Cas individuel (CAS) - Discussion : 1998, Publication : 86ème session CIT (1998)

Un représentant gouvernemental, après avoir rappelé l'engagement de son gouvernement envers les principes de la convention, a estimé que celui-ci les respectait dans leurs principaux aspects. L'inspection du travail oeuvre à l'application et à la promotion de la législation sur les salaires minima comme à celles de l'ensemble des droits et obligations en matière d'emploi. Les inspecteurs du travail n'en travaillent pas pour autant de manière isolée. Les travailleurs, les employeurs et leurs représentants peuvent eux-mêmes également veiller au respect des termes et conditions générales d'emploi en faisant appel à des institutions spécialisées qui sont à la fois bon marché, accessibles et largement utilisées. Pour le gouvernement, un grand nombre des préoccupations exprimées par la commission d'experts sont donc infondées, et une réponse détaillée sera donnée à toutes ses demandes d'informations lorsqu'il présentera son prochain rapport. D'ici là, certains points particuliers soulevés par la commission d'experts doivent toutefois être relevés.

La loi de 1983 sur les salaires minima a été introduite au terme du processus législatif normal en Nouvelle-Zélande, lequel comprend la réception par des commissions parlementaires spéciales des contributions de particuliers et d'organisations au sujet des projets de législation. Toutes les parties intéressées, y compris donc les groupements d'employeurs et de travailleurs ont ainsi pu formuler des commentaires sur le projet en question dans le cadre du processus législatif. Le Conseil néo-zélandais des syndicats, alors connu sous le nom de Fédération néo-zélandaise de travail, tout comme la Fédération néo-zélandaise des employeurs ont alors été invités à fournir des contributions dans le cadre de ce processus. D'après cette loi, le salaire minimum doit faire l'objet d'une révision annuelle et les employeurs et les travailleurs ont la possibilité de soumettre des contributions au ministre du Travail à l'occasion de telles révisions. Ces contributions sont d'ordinaire demandées au Conseil néo-zélandais des syndicats et à la Fédération néo-zélandaise des employeurs et font l'objet d'un examen attentif. Lors de ces révisions, les contributions écrites sont pleinement prises en considération, au même titre que l'ensemble des facteurs qui ont une incidence sur les salaires minima.

Un taux de salaire minimum spécifique pour les jeunes de moins de 20 ans a été introduit en 1994 pour tenir compte du besoin de leur offrir la garantie d'un salaire minimum. C'est après un examen attentif et en tenant compte de la nécessité d'assurer un équilibre entre la prévention de l'exploitation des jeunes travailleurs et les effets négatifs éventuels des salaires minima sur leurs possibilités d'emploi que leur salaire minimum a été fixé à 60 pour cent. En effet, les jeunes rencontrent des obstacles en matière d'emploi que les travailleurs plus âgés ont généralement surmontés. Parmi ces obstacles figurent, par exemple, le manque d'expérience ou la plus grande nécessité de les former à leur emploi. Un taux de salaire minimum inférieur à celui des adultes contribue ainsi à compenser ce qui peut dissuader les employeurs de recruter des jeunes.

En ce qui concerne le faible nombre de sanctions pénales imposées par rapport à celui des violations alléguées de la législation relative aux salaires minima relevé par la commission d'experts, le gouvernement n'est pas d'avis qu'un nombre élevé de sanctions pénales soit nécessairement l'expression d'un système d'application efficace. De fait, le gouvernement met l'accent sur la résolution rapide de toute infraction aux dispositions sur les salaires minima. Dans la plupart des cas, l'intervention de l'inspection du travail se traduit par une récupération rapide des arriérés de salaire par le travailleur concerné. Les travailleurs ou leurs représentants sont aussi habilités à porter plainte pour violation de la loi sur les salaires minima. Le gouvernement ne peut davantage convenir que le nombre d'inspecteurs du travail soit insuffisant. Pour être vraiment efficace et éviter les violations, une politique d'application se doit d'utiliser au mieux l'éducation et la formation. L'inspection du travail diffuse des informations de manière active en ayant recours à diverses sources et la ligne téléphonique gratuite mise à disposition pour donner des informations répond chaque année à plus de 160.000 appels, dont le quart provient des employeurs. Des départements gouvernementaux, des bureaux fournissant des conseils aux citoyens, des organisations d'employeurs et de travailleurs et un site Internet constituent autant d'autres sources d'informations. Quant à l'inspection du travail, elle étudie en permanence des moyens d'améliorer la diffusion d'informations. Elle enquête par ailleurs sur les plaintes qui lui sont soumises. Un système d'inspection préventif, tel que suggéré par le BIT, nécessiterait un très grand nombre d'inspecteurs sans qu'il soit prouvé qu'une telle approche serait plus efficace que celle qui est actuellement suivie pour assurer le respect des normes minimales. En conclusion, l'orateur rappelle l'engagement de son gouvernement envers la convention no 26 et sa conviction que celui-ci en respecte les termes.

Les membres travailleurs, tout en notant les quelques éléments d'information fournis par le représentant gouvernemental, ont remercié le gouvernement pour ses réponses écrites détaillées aux commentaires de la commission d'experts qui contribuent à enrichir le dialogue avec les organes de contrôle au sujet de l'application d'une convention à laquelle les membres travailleurs attachent une grande importance. Ils s'accordent d'ailleurs avec les membres employeurs pour considérer que la fixation des salaires minima est un aspect fondamental de la relation d'emploi, comme en témoignent les conclusions de la présente commission lors de son examen de l'étude d'ensemble de 1992 sur la question. La Commission de la Conférence avait alors souligné que la négociation collective était la méthode la plus appropriée de fixation des salaires minima. Ce n'est que lorsque le système de conventions collectives ne couvre pas l'ensemble des travailleurs que des mécanismes supplémentaires doivent être mis en place. A cet égard, il est particulièrement regrettable que la Nouvelle-Zélande n'ait pas encore donné suite à la campagne du Directeur général en ratifiant les conventions nos 87 et 98. La convention no 26, comme les conventions nos 99 et 131, fait clairement apparaître que la fixation des salaires minima est un aspect fondamental du tripartisme et de la libre négociation collective. Les organisations de travailleurs et d'employeurs n'y sont pas simplement des parties intéressées parmi d'autres, comme tend à le suggérer le rapport du gouvernement. La fixation des salaires minima est bien de la compétence naturelle des partenaires sociaux; elle devrait, à tout le moins, s'inspirer des salaires et critères retenus dans les conventions collectives. Comme le souligne la commission d'experts, la consultation requise par la convention devrait donner aux partenaires sociaux une faculté réelle d'influer sur les décisions, et une simple information par lettre ne suffit pas à répondre à cette exigence. Il s'agit là d'une position de principe sur laquelle la présente commission s'est accordée lors de sa discussion de l'étude d'ensemble et qu'il convient de réaffirmer à propos de ce cas. Concernant le salaire minimum des jeunes gens, c'est à juste titre que la commission d'experts rappelle le principe "à travail égal, salaire égal" inscrit dans le Préambule de la Constitution. L'âge en soi ne peut être un critère décisif, seules comptent la qualité et la quantité du travail effectué. Tous les jeunes âgés de 16 à 19 ans ne se trouvent pas en apprentissage; tous n'ont pas du seul fait de leur âge une productivité inférieure. C'est bien la nature du travail et les capacités des intéressés qui doivent seules être prises en compte. Les points relatifs à l'application de la loi dans l'agriculture recoupent largement la question, débattue en 1996 par la présente commission, de l'efficacité de l'inspection du travail. Le Conseil néo-zélandais des syndicats (NZCTU) relève le très faible nombre d'actions entreprises par l'inspection du travail pour non-respect des salaires minima. Selon les informations fournies par le gouvernement, au cours de la période juillet 1996-mars 1997, une seule action a été engagée devant le tribunal du travail pour le paiement d'arriérés de salaire et deux sanctions pénales prononcées alors qu'il y a 1.688.000 travailleurs dont une grande partie sont employés dans les PME et l'agriculture. Certes, l'efficacité de l'inspection du travail ne se mesure pas seulement au nombre d'infractions poursuivies en justice et sa fonction préventive ne doit pas être négligée. Mais, comme le constate la commission d'experts, le nombre d'actions engagées semble très faible. Le gouvernement doit être instamment prié d'introduire un système efficace et dissuasif de contrôle du respect du salaire minimum, y compris dans l'agriculture et dans les PME.

Les membres employeurs ont relevé que c'était la première fois que la commission discutait de l'application de cette convention par la Nouvelle-Zélande, sur la base d'une observation de la commission d'experts qui elle-même fait suite à des commentaires du NZCTU estimant que la participation des partenaires sociaux à la fixation des salaires minima est insuffisante. Telle qu'elle est décrite par le gouvernement, cette consultation se fait selon une procédure écrite, préalablement à la décision du ministère du Travail. Le syndicat estime que les partenaires sociaux ne sont pas suffisamment associés par cette procédure. La commission d'experts procède quant à elle à une analyse de la notion de consultation, qu'elle distingue de la simple information, car elle suppose qu'il soit tenu compte des avis émis, qu'ils aient une influence sur la décision à prendre. Sinon, la commission d'experts ne propose pas de conclusion sur l'application de la convention, mais pose plutôt un certain nombre de questions. Le représentant gouvernemental a indiqué que des réponses seront fournies à cette question. Il faudra qu'elles figurent dans un rapport écrit détaillé. L'une des questions porte sur le salaire minimum des jeunes gens. La commission d'experts rappelle le principe du salaire égal pour un travail égal qui est consacré par le Préambule de la Constitution; elle estime donc que la qualité et la quantité du travail fourni doivent l'emporter sur tout autre critère qui aurait un caractère discriminatoire. Le raisonnement est fort juste dans son principe, mais il laisse ouverte la question de savoir s'il existe des critères objectifs permettant de traiter de manière différente des situations différentes. Rien n'interdit dans la convention de fixer différents taux de salaire minimum. Il convient donc de demander au gouvernement pour quelles raisons un tel taux a été fixé à 60 pour cent du salaire minimum pour les jeunes travailleurs âgés de 16 à 19 ans. Il devrait le faire dans un rapport écrit détaillé. La commission pose également une question sur l'application de la loi sur les salaires minima en général. Elle demande si elle couvre suffisamment les personnes concernées, si le montant prévu leur est effectivement payé, et si des mesures pour y remédier sont prévues et appliquées lorsque cela n'est pas le cas. Le gouvernement expose qu'une large publicité est donnée aux taux de salaires minima, par voie de presse ou de services téléphoniques à appel gratuit, tandis que l'inspection du travail s'assure de leur respect dans la pratique. L'intervention directe de l'inspection du travail en cas d'infraction parviendrait le plus souvent à corriger les situations non conformes, ce qui expliquerait la rareté des procédures donnant lieu à des sanctions. Une dernière question de la commission d'experts a trait à l'application de la loi sur les salaires minima dans l'agriculture. Là encore, le gouvernement considère que les mesures en vigueur sont adéquates. Dans ses conclusions, la commission d'experts se réfère à l'article 4 de la convention pour estimer que le nombre d'actions pénales est faible par rapport à un nombre d'infractions alléguées mais non établies. Les conclusions qui peuvent être tirées d'un ratio aussi improbable sont incertaines. La convention demande que les mesures nécessaires soient prises, mais elle ne précise pas que ces mesures doivent comprendre des sanctions pénales. On pourrait tout autant conjecturer que la rareté des sanctions témoigne de l'efficacité de l'ensemble des autres mesures visant à garantir l'application de la loi dans la pratique. Sur ce point également, le gouvernement doit répondre à la commission d'experts en exposant les raisons de ce faible nombre d'infractions identifiées.

Le membre travailleur de la Nouvelle-Zélande a rappelé que son syndicat représentait les travailleurs les moins bien payés et les plus vulnérables de son pays, qui appartiennent souvent à ce qu'il convient bien d'appeler les actifs pauvres. La situation de ces travailleurs, dont la présence est la conséquence des réformes économiques et des modifications apportées à la législation nationale du travail, dépend étroitement de l'existence d'un salaire minimum décent et de sa réelle application. Le non-respect des principes de la convention no 26, auquel s'ajoute l'absence d'un véritable tripartisme dans la fixation des salaires minima, affecte profondément la vie de ces travailleurs et de leurs familles. Ces problèmes peuvent être illustrés par trois types de situations: la première est celle des travailleurs qui sont payés au taux minimum horaire et dont le revenu est par conséquent variable; la deuxième concerne ceux qui ne reçoivent que le salaire minimum prévu pour les adolescents même si le travail qu'ils produisent équivaut à celui des travailleurs qui sont payés au taux normal du salaire minimum; la troisième est celle des travailleurs licenciés pour avoir essayé d'obtenir la différence entre le salaire inférieur au minimum qu'ils ont accepté pour avoir leur emploi et le minimum prévu et qui doivent attendre de six à douze mois avant que leur cas soit entendu. Un milieu professionnel hostile et un climat de peur empêchent les travailleurs de se prévaloir vraiment de leurs droits, la plupart d'entre eux acceptant des conditions inférieures aux normes minimales en raison des ressources financières importantes et de l'énergie requises pour faire respecter ces droits. L'inspection du travail est elle-même incapable d'assurer le respect nécessaire de ces normes. Comme la commission d'experts le relève, l'effectif de l'inspection du travail qui se résume à 19 inspecteurs est insuffisant pour garantir le respect des salaires minima. C'est ainsi que les travailleurs qui viennent demander l'aide de ces inspecteurs se voient souvent répondre qu'il leur faut revenir plus tard, aucun inspecteur n'étant disponible pour fournir l'aide qu'ils recherchent. Il manque par ailleurs au gouvernement la volonté de recourir à tous les moyens disponibles pour informer les travailleurs de leurs droits. Les travailleurs néo-zélandais, à qui on demande de signer des contrats individuels de travail, ne prennent, en pratique, pas le temps d'en étudier les termes par peur du retrait de l'offre d'emploi qui leur est faite. Autant que l'on s'en souvienne, pas une fois au cours des sept années qui ont suivi l'introduction de la loi sur les contrats de travail, les droits des travailleurs n'ont fait l'objet d'une campagne télévisée ou radiophonique, ni d'une coordination avec les institutions éducatives ou autres pour diffuser des informations. Il est indispensable que le gouvernement applique les dispositions relatives au salaire minimum, mène des programmes d'information et d'éducation efficaces et se penche, avec les partenaires sociaux, sur toutes les questions soulevées lors de la discussion.

Le membre employeur de Nouvelle-Zélande a affirmé que la Fédération néo-zélandaise des employeurs est, comme le gouvernement, pleinement attachée aux principes de la convention no 26 et au respect des salaires minima en Nouvelle-Zélande. Les employeurs ont pleinement participé à l'élaboration de la loi de 1983 sur les salaires minima. Le gouvernement devrait être bien conscient que l'obligation de consultation, tant pour établir les méthodes de fixation des salaires minima que pour déterminer périodiquement le salaire minimum, n'est pas une obligation de négociation. Le gouvernement a donc eu raison de tenir compte, dans son examen annuel des niveaux de salaire minimum, de la situation économique générale du pays et non des seuls intérêts de groupes particuliers. Le salaire minimum des jeunes est justifié. Tout en admettant le principe "à travail égal, salaire égal", il faudrait pondérer son application en raison de la nécessité de lever les barrières à l'emploi des jeunes. Appliquer le salaire minimum aux jeunes non qualifiés pourrait décourager de les employer. Il ne faudrait envisager d'actions pénales que dans des cas extrêmes de violation de la loi. Le gouvernement favorise une stratégie d'éducation tendant à minimiser le recours à des mesures de sanction, et l'organisation des employeurs a élaboré et distribué 20.000 affiches décrivant les normes minimales en matière d'emploi et 20.000 autres ont été demandées par les employeurs du secteur agricole. L'organisation des employeurs a également suggéré au gouvernement d'en envoyer directement aux nouveaux employeurs. En conclusion, la Fédération néo-zélandaise des employeurs et ses membres appuient le salaire minimum, ainsi que l'accent mis sur l'éducation pour garantir le respect des normes et, dans les cas de violation, sur le recouvrement des arriérés de salaire.

Le membre travailleur de Finlande, s'exprimant au nom des membres travailleurs du Danemark, d'Islande, de Norvège, de Suède et de Finlande, a souhaité s'attacher à la question de la consultation tripartite. Les articles 2 et 3 de la convention énoncent les prescriptions en matière de consultations tripartites. Ces consultations exigent la participation à pied d'égalité des partenaires du marché du travail, tant au moment de déterminer le champ d'application de la législation en matière de salaire minimum que lors de l'examen périodique du niveau des salaires minima. La pratique du gouvernement consiste à demander leurs contributions aux organisations du marché du travail et à les considérer comme de simples éléments d'un examen plus général. Ce procédé est incompatible avec le processus de consultation, qui, selon la commission d'experts, suppose la possibilité pour les organisations de travailleurs et d'employeurs de réellement influer sur la décision à prendre. Est-ce faute de comprendre les termes de la convention ou, la Nouvelle-Zélande n'ayant ratifié ni les conventions nos 87 et 98, ni les conventions nos 151 et 154 qui leur sont étroitement liées, faute de volonté politique que le gouvernement ne réussit pas à établir de véritables consultations? Il faut espérer que le gouvernement n'ignorera pas les observations de la commission d'experts à cet égard, et la Commission de la Conférence devrait prier le gouvernement de fournir les informations requises et également d'amorcer et de poursuivre les discussions tripartites pour que les dispositions et l'application de la loi sur les salaires minima se conforment pleinement à la convention no 26.

Le membre travailleur du Pakistan a précisé qu'il n'y a de véritable consultation que si elle influe sur les décisions qui seront prises ensuite. De plus, la consultation évoquée dans la convention réclame d'ordinaire un cadre institutionnel où sont représentées les organisations de travailleurs. Le simple fait de demander des informations ne constitue pas une consultation en soi. S'agissant du salaire minimum pour les jeunes travailleurs, il convient aussi d'attirer l'attention du gouvernement sur la nécessité d'appliquer le principe établi dans la Constitution de l'OIT "à travail égal, salaire égal". Quant aux travailleurs des secteurs informel et agricole, il faut réaffirmer le rôle important joué par les services d'information et l'inspection du travail. N'étant pas organisés, ces travailleurs ne bénéficient guère de la protection de la loi et ne relèvent donc pas de facto de la convention. En outre, comme l'a signalé le membre travailleur de Nouvelle-Zélande, dès lors que, dans son pays, c'est aux travailleurs qu'il revient de faire appliquer le salaire minimum, les problèmes connexes sont particulièrement graves pour les travailleurs inorganisés. C'est sans doute pour cette raison que si peu de sanctions sont appliquées, par rapport aux nombreux effectifs dans les secteurs concernés. La demande faite par la commission d'experts au gouvernement d'examiner ces importants aspects de l'application de la convention en vue d'assurer de véritables consultations et de faire mieux observer ses dispositions doit donc être pleinement appuyée.

Le membre travailleur de la Grèce a estimé que les commentaires de la commission d'experts n'étaient guère flatteurs pour le gouvernement d'un pays qui, bien qu'il soit loin d'être sous-développé, ne ratifie pas les conventions nos 87 et 98 et ne respecte même pas les conventions qu'il a ratifiées. Prétendre que le seul jeune âge peut justifier un taux de salaire minimum s'élevant à 60 pour cent du salaire minimum normal constitue une violation flagrante de la convention. Sur la question des sanctions, il n'est pas besoin de se livrer à une analyse juridique approfondie pour constater que seulement deux actions pénales pour 88 infractions ne sont pas le signe d'une réelle volonté de sanctionner les manquements au respect du salaire minimum. Si cette volonté était réelle, le pays disposerait d'ailleurs de plus de 19 inspecteurs du travail et les recours seraient plus nombreux. Un véritable dialogue avec le gouvernement supposerait qu'il apporte des réponses à ces questions.

Le membre travailleur de la Jordanie a relevé qu'on avait trop souvent tendance à opposer la négociation des salaires aux principes modernes de l'économie de marché. Les exigences de l'économie servent trop souvent de prétexte fallacieux pour défendre des pratiques d'exploitation des travailleurs. La fixation des salaires minima par la négociation collective est indispensable pour garantir l'équilibre entre la protection des travailleurs et les exigences du marché. Elle est particulièrement nécessaire pour les pays en développement. Elle est encore plus indispensable aux travailleurs migrants, auxquels il est parfois interdit de participer aux activités syndicales. Les syndicats sont donc fondés à exiger la pleine application de la convention.

Le membre employeur du Lesotho a estimé que la fixation d'un salaire minimum inférieur pour les jeunes incitait les employeurs à les engager comme à des emplois peu rémunérés. Mais le rapport du gouvernement ne précise pas si ces jeunes travaillent moins d'heures que les travailleurs ordinaires. A cet égard, le gouvernement devrait examiner la situation et respecter le principe fondamental "à travail d'égale valeur, salaire égal". En outre, la commission d'experts devrait demander des informations quant au nombre de jeunes apprentis, car tout travailleur a droit à une formation qui assure une productivité accrue. En conclusion, il a rappelé qu'employeurs et travailleurs dans le monde ont souscrit aux principes fondamentaux de l'OIT. Ils devraient donc aider les gouvernements à respecter les conventions de l'OIT et à lancer des campagnes d'éducation visant à inculquer leur contenu à tous les employeurs et travailleurs. Le gouvernement devrait fournir à la Commission de la Conférence des informations sur les mesures prises pour améliorer la participation au mécanisme tripartite.

Le membre employeur des Etats-Unis a considéré que la conclusion de la commission d'experts concernant le nombre d'inspecteurs du travail ignorait, tout comme dans le cas examiné par la présente commission en 1996, les résultats positifs obtenus par le gouvernement, notamment en matière de réduction des problèmes de sécurité et de santé au travail. La commission d'experts tire du faible nombre de sanctions pénales pour infraction au salaire minimum sur une très courte période la conclusion que les inspecteurs du travail sont en nombre insuffisant. Le gouvernement a pourtant adopté des programmes volontaristes, comprenant des activités d'information et l'accès aisé et rapide aux moyens d'obtenir réparation. Comme dans de nombreux autres pays, la priorité a été donnée à une solution rapide des plaintes plutôt qu'à l'application de sanctions pénales. De surcroît, l'expérience montre qu'un accroissement du nombre des enquêtes suit souvent la mise en place de dispositifs d'information tels que le numéro de téléphone à appel gratuit. La commission d'experts devrait donc se montrer plus attentive aux faits et poser les questions pertinentes. Il ne lui revient pas de juger du nombre d'inspecteurs du travail dans un pays donné. S'agissant de la question des consultations, il est intéressant de relever que, dans son étude d'ensemble de 1992, la commission d'experts a indiqué qu'elles devaient avoir une influence sur la décision, tandis que dans son étude d'ensemble de 1982 elle estimait qu'elles devaient avoir une capacité réelle d'influer sur la décision. Il n'est pas exceptionnel que les possibilités de consultation passent par une procédure comprenant une commission spéciale. Toutefois, l'association à une consultation n'implique pas la prise en considération des contributions ou des opinions des participants. Il ne fait pas de doute que des infractions se produisent dans de nombreux pays qui ont institué un salaire minimum légal, malgré l'existence d'une réglementation et d'un contrôle appropriés. Ce cas doit donc être replacé dans sa véritable perspective.

Le représentant gouvernemental a remercié l'ensemble des intervenants pour leur contribution à la discussion. Comme déjà indiqué, le gouvernement fournira dans son rapport une réponse détaillée à chacune des questions soulevées. L'assertion du membre travailleur de Nouvelle-Zélande concernant l'absence de consultation des syndicats au sujet des méthodes de fixation des salaires minima est infondée. Les derniers cycles de fixation du salaire minimum ont augmenté ce salaire de près de 12 pour cent entre 1995 et 1997 malgré un taux d'inflation annuel de 2 pour cent, et alors que les salaires comme l'indice des prix à la consommation augmentaient de 7 pour cent. Les employeurs recommandaient un gel du salaire minimum, tandis que les travailleurs demandaient une augmentation de 20 pour cent; la hausse de 12 pour cent qui a été décidée témoigne bien de l'influence que les syndicats ont pu exercer grâce à la procédure de consultation. Quant à la prétendue méconnaissance des dispositions applicables, une enquête récemment menée par un institut privé a démontré qu'entre 80 et 90 pour cent des travailleurs avaient une parfaite connaissance des dispositions concernant le salaire minimum, ainsi que d'autres dispositions du droit du travail.

La commission a pris note des informations fournies par le représentant gouvernemental ainsi que de la discussion qui a suivi. La commission a rappelé le principe de consultation authentique inscrit dans la convention et elle a souhaité que le gouvernement apporte l'année prochaine des réponses aux questions soulevées à ce sujet par la commission d'experts dans son observation. En outre, la commission a exprimé le ferme espoir que les mesures pratiques nécessaires seraient prises en ce qui concerne l'application générale de la législation sur les salaires minima, y compris dans le secteur agricole, notamment par une inspection du travail efficace dotée d'un personnel suffisant, conformément à l'article 4, paragraphe 1, de la convention, ainsi qu'à l'article 4, paragraphe 1, de la convention (no 99) sur les méthodes de fixation des salaires minima (agriculture), 1951. En ce qui concerne le salaire minimum des jeunes travailleurs, la commission, rappelant le principe général du salaire égal pour un travail égal consacré par le Préambule de la Constitution, a demandé au gouvernement de ne pas retenir de critère d'âge aux fins de la fixation des salaires, mais de se fonder sur des critères objectifs tels que la quantité et la qualité du travail accompli. La commission a demandé au gouvernement de fournir un rapport détaillé sur les différents points soulevés par la commission d'experts, et notamment sur les mesures pratiques prises ou envisagées afin de se conformer pleinement aux exigences de la convention.

Réponses reçues aux questions soulevées dans une demande directe qui ne donnent pas lieu à d’autres commentaires (CEACR) - adoptée 2019, publiée 109ème session CIT (2021)

Demande directe (CEACR) - adoptée 2012, publiée 102ème session CIT (2013)

Observation (CEACR) - adoptée 2007, publiée 97ème session CIT (2008)

La commission prend note du rapport détaillé du gouvernement et des informations qu’il fournit en réponse aux commentaires formulés précédemment par le Conseil des syndicats de Nouvelle-Zélande (NZCTU). Elle prend aussi note des observations formulées par l’Organisation des employeurs néo-zélandais (BNZ) et de la réponse du gouvernement à ces observations.

Salaires minima de formation

1. La commission prend note des éclaircissements du gouvernement concernant l’introduction d’un salaire minimum de formation à la suite de l’adoption de la loi de 2003 sur la modification du salaire minimum et de la fixation de ce salaire à 80 pour cent du salaire minimum des adultes. Le gouvernement indique que le salaire minimum de formation concilie le versement d’un salaire minimum socialement acceptable et la nécessité de promouvoir les possibilités de formation. Le gouvernement indique aussi que l’introduction d’un système d’«échelles pour les stagiaires», comme l’avait proposé le NZCTU, n’est pas envisagée à ce stade.

2. La commission prend note à cet égard de l’observation du NZCTU, à savoir que le taux actuel du salaire de formation est trop faible et risque de décourager les travailleurs de plus de 20 ans de suivre une formation. Le NZCTU estime que ce salaire devrait être porté à 90 pour cent du salaire minimum des adultes. La commission demande au gouvernement de la tenir informée des éventuelles consultations sur le niveau du salaire de formation.

3. De plus, la commission prend note des commentaires de la BNZ sur l’absence de recherches au sujet des effets du salaire de formation ou du salaire minimum des jeunes sur le chômage des jeunes. Dans sa réponse, le gouvernement indique que plusieurs recherches ont été effectuées sur ce sujet, dont une commandée en 2006 par le ministère du Travail sur les relations entre le salaire minimum des jeunes et le salaire minimum des adultes. La commission souhaiterait recevoir copie de la recherche en question ou d’autres études et enquêtes sur ce sujet.

4. En ce qui concerne le salaire minimum des jeunes, la commission note que le NZCTU est favorable au projet de loi sur le salaire minimum (suppression de la discrimination au motif de l’âge) que le gouvernement examine actuellement. Ce projet prévoit de supprimer le salaire minimum des jeunes. Par conséquent, le salaire minimum des adultes s’appliquerait à tous les travailleurs, sauf à ceux qui font l’objet d’exceptions, par exemple les personnes en cours de formation. La commission demande au gouvernement de la tenir informée des progrès de l’adoption du projet de loi en question.

Salaire minimum des personnes handicapées

5. La commission note que le gouvernement fait mention de la loi de 2007 sur la modification du salaire minimum, qui a supprimé les dérogations générales au salaire minimum pour les personnes handicapées et ne prévoit maintenant que des dérogations individuelles. A cet égard, la commission note que la BNZ est préoccupée par le fait que les personnes lourdement handicapées risquent d’avoir des difficultés pour trouver un emploi approprié maintenant que les dérogations générales ne s’appliquent plus. Dans sa réponse, le gouvernement indique que le régime de dérogations individuelles est plus juste et plus transparent pour les personnes dont le handicap a une incidence sur la réalisation de leur travail, et que le système de dérogations générales devait être supprimé parce qu’il n’est pas conforme à la législation nationale et internationale sur les droits de l’homme. La commission prend note aussi de la prise de position du NZCTU, lequel se prononce en faveur de l’abrogation de la loi sur la promotion de l’emploi des personnes handicapées et est favorable au droit des personnes handicapées de recevoir au moins le salaire minimum pour leur travail.

Application de la législation sur le salaire minimum

6. Se référant à la question soulevée par le NZCTU, à savoir l’application insuffisante des dispositions sur le salaire minimum pour les travailleurs résidant dans des zones isolées, et le fait que la fourniture d’un logement sert à justifier des déductions sur le salaire, le gouvernement indique que le nombre d’inspecteurs du travail à temps plein sera porté à 30, et que les effectifs du Centre de contact pour les questions liées au lieu de travail, qui est chargé de donner des informations sur les droits dans l’emploi et relève du ministère du Travail, sont passés de 19 à 30. Le gouvernement indique aussi que l’inspection du travail et le centre de contact font partie d’un système mis en place pour garantir le respect de la loi en fournissant des informations pour accélérer le versement de tout salaire dû et réduire le besoin d’infliger des sanctions. Le gouvernement fait aussi mention d’autres initiatives, comme le congé de formation aux relations professionnelles, grâce auxquelles les syndicalistes ont droit à des congés payés pour suivre des cours homologués et approfondir ainsi leur connaissance des relations professionnelles.

Obligation de mener des consultations tripartites
sur les questions ayant trait au salaire minimum

7. La commission prend note des vues exprimées par la BNZ, selon qui les consultations sur les questions ayant trait au salaire minimum semblent n’être qu’une formalité pour le gouvernement, étant donné que l’avis de la BNZ n’est presque jamais pris en compte. Le gouvernement répond qu’il attache de la valeur aux opinions et à l’apport des partenaires sociaux, même si le fait de mener des consultations ne veut pas toujours dire que leurs avis seront suivis. La commission rappelle à cet égard qu’elle a souligné à plusieurs occasions que le terme «consultation» a une connotation différente de la simple «information», d’un côté, et de la «codétermination», de l’autre. S’il est vrai qu’il incombe aux gouvernements de veiller à ce que les organisations d’employeurs et de travailleurs aient réellement leur mot à dire sur les questions qui font l’objet de consultations et à ce que leurs propositions soient examinées de près et dûment prises en considération, cela ne veut pas dire que le consentement préalable, et encore moins l’accord préalable, de ces organisations soit nécessaire pour prendre des décisions.

8. La commission prend note des statistiques fournies par le gouvernement, conformément au Point V du formulaire de rapport, sur la taille de la main-d’œuvre (2 117 000 personnes âgées de 15 ans et plus en décembre 2006), sur l’évolution des taux de salaire horaire minima de 2002 à 2007 (au 1^er avril 2007, ces taux étaient de 11,25 dollars néo-zélandais pour les adultes, de 9 dollars pour les jeunes âgés de 16 à 17 ans et pour les stagiaires), sur le nombre de travailleurs couverts par le salaire minimum (au 1^er avril 2007, 109 900 adultes et 9 200 jeunes), et sur le nombre en 2003-2005 de demandes de renseignements, de plaintes, d’enquêtes et d’infractions en ce qui concerne le salaire minimum. La commission saurait gré au gouvernement de continuer de fournir des informations récentes et documentées sur l’application dans la pratique de la convention.

9. Enfin, la commission attire l’attention du gouvernement sur les conclusions du Conseil d’administration du BIT à propos de la pertinence de la convention que le Conseil a formulées après avoir pris connaissance des recommandations du Groupe de travail sur la politique de révision des normes (document GB.283/LILS/WP/PRS/1/2, paragr. 19 et 40). De fait, le Conseil d’administration a estimé que les conventions n^os 26 et 99 font partie des instruments qui ne sont plus tout à fait à jour mais qui restent utiles à certains égards. La commission suggère donc au gouvernement d’envisager la possibilité de ratifier la convention (nº 131) sur la fixation des salaires minima, 1970, qui comporte des progrès par rapport aux instruments précédents sur la fixation des salaires, par exemple leur champ d’application plus ample, l’obligation qu’ils prévoient d’établir un système complet de fixation des salaires minima, et l’énumération des critères de détermination du salaire minimum. La commission prie le gouvernement de tenir le Bureau informé de toute décision prise ou envisagée en la matière.

Observation (CEACR) - adoptée 2004, publiée 93ème session CIT (2005)

La commission prend note des commentaires formulés par le Conseil des syndicats de Nouvelle-Zélande (NZCTU) à propos de l’application de la convention. Tout en reconnaissant que des progrès considérables ont été accomplis depuis 1999 en ce qui concerne le système des salaires minima, le NZCTU fait observer que deux questions demeurent préoccupantes: la procédure d’exemption proposée pour les apprentis et le niveau des ressources consacrées à la mise en œuvre de la législation. S’agissant du salaire minimum proposé pour les apprentis, le NZCTU estime que l’employeur et le syndicat intéressés devraient se mettre d’accord sur des grilles de progression et en informer le Département du travail afin que les apprentis aient la possibilité de progresser suivant cette grille plutôt que de recevoir un salaire de débutant pendant une période prolongée. Le NZCTU ajoute que les taux de salaire minima applicables aux apprentis devraient tenir compte de ce qui est généralement admis dans le cadre du dispositif actuel des salaires minima, à savoir que les plus de 18 ans devraient recevoir un salaire plus élevé; le conseil note à cet égard qu’en 2000 seulement 8 pour cent de l’ensemble des apprentis de l’industrie étaient âgés de 15 à 19 ans. S’agissant de la mise en œuvre de la législation, le NZCTU considère que le matériel promotionnel fourni par le Département du travail ne suffit pas à assurer une application effective, et qu’il faut augmenter le nombre d’inspecteurs du travail.

La commission prie le gouvernement de joindre à son prochain rapport toute observation qu’il souhaiterait faire à propos des commentaires transmis par le Conseil néo-zélandais des syndicats. Elle le prie également de la tenir informée de tout changement concernant la suppression de l’exemption relative à l’apprentissage et la mise en œuvre du nouveau salaire minimum pour les apprentis, et de transmettre copie de l’instrument juridique adoptéà cette fin.

Observation (CEACR) - adoptée 2002, publiée 91ème session CIT (2003)

La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement en réponse à ses observations antérieures. Elle prend note également de la discussion qui a eu lieu au sein de la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail lors de sa 86^e session, juin 1998. La commission prend note avec intérêt de l’adoption, en octobre 2000, de la loi sur les relations professionnelles ainsi que des nouvelles règles relatives au salaire minimum en 1999 et du projet d’amendement de la loi sur le salaire minimum actuellement devant le Parlement. La commission note également les commentaires formulés par l’organisation d’employeurs «Business New Zealand» concernant l’application de cette convention.

La création d’un salaire minimum de formation

1. Le gouvernement indique l’adoption en 1999 des Règles relatives au salaire minimum (formation professionnelle) abrogeant les Règles de 1992 relatives au salaire minimum (formation sous la forme d’un apprentissage). Ces dernières permettaient d’exclure du champ d’application de la loi sur le salaire minimum les personnes en cours de formation dans certaines activités qu’elles énuméraient. Les nouvelles Règles relatives au salaire minimum ne se limitent plus à certaines catégories d’activités professionnelles, mais excluent du champ d’application de la loi sur le salaire minimum toutes les personnes ayant conclu avec un employeur un contrat de formation en vue d’acquérir un minimum de 60 crédits par an (ce qui représente approximativement 600 heures de formation) qui leur donne le droit de faire reconnaître leurs qualifications par la Structure nationale des qualifications (National Qualifications Framework).

2. Le gouvernement indique également avoir introduit devant le Parlement un amendement à la loi de 1983 sur le salaire minimum tendant àétablir un salaire minimum pour les personnes en formation exclues par les Règles sur le salaire minimum de 1999 du champ d’application de la loi sur le salaire minimum. Il indique également que le niveau auquel sera établi ce salaire minimum de formation sera le même que celui du salaire minimum pour les jeunes de moins de 18 ans.

3. L’organisation d’employeurs «Business New Zealand» indique pour sa part dans ses commentaires que le projet évoqué par le gouvernement n’a pas encore été adopté par le Parlement et que, s’il tend effectivement àétablir un salaire minimum de formation, il ne précise pas, en revanche, le niveau auquel celui-ci doit être fixé. Elle se déclare préoccupée par les effets défavorables des relèvements du salaire minimum et particulièrement du salaire minimum des jeunes, et souhaite faire observer que si les salaires minima peuvent avoir leur place, ils peuvent également avoir pour conséquence non voulue de priver les individus de leur chance de s’établir sur le marché du travail ou, dans le cas des salaires minima de formation, d’avoir l’opportunité de se former aux métiers de leur choix. L’organisation d’employeurs «Business New Zealand» s’interroge par ailleurs sur la présomption aux termes de laquelle l’introduction d’un salaire minimum de formation bénéficierait de manière automatique à ceux qu’elle entend protéger. Cette organisation regrette enfin le manque d’informations statistiques disponibles sur le plan national quant aux effets négatifs sur l’emploi des jeunes de l’abaissement de 20 à 18 ans de l’âge auquel le salaire minimum adulte devient exigible et estime que les statistiques illustrant une baisse du nombre des personnes employées pourrait être interprétées en ce sens.

4. La commission prie le gouvernement de communiquer avec son prochain rapport des informations relatives aux développements dans l’adoption du projet d’amendement de la loi sur le salaire. Elle prie également le gouvernement de communiquer ses observations aux commentaires transmis par l’organisation d’employeurs «Business New Zealand».

La participation des organisations d’employeurs et de travailleurs
concernées à l’application des méthodes de fixation des salaires minima

5. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement dans son rapport en ce qui concerne la consultation des employeurs et des travailleurs intéressés. Elle note les informations fournies par le gouvernement sur cette question lors de la 86^e session de la Conférence internationale du Travail (juin 1998) et l’engagement de celui-ci de communiquer un rapport détaillé concernant les différents points soulevés par la commission dans son observation précédente. Dans son rapport, le gouvernement donne un aperçu de la procédure applicable, depuis 2000, à la tenue de consultations avec les organisations d’employeurs et de travailleurs et toutes autres parties intéressées. Le gouvernement indique avoir, depuis cette date, invité toutes les parties intéressées à participer à la révision annuelle des salaires minima. Il souligne, en particulier, que l’organisation d’employeurs «Business New Zealand», et le Conseil néo-zélandais des syndicats, ont été associés sur un pied d’égalitéà ce processus. Le gouvernement indique par ailleurs que bien que la procédure de consultation et les contributions reçues soient majoritairement écrites, il organise des réunions dans lesquelles les deux organisations susmentionnées ont la possibilité de faire valoir leurs positions en ce qui concerne les salaires minima. Ces positions sont d’ailleurs ensuite incorporées au rapport annuel relatif à la révision des salaires minima. La décision finale quant aux modifications à apporter aux salaires minima revient au ministre du Travail.

6. La commission est cependant au regret de constater que malgré ses commentaires précédents très détaillés consacrés au rôle fondamental des consultations des organisations de travailleurs et d’employeurs dans le domaine des méthodes de fixation des salaires minima, lors de l’adoption en 1999 des Règles relatives au salaire minimum (formation professionnelle), seule la Fédération des employeurs de Nouvelle-Zélande semble avoir été consultée, en plus d’autres institutions telles que le ministère de la Jeunesse, le ministère de la Femme et l’agence néo-zélandaise de qualification professionnelle «Skill New Zealand».

7. La commission souhaite à cet égard réaffirmer avec vigueur que l’une des obligations essentielles énoncées dans les instruments relatifs au salaire minimum est que les méthodes de fixation des salaires minima doivent être déterminées et appliquées en consultation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs qui doivent y participer sur un pied d’égalité et avoir la faculté réelle d’influer sur les décisions à prendre, comme ceci a, par ailleurs, été souligné dans les conclusions adoptées par la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail lors de la discussion de l’application de cette convention par la Nouvelle-Zélande en 1998. Elle rappelle à cet égard les dispositions de l’article 3 de la convention aux termes duquel la consultation des organisations les plus représentatives d’employeurs et de travailleurs intéressées devra être assurée avant la fixation des méthodes de fixation des salaires minima et pendant leur application. Cette consultation devra dans tous les cas se dérouler sur un pied d’égalité. La commission prie par conséquent le gouvernement de préciser les moyens qu’il entend mettre en œuvre afin d’assurer le plein respect de l’obligation de consulter sur un pied d’égalité les organisations d’employeurs et de travailleurs lors de la prise de décisions relative aux salaires minima.

Salaire minimum des adolescents

8. La commission prend note des changements intervenus depuis ses commentaires précédents ainsi qu’après la discussion qui a eu lieu à la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail à sa 86^e session, juin 1998, en ce qui concerne l’établissement de taux de salaires minima différents en fonction de l’âge des travailleurs. Elle note ainsi que le gouvernement a, depuis 2000, adopté des mesures concernant les salaires minima des jeunes travailleurs. Il a ainsi étendu le salaire minimum applicable aux adultes aux jeunes de 18 et 19 ans et a procédéà une réévaluation du taux du salaire minimum applicable aux jeunes travailleurs. Depuis lors, celui-ci est fixéà 80 pour cent du salaire minimum applicable aux adultes contre 60 pour cent auparavant. Les salaires minima aujourd’hui applicables aux jeunes et aux adultes étant respectivement: 6,40 dollars de l’heure, 51,20 dollars pour une journée de travail de 8 heures et 256 dollars pour une semaine de travail de 40 heures pour les premiers, et 8 dollars de l’heure, 64 dollars pour une journée de travail de 8 heures et 320 dollars pour une semaine de travail de 40 heures pour les seconds. Ces taux horaires sont également applicables pour les heures supplémentaires effectuées au-delà de 40 heures par semaine. Tout en notant ces évolutions favorables, la commission se doit de réitérer ses précédents commentaires à ce sujet et de renvoyer de nouveau à la lecture des paragraphes 169 à 181 de son étude d’ensemble de 1992 sur les salaires minima où elle estimait que, même si les instruments relatifs aux salaires minima ne contiennent aucune disposition prévoyant la fixation de différents taux minima de salaires en fonction de critères comme le sexe, l’âge ou le handicap, les principes généraux énoncés dans d’autres instruments afin de prévoir toute discrimination, entre autres, en fonction de l’âge, doivent être observés, notamment ceux qui figurent dans le Préambule de la Constitution de l’OIT, qui se réfère expressément à l’application du principe «à travail égal, salaire égal». En ce qui concerne l’âge, le paragraphe 171 de l’étude d’ensemble susmentionnée spécifie que la quantité et la qualité du travail effectué doivent être le critère retenu pour déterminer le salaire versé. En conséquence, la commission rappelle, comme cela a également été fait par la Commission de l’application des normes de la Conférence, que, même si les conventions relatives aux salaires minima n’interdisent pas la détermination de taux minima inférieurs pour les jeunes travailleurs, les mesures à cet égard doivent être prises en bonne foi et incorporer le principe «à travail égal, salaire égal». Par conséquent, les raisons qui ont motivé l’adoption de taux minima inférieurs pour les groupes de travailleurs en fonction de leur âge et de leurs handicaps doivent être régulièrement réexaminées à la lumière de ce principe. La commission prie en conséquence le gouvernement de communiquer dans ses prochains rapports toutes les évolutions relatives à la question de la différence de taux des salaires minima en fonction de l’âge et espère vivement que le gouvernement sera en mesure d’informer le Bureau international du Travail dans un futur proche des progrès réalisés en vue de la pleine application du principe «à travail égal, salaire égal».

Application de la loi sur les salaires minima

9. La commission prend note des explications fournies lors de la discussion à ce sujet au sein de la Commission de l’application des normes de la Conférence international du Travail à sa 86^e session (juin 1998), ainsi que des changements intervenus dans la réglementation nationale relative au système de contrôle et de sanctions de l’application des dispositions nationales en matière de salaires minima, et notamment des nouvelles procédures établies par la loi sur les relations professionnelles, entrée en vigueur le 2 octobre 2000, permettant, conformément aux prescriptions de l’article 4, paragraphe 2, de la convention, à tout travailleur auquel les taux minima sont applicables et qui a reçu des salaires inférieurs à ces taux de pouvoir, par la voie judiciaire ou autre voie légale, recouvrer le montant de la somme qui lui reste due, dans le délai qui pourra être fixé par la législation nationale. La commission note, en particulier, l’article 131.2 de la loi susmentionnée aux termes duquel tout travailleur a la possibilité de recouvrer la différence entre le salaire effectivement perçu et le salaire minimum nonobstant le fait qu’il ait accepté de manière expresse ou tacite un paiement inférieur.

10. En ce qui concerne la communication d’informations aux employeurs et aux travailleurs relatives aux taux minima des salaires en vigueur et l’organisation d’un système de contrôle et de sanctions pour que les salaires effectivement versés ne soient pas inférieurs aux taux minima applicables, le gouvernement indique que l’adoption de la loi sur les relations professionnelles a établi une nouvelle procédure applicable en cas de violation de la réglementation relative aux salaires minima. Dans le cadre de cette nouvelle procédure, les services de l’inspection du travail, préalablement saisis par un travailleur, peuvent engager, en cas d’échec d’une demande formelle adressée directement à l’employeur, une action pour le compte du travailleur devant l’Autorité des relations professionnelles en vue de recouvrer les salaires qui lui sont dus et poursuivre l’employeur qui ne respecte pas son obligation de payer la totalité des salaires minima exigibles. Les travailleurs disposent également, en vertu de la nouvelle législation, du droit de saisir directement ladite autorité et peuvent également décider, d’un commun accord avec l’employeur, d’avoir recours à une médiation gratuite en son sein. Le gouvernement indique que le Département du travail axe son action sur la prévention en organisant des campagnes d’information destinées à assurer le respect de la législation nationale sur les salaires minima par une connaissance accrue de celle-ci. Il signale ainsi que 20 inspecteurs du travail, appuyés par 19 opérateurs du service des relations professionnelles du Département du travail exploitant une ligne téléphonique gratuite ou par courrier électronique fournissent une assistance dans le domaine des salaires minima. Le gouvernement indique par ailleurs que toute plainte reçue par les services de l’inspection du travail d’une personne autre qu’un travailleur fait l’objet d’une enquête donnant lieu à une action là où cela s’avère approprié. Le gouvernement ajoute que la loi sur les relations professionnelles ouvre désormais droit à un congé payé de formation aux relations professionnelles pour les membres d’un syndicat, ce qui leur permet d’accroître leurs connaissances dans ce domaine. La commission note également la création d’un fond pour la formation aux relations professionnelles, financé par l’Etat, et visant à permettre aux membres d’un syndicat et aux autres travailleurs et employeurs de développer leur connaissance en la matière. Selon le gouvernement, cette approche est compatible avec les objectifs de la loi sur les relations professionnelles d’assurer des relations professionnelles productives et coopératives fondées sur le principe de bonne foi et de résoudre les problèmes à un stade précoce en fournissant les informations et les services de médiation nécessaires, ce qui réduit ainsi le besoin de prendre des sanctions. C’est dans cette optique qu’il faut, selon le gouvernement, apprécier le pouvoir des inspecteurs de faire des demandes formelles auprès des employeurs visant à ce qu’ils paient aux travailleurs les sommes qui leurs sont dues plutôt que d’engager des procédures de recouvrement et d’imposition de pénalités. L’objectif principal dans ce type d’enquêtes et d’actions en conformitéétant, aux termes du rapport du gouvernement, le recouvrement de la somme qui reste due au salarié.

11. Le gouvernement fournit également des informations statistiques quant au nombre de travailleurs estimé touchant les salaires minima légaux, ainsi que des informations concernant le nombre de demandes de renseignements auprès du service téléphonique gratuit relativement aux salaires minima (en moyenne 14 000 par an depuis 1998), le nombre de plaintes auprès de l’inspection du travail pour la violation de la législation sur le salaire minimum des adultes (passées de 93 en 1998 à 222 en 2002), le nombre de plaintes auprès de l’inspection du travail pour la violation de la législation sur le salaire minimum des jeunes (en moyenne 15 par an depuis 1998), et le nombre d’actions engagées devant l’Autorité des relations professionnelles et le tribunal de l’emploi (pour les actions engagées sous l’empire de la loi sur les contrats de travail) - en moyenne 8 par an depuis 1998.

12. A ce propos, l’organisation d’employeurs «Business New Zealand» souligne qu’en Nouvelle-Zélande les cas de non-respect de la législation relative aux salaires minima sont rares et que, lorsque de tels cas sont suspectés, tant les travailleurs que leurs organisations ont la possibilité d’avoir accès aux registres des salaires et aux mécanismes d’application de la loi. Elle indique également que de toute la législation relative aux relations professionnelles, la législation sur le salaire minimum y compris s’applique à toute entreprise indépendamment de sa taille.

13. Tout en prenant note des informations fournies en ce qui concerne le nombre de plaintes auprès de l’inspection du travail, de demandes d’informations et des interventions de l’inspection du travail, la commission prie le gouvernement de continuer à entreprendre tout effort nécessaire pour assurer l’adéquate application des dispositions de la convention et de continuer à communiquer des informations au Bureau international du Travail afin que la commission puisse apprécier la mesure dans laquelle la convention est appliquée.

Observation (CEACR) - adoptée 1997, publiée 86ème session CIT (1998)

La commission note les informations détaillées fournies par le gouvernement dans son rapport en réponse aux observations antérieures. Elle note également les commentaires formulés par le Conseil néo-zélandais des syndicats (NZCTU) concernant l'application de cette convention et de la convention no 99, ainsi que la réponse du gouvernement à ces commentaires.

La participation des employeurs et des travailleurs concernés à l'application des méthodes de fixation des salaires minima

1. La commission relève que, aux termes de l'article 4 de la loi de 1983 sur les salaires minima, le Gouverneur général peut, de temps à autre, prescrire les taux minima de salaires payables aux travailleurs ou aux catégories de travailleurs classés par tranche d'âge. L'article 5 de cette même loi dispose que le ministre du Travail doit revoir chaque année le salaire minimum. Cependant, d'après le gouvernement, c'est désormais une pratique établie en Nouvelle-Zélande que le ministre du Travail écrive au Conseil néo-zélandais des syndicats, en tant que représentant central des employés, et à la Fédération néo-zélandaise des employeurs, en tant que représentant central des employeurs, pour leur notifier que la révision est en cours et leur demander de soumettre leurs contributions. Le ministre estime devoir intégrer dans le processus de révision les contributions de ces organismes et d'autres, avant de formuler ses recommandations.

2. Selon le NZCTU, le principe des conventions relatives aux méthodes de fixation des salaires minima réside dans la consultation entre le gouvernement, d'une part, et les organisations d'employeurs et de travailleurs, d'autre part. Le Conseil des syndicats considère que la politique et la pratique du gouvernement constituent une violation de ce principe pour les raisons suivantes: i) la loi sur les salaires minima a été promulguée en 1983 sans processus de consultation tripartite formel entre le gouvernement, les employeurs et les syndicats; ii) la loi sur les salaires minima fait obligation au ministre du Travail de procéder à une révision annuelle du salaire minimum sans spécifier l'objet de cette révision ni fixer de critère d'évaluation du niveau minimum. La révision est généralement conduite de manière arbitraire. Ni la loi ni aucune déclaration ministérielle ne définit le but de la fixation des salaires minima ni ne spécifie les critères sur la base desquels la révision doit être conduite. En outre, il n'y a pas, hormis un processus de présentation de contributions par écrit, de processus de consultation des employeurs et des syndicats. Les syndicats n'ont pas de rôle spécial ou de fonction particulière dans le processus de prise de décisions du ministre.

3. En réponse aux commentaires du NZCTU, le gouvernement indique que, aux termes de l'article 2 de la convention, chaque Membre est libre de décider "après consultation des organisations patronales et ouvrières, s'il en existe," dans quels secteurs commerciaux, parmi ceux qui sont concernés, les méthodes de fixation des salaires minima doivent être appliquées. La loi de 1983 sur les salaires minima a été introduite aux termes du processus législatif normal en Nouvelle-Zélande. Une composante essentielle de ce processus est le rôle de la commission de sélection parlementaire, qui reçoit les contributions de particuliers et d'organisations au sujet des projets de législation. Le NZCTU aurait eu la possibilité, au même titre que les employeurs et toutes les autres parties intéressées, de formuler des commentaires sur le projet en question dans le cadre du processus législatif. En ce qui concerne le processus de consultation sur les salaires minima, le gouvernement déclare qu'il tient dûment compte de toute une série de facteurs dans le processus de révision, y compris les contributions qu'il avait l'habitude, dans le passé, de demander au NZCTU et à la Fédération néo-zélandaise des employeurs, ainsi que toutes autres contributions qui peuvent lui parvenir. Le processus de prise de décisions est également soumis à un réexamen judiciaire par les tribunaux.

4. En ce qui concerne l'objet des critères d'évaluation du niveau de salaire minimum, le gouvernement indique que la loi sur les salaires minima ne spécifie pas les critères applicables pour la révision annuelle de ces salaires, ni le niveau auquel est fixé le salaire minimum. Le gouvernement soumet à un examen approfondi tous les facteurs entrant en ligne de compte dans le processus de révision. Les critères utilisés lors des précédentes révisions ont été les suivants: i) le rôle du salaire minimum dans le cadre du code des conditions minimales d'emploi; ii) la relation entre les taux minima de salaires et les niveaux d'emploi et de chômage; iii) la formation sur le tas; iv) les incitations au recrutement dans des programmes d'éducation et de formation; et v) l'économie en général.

5. La commission rappelle que l'une des obligations essentielles énoncées dans les instruments relatifs au salaire minimum est que les méthodes de fixation des salaires minima doivent être déterminées et appliquées en consultation avec les organisations d'employeurs et de travailleurs qui doivent participer sur un pied d'égalité. Ainsi que le spécifie le paragraphe 190 de son étude d'ensemble de 1992 sur les salaires minima, cette obligation de consulter les organisations d'employeurs et de travailleurs intéressées doit être observée à différents moments. Tout d'abord, lorsqu'il s'agit de déterminer le champ d'application du système des salaires minima à établir. Ensuite, lors de l'application des méthodes de fixation des salaires minima. Par ailleurs, dans les paragraphes 42 et 44 de son étude d'ensemble de 1982 consacrée aux rapports relatifs à la convention no 144 et à la recommandation no 152 sur les consultations tripartites, la commission a analysé la signification du terme "consultation". Elle a indiqué que ce terme recouvrait une réalité distincte de la simple "information" et de la "codécision". Elle a également indiqué que les avis exprimés lors de consultations constituaient non une participation à la décision, mais une simple étape du processus qui y conduisait et aidait à la prise de la décision. Elle a ajouté que "la consultation devait être en mesure d'influer sur la décision à prendre". En outre, le paragraphe 195 de l'étude d'ensemble sur les salaires minima, 1992, spécifie que la consultation à laquelle les instruments considérés se réfèrent implique que les employeurs et les travailleurs, leurs représentants, ou bien ceux de leurs organisations, ont la faculté réelle d'influer sur les décisions à prendre.

6. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement: i) de fournir des informations en ce qui concerne le processus de consultation suivi conformément à l'article 3, paragraphe 2 1), de la convention; ii) de spécifier dans quelle mesure les employeurs et les travailleurs intéressés sont associés en nombre égal et sur un pied d'égalité à l'application des méthodes de fixation des salaires minima, conformément à l'article 3, paragraphe 2 2); et iii) d'indiquer dans quelle mesure les résultats des consultations des employeurs et des travailleurs intéressés sont pris en compte lors de la détermination des salaires minima.

Salaire minimum des adolescents

7. La commission note que, selon l'article 4 de la loi sur les salaires minima, 1983, le Gouverneur général peut, de temps à autre, prescrire les taux minima des salaires payables entre autres aux catégories de travailleurs classées par tranche d'âge. Ainsi, l'Ordonnance relative aux salaires minima, 1997, actuellement en vigueur, prévoit différents taux minima pour les travailleurs entre 16 et 19 ans et pour les travailleurs de 20 ans et plus. Pour chaque catégorie de travailleurs correspondant à une tranche d'âge sont prévus trois types de taux: a) si le travailleur est payé à l'heure ou à la pièce (pour les travailleurs entre 16 et 19 ans: 4,20 dollars néo-zélandais ou un montant équivalent, selon le taux de production du travailleur (contre 7 dollars néo-zélandais pour le travailleur de 20 ans ou plus)); b) si le travailleur est payé à la journée (pour les travailleurs entre 16 et 19 ans: 33,60 dollars néo-zélandais par jour, plus 4,20 dollars néo-zélandais par heure travaillée en plus de la journée de huit heures (contre 56 dollars néo-zélandais et 7 dollars néo-zélandais selon le cas, pour le travailleur de 20 ans ou plus)); c) dans tous les autres cas (pour les travailleurs âgés de 16 à 19 ans: 168 dollars néo-zélandais par semaine, plus 4,20 dollars néo-zélandais par heure travaillée en plus de la semaine de 40 heures (contre 280 dollars néo-zélandais et 7 dollars néo-zélandais selon le cas, pour le travailleur de 20 ans ou plus)).

8. Le gouvernement indique qu'un salaire minimum pour les employés entre 16 et 19 ans est entré en vigueur le 31 mars 1994, suite à sa décision d'introduire un salaire minimum pour les jeunes. Le salaire minimum fixé pour les jeunes correspond à 60 pour cent du taux de salaire pour adulte.

9. La commission renvoie aux paragraphes 169 à 181 de son étude de 1992 d'ensemble sur les salaires minima. Même si les instruments relatifs aux salaires minima ne contiennent aucune disposition prévoyant la fixation de différents taux minima de salaires en fonction de critères comme le sexe, l'âge ou l'aptitude, les principes généraux énoncés dans d'autres instruments doivent être observés, notamment ceux qui figurent dans le Préambule de la Constitution de l'OIT, qui se réfère expressément à l'application du principe "à travail égal, salaire égal". En ce qui concerne l'âge, le paragraphe 171 de l'étude d'ensemble susmentionnée spécifie que la quantité et la qualité du travail effectué doivent être le critère retenu pour déterminer le salaire versé. En conséquence, la commission estime que, même si les conventions relatives aux salaires minima n'interdisent pas la détermination de taux minima inférieurs pour les jeunes travailleurs, les mesures à cet égard doivent être prises en bonne foi et incorporer le principe "à travail égal, salaire égal"; les raisons qui ont motivé l'adoption de taux minima inférieurs pour les groupes de travailleurs en fonction de leur âge et de leurs handicaps doivent être régulièrement réexaminées à la lumière de ce principe.

10. La commission prie le gouvernement d'expliquer les raisons pour lesquelles le salaire minimum pour les jeunes a été fixé à un niveau correspondant à 60 pour cent du salaire minimum pour adulte.

Application générale de la loi sur les salaires minima

11. La commission prend note de l'indication du gouvernement selon laquelle le Département de l'inspection du travail est statutairement habilité à faire appliquer la loi sur les salaires minima en engageant une procédure en recouvrement de salaires au nom d'un travailleur. Le cas échéant, un inspecteur du travail portera plainte gratuitement auprès d'un tribunal du travail et peut aussi engager une procédure pour sanctionner l'employeur. Cependant, la grande majorité des enquêtes menées par l'inspection du travail sont résolues sans qu'il soit nécessaire de recourir à la justice. Les travailleurs (ou leurs représentants) sont aussi habilités à porter plainte contre un employeur pour violation de la loi sur les salaires minima. Ainsi, les salariés néo-zélandais ont le choix entre engager eux-mêmes une procédure ou demander à l'inspection du travail de poursuivre une action en leur nom. Le tribunal du travail examine les plaintes pour violation de la loi sur les salaires minima, déposées soit par l'inspecteur du travail, soit par des travailleurs. Les appels contre les décisions de justice sont entendus par la cour du travail. En vertu de la loi sur les restrictions, 1950, la procédure doit être engagée dans un délai de six ans à compter de la date de violation de la loi sur les salaires minima.

12. S'agissant des informations sur les salaires minima, les travailleurs et les employeurs disposent, d'après le gouvernement, d'un certain nombre de sources d'information pour connaître les taux minima de salaires. Lorsqu'est rendue une nouvelle ordonnance concernant les salaires minima, elle est publiée dans la Gazette, une publication officielle qui fournit des informations sur les règlements devant entrer en vigueur. Les nouveaux taux sont également diffusés par voie de communiqués de presse et par un courrier adressé directement par la poste aux organisations de salariés, aux organisations d'employeurs et aux groupes communautaires intéressés. Le service des relations professionnelles du Département du travail fournit des renseignements sur les salaires minima et autres dispositions réglementaires concernant les conditions d'emploi, dans une série de brochures diffusées par le département, les bureaux d'information du citoyen et autres organisations intéressées. Le service exploite une ligne téléphonique gratuite qui informe les salariés et les employeurs sur toutes les questions touchant aux relations professionnelles, y compris les taux minima de salaires. Les inspecteurs du travail assument également un rôle d'éducation générale en fournissant des informations et en parlant aux organisations intéressées et à divers salariés et employeurs au sujet de leurs droits et obligations en matière d'emploi.

13. Le gouvernement fournit aussi des chiffres concernant le nombre de demandes de renseignements et d'allégations de violations adressées à l'inspection du travail pendant la période considérée (juillet 1992 à mars 1997), ainsi que le nombre d'actions engagées pendant la même période auprès du tribunal du travail dans le domaine des salaires minima. D'après le gouvernement, l'accroissement du nombre de demandes de renseignements adressées à l'inspection du travail pendant la période considérée (qui est passé de 4 932 entre juillet 1992 et juin 1993 à 7 550 entre juillet 1996 et mars 1997) s'explique essentiellement par les initiatives prises par l'inspection du travail en matière d'information et d'éducation, et plus particulièrement par l'introduction de la ligne téléphonique gratuite d'information à l'échelle nationale.

14. Cependant, d'après le NZCTU, le gouvernement a adopté une politique de désengagement à l'égard de l'application du salaire minimum, plaçant ainsi le fardeau sur le salarié. L'inspection du travail ne contrôle pas de son propre gré les fiches salariales et horaires, ne répond pas aux plaintes anonymes envoyées par des employés, intervient rarement pour aider au recouvrement des salaires non réglés lorsque ce fait est constaté et ne poursuit pas les employeurs en infraction pour que leur soit infligées des sanctions pénales. C'est donc une situation où les violations risquent de ne plus être signalées ni détectées, les victimes craignant des représailles au cas où elles seraient identifiées. Les plaintes ne sont souvent déposées que dans des circonstances extrêmes, ou lorsqu'un employé est sur le point de quitter son emploi. Cela réduit à néant la protection réglementaire. Etant donné que l'inspection du travail s'efforce uniquement de recouvrer les sommes dues, les violations de la loi restent, de facto, impunies et permettent aux employeurs de s'assurer un gain net. Le NZCTU se réfère aux chiffres indiqués dans le rapport du gouvernement, selon lesquels il n'y a eu, de juin 1996 à mars 1997, que deux actions pénales et une action en recouvrement devant le tribunal du travail dans des affaires touchant aux salaires minima. Le Conseil des syndicats se déclare préoccupé par un dispositif d'inspection qui ne lui paraît pas suffisamment dynamique et par une connaissance trop fragmentaire des droits minima sur le lieu de travail.

15. En réponse aux commentaires du NZCTU, le gouvernement fait valoir qu'en cas d'infraction aux dispositions sur les salaires minima la priorité de l'inspection du travail est d'assurer que cette violation soit corrigée, que la loi soit respectée et que les employés reçoivent leur est dû dans les meilleurs délais. En général, il n'est pas nécessaire pour cela d'ester en justice devant le tribunal du travail ou la cour du travail. Cependant, s'il faut en passer par là, des sanctions sont préconisées dans tous les cas où la violation est jugée suffisamment grave.

Application de la loi sur les salaires minima dans le secteur agricole

16. S'agissant de l'application des salaires minima dans le secteur agricole, le NZCTU fait observer que la loi sur les salaires minima a une portée générale et que, en conséquence, le gouvernement a eu tendance à apporter les mêmes réponses aux dispositions de cette convention et de la convention no 99. Le NZCTU considère que, même si ses commentaires concernant l'insuffisance de l'inspection et les lacunes du dispositif d'application s'appliquent à ces deux domaines, l'agriculture présente des problèmes supplémentaires qui lui sont spécifiques et qui ne sont pas suffisamment pris en compte dans le rapport du gouvernement concernant la convention no 99. Selon le NZCTU, il s'agit là d'un avatar de la réforme économique, qui a pris beaucoup d'ampleur dans les secteurs non structurés. Il ressort des études menées par le gouvernement que les infractions aux dispositions concernant les salaires minima sont courantes dans l'agriculture (voir Situation and outlook of NZ agriculture, 1993). Un travailleur mal payé tend à chercher un meilleur emploi plutôt que d'essayer de faire valoir son droit en justice. L'échelle des exploitations agricoles néo-zélandaises est réduite au point que la relation de travail entre le travailleur et son employeur s'exprime par un rapport de un pour un, en sorte qu'il est pratiquement impossible pour le travailleur de porter plainte tout en maintenant cette relation de travail. D'où la nécessité d'intégrer dans le dispositif d'application des efforts supplémentaires visant à faire connaître le niveau des salaires minima à l'occasion des inspections de routine. En outre, l'agriculture est le seul secteur où des déductions sont faites sur le salaire minimum pour le paiement du gîte et du couvert. Cette formule permet d'éviter de payer le salaire minimum nominal. Il faut donc s'employer davantage à déterminer si le gîte et le couvert sont de qualité telle qu'ils justifient les déductions faites sur les salaires minima. Enfin, le NZCTU estime que la non-application du salaire minimum est pratique courante dans l'horticulture, où les employés reçoivent un salaire à la pièce, notamment sur la base de contrats saisonniers à court terme pour les récoltes de fruits et de légumes. Le salaire à la pièce est un moyen détourné d'éviter de payer le salaire minimum, et les revenus réels sont souvent inférieurs au salaire minimum. Une action beaucoup plus énergique est donc nécessaire pour éradiquer ces violations massives de la loi.

17. En réponse aux observations du NZCTU, le gouvernement se déclare partisan de promouvoir l'éducation des employés et des employeurs de tous secteurs en matière de droits et obligations. L'un des objectifs poursuivis par l'introduction du service national gratuit d'informations téléphoniques était de faciliter l'accès à l'information pour les employés en zone rurale et pour les autres employeurs éprouvant des difficultés à contacter les bureaux de l'inspection du travail. Même si des mesures sont mises en oeuvre à titre préventif pour garantir plus largement le respect des obligations pertinentes en matière d'emploi, le gouvernement estime que le fait d'informer employés et employeurs sur les questions touchant aux salaires minima est la méthode la plus efficace. En ce qui concerne les déductions sur la fiche de paie, la loi sur les salaires minima dispose que certaines déductions spécifiées et limitées sont possibles lorsqu'un employé reçoit le gîte et le couvert de son employeur.

18. Quant à l'application du salaire minimum aux travailleurs employés avec un salaire à la pièce dans l'horticulture, le gouvernement fait valoir que la loi sur les salaires minima s'applique quelles que soient les modalités de paiement. Le taux minimum statutaire est exigible, que le travailleur soit payé à l'heure ou en fonction de la quantité produite. Si un employé estime avoir été payé en dessous du salaire minimum, il peut porter plainte auprès de l'inspection du travail.

Conclusions

19. Compte tenu de ce qui précède, la commission rappelle que l'article 4, paragraphe 1, de cette convention ainsi que l'article 4, paragraphe 4, de la convention no 99 préconisent que soient prises les mesures propres à garantir que les salaires ne seront pas inférieurs aux taux minima établis et que soient notamment appliquées des sanctions en cas d'infraction aux dispositions pertinentes, afin de garantir aux travailleurs le paiement des taux minima. Par rapport au nombre de violations de la législation sur les salaires minima, le nombre d'actions pénales (deux sur un total de 88 violations alléguées de la législation relative aux salaires minima, entre juillet 1996 et mars 1997) paraît très faible et insuffisamment dissuasif pour garantir le respect des dispositions pertinentes. En outre, se référant à ses commentaires au titre de la convention (no 81) sur l'inspection du travail, 1947, et aux conclusions formulées par la Commission de la Conférence de 1996 sur l'application de la convention no 81, la commission estime l'effectif de l'Inspection générale du travail (19 inspecteurs) insuffisant par rapport au nombre de sites à inspecter. Elle prie le gouvernement, conformément à l'article 5 et au Point V du formulaire de rapport: i) de fournir les données statistiques disponibles sur les nombres et les catégories de travailleurs couverts par la réglementation sur les salaires minima; et ii) de continuer à communiquer les résultats des inspections effectuées (y compris dans le secteur agricole), ainsi que le nombre des infractions constatées et des sanctions imposées.

Observation (CEACR) - adoptée 1993, publiée 80ème session CIT (1993)

La commission note les informations fournies par le gouvernement dans son rapport, de même que les observations faites par le Conseil des syndicats de Nouvelle-Zélande (CTU) sur l'application de la convention et les observations faites par la Fédération des employeurs de Nouvelle-Zélande sur l'application de la convention no 99.

Le CTU fait observer que les taux des salaires minima n'ont pas été modifiés depuis septembre 1990 et que les consultations avec cette organisation ouvrière sur les salaires minima n'ont pas porté sur l'essentiel. Il considère également que la portée (l'application aux travailleurs âgés de moins de 20 ans) et la mise à exécution des taux minima sont insatisfaisantes.

La commission note que, bien que les observations du CTU aient été jointes au rapport, celui-ci ne comporte aucun élément de réponse. Elle relève d'autre part que la loi de 1983 sur le salaire minimum s'applique aux travailleurs de "tout âge" (art. 2 de la loi) et comprend un article concernant la révision annuelle des salaires minima (art. 5).

La commission prie le gouvernement de fournir des informations concernant la forme sous laquelle employeurs et travailleurs participent à l'application des méthodes de fixation des salaires minima (y compris pour ce qui est des décisions de ne pas changer les taux en vigueur), en accord avec l'article 3, paragraphe 2 2), de la convention, et d'indiquer si les taux de salaires minima ont été fixés pour ce qui est des travailleurs mineurs de 20 ans.