que, en vertu de l’article 303(2), dans les transports ferroviaires et les transports publics, l’aviation civile et les télécommunications, il est possible d’organiser une grève si un ensemble de services indispensables, déterminés sur la base d’un accord préalable avec les organes exécutifs des collectivités locales, est maintenu. La commission rappelle que, dans les situations où une interdiction totale de la grève n’apparaît pas justifiée (ce qui est le cas pour les services mentionnés) et où, sans remettre en cause le droit de grève de la plus grande partie des travailleurs, il pourrait être envisagé d’assurer la satisfaction des besoins de base des usagers ou encore la sécurité ou le fonctionnement continu des installations, le service minimum, solution de rechange possible à une interdiction totale, serait approprié. Toutefois, de l’avis de la commission, un tel service devrait répondre au moins à deux conditions. Tout d’abord, et cet aspect est capital, il devrait effectivement et exclusivement s’agir d’un service minimum, c’est-à-dire limité aux opérations strictement nécessaires pour que la satisfaction des besoins de base de la population ou des exigences minima du service soit assurée, tout en maintenant l’efficacité des moyens de pression. D’autre part, étant donné que ce système limite l’un des moyens de pression essentiels dont disposent les travailleurs pour défendre leurs intérêts économiques et sociaux, leurs organisations devraient pouvoir, si elles le souhaitent, participer à la définition de ce service tout comme les employeurs et les pouvoirs publics. Il serait fortement souhaitable que les négociations sur la détermination et l’organisation du service minimum ne se tiennent pas durant un conflit du travail, afin de bénéficier de part et d’autre du recul et de la sérénité nécessaires. Les parties pourraient également envisager la constitution d’un organisme paritaire ou indépendant, appelé à statuer rapidement et sans formalisme sur les difficultés rencontrées dans la définition et l’application d’un tel service minimum et habilité à rendre des décisions exécutoires (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 161 et 162). En conséquence, la commission prie le gouvernement de modifier l’article 303(2) du Code du travail pour assurer l’application de ces principes. Elle prie le gouvernement d’indiquer toute mesure prise ou envisagée à cet égard.

La commission avait noté que, en vertu de l’article 298(2) du Code du travail, la décision de faire grève est prise lors d’une réunion (conférence) des travailleurs (représentants de travailleurs) rassemblant pas moins de la moitié des effectifs totaux, et qu’elle est adoptée si pas moins des deux tiers des personnes présentes l’ont approuvée par vote. La commission estime que le fait de subordonner le déclenchement d’une grève à un vote ne pose pas en principe de problèmes par rapport à la convention, mais que le mode de scrutin, le quorum et la majorité requis ne doivent pas être tels que l’exercice du droit de grève devienne en pratique très difficile, voire impossible. Si un Etat Membre juge opportun d’établir dans sa législation des dispositions exigeant un vote des travailleurs avant qu’une grève puisse être déclenchée, il devrait faire en sorte que seuls soient pris en compte les votes exprimés, le quorum ou la majorité requis étant fixés à un niveau raisonnable (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 170). Dans ces circonstances, la commission estime que le quorum prévu par l’article 298(2) semble conforme aux principes de la liberté syndicale, mais que la majorité des deux tiers prévue pour adopter la décision de faire grève est trop élevée, et que cela limite le droit de grève. En conséquence, la commission prie le gouvernement de modifier l’article 298(2) du Code du travail afin de prévoir une majorité moins élevée pour s’assurer que, lorsqu’un vote est organisé avant le déclenchement d’une grève, seuls sont pris en compte les votes exprimés pour déterminer l’issue du scrutin. La commission prie le gouvernement d’indiquer toute mesure prise ou envisagée à cet égard.

La commission avait noté que, en vertu de l’article 299(2)(2) du Code du travail, il faut indiquer la durée probable de la grève dans le préavis de grève. La commission prie le gouvernement d’indiquer si les travailleurs ou leurs organisations peuvent se déclarer en grève pour une durée indéterminée.

Article 5. Droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations et de s’affilier à des organisations internationales. Depuis plusieurs années, la commission prie le gouvernement de modifier l’article 106 du Code civil et l’article 5(4) de la Constitution afin de supprimer l’interdiction, pour les organisations internationales, d’accorder une aide financière aux syndicats nationaux. La commission avait noté que le gouvernement indique à nouveau que l’aide financière comprend non seulement les aides pécuniaires, mais aussi les aides concernant les biens immobiliers, les équipements, les moyens de transport motorisés, les moyens de communication et le matériel d’imprimerie. La commission considère qu’une législation interdisant à un syndicat national d’accepter une aide financière d’une organisation internationale de travailleurs à laquelle il est affilié porte atteinte aux principes relatifs au droit de s’affilier à des organisations internationales de travailleurs, et que toutes les organisations nationales de travailleurs et d’employeurs doivent avoir le droit de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs, qu’elles soient ou non affiliées à ces dernières. En conséquence, la commission prie à nouveau le gouvernement d’adopter des mesures pour modifier l’article 106 du Code civil et l’article 5 de la Constitution afin de supprimer l’interdiction mentionnée, et d’indiquer toute mesure prise ou envisagée à cet égard.

La commission espère que le gouvernement fera tout son possible pour prendre les mesures nécessaires dans un proche avenir.

Observation (CEACR) - adoptée 2008, publiée 98ème session CIT (2009)

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. La commission avait prié le gouvernement de modifier sa législation pour garantir le droit syndical aux juges (art. 23(2) de la Constitution et art. 11(4) de la loi sur les associations sociales). La commission prend note de l’explication du gouvernement selon laquelle les juges ont un statut juridique spécial au sein du système étatique, et que la nature particulière de leur fonction justifie la limitation de leurs droits par la Constitution. La commission rappelle que les seules dérogations autorisées par la convention sont celles qui concernent les membres de la police et des forces armées; en conséquence, elle prie à nouveau le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour s’assurer que les juges peuvent constituer des organisations pour défendre et promouvoir leurs intérêts. Elle le prie d’indiquer les mesures prises ou envisagées à cet égard.

La commission rappelle qu’elle avait prié le gouvernement de préciser les catégories de travailleurs visées par l’expression «personnel des organes de la force publique» dont le droit syndical est limité par les mêmes dispositions. La commission note que, d’après le rapport du gouvernement et la définition à l’article 256(2) du Code du travail de 2007, le «personnel des organes de la force publique» comprend le personnel des services de lutte contre l’incendie et des services pénitentiaires qui, de ce fait, est privé du droit syndical. La commission estime que le refus du droit syndical aux forces armées et à la police n’est pas contraire aux dispositions de la convention, mais qu’il n’en va pas de même pour le personnel des services de lutte contre l’incendie et de l’administration pénitentiaire. Elle estime que les fonctions exercées par ces deux catégories d’agents publics ne justifient pas leur exclusion du droit syndical sur la base de l’article 9 de la convention (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 56). En conséquence, la commission prie le gouvernement de garantir que le personnel des services de lutte contre l’incendie et le personnel pénitentiaire jouissent du droit syndical. Elle le prie d’indiquer les mesures prises ou envisagées à cet égard.

Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission note que, dans son rapport, le gouvernement renvoie à l’article 10(1) de la loi sur les associations sociales, qui s’applique aux organisations d’employeurs et prévoit un nombre minimal de dix personnes pour créer une association. La commission rappelle qu’un nombre minimal de dix employeurs pour créer une organisation d’employeurs est trop élevé et risque d’entraver la libre création d’organisations d’employeurs. En conséquence, elle prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour modifier sa législation afin de réduire ce nombre requis. Elle le prie d’indiquer les mesures prises ou envisagées à cet égard.

La commission rappelle qu’elle avait prié le gouvernement de transmettre les commentaires qu’il souhaitait faire à propos des observations de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL), désormais Confédération syndicale internationale (CSI), du 10 août 2006 qui faisaient état de violations de l’article 2 de la convention dans la pratique, notamment du coût élevé des frais d’enregistrement, qui rend l’enregistrement des syndicats pratiquement impossible. Comme le gouvernement n’a fourni aucune information sur ce point, la commission le prie à nouveau de transmettre les commentaires qu’il souhaiterait faire à propos des observations de la CISL.

Article 3. Droit des organisations d’organiser leur activité et de formuler leur programme d’action. La commission note que le chapitre 32 du Code du travail de 2007 réglemente les conflits collectifs du travail. Elle croit comprendre que le processus de règlement des conflits collectifs du travail commence par la procédure prévue à l’article 289, dans le cadre de laquelle les revendications des travailleurs doivent être formulées lors d’une réunion (conférence) des employés rassemblant pas moins de la moitié des effectifs totaux et adoptées par la majorité des présents. La commission estime que les syndicats devraient pouvoir réglementer librement la procédure de soumission de revendications à l’employeur, et que la législation ne devrait pas entraver le fonctionnement d’un syndicat en l’obligeant à organiser une réunion générale chaque fois qu’une revendication doit être présentée à un employeur. En conséquence, la commission prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour modifier l’article 289 du Code du travail afin de s’assurer que les syndicats ont le droit de soumettre des revendications aux employeurs sans que celles-ci ne soient approuvées au préalable lors d’une réunion générale de travailleurs. Elle prie le gouvernement d’indiquer tout fait nouveau à cet égard.

La commission note qu’il est interdit de faire grève dans la fonction publique (art. 10(6) de la loi sur la fonction publique). De plus, aux termes de l’article 231(2) du Code du travail, les agents publics ne peuvent participer à aucune action qui entrave le fonctionnement normal du service et empêche l’accomplissement de tâches officielles. En conséquence, la commission croit comprendre que le droit de grève des agents publics est limité, voire interdit. Elle estime que l’interdiction du droit de grève ne devrait concerner que les agents publics (ou fonctionnaires, selon le cas) qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. Elle note que, en application de l’article 230 du code, le gouvernement a adopté une liste des services considérés comme publics le 27 septembre 2007, et que cette liste concerne les catégories de travailleurs qui ne peuvent pas être considérées comme exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. S’agissant de la fonction publique, notant que, d’après le rapport du gouvernement, «les enseignants, les médecins et les employés de banque ne sont pas des fonctionnaires», la commission prie le gouvernement de transmettre une liste exhaustive des services qui relèvent de cette catégorie. A la lumière de ce qui précède, elle prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires, notamment en modifiant les dispositions législatives pertinentes, pour s’assurer que l’interdiction du droit de grève ne concerne que les agents publics (ou les fonctionnaires, selon le cas) qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. Elle le prie d’indiquer les mesures prises ou envisagées à cet égard.

La commission note que, en vertu de l’article 303(1) du Code du travail, les grèves sont illégales dans les organisations qui mènent des activités industrielles risquées (paragr. 1)) et dans certains cas prévus par la législation nationale (paragr. 5)). La commission prie le gouvernement de préciser les organisations qui relèvent de la catégorie des organisations menant des activités industrielles risquées, et d’indiquer les catégories de travailleurs dont le droit de grève est limité en conséquence. Elle prie également le gouvernement d’indiquer les autres catégories de travailleurs dont le droit de grève est limité par d’autres textes législatifs, et d’en transmettre copies.

La commission note que, en vertu de l’article 303(2), dans les transports ferroviaires et les transports publics, l’aviation civile et les télécommunications, il est possible d’organiser une grève si un ensemble de services indispensables, déterminés sur la base d’un accord préalable avec les organes exécutifs des collectivités locales, est maintenu. La commission rappelle que, dans les situations où une interdiction totale de la grève n’apparaît pas justifiée (ce qui est le cas pour les services mentionnés) et où, sans remettre en cause le droit de grève de la plus grande partie des travailleurs, il pourrait être envisagé d’assurer la satisfaction des besoins de base des usagers ou encore la sécurité ou le fonctionnement continu des installations, le service minimum, solution de rechange possible à une interdiction totale, serait approprié. Toutefois, de l’avis de la commission, un tel service devrait répondre au moins à deux conditions. Tout d’abord, et cet aspect est capital, il devrait effectivement et exclusivement s’agir d’un service minimum, c’est-à-dire limité aux opérations strictement nécessaires pour que la satisfaction des besoins de base de la population ou des exigences minima du service soit assurée, tout en maintenant l’efficacité des moyens de pression. D’autre part, étant donné que ce système limite l’un des moyens de pression essentiels dont disposent les travailleurs pour défendre leurs intérêts économiques et sociaux, leurs organisations devraient pouvoir, si elles le souhaitent, participer à la définition de ce service tout comme les employeurs et les pouvoirs publics. Il serait fortement souhaitable que les négociations sur la détermination et l’organisation du service minimum ne se tiennent pas durant un conflit du travail, afin de bénéficier de part et d’autre du recul et de la sérénité nécessaires. Les parties pourraient également envisager la constitution d’un organisme paritaire ou indépendant, appelé à statuer rapidement et sans formalisme sur les difficultés rencontrées dans la définition et l’application d’un tel service minimum et habilité à rendre des décisions exécutoires (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 161 et 162). En conséquence, la commission prie le gouvernement de modifier l’article 303(2) du Code du travail pour assurer l’application de ces principes. Elle prie le gouvernement d’indiquer toute mesure prise ou envisagée à cet égard.

La commission note que, en vertu de l’article 298(2) du Code du travail, la décision de faire grève est prise lors d’une réunion (conférence) des travailleurs (représentants de travailleurs) rassemblant pas moins de la moitié des effectifs totaux, et qu’elle est adoptée si pas moins des deux tiers des personnes présentes l’ont approuvée par vote. La commission estime que le fait de subordonner le déclenchement d’une grève à un vote ne pose pas en principe de problèmes par rapport à la convention, mais que le mode de scrutin, le quorum et la majorité requis ne doivent pas être tels que l’exercice du droit de grève devienne en pratique très difficile, voire impossible. Si un Etat Membre juge opportun d’établir dans sa législation des dispositions exigeant un vote des travailleurs avant qu’une grève puisse être déclenchée, il devrait faire en sorte que seuls soient pris en compte les votes exprimés, le quorum ou la majorité requis étant fixés à un niveau raisonnable (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 170). Dans ces circonstances, la commission estime que le quorum prévu par l’article 298(2) semble conforme aux principes de la liberté syndicale, mais que la majorité des deux tiers prévue pour adopter la décision de faire grève est trop élevée, et que cela limite le droit de grève. En conséquence, la commission prie le gouvernement de modifier l’article 298(2) du Code du travail afin de prévoir une majorité moins élevée pour s’assurer que, lorsqu’un vote est organisé avant le déclenchement d’une grève, seuls sont pris en compte les votes exprimés pour déterminer l’issue du scrutin. La commission prie le gouvernement d’indiquer toute mesure prise ou envisagée à cet égard.

La commission note que, en vertu de l’article 299(2)(2) du Code du travail, il faut indiquer la durée probable de la grève dans le préavis de grève. La commission prie le gouvernement d’indiquer si les travailleurs ou leurs organisations peuvent se déclarer en grève pour une durée indéterminée.

Article 5. Droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations et de s’affilier à des organisations internationales. Depuis plusieurs années, la commission prie le gouvernement de modifier l’article 106 du Code civil et l’article 5(4) de la Constitution afin de supprimer l’interdiction, pour les organisations internationales, d’accorder une aide financière aux syndicats nationaux. La commission note que le gouvernement indique à nouveau que l’aide financière comprend non seulement les aides pécuniaires, mais aussi les aides concernant les biens immobiliers, les équipements, les moyens de transport motorisés, les moyens de communication et le matériel d’imprimerie. La commission considère qu’une législation interdisant à un syndicat national d’accepter une aide financière d’une organisation internationale de travailleurs à laquelle il est affilié porte atteinte aux principes relatifs au droit de s’affilier à des organisations internationales de travailleurs, et que toutes les organisations nationales de travailleurs et d’employeurs doivent avoir le droit de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs, qu’elles soient ou non affiliées à ces dernières. En conséquence, la commission prie à nouveau le gouvernement d’adopter des mesures pour modifier l’article 106 du Code civil et l’article 5 de la Constitution afin de supprimer l’interdiction mentionnée, et d’indiquer toute mesure prise ou envisagée à cet égard.

Observation (CEACR) - adoptée 2007, publiée 97ème session CIT (2008)

La commission prend note du rapport du gouvernement.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix et de s’affilier à de telles organisations. Dans ses précédentes observations, la commission avait demandé au gouvernement d’indiquer si des règles spécifiques restreignent les droits syndicaux à l’égard des non-ressortissants. La commission note que le gouvernement déclare que la loi sur les syndicats s’applique exclusivement aux étrangers, de même qu’aux apatrides qui vivent et travaillent au Kazakhstan et que, en vertu de l’article 11 de la loi sur les associations à but social, toutes les associations publiques, autres que les partis politiques, ont le droit d’être ouvertes aux étrangers et aux apatrides.

La commission avait en outre demandé au gouvernement d’indiquer si des règles spécifiques restreignent les droits syndicaux à l’égard des employés des chemins de fer. La commission note que le gouvernement indique qu’en vertu de la loi sur les syndicats les employés des chemins de fer jouissent des mêmes droits que les autres travailleurs pour ce qui est de la création, du fonctionnement et de la dissolution de leurs organisations syndicales. Le gouvernement explique que les travailleurs du secteur des chemins de fer adhèrent au Syndicat des travailleurs des chemins de fer de la République du Kazakhstan.

Article 5. Droit des organisations syndicales de constituer des fédérations et des confédérations et de s’affilier à des organisations internationales. La commission avait noté précédemment qu’il est interdit aux syndicats nationaux de recevoir une aide financière d’une organisation internationale (art. 106 du Code civil et art. 5, paragr. 4, de la Constitution) et elle avait demandé que le gouvernement modifie la législation de manière que cette interdiction soit abrogée. La commission note que le gouvernement indique que l’aide financière en question ne concerne pas seulement celle qui revêt une forme strictement monétaire mais celle qui porterait sur des biens immobiliers, des équipements, des moyens de transport motorisés, des moyens de communication, du matériel d’imprimerie, etc. Le gouvernement explique que la raison d’être d’une telle interdiction réside dans la nécessité de protéger la structure constitutionnelle, l’indépendance et l’intégrité territoriale de l’Etat et que, par ailleurs, les syndicats, par leur nature même, bénéficient d’une solidarité bien organisée et ont la possibilité d’influer sur les orientations de la politique publique et de la politique de l’Etat dans les différents aspects de la vie publique. Le gouvernement indique en outre qu’afin de protéger les syndicats contre une influence extérieure et d’assurer leur indépendance et leur autonomie l’Etat peut faire adopter une législation interdisant une aide aux syndicats sous une autre forme venant d’entités étrangères. La commission considère qu’une législation interdisant qu’un syndicat national puisse accepter une aide financière d’une organisation internationale de travailleurs à laquelle il est affilié porte atteinte aux principes du droit d’une organisation syndicale de s’affilier à des organisations internationales de travailleurs, et que toutes les organisations nationales de travailleurs et d’employeurs doivent avoir le droit de recevoir une aide financière de la part, respectivement, d’organisations internationales de travailleurs et d’organisations internationales d’employeurs, qu’elles soient affiliées ou non à ces dernières. En conséquence, la commission demande à nouveau que le gouvernement prenne les dispositions propres à ce que l’article 106 du Code civil et l’article 5 de la Constitution nationale soient modifiés de manière à abroger cette interdiction, et qu’il la tienne informée des mesures prises ou envisagées à cette fin.

La commission avait demandé que le gouvernement précise clairement le sens de l’article 5 de la Constitution nationale et de l’article 5, paragraphe 4, de la loi sur les associations à but social, qui semblent interdire les activités des organisations internationales sur le territoire du Kazakhstan notamment à la lumière de l’article 9 de la loi sur les associations à but social, qui interdit que des entités subordonnées (organisations affiliées et organisations représentatives) d’associations internationales et d’associations étrangères de caractère non commercial et non gouvernemental se constituent et exercent leur activité sur le territoire de la République du Kazakhstan. La commission note que le gouvernement indique que, si aucun syndicat étranger ne peut exercer ses activités au Kazakhstan, l’article 6 de la loi sur les syndicats admet néanmoins que les syndicats du pays coopèrent avec des organisations syndicales basées à l’étranger, s’affilient à des associations et organisations syndicales internationales et concluent des accords avec elles.

En dernier lieu, la commission prend note de l’adoption, en mai 2007, du nouveau Code du travail. Elle rappelle que, dans ses précédentes observations, elle avait soulevé les questions suivantes, auxquelles le nouveau code semble apporter une réponse:

–           le droit des salariés des organes de la force publique et des juges de constituer des organisations syndicales et de s’affilier à de telles organisations;

–           le droit de faire grève dans la fonction publique;

–           les bases de détermination de la légalité des grèves;

–           les sanctions prévues en cas de grève.

La commission se réserve d’examiner ces questions dès que la traduction du Code du travail sera disponible.

La commission demande à nouveau que le gouvernement fasse tenir ses observations sur les commentaires de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL), désormais Confédération syndicale internationale (CSI), du 10 août 2006 alléguant des violations des droits syndicaux dans la pratique, à travers des droits d’enregistrement dont le montant serait si élevé qu’il rendrait cette formalité pratiquement inabordable pour les syndicats et, d’autre part, à travers l’ingérence d’employeurs dans les affaires internes de syndicats.

Observation (CEACR) - adoptée 2006, publiée 96ème session CIT (2007)

La commission constate avec regret que les informations contenues dans le rapport du gouvernement sont les mêmes que celles fournies dans le rapport de 2003. Elle déplore le fait que, pendant trois années de suite, le gouvernement n’a pas répondu à ses commentaires et questions concernant l’application de la convention. Elle espère que le gouvernement se montrera plus coopératif à l’avenir.

La commission prend note des commentaires de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL), datés du 10 août 2006, qui portent sur plusieurs questions d’ordre législatif déjà soulevées par la commission et sur des atteintes aux droits syndicaux, telles que le coût élevé des frais d’enregistrement, qui rendent l’enregistrement des syndicats pratiquement impossible, et l’ingérence de certains employeurs dans les affaires internes des syndicats. La commission prie le gouvernement de lui faire part de ses observations sur ces commentaires dans son prochain rapport.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. La commission avait constaté qu’aux termes de l’article 10(1) de la loi sur les associations sociales et de l’article 8 de la loi sur les syndicats une association sociale est constituée à l’initiative d’au moins dix personnes ayant la nationalité kazakhe. Rappelant qu’aucune distinction fondée sur la nationalité ne devrait entraver le droit des travailleurs de constituer des organisations syndicales, la commission prie le gouvernement d’indiquer si des règles spécifiques restreignent les droits syndicaux des non-ressortissants et de modifier la loi sur les syndicats et la loi sur les associations sociales, de telle sorte que les non-ressortissants aient le droit, du moins au terme d’un délai raisonnable de résidence dans le pays, de constituer des organisations syndicales.

La commission note en outre que le personnel des organes de la force publique et les juges n’ont pas le droit de constituer des organisations syndicales et de s’y affilier (art. 23(2) de la Constitution et art. 11(4) de la loi sur les associations sociales), et qu’aux termes de l’article 3(1) de la loi sur les syndicats «les modalités d’application de la présente loi dans les chemins de fer seront définies par voie de législation». La commission rappelle à cet égard que les seules exceptions autorisées par la convention concernent les membres des forces armées et de la police. Par contre, les personnels civils travaillant dans des installations militaires ou au service de l’armée ou de la police, de même que le personnel pénitentiaire, doivent jouir des droits prévus par la convention. En conséquence, elle prie le gouvernement de modifier sa législation pour assurer que les juges puissent se syndiquer, et de préciser si les employés des chemins de fer ont le droit de constituer des organisations et de s’y affilier pour défendre leurs intérêts sociaux et professionnels particuliers. De plus, elle prie le gouvernement de préciser quelles catégories de travailleurs sont visées par l’expression «personnel des organes de la force publique».

Article 3. Droit de grève. La commission note qu’aux termes de l’article 10(6) de la loi sur la fonction publique «un agent de la fonction publique n’a pas le droit de participer à des actions interférant avec le fonctionnement normal des organes de l’Etat et avec l’accomplissement des missions officielles, notamment à des grèves». La commission rappelle à cet égard que l’interdiction de la grève dans la fonction publique ne doit viser que les fonctionnaires exerçant une autorité au nom de l’Etat. Sans méconnaître que, exception faite des cas dans lesquels les fonctionnaires appartiennent clairement à l’une ou l’autre catégorie, il s’agit souvent d’une question d’appréciation, la commission estime qu’une solution pourrait consister non pas à interdire totalement la grève, mais à prévoir le maintien, par une catégorie définie et limitée de personnel, d’un service minimum négocié, lorsqu’un arrêt total et prolongé risque d’entraîner des conséquences graves pour le public (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 158). En conséquence, la commission prie le gouvernement de préciser quelles sont les catégories de fonctionnaires visées par cette loi et, dans le cas où il ne s’agirait pas de fonctionnaires exerçant une autorité au nom de l’Etat mais, par exemple, du personnel des institutions publiques, d’employés de banque, d’enseignants, etc., de modifier cette disposition en conséquence.

La commission note en outre qu’aux termes de l’article 8(1)(6) du Code du travail l’employeur a le droit de licencier les travailleurs qui organiseraient une grève déclarée illégale par les tribunaux ou y participeraient. Elle constate cependant que le Code du travail ne comporte pas de dispositions concernant spécifiquement les grèves. Considérant que des sanctions – y compris sous forme de licenciement – consécutives à une action de grève ne doivent être possibles que lorsque l’interdiction frappant la grève n’est pas contraire aux principes de la liberté syndicale, la commission prie le gouvernement de lui indiquer les règlements, jugements de tribunaux ou autres textes sur la base desquels est déterminée la légalité d’une action collective, et de lui faire parvenir copie de la loi sur les conflits collectifs de travail et des grèves.

Article 5. Droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations et de s’affilier à des organisations internationales. La commission note qu’aux termes de l’article 106 du Code civil «il est interdit aux partis politiques, aux organisations non gouvernementales à but politique et aux syndicats de recevoir, sous quelque forme que ce soit, une aide financière venant d’un pays étranger, d’une organisation étrangère, de citoyens étrangers ou encore d’organisations internationales». Cette interdiction est renforcée par l’article 5, paragraphe 4, de la Constitution, selon lequel «les activités des syndicats d’autres Etats, de même que le soutien financier de syndicats par des gouvernements étrangers, des citoyens étrangers, des sociétés étrangères, des ONG étrangères ou encore des organisations internationales, sont interdits dans la République». La commission considère que la législation interdisant à un syndicat de recevoir une aide financière d’une organisation internationale de travailleurs à laquelle ce syndicat est affilié porte atteinte aux fondements du droit de s’affilier à des organisations internationales de travailleurs et que toute organisation nationale de travailleurs ou d’employeurs devrait avoir le droit de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs ou d’employeurs, qu’elle soit affiliée ou non à celles-ci. La commission prie donc le gouvernement de prendre des dispositions afin que l’article 106 du Code civil et l’article 5 de la Constitution soient modifiés, de manière à lever l’interdiction faite aux syndicats nationaux d’accepter une aide financière d’organisations internationales de travailleurs, et de la tenir informée des mesures prises ou envisagées dans ce sens.

S’agissant des activités des organisations internationales au Kazakhstan, la commission note que, si l’article 5 de la Constitution nationale et l’article 5(4) de la loi sur les associations sociales semblent les interdire, l’article 9 de la loi sur les associations sociales prévoit, quant à lui, que les structures subalternes (organismes affiliés et représentations) d’associations non gouvernementales internationales et étrangères à but non lucratif peuvent se constituer et fonctionner en République du Kazakhstan. La commission prie donc le gouvernement de préciser clairement le sens de l’article 5 de la Constitution et de l’article 5(4) de la loi sur les associations sociales en ce qui concerne les activités des organisations internationales sur le territoire du Kazakhstan, notamment de celles qui ont des organismes affiliés dans le pays (notamment à la lumière de l’article 9 de la loi sur les associations sociales).

La commission prie également le gouvernement de lui faire parvenir une copie de la loi sur les organisations à but non lucratif, qui est mentionnée dans son rapport.

Demande directe (CEACR) - adoptée 2005, publiée 95ème session CIT (2006)

La commission note avec regret que le rapport du gouvernement n’a pas été reçu. Elle espère qu’un rapport sera fourni pour examen par la commission à sa prochaine session et qu’il contiendra des informations complètes sur les points soulevés dans sa précédente demande directe, qui était conçue dans les termes suivants:

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. La commission note qu’en vertu de la législation kazakhe les étrangers et apatrides jouissent des droits et libertés garantis aux nationaux, sauf stipulations contraires de la législation et des traités internationaux. Elle constate cependant qu’aux termes de l’article 10(1) de la loi sur les associations sociales et de l’article 8 de la loi sur les syndicats une association sociale est constituée à l’initiative de non moins de dix personnes ayant la nationalité kazakhe. La commission rappelle à cet égard qu’aucune distinction fondée sur la nationalité ne devrait affecter le droit des travailleurs de constituer des organisations syndicales. Elle prie le gouvernement d’indiquer si des règles spécifiques restreignent les droits syndicaux des non-ressortissants et de modifier la loi sur les syndicats et la loi sur les associations sociales de telle sorte que les non-ressortissants aient le droit, du moins au terme d’un délai raisonnable de résidence dans le pays, de constituer des organisations syndicales.

La commission note en outre que les membres des organes de la force publique et les juges n’ont pas le droit de constituer des organisations syndicales et de s’y affilier (art. 23(2) de la Constitution et art. 11(4) de la loi sur les associations sociales) et qu’aux termes de l’article 3(1) de la loi sur les syndicats «les modalités d’application de la présente loi dans les chemins de fer seront définies par voie de législation». La commission rappelle à cet égard que les seules exceptions envisagées par la convention concernent les membres des forces armées et de la police. Par contre, les personnels civils travaillant dans des installations militaires ou au service de l’armée ou de la police, de même que le personnel pénitentiaire, doivent jouir des droits prévus par la convention. En conséquence, elle prie le gouvernement de modifier sa législation pour assurer que les juges puissent se syndiquer et de préciser si les employés des chemins de fer ont le droit de constituer des organisations et de s’y affilier pour défendre leurs intérêts sociaux et professionnels particuliers. De plus, elle prie le gouvernement de préciser quelles catégories de travailleurs sont couvertes par le terme «organes de la force publique».

Article 3. Droit de grève. La commission note qu’aux termes de l’article 10(6) de la loi sur la fonction publique «un membre de la fonction publique n’a pas le droit de participer à des actions interférant avec le fonctionnement normal des organes de l’Etat et avec l’accomplissement des missions officielles, notamment à des grèves». La commission rappelle à cet égard que l’interdiction de la grève dans la fonction publique ne doit viser que les fonctionnaires exerçant une autorité au nom de l’Etat. Sans méconnaître que, exception faite des cas dans lesquels les fonctionnaires relèvent clairement de l’une ou l’autre catégorie, il s’agit souvent d’une question d’appréciation, la commission estime qu’une solution pourrait consister non pas à interdire totalement la grève mais à prévoir le maintien, par une catégorie définie et limitée de personnel, d’un service minimum négocié, lorsqu’un arrêt total et prolongé risque d’entraîner des conséquences graves pour le public (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 158). En conséquence, la commission prie le gouvernement de préciser quelles sont les catégories de fonctionnaires visées par cette loi et, dans le cas où il ne s’agirait pas de fonctionnaires exerçant une autorité au nom de l’Etat mais, par exemple, du personnel des institutions publiques, d’employés de banque, d’enseignants, etc., de modifier cette disposition en conséquence.

La commission note en outre qu’aux termes de l’article 8(1)(6) du Code du travail l’employeur a le droit de licencier des travailleurs en cas d’organisation et de participation à une grève déclarée illégale par les tribunaux. La commission constate cependant que le Code du travail ne comporte pas de dispositions concernant spécifiquement les grèves. Considérant que des sanctions - y compris sous forme de licenciement - consécutives à une action de grève ne doivent être possibles que lorsque l’interdiction frappant la grève n’est pas contraire aux principes de la liberté syndicale, la commission prie le gouvernement de lui indiquer les règlements, jugements de tribunaux ou autres textes qui forment les bases de détermination de la légalité d’une action de grève, et de communiquer copie de la loi sur les conflits collectifs du travail et des grèves.

Article 5. Droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations et de s’affilier à des organisations internationales. La commission note qu’aux termes de l’article 106 du Code civil «il est interdit aux partis politiques, aux organisations non gouvernementales à but politique et aux syndicats de recevoir, sous quelque forme que ce soit, une aide financière étrangère venant d’un pays étranger, d’une organisation étrangère, de citoyens étrangers ou encore d’organisations internationales». Cette interdiction est renforcée par l’article 5, paragraphe 4, de la Constitution selon laquelle «les activités des syndicats des autres Etats, de même que le soutien financier de syndicats par des gouvernements étrangers, des citoyens étrangers, des sociétés étrangères, des ONG étrangères ou encore des organisations internationales, sont interdites dans la République». La commission note en outre que, dans le cas n^o 1834 concernant le Kazakhstan (voir 305^e rapport du Comité de la liberté syndicale, paragr. 372-382), le Comité de la liberté syndicale considère que la législation interdisant à un syndicat national de recevoir une aide financière d’une organisation internationale de travailleurs à laquelle ce syndicat est affilié porte atteinte aux fondements du droit de s’affilier à des organisations internationales de travailleurs et du droit, pour toute organisation nationale de travailleurs ou d’employeurs, de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs ou d’employeurs, qu’elle soit affiliée ou non à celles-ci. La commission prie donc le gouvernement de prendre des dispositions afin que l’article 106 du Code civil et l’article 5 de la Constitution soient modifiés, de manière à lever l’interdiction faite aux syndicats nationaux d’accepter une aide financière d’organisations internationales de travailleurs, et de la tenir informée des mesures prises ou envisagées dans ce sens.

S’agissant des activités des organisations internationales au Kazakhstan, la commission note que si l’article 5 de la Constitution nationale et l’article 5(4) de la loi sur les associations sociales semblent les interdire, l’article 9 de la loi sur les associations sociales prévoit, quant à lui, que des structures subalternes (organismes affiliés et représentations) d’associations non gouvernementales internationales et étrangères à but non lucratif peuvent se constituer et fonctionner en République du Kazakhstan. La commission prie donc le gouvernement de préciser clairement le sens de l’article 5 de la Constitution et de l’article 5(4) de la loi sur les associations sociales en ce qui concerne les activités des organisations internationales sur le territoire du Kazakhstan, notamment de celles qui ont des organismes affiliés dans le pays (notamment à la lumière de l’article 9 de la loi sur les associations sociales).

Demande directe (CEACR) - adoptée 2004, publiée 93ème session CIT (2005)

La commission note que le rapport du gouvernement n’a pas été reçu. Elle espère qu’un rapport sera fourni pour examen par la commission à sa prochaine session et qu’il contiendra des informations complètes sur les points soulevés dans sa précédente demande directe, qui était conçue dans les termes suivants:

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. La commission note avec intérêt qu’en vertu de la législation kazakhe les étrangers et apatrides jouissent des droits et libertés garantis aux nationaux, sauf stipulations contraires de la législation et des traités internationaux. Elle constate cependant qu’aux termes de l’article 10(1) de la loi sur les associations sociales et de l’article 8 de la loi sur les syndicats une association sociale est constituée à l’initiative de non moins de dix personnes ayant la nationalité kazakhe. La commission rappelle à cet égard qu’aucune distinction fondée sur la nationalité ne devrait affecter le droit des travailleurs de constituer des organisations syndicales. Elle prie le gouvernement d’indiquer si des règles spécifiques restreignent les droits syndicaux des non-ressortissants et de modifier la loi sur les syndicats et la loi sur les associations sociales de telle sorte que les non-ressortissants aient le droit, du moins au terme d’un délai raisonnable de résidence dans le pays, de constituer des organisations syndicales.

La commission note en outre que les membres des organes de la force publique et les juges n’ont pas le droit de constituer des organisations syndicales et de s’y affilier (art. 23(2) de la Constitution et art. 11(4) de la loi sur les associations sociales) et qu’aux termes de l’article 3(1) de la loi sur les syndicats «les modalités d’application de la présente loi dans les chemins de fer seront définies par voie de législation». La commission rappelle à cet égard que les seules exceptions envisagées par la convention concernent les membres des forces armées et de la police. Par contre, les personnels civils travaillant dans des installations militaires ou au service de l’armée ou de la police, de même que le personnel pénitentiaire, doivent jouir des droits prévus par la convention. En conséquence, elle prie le gouvernement de modifier sa législation pour assurer que les juges puissent se syndiquer et de préciser si les employés des chemins de fer ont le droit de constituer des organisations et de s’y affilier pour défendre leurs intérêts sociaux et professionnels particuliers. De plus, elle prie le gouvernement de préciser quelles catégories de travailleurs sont couvertes par le terme «organes de la force publique».

Article 3. Droit de grève. La commission note qu’aux termes de l’article 10(6) de la loi sur la fonction publique «un membre de la fonction publique n’a pas le droit de participer à des actions interférant avec le fonctionnement normal des organes de l’Etat et avec l’accomplissement des missions officielles, notamment à des grèves». La commission rappelle à cet égard que l’interdiction de la grève dans la fonction publique ne doit viser que les fonctionnaires exerçant une autorité au nom de l’Etat. Sans méconnaître que, exception faite des cas dans lesquels les fonctionnaires relèvent clairement de l’une ou l’autre catégorie, il s’agit souvent d’une question d’appréciation, la commission estime qu’une solution pourrait consister non pas à interdire totalement la grève mais à prévoir le maintien, par une catégorie définie et limitée de personnel, d’un service minimum négocié, lorsqu’un arrêt total et prolongé risque d’entraîner des conséquences graves pour le public (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 158). En conséquence, la commission prie le gouvernement de préciser quelles sont les catégories de fonctionnaires visées par cette loi et, dans le cas où il ne s’agirait pas de fonctionnaires exerçant une autorité au nom de l’Etat mais, par exemple, du personnel des institutions publiques, d’employés de banque, d’enseignants, etc., de modifier cette disposition en conséquence.

La commission note en outre qu’aux termes de l’article 8(1)(6) du Code du travail l’employeur a le droit de licencier des travailleurs en cas d’organisation et de participation à une grève déclarée illégale par les tribunaux. La commission constate cependant que le Code du travail ne comporte pas de dispositions concernant spécifiquement les grèves. Considérant que des sanctions - y compris sous forme de licenciement - consécutives à une action de grève ne doivent être possibles que lorsque l’interdiction frappant la grève n’est pas contraire aux principes de la liberté syndicale, la commission prie le gouvernement de lui indiquer les règlements, jugements de tribunaux ou autres textes qui forment les bases de détermination de la légalité d’une action de grève, et de communiquer copie de la loi sur les conflits collectifs du travail et des grèves.

Article 5. Droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations et de s’affilier à des organisations internationales. La commission note qu’aux termes de l’article 106 du Code civil «il est interdit aux partis politiques, aux organisations non gouvernementales à but politique et aux syndicats de recevoir, sous quelque forme que ce soit, une aide financière étrangère venant d’un pays étranger, d’une organisation étrangère, de citoyens étrangers ou encore d’organisations internationales». Cette interdiction est renforcée par l’article 5, paragraphe 4, de la Constitution selon laquelle «les activités des syndicats des autres Etats, de même que le soutien financier de syndicats par des gouvernements étrangers, des citoyens étrangers, des sociétés étrangères, des ONG étrangères ou encore des organisations internationales, sont interdites dans la République». La commission note en outre que, dans le cas n^o 1834 concernant le Kazakhstan (voir 305^e rapport du Comité de la liberté syndicale, paragr. 372-382), le Comité de la liberté syndicale considère que la législation interdisant à un syndicat national de recevoir une aide financière d’une organisation internationale de travailleurs à laquelle ce syndicat est affilié porte atteinte aux fondements du droit de s’affilier à des organisations internationales de travailleurs et du droit, pour toute organisation nationale de travailleurs ou d’employeurs, de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs ou d’employeurs, qu’elle soit affiliée ou non à celles-ci. La commission prie donc le gouvernement de prendre des dispositions afin que l’article 106 du Code civil et l’article 5 de la Constitution soient modifiés, de manière à lever l’interdiction faite aux syndicats nationaux d’accepter une aide financière d’organisations internationales de travailleurs, et de la tenir informée des mesures prises ou envisagées dans ce sens.

S’agissant des activités des organisations internationales au Kazakhstan, la commission note que si l’article 5 de la Constitution nationale et l’article 5(4) de la loi sur les associations sociales semblent les interdire, l’article 9 de la loi sur les associations sociales prévoit, quant à lui, que des structures subalternes (organismes affiliés et représentations) d’associations non gouvernementales internationales et étrangères à but non lucratif peuvent se constituer et fonctionner en République du Kazakhstan. La commission prie donc le gouvernement de préciser clairement le sens de l’article 5 de la Constitution et de l’article 5(4) de la loi sur les associations sociales en ce qui concerne les activités des organisations internationales sur le territoire du Kazakhstan, notamment de celles qui ont des organismes affiliés dans le pays (notamment à la lumière de l’article 9 de la loi sur les associations sociales).

La commission prie également le gouvernement de communiquer copie de la loi sur les organismes à but non lucratif à laquelle il se réfère dans son rapport.

Demande directe (CEACR) - adoptée 2003, publiée 92ème session CIT (2004)

La commission prend note avec intérêt des informations communiquées par le gouvernement dans son premier rapport.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. La commission note avec intérêt qu’en vertu de la législation kazakhe les étrangers et apatrides jouissent des droits et libertés garantis aux nationaux, sauf stipulations contraires de la législation et des traités internationaux. Elle constate cependant qu’aux termes de l’article 10(1) de la loi sur les associations sociales et de l’article 8 de la loi sur les syndicats une association sociale est constituée à l’initiative de non moins de dix personnes ayant la nationalité kazakhe. La commission rappelle à cet égard qu’aucune distinction fondée sur la nationalité ne devrait affecter le droit des travailleurs de constituer des organisations syndicales. Elle prie le gouvernement d’indiquer si des règles spécifiques restreignent les droits syndicaux des non-ressortissants et de modifier la loi sur les syndicats et la loi sur les associations sociales de telle sorte que les non-ressortissants aient le droit, du moins au terme d’un délai raisonnable de résidence dans le pays, de constituer des organisations syndicales.

La commission note en outre que les membres des organes de la force publique et les juges n’ont pas le droit de constituer des organisations syndicales et de s’y affilier (art. 23(2) de la Constitution et art. 11(4) de la loi sur les associations sociales) et qu’aux termes de l’article 3(1) de la loi sur les syndicats «les modalités d’application de la présente loi dans les chemins de fer seront définies par voie de législation». La commission rappelle à cet égard que les seules exceptions envisagées par la convention concernent les membres des forces armées et de la police. Par contre, les personnels civils travaillant dans des installations militaires ou au service de l’armée ou de la police, de même que le personnel pénitentiaire, doivent jouir des droits prévus par la convention. En conséquence, elle prie le gouvernement de modifier sa législation pour assurer que les juges puissent se syndiquer et de préciser si les employés des chemins de fer ont le droit de constituer des organisations et de s’y affilier pour défendre leurs intérêts sociaux et professionnels particuliers. De plus, elle prie le gouvernement de préciser quelles catégories de travailleurs sont couvertes par le terme «organes de la force publique».

Article 3. Droit de grève. La commission note qu’aux termes de l’article 10(6) de la loi sur la fonction publique «un membre de la fonction publique n’a pas le droit de participer à des actions interférant avec le fonctionnement normal des organes de l’Etat et avec l’accomplissement des missions officielles, notamment à des grèves». La commission rappelle à cet égard que l’interdiction de la grève dans la fonction publique ne doit viser que les fonctionnaires exerçant une autorité au nom de l’Etat. Sans méconnaître que, exception faite des cas dans lesquels les fonctionnaires relèvent clairement de l’une ou l’autre catégorie, il s’agit souvent d’une question d’appréciation, la commission estime qu’une solution pourrait consister non pas à interdire totalement la grève mais à prévoir le maintien, par une catégorie définie et limitée de personnel, d’un service minimum négocié, lorsqu’un arrêt total et prolongé risque d’entraîner des conséquences graves pour le public (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 158). En conséquence, la commission prie le gouvernement de préciser quelles sont les catégories de fonctionnaires visées par cette loi et, dans le cas où il ne s’agirait pas de fonctionnaires exerçant une autorité au nom de l’Etat mais, par exemple, du personnel des institutions publiques, d’employés de banque, d’enseignants, etc., de modifier cette disposition en conséquence.

La commission note en outre qu’aux termes de l’article 8(1)(6) du Code du travail l’employeur a le droit de licencier des travailleurs en cas d’organisation et de participation à une grève déclarée illégale par les tribunaux. La commission constate cependant que le Code du travail ne comporte pas de dispositions concernant spécifiquement les grèves. Considérant que des sanctions - y compris sous forme de licenciement - consécutives à une action de grève ne doivent être possibles que lorsque l’interdiction frappant la grève n’est pas contraire aux principes de la liberté syndicale, la commission prie le gouvernement de lui indiquer les règlements, jugements de tribunaux ou autres textes qui forment les bases de détermination de la légalité d’une action de grève, et de communiquer copie de la loi sur les conflits collectifs du travail et des grèves.

Article 5. Droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations et de s’affilier à des organisations internationales. La commission note qu’aux termes de l’article 106 du Code civil «il est interdit aux partis politiques, aux organisations non gouvernementales à but politique et aux syndicats de recevoir, sous quelque forme que ce soit, une aide financière étrangère venant d’un pays étranger, d’une organisation étrangère, de citoyens étrangers ou encore d’organisations internationales». Cette interdiction est renforcée par l’article 5, paragraphe 4, de la Constitution selon laquelle «les activités des syndicats des autres Etats, de même que le soutien financier de syndicats par des gouvernements étrangers, des citoyens étrangers, des sociétés étrangères, des ONG étrangères ou encore des organisations internationales, sont interdites dans la République». La commission note en outre que, dans le cas n^o 1834 concernant le Kazakhstan (voir 305^e rapport du Comité de la liberté syndicale, paragr. 372-382), le Comité de la liberté syndicale considère que la législation interdisant à un syndicat national de recevoir une aide financière d’une organisation internationale de travailleurs à laquelle ce syndicat est affilié porte atteinte aux fondements du droit de s’affilier à des organisations internationales de travailleurs et du droit, pour toute organisation nationale de travailleurs ou d’employeurs, de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs ou d’employeurs, qu’elle soit affiliée ou non à celles-ci. La commission prie donc le gouvernement de prendre des dispositions afin que l’article 106 du Code civil et l’article 5 de la Constitution soient modifiés, de manière à lever l’interdiction faite aux syndicats nationaux d’accepter une aide financière d’organisations internationales de travailleurs, et de la tenir informée des mesures prises ou envisagées dans ce sens.

S’agissant des activités des organisations internationales au Kazakhstan, la commission note que si l’article 5 de la Constitution nationale et l’article 5(4) de la loi sur les associations sociales semblent les interdire, l’article 9 de la loi sur les associations sociales prévoit, quant à lui, que des structures subalternes (organismes affiliés et représentations) d’associations non gouvernementales internationales et étrangères à but non lucratif peuvent se constituer et fonctionner en République du Kazakhstan. La commission prie donc le gouvernement de préciser clairement le sens de l’article 5 de la Constitution et de l’article 5(4) de la loi sur les associations sociales en ce qui concerne les activités des organisations internationales sur le territoire du Kazakhstan, notamment de celles qui ont des organismes affiliés dans le pays (notamment à la lumière de l’article 9 de la loi sur les associations sociales).

La commission prie également le gouvernement de communiquer copie de la loi sur les organismes à but non lucratif à laquelle il se réfère dans son rapport.