Observation (CEACR) - adoptée 2019, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 - Colombie (Ratification: 1976)

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Observation

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La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) reçues le 1er septembre 2019, des observations conjointes de la Centrale unitaire des travailleurs de Colombie (CUT) et de la Confédération des travailleurs de Colombie (CTC) reçues le 1er septembre 2019, des observations de la Confédération générale du travail (CGT) reçues le 5 septembre 2019 et des observations conjointes de la CSI, de la Confédération syndicale des Amériques (CSA), de la CUT et de la CTC reçues le 1er septembre 2017. La commission note que ces observations portent sur des questions qu’elle traite dans la présente observation ainsi que sur des allégations de violation de la convention dans la pratique, en particulier de plaintes pour licenciements antisyndicaux dans le secteur privé. La commission prend note des réponses du gouvernement à ces observations.

La commission prend note des observations conjointes de l’Association colombienne des pilotes de ligne (ACDAC), de la CTC et de la CSI, reçues le 22 mars 2019 et de la réponse correspondante du gouvernement. La commission prend également note des observations de la Fédération internationale des ouvriers du transport (FIT) et de ses organisations affiliées: ACDAC, l’Association colombienne des auxiliaires de vol (ACAV) et le Syndicat des travailleurs du transport aérien colombien (SINTRATAC), reçues le 4 septembre 2019 et qui concernent, d’une part, les faits faisant l’objet du cas no 3316 du Comité de la liberté syndicale et, d’autre part, des questions examinées dans le présent commentaire.

La commission prend enfin note des observations conjointes de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) et de l’Association nationale des employeurs de Colombie (ANDI) reçues le 30 août 2019, qui portent sur des questions traitées dans la présente observation.

Article 1 de la convention. Protection adéquate contre la discrimination antisyndicale. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que la CUT, la CTC et la CGT dénonçaient l’absence de mécanismes permettant d’assurer une protection adéquate contre la discrimination antisyndicale, et indiquaient notamment ce qui suit: i) la lenteur et l’inefficacité de l’examen par le ministère du Travail des plaintes administratives dans le domaine du travail; ii) l’absence, à l’exception de la procédure visant à lever l’immunité syndicale applicable aux dirigeants syndicaux uniquement, de mécanisme judiciaire rapide de protection contre les actes de discrimination et d’ingérence antisyndicales; et iii) le manque de protection par le ministère public (Fiscalía General de la Nación) dans le cadre de l’application de l’article 200 du Code pénal qui érige en infraction un certain nombre d’actes antisyndicaux. Compte tenu de ce qui précède, la commission avait invité le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, à entamer un examen d’ensemble des mécanismes de protection contre la discrimination antisyndicale, en vue de prendre les mesures nécessaires pour garantir une protection adéquate.

La commission prend note à cet égard que, dans leurs observations les plus récentes, les centrales syndicales nationales réitèrent leurs précédentes allégations, et que la CUT et la CTC affirment en particulier ce qui suit: i) les délais utilisés par l’administration du travail pour examiner les plaintes administratives du travail sont excessivement longs – il est arrivé que plus de 1 400 jours s’écoulent sans que l’administration ne se prononce; ii) ces longs délais peuvent être particulièrement préjudiciables à la protection des droits syndicaux puisque, en vertu de l’article 52 du Code de procédure administrative et du contentieux administratif, la faculté des autorités d’imposer des sanctions expire au bout de trois ans; iii) le Plan national de développement récemment approuvé contient des dispositions susceptibles de compromettre davantage l’efficacité de l’action de l’inspection du travail.

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement sur les initiatives institutionnelles prises pour lutter contre la violence antisyndicale et sur l’application de l’article 200 du Code pénal, lesquelles sont actuellement examinées dans le cadre de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. La commission note également que le gouvernement ajoute dans ses commentaires aux observations des centrales syndicales que: i) afin d’améliorer les procédures et les délais des enquêtes administratives menées par les inspecteurs du travail, des outils techniques d’inspection ont été conçus pour promouvoir l’uniformisation des procédures d’enquête et de sanction; et ii) les dispositions récemment adoptées modifiant la procédure de sanction administrative en matière de travail, qui sont critiquées par les centrales syndicales, visent à décongestionner les recours administratifs en matière de travail en suspendant la procédure administrative lorsque les personnes faisant l’objet d’une enquête s’engagent à mettre en œuvre les mesures correctives requises dans un délai raisonnable. Tout en prenant bonne note de ces informations, la commission observe que le gouvernement fournit des éléments limités sur l’inefficacité alléguée de l’intervention de l’administration du travail dans les cas de plaintes pour discrimination antisyndicale, qu’il ne se prononce pas sur le rôle des tribunaux du travail à cet égard et qu’il ne fait pas référence à la réalisation d’un examen d’ensemble des mécanismes existants de protection contre la discrimination antisyndicale. Rappelant le caractère fondamental de la protection contre la discrimination antisyndicale pour l’exercice effectif de la liberté syndicale, la commission prie instamment le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, d’entreprendre dès que possible un examen d’ensemble des mécanismes de protection contre la discrimination antisyndicale, afin de prendre les mesures nécessaires pour garantir une protection adéquate. La commission veut croire que le gouvernement indiquera les progrès réalisés à cet égard dans son prochain rapport.

Articles 2 et 4. Pactes collectifs avec des travailleurs non syndiqués. La commission rappelle que, depuis 2003, elle prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les accords collectifs avec des travailleurs non syndiqués (pactes collectifs) ne puissent être conclus qu’en l’absence d’organisations syndicales. La commission note que le gouvernement réaffirme que, conformément à la législation et à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle: i) tant les pactes collectifs (conclus avec des travailleurs non syndiqués) que les conventions collectives (conclues avec des organisations syndicales) sont des instruments de négociation collective, étant entendu que la reconnaissance du droit de négociation collective ne devrait pas exclure les travailleurs non syndiqués; ii) l’employeur est libre de conclure des pactes collectifs avec les travailleurs non syndiqués, sauf s’il existe un syndicat représentant au moins un tiers du personnel; et iii) les conditions négociées dans les pactes collectifs et dans les conventions collectives doivent être égales afin d’éviter la discrimination antisyndicale et de ne pas enfreindre le principe de l’égalité. La commission note que le gouvernement ajoute que: i) il existe 639 pactes collectifs en vigueur dans le pays en 2019; ii) le nombre de pactes collectifs adoptés par an a été réduit de 53 pour cent entre 2015 (372 pactes adoptés) et 2018 (198); iii) 115 pactes collectifs ont été déposés de janvier à septembre 2019; iv) la résolution 3783 du 29 septembre 2017 du ministère du Travail a confié à l’Unité des enquêtes spéciales du ministère du Travail des fonctions d’enquête sur les abus en matière de pactes collectifs; et v) l’Unité des enquêtes spéciales du ministère du Travail a mené au sujet de 27 cas des enquêtes pour recours abusif à des pactes collectifs (parmi ces cas, 22 cas en sont au stade de l’enquête préliminaire, 3 au stade de l’inculpation, 1 à celui des conclusions du tribunal et 1 dans lequel une sanction a été prononcée. La commission note aussi que l’ANDI est d’accord avec le gouvernement, et estime par ailleurs que les travailleurs devraient être libres de choisir la forme d’association qu’ils souhaitent pour négocier collectivement. De plus, l’ANDI souligne que les pactes collectifs ne peuvent pas être utilisés dans le but d’éviter l’affiliation syndicale.

La commission note également que la CGT déclare ce qui suit: i) bien que les pactes collectifs soient régis par les mêmes dispositions du Code du travail (CST) que les conventions collectives en ce qui concerne la négociation collective, dans la plupart des cas cette négociation n’a pas lieu, le pacte étant rédigé directement par l’entreprise ou par son personnel de confiance; ii) les pactes collectifs sont habituellement encouragés pour empêcher l’organisation autonome des travailleurs en syndicat, et, une fois conclus, ils ont habituellement pour effet de réduire considérablement le nombre de travailleurs syndiqués; iii) malgré la jurisprudence de la Cour constitutionnelle à cet égard, l’administration du travail et le ministère public (Fiscalía General de la Nación) refusent d’enquêter sur les plaintes de pratique antisyndicale lorsque les pactes collectifs sont appelés «plans volontaires d’avantages», affirmation rejetée par le gouvernement dans ses commentaires aux observations des centrales syndicales. La commission note enfin que la CUT et la CCT affirment aussi que 68 plaintes administratives du travail ont été déposées pour recours abusif aux pactes collectifs entre 2014 et 2017. Parmi ces cas, 35 ont été classés, 24 en sont encore au stade de l’enquête, et des sanctions ont été prononcées dans seulement 9 cas.

Constatant qu’aucun progrès n’a été accompli dans la prise en compte de ses commentaires, la commission se voit obligée de rappeler une fois de plus que, en vertu de l’article 4 de la convention, les sujets de négociation collective sont, d’une part, les employeurs ou leurs organisations et, d’autre part, les organisations de travailleurs, ces dernières présentant des garanties d’autonomie que d’autres formes de regroupement pourraient ne pas offrir. En conséquence, la commission a toujours considéré que la négociation directe entre l’entreprise et des groupes de travailleurs non syndiqués, et non avec des organisations de travailleurs, lorsque celles-ci existent, n’est pas conforme à la promotion de la négociation collective prévue à l’article 4 de la convention. En outre, au vu de la situation de différents pays, la commission a constaté que, dans la pratique, la négociation des conditions de travail et d’emploi avec des groupes qui ne réunissent pas les garanties nécessaires pour être considérés comme des organisations de travailleurs peut être utilisée pour décourager l’exercice de la liberté syndicale et affaiblir l’existence d’organisations de travailleurs qui ont la capacité de défendre de manière autonome les intérêts des travailleurs pendant la négociation collective. Au vu de ce qui précède, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la conclusion d’accords collectifs avec des travailleurs non syndiqués (pactes collectifs) ne soit possible qu’en l’absence d’organisations syndicales. La commission prie le gouvernement d’indiquer tout progrès réalisé à cet égard.

Article 4. Champ personnel de la négociation collective. Apprentis. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir que la législation n’exclut pas la rémunération des apprentis du champ de la négociation collective. La commission note que le gouvernement déclare ce qui suit: i) la loi no 789 de 2002 qui a créé le contrat d’apprentissage détermine clairement que les apprentis sont des étudiants et non pas des travailleurs; ii) par conséquent. le contrat d’apprentissage n’est pas un contrat de travail mais un contrat spécial dans le cadre du droit du travail qui est soumis à ses propres normes et non aux dispositions du CST; et iii) dans son arrêt C-038 de 2004, la Cour constitutionnelle a considéré que les apprentis n’étaient pas des travailleurs au sens strict et que l’exclusion de leur rémunération du champ de la négociation collective constituait une restriction proportionnée à l’obligation légale qu’ont les entreprises d’engager un certain nombre d’apprentis. Notant que, selon l’arrêt susmentionné, les apprentis peuvent négocier individuellement leur rémunération, et rappelant à nouveau que la convention n’exclut pas les apprentis de son champ d’application et que les parties à la négociation devraient donc pouvoir décider d’inclure la question de leur rémunération dans leurs accords collectifs, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir que la législation n’exclut pas la rémunération des apprentis du champ de la négociation collective.

Champ de la négociation collective. Exclusion des pensions de retraite. La commission rappelle que, à l’instar du Comité de la liberté syndicale dans le cas no 2434, elle a eu l’occasion à différentes reprises de se prononcer au sujet de l’impact de la réforme de l’article 48 de la Constitution de la Colombie, en vertu de l’acte législatif no 01 de 2005, sur l’application de cette convention et de la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981. Dans son dernier commentaire, rappelant que la mise en place par voie législative d’un système général et obligatoire de pensions de retraite est compatible avec la négociation collective dans le cadre d’un système complémentaire, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour ne pas interdire aux parties à la négociation collective, tant dans le secteur privé que public, d’améliorer les pensions par le biais de prestations complémentaires.

La commission note que le gouvernement déclare que l’acte législatif no 1 de 2005 interdit, depuis son entrée en vigueur, d’établir dans des pactes, des conventions collectives du travail, des sentences arbitrales ou tout autre acte juridique, des conditions de pension différentes de celles établies dans les dispositions du système général de pension. Cette interdiction n’empêche pas les parties à la négociation collective, tant dans le secteur privé que dans le secteur public, d’améliorer les pensions au moyen de prestations complémentaires grâce à l’épargne volontaire, étant donné que cela ne crée pas des conditions de pension différentes de celles prévues par le système, mais que cela améliore, par l’effort individuel, le capital nécessaire pour obtenir une meilleure pension. La commission prend bonne note de ces indications et prie le gouvernement de fournir des exemples concrets de conventions collectives prévoyant des prestations complémentaires de retraite.

Promotion de la négociation collective dans le secteur public. La commission note avec satisfaction que le gouvernement indique qu’un nouvel accord national de l’Etat a été conclu avec toutes les centrales du pays. Il bénéficie à 1 200 000 travailleurs du secteur public et prévoit une augmentation des salaires supérieure de 1,32 pour cent à l’inflation pour 2019 et 2020, ainsi que plusieurs autres avancées aux niveaux national et sectoriel. La commission note que les trois centrales syndicales nationales (de leur côté, la CUT et la CTC signalent certaines difficultés au niveau des entités locales) se félicitent des progrès importants de la négociation collective dans le secteur public, et que ces progrès sont dus à l’existence d’une négociation à plusieurs niveaux avec des effets erga omnes au niveau national. Selon ces centrales, ces mécanismes devraient être étendus à la négociation collective dans le secteur privé.

Promotion de la négociation collective dans le secteur privé. La commission rappelle que, dans ses commentaires précédents, elle avait noté avec préoccupation le très faible niveau de la couverture de la négociation collective dans le secteur privé dont faisaient état les centrales syndicales nationales. La commission avait également pris note de leur indication selon laquelle un ensemble d’insuffisances et de restrictions, tant en droit que dans la pratique, a conduit à l’absence totale de la négociation collective à des niveaux supérieurs à celui de l’entreprise, d’où un très faible taux de couverture de la négociation collective dans le secteur privé. La commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour promouvoir le recours à la négociation collective, conformément à la convention.

La commission note que le gouvernement indique ce qui suit: i) selon les données des registres syndicaux, détaillés par secteur d’activité et direction territoriale, 781 conventions collectives sont en vigueur dans le secteur privé; ii) 268 conventions collectives ont été déposées entre janvier et septembre 2019; ii) le ministère du Travail n’a pas encore mis en place de système pour déterminer le taux de couverture de la négociation collective, mais, avec l’appui du Canada et du Bureau, il élabore actuellement un système d’enregistrement des pactes collectifs, des contrats syndicaux et des conventions collectives qui permettra de disposer de ces informations; iii) les dispositions du CST relatives à l’extension des conventions collectives démontrent que l’on peut négocier valablement par secteur d’activité économique; iv) bien qu’il n’existe pas de norme spécifique régissant la négociation au niveau des branches, il existe dans le pays un cas réussi de négociation collective dans le secteur bananier, dans la région d’Urabá, qui couvre 15 000 des 17 600 travailleurs concernés; et v) avec l’assistance technique de la Plate-forme des organisations sociales pour le travail décent et du Bureau, la CUT et la CTC ont lancé à la fin du deuxième semestre 2018 un vaste projet de diffusion de la négociation collective articulée sur plusieurs niveaux (negociación multinivel). La commission note aussi que, selon le gouvernement, en vue de doter les syndicats d’une forte capacité de négociation et d’assurer la rapidité et l’efficacité de ces processus, il a proposé de modifier le décret no 089 de 2014, qui promeut la négociation unifiée dans l’entreprise, afin de rendre obligatoire la présentation d’un cahier de revendications unique et de former une seule commission de négociation, composée de membres de toutes les organisations syndicales. La commission note que le gouvernement fait remarquer qu’il a soumis pour commentaires la modification proposée au Bureau et qu’il mène actuellement des consultations tripartites sur le contenu de la modification.

La commission note également que la CUT et la CTC déclarent dans leur dernière observation que: i) selon les estimations de l’Ecole nationale syndicale, seulement 1,75 pour cent des personnes occupant un emploi et 3,67 pour cent des salariés sont couverts par une convention collective; ii) l’absence de réglementation de la négociation collective au niveau de la branche dans le secteur privé rend son application impossible dans la pratique, ce qui contribue de manière décisive à ce que ce taux de couverture soit très faible; et iii) le Comité de l’emploi, du travail et des affaires sociales de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a demandé au gouvernement de promouvoir un système de négociation à deux niveaux en développant les normes sur la négociation sectorielle du CST.

Notant avec regret que, d’après les données fournies par les centrales syndicales, le niveau de couverture de la négociation collective dans le secteur privé reste très faible, la commission observe qu’il existe à cet égard un contraste important avec la situation dans le secteur public. La commission rappelle que: i) en vertu de l’article 4 de la convention, il incombe au gouvernement de prendre des mesures appropriées aux conditions nationales, si nécessaire, pour encourager et promouvoir le développement et l’utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire entre les employeurs et les organisations d’employeurs d’une part, et les organisations de travailleurs d’autre part, en vue de régler par ce moyen les conditions d’emploi; ii) en vertu de l’article 5, paragraphe 2 d), de la convention no 154, que la Colombie a ratifiée, le gouvernement doit veiller à ce que la négociation collective ne soit pas entravée par suite de l’inexistence de règles régissant son déroulement ou de l’insuffisance ou du caractère inapproprié de ces règles.

Tout en se félicitant de l’initiative du gouvernement visant à canaliser et à rationaliser le processus de négociation collective dans l’entreprise dans un contexte de pluralisme syndical, la commission estime nécessaire que le gouvernement aborde dès que possible, en consultation avec les partenaires sociaux, tous les aspects qui pourraient entraver la promotion efficace de la négociation collective dans le secteur privé, et qui sont mentionnés dans ses commentaires sur l’application de la convention. Encouragée par les résultats obtenus dans le secteur public, la commission prie le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, de prendre dès que possible toutes les mesures, y compris législatives si nécessaire, pour promouvoir, à tous les niveaux appropriés, la négociation collective dans le secteur privé. La commission prie le gouvernement d’indiquer les progrès réalisés et rappelle qu’il peut recourir à l’assistance technique du Bureau.

Résolution des conflits. Commission spéciale de traitement des conflits déférés à l’OIT (CETCOIT). La commission prend note des informations fournies par le gouvernement et l’ANDI sur le fonctionnement de la CETCOIT, organe tripartite chargé du règlement des différends concernant la liberté syndicale et la négociation collective. La commission note avec intérêt que le gouvernement indique ce qui suit: i) de 2012 à 2017, la CETCOIT a examiné 191 cas et conclu 123 accords; ii) après la nomination à l’unanimité d’un nouveau facilitateur en avril 2018, la CETCOIT poursuit de manière effective ses activités, et a examiné 24 cas en 2018 et conclu 14 accords; et iii) de 2012 à 2019, la CETCOIT a obtenu la conclusion d’accords dans 63 pour cent des cas examinés. La commission note que l’ANDI déclare que la CETCOIT est un exemple de bonne pratique en matière de dialogue social qui reflète la volonté de tous les acteurs tripartites d’avancer dans la recherche de solutions aux différends. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations à ce sujet.

Notant que, dans son rapport sur l’application de la convention no 87, le gouvernement indique que la sous-commission des affaires internationales de la Commission permanente de concertation sur les politiques salariales et du travail donnera suite aux observations formulées par la commission d’experts sur l’application des conventions ratifiées par la Colombie, la commission exprime l’espoir que les travaux de la sous-commission permettront d’accélérer les diverses mesures demandées par la commission pour donner pleinement application à la convention. La commission rappelle que le gouvernement peut demander l’assistance technique du Bureau à cet égard.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2021.]