Observation (CEACR) - adoptée 2019, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 - Brésil (Ratification: 1952)

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Observation

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La commission prend note des observations suivantes qui concernent des sujets examinés par la commission dans le présent commentaire: i) observations de la Central Unica Dos Trabalhadores (CUT) reçues le 20 mai 2019; ii) observations conjointes de la Confédération syndicale internationale (CSI), l’Internationale des travailleurs du bâtiment et du bois (IBB), l’Internationale de l’Education (IE), IndustriALL Global Union (IndustriALL), la Fédération internationale des ouvriers du transport (FIT), l’Union internationale des travailleurs de l’alimentation, de l’agriculture, de l’hôtellerie-restauration, du tabac et des branches connexes (UITA), l’Internationale des Services Publics (ISP) et d’UNI Global Union, reçues le 1er septembre 2019; iii) observations de la Confédération nationale de l’industrie (CNI) et de la Confédération nationale des transports (CNT) reçues toutes deux le 1er septembre 2019; iv) observations de la Nouvelle centrale syndicale de travailleurs (NCST) reçues le 10 septembre 2019; et v) observations conjointes de la CUT et la CSI reçues le 18 septembre 2019.

La commission prend également note des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) reçues le 30 août 2019 et contenant les interventions réalisées par les employeurs auprès de la Commission de l’application des normes de la Conférence de 2019 (ci-après la Commission de la Conférence).

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 108e session, juin 2019)

La commission prend note des discussions ayant eu lieu à la Commission de la Conférence en juin 2019 sur l’application de la convention par le Brésil. La commission note que la Commission de la Conférence a demandé au gouvernement de: i) continuer d’examiner, en coopération et consultation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs les plus représentatives, l’impact des réformes et de déterminer si des ajustements appropriés sont nécessaires; et ii) élaborer, en consultation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs les plus représentatives, un rapport qui sera présenté à la commission d’experts, conformément au cycle régulier de présentation des rapports.

Article 1 de la convention. Protection adéquate contre la discrimination antisyndicale. Dans de précédents commentaires, la commission avait noté que, dans le cadre de plusieurs plaintes examinées par le Comité de la liberté syndicale (cas nos 2635, 2636 et 2646) qui faisaient état d’actes de discrimination antisyndicale, le gouvernement avait indiqué que, «bien que la liberté syndicale soit un droit consacré par la Constitution, la législation nationale ne couvre pas les pratiques antisyndicales, ce qui empêche le ministère du Travail et de l’Emploi de prendre des mesures efficaces à caractère préventif et répressif pour lutter contre des pratiques telles que celles dénoncées dans le cas examiné». Lors de commentaires précédents, sur la base des informations fournies par le gouvernement, la commission avait exprimé l’espoir que, dans le cadre du Conseil des relations du travail (CRT), un projet de loi pourrait être élaboré afin d’établir expressément des recours et des sanctions suffisamment dissuasives contre les actes de discrimination antisyndicale.

La commission note que le gouvernement indique que: i) la liberté syndicale est protégée par la constitution; ii) si la législation ordinaire ne contient pas de section sur les actes antisyndicaux, elle dispose d’une section sur les droits des affiliés syndicaux; et iii) au sein de cette section, l’article 543 de la Consolidation des lois du travail (CLT) assure la stabilité dans l’emploi des représentants syndicaux et l’article 543(6) prévoit une sanction administrative pour l’employeur qui empêcherait un travailleur d’exercer ses droits syndicaux, sans préjudice du droit à réparation que celui-ci pourrait obtenir. La commission note également l’indication de la CNT que le nouvel article 510-B de la CLT attribue aux comités des représentants des travailleurs la fonction de veiller à la prévention de toute discrimination, dont les discriminations syndicales dans l’entreprise. La commission prend note de ces éléments. Elle constate à cet égard que: i) les sanctions administratives applicables en cas de violation de l’article 543(6) de la CLT sont actuellement établies par la Mesure provisoire no 905 de novembre 2019 (une mesure législative adoptée par le président et qui peut rester en vigueur pour une période maximale de cent vingt jours sans approbation du Congrès national); ii) les amendes applicables aux actes antisyndicaux prohibés par l’article 543(6) de la CLT sont celles concernant les infractions à la législation du travail en général; iii) le montant de ces dernières varie de 1 000 à 100 000 reais selon qu’il s’agit d’infractions de nature légère, moyenne, grave ou très grave; et iv) la législation ne précise pas à quel type d’infractions correspondent les actes de discrimination antisyndicale. Rappelant l’importance fondamentale d’assurer une protection effective contre la discrimination antisyndicale, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la législation établisse expressément des sanctions spécifiques suffisamment dissuasives contre tous les actes de discrimination antisyndicale. La commission prie le gouvernement d’indiquer tout fait nouveau à cet égard.

Article 4. Promotion de la négociation collective. Articulation entre la négociation collective et la loi. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté qu’en vertu de la loi no 13467 adoptée le 13 novembre 2017, le nouvel article 611-A de la CLT avait introduit le principe général selon lequel les conventions et accords collectifs prévalent sur la législation, permettant ainsi, par le biais de la négociation collective, de déroger, dans la limite du respect des droits constitutionnels visés à l’article 611-B de la CLT, aux dispositions protectrices de la législation. La commission avait alors rappelé qu’elle estimait que, si des dispositions législatives ciblées portant sur des aspects spécifiques des conditions de travail et prévoyant, de manière circonscrite et motivée, la possibilité d’y déroger par la voie de la négociation collective peuvent être compatibles avec la convention, une disposition qui établirait une possibilité générale de déroger à la législation du travail au moyen de la négociation collective serait en revanche contraire à l’objectif de promouvoir la négociation collective libre et volontaire posé par l’article 4 de la convention. Sur cette base, la commission avait prié le gouvernement de prendre, en consultation avec les partenaires sociaux représentatifs, les mesures nécessaires pour réviser les articles 611-A et 611-B de la CLT, de manière à encadrer plus précisément les situations où des clauses dérogatoires de la législation pourraient être négociées collectivement ainsi que la portée de ces dernières.

La commission prend note des observations conjointes de la CSI, de l’IBB, de l’IE, d’IndustriALL, de la FIT, de l’UITA, de l’ISP et d’UNI Global Union qui dénoncent les effets néfastes que causerait la possibilité générale de déroger par le biais de la négociation collective aux dispositions protectrices de la législation. La commission note que les organisations syndicales internationales considèrent que la nouvelle articulation entre la négociation collective et la loi établie par la loi no 13467: i) remet radicalement en cause les piliers sur lesquels sont établis les mécanismes de négociation collective et constitue une attaque frontale à la négociation collective libre et volontaire garantie par la convention; ii) crée les conditions d’une compétition vers le bas entre employeurs pour la réduction des droits des travailleurs; et iii) produit un effet dissuasif sur l’exercice de la négociation collective qui aurait entraîné une baisse de 39 pour cent du taux de couverture de la négociation collective dans le pays. La commission prend également note des observations de la CUT qui affirme que: i) des mesures rendant possible la négociation à la baisse des conditions de travail ne promeuvent pas l’exercice de la négociation collective; et ii) la réforme a occasionné une baisse significative du nombre de conventions et accords collectifs signés. La commission prend également note des observations de la NCST à cet égard.

La commission prend note par ailleurs des observations de la CNT et de la CNI, selon lesquelles les articles 611-A et 611-B de la CLT: i) assurent une grande liberté pour que la négociation collective permette de fixer des conditions de travail favorables pour toutes les parties; ii) sont conformes aux dispositions de la constitution brésilienne qui prévoient la possibilité de déroger par accord collectif à certains droits ainsi qu’à la jurisprudence du Tribunal suprême fédéral qui souligne la nécessité de respecter les accords conclus par les partenaires sociaux.; et iii) sont conformes aux conventions de l’OIT en la matière, tel qu’il résulte de l’examen par la Commission de la Conférence qui n’a relevé aucun motif d’incompatibilité avec la convention.

La commission prend note des éléments fournis par le gouvernement qui réitère, pour l’essentiel, les positions exprimées dans ses rapports précédents. La commission note que le gouvernement considère que: i) la réforme législative de 2017 renforce le rôle et la valeur de la négociation collective en accroissant son champ matériel d’intervention, ce qui est pleinement conforme aux finalités des conventions de l’OIT en la matière et particulièrement nécessaire dans le contexte d’une législation du travail excessivement détaillée; ii) la primauté reconnue aux accords et conventions collectifs sur la loi renforce la sécurité juridique de la négociation collective, élément indispensable au vu de la traditionnelle ingérence du pouvoir judiciaire brésilien et répond à une demande historique du mouvement syndical brésilien; iii) l’article 611-A de la CLT n’oblige en aucun cas à ce que les syndicats signent des accords qui écartent les dispositions légales protectrices, les partenaires sociaux pouvant choisir de continuer à être régis, lorsque cela est dans l’intérêt des parties, par les dispositions légales; iv) la réforme assure dans le même temps la protection de 30 droits contenus dans l’article 611-B de la CLT et auxquels la négociation collective ne peut déroger; v) aucune des 30 actions en justice intentées au niveau national contre la loi no 13467 n’a porté sur la négociation collective; vi) une situation où les négociations collectives pourraient uniquement déboucher sur des bénéfices additionnels pour les travailleurs découragerait la participation des employeurs à ces dernières; vii) après une baisse de 13,1 pour cent en 2018, le nombre de conventions et accords collectifs a commencé à croître lors des quatre premiers mois de l’année 2019 pour se rapprocher des niveaux antérieurs à la réforme; viii) tel que relevé dans une étude détaillée de la Fondation institut de recherche économique (FIPE), les contenus négociés sont favorables aux travailleurs et couvrent plus de thèmes qu’auparavant, ce qui démontre donc que l’hypothétique effet dissuasif de l’article 611-A sur la négociation collective ne s’est pas produit; et ix) la réforme de la législation du travail a été favorablement accueillie par la Banque mondiale, l’Organisation de coopération et de développement économiques et le Fonds monétaire international. La commission note enfin les affirmations du gouvernement selon lesquelles: i) il n’existe pas de fondement textuel à la position de la commission selon laquelle cette convention ainsi que la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, et la convention (nº 154) sur la négociation collective, 1981, auraient pour objectif général de promouvoir des conditions de travail plus favorables que celles prévues par la législation; et ii) l’utilisation des travaux préparatoires des conventions par la commission présente un caractère inapproprié.

La commission prend note des différents éléments fournis par le gouvernement ainsi que par les partenaires sociaux nationaux et internationaux. La commission relève en premier lieu l’indication du gouvernement selon laquelle, contrairement à la position exprimée par les organisations syndicales, le nombre d’accords et conventions collectifs signés est en train de rejoindre les niveaux antérieurs à la réforme législative de 2017. La commission souligne l’importance de continuer à disposer d’informations complètes à cet égard, tant sur le nombre d’accords et conventions signées que sur leur contenu. La commission relève également que le gouvernement et les organisations d’employeurs réitèrent que les articles 611-A et 611-B de la CLT promeuvent la négociation collective au sens de la convention en assurant une liberté accrue aux parties à la négociation et en garantissant dans le même temps que de nombreux droits ne peuvent être écartés par le biais de la négociation collective.

La commission rappelle à ce sujet que, sur la base des informations détaillées fournies par le gouvernement, la commission a relevé dans ses commentaires précédents que: i) la possibilité de dérogation aux dispositions protectrices de la législation par le biais de la négociation collective introduite par la loi no 13467 n’est effectivement pas absolue puisque l’article 611-B de la CLT établit une liste limitative de 30 droits fondés sur le contenu de la Constitution brésilienne, qui ne peuvent être écartés par le biais d’accords ou de conventions collectives; et ii) les facultés de dérogation à la législation par la négociation collective ouvertes par l’article 611-A de la CLT sont toutefois très étendues dans la mesure où, d’une part, cet article se réfère explicitement à 14 points qui couvrent de nombreux aspects de la relation de travail, et où, d’autre part, cette liste, contrairement à celle qui figure à l’article 611-B est uniquement indicative («entre autres»), la possibilité d’écarter des dispositions législatives protectrices par le biais de la négociation collective, étant ainsi érigée en principe général.

La commission rappelle qu’elle estime que, si des dispositions législatives ciblées portant sur des aspects spécifiques des conditions de travail et prévoyant, de manière circonscrite et motivée, la possibilité d’y déroger par la voie de la négociation collective peuvent être compatibles avec la convention, une disposition qui établirait une possibilité générale d’écarter les règles protectrices de la législation du travail au moyen de la négociation collective serait en revanche contraire à l’objectif de promouvoir la négociation collective libre et volontaire posé par l’article 4 de la convention. Tout en soulignant l’importance d’obtenir, dans toute la mesure possible, un accord tripartite sur les règles de base de la négociation collective, la commission prie donc de nouveau le gouvernement de prendre, en consultation avec les partenaires sociaux représentatifs, les mesures nécessaires pour réviser les articles 611-A et 611-B de la CLT de manière à encadrer plus précisément les situations où des clauses dérogatoires de la législation pourraient être négociées ainsi que la portée de ces dernières. Prenant par ailleurs note des indications du gouvernement sur l’accroissement des conventions et accords collectifs signés lors des quatre premiers mois de 2019, la commission prie ce dernier de continuer à fournir des informations sur l’évolution du nombre de conventions et accords collectifs conclus dans le pays, y compris sur les conventions et accords qui contiennent des clauses dérogatoires à la législation en précisant la nature et la portée de ces dernières.

Articulation entre la négociation collective et les contrats de travail individuels. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin d’assurer la mise en conformité avec la convention de l’article 444 de la CLT qui permet aux travailleurs titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur et qui perçoivent un salaire au moins deux fois supérieur au plafond des prestations du régime général de sécurité sociale de déroger, par le biais de leurs contrats de travail individuels, aux dispositions des conventions collectives applicables.

La commission note que le gouvernement manifeste à cet égard que l’article 4 de la convention ne se réfère pas aux contrats individuels de travail et qu’il réitère que l’article 444 de la CLT concerne un groupe très réduit de travailleurs, généralement des cadres supérieurs qui ne représentent qu’environ 0,25 pour cent de la population. La commission note également la position des organisations d’employeurs CNI et CNT qui estiment que les dispositions de l’article 444 étendent les possibilités de négociation des travailleurs considérés. La commission note enfin la position exprimée par les organisations syndicales nationales et internationales qui réclament l’abrogation de ladite disposition.

La commission rappelle à nouveau que l’obligation de promotion de la négociation collective posée par l’article 4 de la convention requiert que la négociation individuelle des clauses du contrat de travail ne puisse déroger aux droits et garanties fixées par les conventions collectives applicables, étant entendu que les contrats de travail peuvent toujours prévoir des conditions de travail et d’emploi plus favorables. La commission réitère également que ce principe est par ailleurs explicitement exprimé dans le paragraphe 3 de la recommandation (nº 91) sur les conventions collectives, 1951. Tout en soulignant de nouveau que les mécanismes de négociation collective sont en mesure de prendre en compte les besoins et intérêts spécifiques de catégories différenciées de travailleurs qui peuvent, si elles le souhaitent, être représentées par des organisations qui leur sont propres, la commission rappelle que la présente convention est pleinement applicable aux travailleurs couverts par l’article 444 de la CLT dans la mesure où, en vertu de ses articles 5 et 6, seuls peuvent être exclus de son champ d’application les membres de la police et des forces armées (article 5) ainsi que les fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat (article 6). La commission réaffirme en conséquence que la convention ne permet pas une exclusion de son champ d’application fondée sur le niveau de la rémunération des travailleurs. La commission prie donc à nouveau le gouvernement de prendre, après consultation des partenaires sociaux représentatifs concernés, les mesures nécessaires afin d’assurer la mise en conformité de l’article 444 de la CLT avec la convention. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toute avancée à cet égard.

Champ d’application de la convention. Travailleurs autonomes ou indépendants. Dans ses commentaires précédents, sur la base des observations d’organisations syndicales alléguant que l’extension de la définition des travailleurs indépendants découlant du nouvel article 442-B de la CLT aurait pour effet d’exclure une catégorie importante de travailleurs des droits reconnus par la convention, la commission avait invité le gouvernement à tenir des consultations avec toutes les parties concernées dans le but de garantir que les travailleurs autonomes ou indépendants soient autorisés à participer à une négociation collective libre et volontaire, tout en identifiant les adaptations appropriées à introduire aux mécanismes de négociation collective afin de faciliter leur application à ces catégories de travailleurs.

Indépendamment de la définition des travailleurs autonomes ou indépendants retenue par l’article 442-B de la CLT, la commission rappelle que tous les travailleurs, y compris les travailleurs autonomes ou indépendants, sont couverts par les dispositions de la convention. A cet égard, la commission accueille favorablement les indications du gouvernement selon lesquelles il résulte de l’article 511 de la CLT, qui reconnaît aux travailleurs autonomes le droit de se syndiquer, que ces derniers jouissent également du droit de négociation collective. La commission relève également à cet égard la position concordante exprimée par la CNT et de la CNI. Dans le même temps, la commission relève la demande formulée par la CSI et sept fédérations syndicales internationales pour que toutes les mesures soient prises afin d’assurer l’accès effectif des travailleurs autonomes et indépendants à la négociation collective libre et volontaire. La commission invite le gouvernement à fournir des exemples de conventions ou accords collectifs négociés par des organisations représentant des travailleurs autonomes ou indépendants ou, à tout le moins, dont le champ d’application couvre ces catégories de travailleurs.

Articulation entre les différents niveaux de la négociation collective. Ayant relevé que, selon l’article 620 de la CLT tel que révisé par la loi no 13467, les conditions établies dans les accords collectifs de travail (conclus au niveau d’une ou plusieurs entreprises) prévalent toujours sur celles contenues dans les conventions collectives de travail (conclues à un niveau plus large, telles qu’un secteur d’activité ou une profession), la commission avait prié le gouvernement d’indiquer de quelle manière est garanti le respect des engagements pris par les partenaires sociaux dans le cadre des conventions conclues au niveau du secteur d’activité ou de la profession et de fournir des informations sur l’impact de l’article 620 de la CLT sur le recours respectif à la négociation de conventions collectives et d’accords collectifs ainsi que sur le taux de couverture global de la négociation collective dans le pays.

La commission note que le gouvernement se limite à signaler à cet égard que l’objectif de l’article 620 de la CLT est de permettre la conclusion d’accords se situant au plus près des réalités quotidiennes des travailleurs et de l’entreprise. La commission relève également que la CNI et la CNT considèrent que la primauté accordée dans tous les cas aux accords collectifs sur les conventions collectives dotées d’un champ d’application plus large est pleinement conforme aux dispositions de la convention dans la mesure où cette dernière n’établit aucun ordre de préférence ou de hiérarchie entre les différents niveaux de négociation.

La commission rappelle à nouveau qu’il résulte de l’article 4 de la convention que la négociation collective doit être promue à tous les niveaux et que, selon le principe général énoncé au paragraphe 3(1) de la recommandation no 91, toute convention collective devrait lier ses signataires ainsi que les personnes au nom desquelles elle est conclue. Constatant l’absence de réponses du gouvernement à cet égard, la commission prie à nouveau le gouvernement: i) d’indiquer de quelle manière est garanti le respect des engagements pris par les partenaires sociaux dans le cadre des conventions conclues au niveau de la branche ou de la profession; et ii) de fournir des informations sur l’impact de l’article 620 de la CLT sur le recours respectif à la négociation de conventions collectives et d’accords collectifs ainsi que sur le taux de couverture global de la négociation collective dans le pays.

Article 4. Promotion de la négociation collective libre et volontaire. Soumission des conventions collectives à la politique économique et financière. La commission rappelle que, depuis des années, elle souligne la nécessité d’abroger l’article 623 de la CLT en vertu duquel sont déclarées nulles et non avenues les dispositions d’une convention ou d’un accord qui seraient contraires aux normes régissant la politique économique et financière du gouvernement ou la politique salariale en vigueur. A ce sujet, soulignant que l’article 4 de la convention exige de promouvoir la négociation collective libre et volontaire, la commission avait rappelé que: i) les pouvoirs publics peuvent élaborer des mécanismes de discussions et d’échanges en vue d’inciter les parties à la négociation à tenir compte volontairement de considérations relatives à la politique économique et sociale du gouvernement et à la sauvegarde de l’intérêt général; et ii) les restrictions à la négociation collective sur les questions économiques ne devraient être possibles que dans des circonstances exceptionnelles, c’est-à-dire dans des cas de difficultés graves et insurmontables, en vue du maintien des emplois et de la continuité des entreprises et des institutions. En l’absence de réponse du gouvernement sur cette question et relevant que la réforme de 2017 de la législation du travail n’a pas éliminé l’article précité, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation dans le sens indiqué et de communiquer des informations dans son prochain rapport sur toute mesure prise à cet égard.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.