Observation (CEACR) - adoptée 2020, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 - Chine - Région administrative spéciale de Macao (Ratification: 1999)

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La commission prend note des informations supplémentaires fournies par le gouvernement à la lumière de la décision adoptée par le Conseil d’administration à sa 338e session (juin 2020). La commission a procédé à l’examen de l’application de la convention sur la base des informations supplémentaires reçues du gouvernement cette année (voir évolution de la législation et articles 1 et 2 ci-dessous), ainsi que sur la base des informations dont elle disposait en 2019.

Dans son commentaire précédent, la commission avait noté les observations des organisations représentatives de travailleurs communiquées avec le rapport du gouvernement et recueillies par le Comité permanent pour la coordination des affaires sociales, dont les membres sont nommés dans les organisations de travailleurs et d’employeurs les plus représentatives (actuellement la Chambre du commerce de Macao et la Fédération des syndicats de Macao). Ces observations faisaient état de la nécessité d’adopter des lois spécifiques sur la liberté syndicale et attiraient l’attention sur les pratiques antisyndicales qui régnaient dans certaines entreprises. La commission avait en outre noté les observations de l’Association des travailleurs de la fonction publique de Macao (ATFPM), en date du 6 août 2019, qui indiquaient qu’il était également nécessaire de légiférer sur les questions de la liberté syndicale et de la négociation collective, et la réponse générale du gouvernement à cet égard. La commission avait aussi noté la réponse supplémentaire du gouvernement aux observations formulées en 2014 par la Confédération syndicale internationale (CSI), mais avait fait observer que ce dernier ne traitait pas des allégations concrètes de licenciements injustes de syndicalistes et d’enseignants. La commission prie de nouveau le gouvernement de faire part de ses commentaires au sujet de ces allégations spécifiques.

Évolution de la législation. La commission avait fait référence aux observations qu’elle avait formulées au titre de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, par lesquelles elle rappelait que si la loi sur les relations professionnelles de 2008 contenait certaines dispositions interdisant la discrimination antisyndicale et prévoyait des sanctions contre de tels actes, elle ne contenait aucun chapitre sur le droit d’organisation et de négociation collective, et que le projet de loi sur les droits fondamentaux des syndicats, censé donner effet à ces droits, était en cours d’adoption depuis 2005. Faisant référence à ses commentaires formulés au titre de la convention no 87, la commission avait vivement encouragé le gouvernement à intensifier ses efforts en vue de l’adoption, dans un proche avenir, d’une législation qui accorderait expressément les divers droits contenus dans la convention et prendrait en considération les commentaires en suspens de la commission.

La commission prend note que le gouvernement indique dans son rapport supplémentaire qu’une étude, entamée en 2016 pour comprendre les conditions sociales requises afin d’entamer la discussion sur une loi sur les syndicats, a été achevée en 2019. Il annonce que, à la lumière des recommandations contenues dans l’étude, il va amorcer la première étape du processus d’adoption de la loi sur les syndicats et prévoit de mener une consultation publique pour ouvrir davantage la discussion et jeter les bases pour la formulation d’une loi qui tient compte des besoins de la société.

Tout en prenant bonne note des indications du gouvernement, la commission rappelle que le projet de loi sur les droits fondamentaux des syndicats est en attente d’adoption depuis quinze ans. Faisant référence à ses commentaires plus détaillés formulés au titre de la convention no 87, la commission prie le gouvernement de redoubler d’efforts pour parvenir à l’adoption, dans un proche avenir, d’une législation qui accorde expressément les divers droits contenus dans la convention et prend en considération les commentaires en suspens de la commission. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

La commission avait également prié le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau concernant l’adoption de cadres législatifs régissant les droits des gens de mer et des travailleurs à temps partiel et avait exprimé l’espoir que de tels instruments soient conformes à la convention et permettent à ces catégories de travailleurs d’exercer leur droit d’organisation et de négociation collective. La commission prend dûment note des informations fournies par le gouvernement et renvoie à ses commentaires plus détaillés formulés au titre de la convention no 87.

Article 1 de la convention. Protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale. Ayant précédemment noté que les amendes prévues par l’article 85(1)(2) de la loi sur les relations professionnelles en cas d’actes de discrimination à l’encontre des travailleurs, en raison de leur affiliation à un syndicat ou de l’exercice de leurs droits, pourraient ne pas être suffisamment dissuasives, en particulier pour les grandes entreprises (de 20 000 à 50 000 patacas de Macao (MOP), soit l’équivalent de 2 500 à 6 200 dollars des États-Unis), la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour renforcer les sanctions financières applicables à la discrimination antisyndicale pour en assurer le caractère dissuasif. Elle l’avait également prié de donner des précisions sur l’utilisation éventuelle d’autres sanctions du Code pénal auxquelles le gouvernement faisait référence. La commission note que le gouvernement indique que: i) des sanctions lourdes sont déjà imposées en cas d’actes illégaux violant les droits des travailleurs et le gouvernement continuera à examiner avec soin et à améliorer les lois et les réglementations dans le domaine du travail; ii) les violations de la loi sur les relations professionnelles se divisent en deux catégories: violations administratives et «violations de caractère mineur», lesquelles sont plus graves, sont de nature pénale et relèvent du Code pénal; iii) si un employeur empêche un employé d’exercer ses droits ou soumet l’employé à tout traitement défavorable pour avoir exercé de tels droits (article 10(1) de la loi sur les relations professionnelles) et que l’acte constitue une infraction pénale, le Bureau des affaires du travail engagera une procédure, assurera le suivi et imposera une sanction; et iv) en cas de refus d’un employeur de payer une amende, des poursuites pénales seront engagées, le tribunal pouvant imposer une amende en vertu des dispositions du Code pénal. Tout en prenant dûment note des informations fournies, la commission observe qu’aucune mesure concrète n’a, semble-t-il, été prise pour relever le montant des amendes prévues pour de tels actes de discrimination antisyndicale, lesquelles de ce fait semblent toujours être insuffisamment dissuasives, notamment pour les grandes entreprises. La commission note à cet égard que les organisations représentatives de travailleurs insistent sur le fait qu’il est nécessaire de relever le montant des amendes et des sanctions contre la discrimination antisyndicale afin d’en renforcer l’effet dissuasif. Elles estiment en outre que certaines entreprises recourent à des pratiques antisyndicales, le règlement de l’entreprise imposant aux employés qui s’affilient à un syndicat et assument des fonctions syndicales d’en informer la direction. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, en consultation avec les partenaires sociaux, pour renforcer les sanctions financières applicables aux actes de discrimination, afin de garantir qu’elles aient un caractère suffisamment dissuasif. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout progrès à cet égard.

La commission avait aussi noté que, selon les observations de la CSI de 2014, l’article 70 de la loi sur les relations professionnelles, qui autorise la dénonciation d’un contrat sans motif valable avec octroi d’une indemnisation, servait dans la pratique à sanctionner les membres syndicaux qui prennent part à des activités syndicales ou à des actions revendicatives, et avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, y compris d’ordre législatif, afin de veiller à ce que cet article ne soit pas appliqué à des fins antisyndicales. Dans son précédent commentaire, la commission avait noté que le gouvernement indiquait qu’entre 2014 et mai 2019, le Bureau des affaires du travail n’avait reçu aucune plainte de licenciement antisyndical, mais qu’il ne fournissait aucune information sur les mesures prises pour répondre aux préoccupations de la CSI. La commission note que, dans son rapport supplémentaire, le gouvernement indique que, de juin 2019 à mai 2020, le Bureau des affaires du travail n’a reçu aucune plainte pour licenciement antisyndical. Rappelant que les actes antisyndicaux, dans la pratique, ne donnent pas toujours lieu au dépôt d’une plainte auprès des autorités compétentes, la commission prie de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, y compris d’ordre législatif, pour veiller à ce que le licenciement au titre de l’article 70 de la loi sur les relations professionnelles n’est pas utilisé à des fins antisyndicales.

Article 2. Protection adéquate contre des actes d’ingérence. La commission avait précédemment noté que les articles 10 et 85 de la loi sur les relations du travail n’interdisent pas expressément tous les actes d’ingérence tels que décrits à l’article 2 de la convention, et qu’ils ne garantissent pas une protection adéquate par le biais de sanctions dissuasives et de procédures efficaces et rapides. Dans ses commentaires précédents, la commission avait donc prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la législation pertinente contienne des dispositions expresses à cet effet. La commission note que le gouvernement, indiquant de nouveau la procédure expliquée ci-dessus relative à l’obstruction de la part d’un employeur à l’exercice des droits des employés, déclare qu’il poursuivra ses efforts pour atteindre les objectifs que fixe la convention. Rappelant une fois de plus que la législation applicable (articles 10 et 85 de la loi sur les relations professionnelles et article 4 du Règlement sur le droit d’organisation) n’interdit pas expressément tous actes d’ingérence tels que décrits dans l’article 2 de la convention, la commission insiste sur la nécessité de prévoir une législation qui protège expressément les organisations de travailleurs et d’employeurs contre tout fait d’ingérence de membres envers d’autres membres ou d’une organisation envers une autre, y compris, par exemple, tous actes visant à promouvoir la création d’organisations de travailleurs qui soient dominées par des employeurs ou des organisations d’employeurs, et d’établir des dispositions explicites prévoyant des procédures d’appel rapides à l’encontre de tels actes, accompagnées de sanctions efficaces et dissuasives. Compte tenu de ces considérations, la commission prie de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la législation pertinente contienne des dispositions qui interdisent expressément les actes d’ingérence et qui offrent des sanctions suffisamment dissuasives et des procédures rapides et efficaces contre de tels actes.

La commission avait aussi prié le gouvernement de fournir des statistiques sur le fonctionnement, dans la pratique, du Bureau des affaires du travail et du tribunal du travail, y compris le nombre de cas de discrimination antisyndicale et d’ingérence dont ils avaient été saisis, la durée des procédures et les résultats obtenus. Dans son commentaire précédent, la commission avait pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle, entre juin 2016 et mai 2019, un cas avait été ouvert au motif qu’un employé aurait été licencié pour avoir participé à une manifestation, mais qu’il avait été découvert par la suite que c’était en raison de performances médiocres, et qu’aucune décision de justice ne portait sur des cas de discrimination ou d’ingérence. La commission note que, dans son rapport supplémentaire, le gouvernement indique que de juin 2019 à mai 2020, le Bureau des affaires du travail n’a reçu aucune plainte relative à la suspension d’employés pour leur participation à des manifestations. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations statistiques sur le fonctionnement, dans la pratique, du Bureau des affaires du travail et du tribunal du travail en ce qui concerne les allégations de discrimination antisyndicale et d’ingérence dont ils sont saisis, sur la durée de ces procédures et les résultats obtenus.

Articles 1, 2 et 6. Protection des fonctionnaires non commis à l’administration de l’État contre des actes de discrimination antisyndicale et d’ingérence. La commission avait observé que les dispositions générales relatives au personnel de l’administration publique à Macao ne contenaient aucune mesure contre la discrimination antisyndicale et l’ingérence, et que le gouvernement n’indiquait pas d’autres dispositions spécifiques assurant aux fonctionnaires la protection appropriée contre de tels actes. La commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation de façon qu’elle interdise expressément tous actes de discrimination antisyndicale et ingérence et accorde aux fonctionnaires non commis à l’administration de l’État la protection adéquate contre de tels actes. La commission note que le gouvernement indique de nouveau que la protection des fonctionnaires contre des actes de discrimination ou d’ingérence lorsqu’ils participent à des activités syndicales est garantie, mais observe, une fois de plus, qu’il ne mentionne aucune disposition législative spécifique à cet effet. Dans ces conditions, rappelant que le champ d’application de la convention couvre les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État, la commission prie de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, y compris d’ordre législatif, afin de modifier la législation de sorte qu’elle interdise explicitement les actes de discrimination antisyndicale et d’ingérence et qu’elle accorde aux fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État une protection adéquate contre de tels actes.

Articles 4 et 6. Absence de disposition dans la législation pour la négociation collective dans le secteur privé et pour les fonctionnaires non commis à l’administration de l’État. Dans ses précédents commentaires, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer la pleine application de l’article 4 de la convention pour le secteur privé et pour les fonctionnaires non commis à l’administration de l’État, par l’adoption du projet de loi sur les droits fondamentaux des syndicats ou par toute autre législation. La commission note la déclaration du gouvernement selon laquelle il engage toujours des discussions et des consultations avec les partenaires sociaux, soit par le biais du mécanisme tripartite de consultation du Comité exécutif pour la coordination des affaires sociales dans le secteur privé, qui est désormais essentiel pour communiquer, négocier et parvenir à un consensus et qui contribue à instaurer des relations stables et harmonieuses entre employeurs et travailleurs, soit par le biais du mécanisme de consultation permanente, instauré par le Conseil d’examen de la rémunération des fonctionnaires et chargé de formuler des normes et des procédures pour l’ajustement des salaires dans la fonction publique. Le gouvernement indique que plusieurs lois et règlements sur les conditions de travail des fonctionnaires font actuellement l’objet d’une révision et que par le biais des différents mécanismes de consultation, les fonctionnaires peuvent exprimer leurs opinions sur les questions s’y rapportant. Rappelant que la convention a essentiellement pour but de promouvoir la négociation bipartite des conditions d’emploi et que l’établissement de simples procédures de consultation et non de réelles procédures de négociation collective ne suffit pas, la commission prie de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, dans un très proche avenir, pour garantir la pleine application de l’article 4 de la convention, aussi bien dans le secteur privé que pour les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État, soit par l’adoption du projet de loi sur les droits fondamentaux des syndicats, soit par toute autre législation, et de fournir des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

Négociation collective dans la pratique. La commission note que le gouvernement n’a pas réalisé d’analyse statistique substantielle sur les conventions collectives conclues. La commission prie de nouveau le gouvernement de fournir des statistiques sur le nombre de conventions collectives qui ont été conclues, en spécifiant les secteurs d’activité concernés, leurs niveau et champ d’application ainsi que le nombre d’entreprises et de travailleurs couverts.