Observation (CEACR) - adoptée 2019, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Guatemala (Ratification: 1952)

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Observation

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La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) reçues le 1er septembre 2019. La commission note que ces observations portent sur des questions examinées dans le présent commentaire, ainsi que sur des allégations de violation de la convention dans la pratique au sujet desquelles la commission prie le gouvernement de transmettre ses commentaires.

La commission prend également note des observations du Comité de coordination des associations de l’agriculture, du commerce, de l’industrie et de la finance (CACIF), présentées avec l’appui de l’Organisation internationale des employeurs et reçues le 1er septembre 2019, qui portent sur des questions examinées par la commission dans le présent commentaire.

La commission prend finalement note des réponses du gouvernement aux observations de 2018 de la CSI, du Mouvement populaire autonome et syndical guatémaltèque et de Global Unions du Guatemala. Ces réponses ont été prises en compte par la commission, lors de l’examen des différentes questions soulevées dans le présent commentaire.

Suivi de la décision adoptée par le Conseil d’administration à sa 334e session relative à la clôture de la procédure de plainte ouverte au titre de l’article 26 de la Constitution de l’OIT alléguant l’inexécution de la convention

La commission prend note des discussions qui ont eu lieu lors de 337e session du Conseil d’administration (octobre-novembre de 2019) concernant les nouvelles mesures prises aux fins de la mise en œuvre complète et durable de la feuille de route adoptée en 2013, dans le cadre du suivi de la plainte présentée en 2012 en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT alléguant l’inexécution de la convention.

La commission note que le Conseil d’administration, conformément à ce qu’il a fixé à sa session de novembre 2018, a décidé que cette question donnerait lieu à une deuxième discussion en 2020. La commission note également que, dans le cadre des échanges qui ont eu lieu au sein du Conseil d’administration, un projet de coopération technique élaboré par le Bureau (en consultation avec les mandants tripartites du pays) pour appuyer la mise en œuvre intégrale de la feuille de route sera soumis aux donateurs internationaux dans les meilleurs délais.

Droits syndicaux et libertés publiques

La commission constate avec regret que depuis 2005 elle est saisie, comme le Comité de la liberté syndicale, d’allégations afférentes à de graves actes de violence, y compris de nombreux meurtres, commis contre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes, allégations qui ont également trait à l’impunité entourant ces actes. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement dans son rapport sur l’application de la convention, ainsi que des éléments contenus dans les rapports que le gouvernement, d’une part, et le Mouvement populaire autonome et syndical guatémaltèque et de Global Unions au Guatemala, de l’autre, ont présentés au Conseil d’administration en septembre 2019. La commission note également que le Comité de la liberté syndicale a examiné, à sa session d’octobre-novembre 2019, le cas no 2609 qui concerne des plaintes dénonçant des actes de violence antisyndicale, dont 90 homicides de membres du mouvement syndical intervenus entre 2004 et 2018 (voir cas no 2609, 391e rapport du Comité de la liberté syndicale, paragr. 270 à 302).

Tout en renvoyant à l’examen de ce cas par le Comité de la liberté syndicale pour une analyse détaillée de la situation de la violence antisyndicale dans le pays, ainsi que les mesures prises par les autorités publiques à cet égard, la commission souligne que: i) depuis son dernier commentaire, deux condamnations d’auteurs matériels de deux assassinats commis en 2017 et 2018 ont été prononcées en juillet 2019, le gouvernement indiquant que l’un des assassinats a eu lieu dans le contexte de nombreuses procédures administratives et judiciaires pour non-respect de la législation sociale et syndicale; ii) les 90 assassinats de membres du mouvement syndical signalés restent cependant, pour la plupart, impunis à ce jour, puisque 20 condamnations ont été prononcées pour 18 homicides; iii) le gouvernement continue de faire état des efforts institutionnels déployés pour faire la lumière sur tous les homicides et actes de violence antisyndicale et les punir, en soulignant à cet égard l’importance de l’Unité spéciale d’enquête du ministère public et de la Sous-commission tripartite sur l’exécution de la feuille de route; iv) le Mouvement syndical et populaire autonome guatémaltèque et Global Unions au Guatemala dénoncent un recul dans la politique de protection menée par le ministère de l’Intérieur; et v) bien que le gouvernement continue de faire état des mesures de protection accordées à des membres du mouvement syndical, il s’agit de mesures établissant un périmètre de sécurité et non des mesures de sécurité personnelle, sauf pour deux cas en 2018 et un cas en 2019, et que le nombre de demandes de protection présentées par des membres du mouvement syndical a largement baissé en 2019.

La commission note par ailleurs avec une profonde préoccupation que, dans ses observations, la CSI dénonce l’assassinat, le 24 novembre 2018, d’un autre membre du mouvement syndical, M. Edras Ezequiel De La Rosa Morales, dirigeant du Syndicat des travailleurs et travailleuses de l’enseignement secondaire à distance de Santa Rosa (SINTRAT-SR). La CSI affirme que l’on ne connaît pas les motifs du crime mais que la victime était un dirigeant reconnu du syndicat de l’enseignement secondaire à distance qui s’employait activement à faire respecter les droits du travail dans le secteur de l’éducation publique. La commission note également que la CSI dénonce: i) la tentative d’assassinat dont ont fait l’objet M. Joviel Acevedo Esteban, dirigeant du Syndicat des travailleurs de l’éducation du Guatemala (STEG) et Hermelindo Cux du Comité de l’Unidad campesina; et ii) les intimidations dont aurait fait l’objet, le 9 août 2018, Mme Mirna Nij, Secrétaire générale de la Fédération des syndicats de femmes du Guatemala. Rappelant que les droits syndicaux ne peuvent être exercés que dans un climat exempt de violence, de pressions ou de menaces de quelque nature que ce soit contre les syndicalistes et qu’il incombe aux gouvernements de veiller au respect de ce principe, la commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur ces différentes allégations et de veiller à ce que les personnes victimes de menaces et d’intimidation bénéficient, sans délai, de toutes les mesures de protection appropriées.

A la lumière de ces éléments et tout en prenant dûment note des mesures que le gouvernement continue de prendre et de la difficulté d’élucider les meurtres les plus anciens examinés, la commission exprime sa profonde préoccupation devant la persistance du degré élevé d’impunité et la dénonciation de nouveaux actes de violence antisyndicale. La commission prie donc de nouveau instamment le gouvernement de continuer de prendre et d’intensifier sans délai les mesures nécessaires visant à: i) enquêter sur tous les actes de violence perpétrés à l’encontre de dirigeants syndicaux et de syndicalistes, afin d’établir les responsabilités et de sanctionner les auteurs et les instigateurs de ces actes, en tenant compte de l’activité syndicale des victimes; et ii) octroyer rapidement et efficacement une protection aux dirigeants syndicaux et syndicalistes en situation de danger. En ce qui concerne les mesures concrètes requises pour atteindre ces objectifs, la commission renvoie aux recommandations formulées par le Comité de la liberté syndicale dans le cas no 2609.

Problèmes d’ordre législatif

Articles 2 et 3 de la convention. La commission rappelle que, depuis de nombreuses années, elle prie le gouvernement de prendre des mesures aux fins de la modification des dispositions législatives suivantes:

-l’article 215 c) du Code du travail, qui impose de réunir la majorité absolue des travailleurs d’un secteur déterminé pour pouvoir constituer un syndicat de branche; (à cet égard, dans son précédent commentaire, la commission avait pris note avec préoccupation de l’indication des organisations syndicales selon laquelle la conjonction de l’impossibilité de créer des syndicats de branche conformément aux prescriptions de l’article 215 c) et de l’impossibilité, dans les petites entreprises, qui représentent la quasi-totalité des sociétés guatémaltèques, de créer un syndicat tant que 20 travailleurs ne sont pas réunis à cette fin, comme le prévoit le Code du travail, fait que la grande majorité des travailleurs du pays ne peuvent bénéficier du droit de se syndiquer;
-les articles 220 et 223 du Code du travail, qui imposent d’être guatémaltèque d’origine et travailleur de l’entreprise ou du secteur d’activité économique correspondant pour pouvoir être élu dirigeant syndical;
-l’article 241 du Code du travail, qui prévoit que la grève doit être déclarée par la majorité des travailleurs et non par la majorité des votants;
-l’article 4, alinéas d), e) et g) du décret no 71-86 dans sa teneur modifiée par le décret législatif no 35-96 du 27 mars 1996, qui prévoit la possibilité d’imposer un arbitrage obligatoire dans des services qui ne sont pas des services essentiels, et qui comporte d’autres obstacles à l’exercice du droit de grève;
-les articles 390, alinéa 2, et 430 du Code pénal et le décret no 71-86, qui prévoient à l’égard des fonctionnaires et des travailleurs de certaines entreprises des sanctions d’ordre professionnel, civil et pénal en cas de grève.

En outre, la commission rappelle qu’elle demande, depuis de nombreuses années, au gouvernement de prendre des mesures pour que plusieurs catégories de travailleurs du secteur public (engagés sur la base de la ligne budgétaire no 029 et d’autres lignes budgétaires) bénéficient des garanties prévues par la convention.

Dans son commentaire antérieur, la commission avait pris note avec intérêt de la conclusion d’accords tripartites signés en février et août 2018, portant sur divers aspects des réformes nécessaires pour mettre la législation en conformité avec la convention. La commission avait exprimé l’espoir que le gouvernement serait prochainement en mesure d’annoncer l’adoption, sollicitée depuis de nombreuses années, d’une législation qui respecte pleinement les obligations prévues par la convention.

La commission note que le gouvernement rappelle que: i) il avait présenté le projet de loi no 5199 dans l’objectif de mettre la législation en conformité avec la présente convention, et avec la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949; et ii) il avait été demandé au président de la Commission du travail du Congrès de la République de mettre en suspens la discussion en séance plénière du Congrès concernant le projet de loi no 5199 pour faciliter un accord tripartite sur les réformes susmentionnées, et c’est pourquoi, depuis août 2017, le Congrès de la République attend que les partenaires sociaux parviennent à ce consensus. Le gouvernement ajoute que, lors de la réunion de la Commission nationale tripartite de juillet 2019, et sur la base des accords conclus en février et août 2018, le ministère du Travail a souligné l’importance d’adopter un calendrier pour traiter les questions législatives pour lesquelles un accord tripartite est toujours nécessaire (syndicats de branche et certains aspects du droit de grève).

La commission note que le CACIF, pour sa part, réitère son engagement à l’égard de la mise en œuvre de la feuille de route et de la composante liée à la réforme législative. Tout en soutenant la position exprimée par le groupe des employeurs au sein des différents organes de l’OIT, selon laquelle le droit de grève ne figure dans aucune convention de l’OIT, le CACIF indique être toujours disposé à parvenir, de manière tripartite, à une proposition de réforme répondant aux intérêts nationaux en la matière.

La commission note également que, dans le rapport présenté à l’occasion de la discussion qui a eu lieu lors de la 337e session du Conseil d’administration, le Mouvement populaire autonome et syndical guatémaltèque et Global Unions au Guatemala ont affirmé qu’aucun progrès n’avait été réalisé au cours de l’année écoulée concernant les réformes législatives prévues dans la feuille de route et en particulier que: i) les tentatives engagées dans le cadre de la Commission nationale tripartite, y compris par des fonctionnaires du BIT, se sont heurtées au désintérêt des employeurs et du gouvernement; ii) il n’est donc toujours pas accepté que les personnes puissent s’organiser en syndicats par secteur ou industrie, que les étrangers puissent jouir de la liberté syndicale, que les personnes directement intéressées puissent décider de faire grève et qu’il soit possible de négocier au niveau sectoriel.

La commission constate avec regret qu’il ressort de ce qui précède que, depuis ses derniers commentaires, aucun progrès concret n’a été accompli dans l’élaboration et l’adoption d’une législation visant à mettre la législation en conformité avec la convention. Soulignant à la fois l’importance des accords conclus de manière tripartite en 2018 et la nécessité de régler enfin les divergences majeures constatées il y a plusieurs décennies entre la législation et la convention, la commission espère que les mandants tripartites reprendront dès que possible le dialogue sur les questions restant en suspens. La commission prie instamment le gouvernement, en tenant compte des résultats de ce dialogue, de prendre les mesures nécessaires pour adopter une législation pleinement conforme à la convention. La commission espère vivement que le prochain rapport du gouvernement fera état de progrès substantiels.

Application de la convention dans la pratique

Enregistrement d’organisations syndicales. Dans ses précédents commentaires, tout en prenant note en particulier de l’enregistrement de syndicats par métier, la commission avait prié de nouveau le gouvernement d’approfondir et de concrétiser le dialogue avec les organisations syndicales, afin de revoir et de faciliter la procédure d’enregistrement des syndicats. La commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle, à la suite des recommandations formulées par le Comité de la liberté syndicale en octobre 2015 dans le cas no 3042, il n’y a plus d’obstacles à la liberté d’enregistrement des organisations syndicales. Le gouvernement déclare spécifiquement que: i) sur un total de 36 demandes reçues cette année-là, 34 organisations syndicales ont été enregistrées en 2018 (20 dans le secteur public et 14 dans le secteur privé); ii) sur les six demandes reçues entre le 1er janvier 2019 et le 29 avril 2019, six organisations syndicales ont été enregistrées (cinq dans le secteur public et une dans le secteur privé); iii) il a élaboré et diffusé, après l’avoir présenté lors d’une réunion tripartite en décembre 2018, un document intitulé «livret syndical» pour fournir des informations efficaces aux travailleurs qui souhaitent créer une organisation syndicale; et iv) en mai 2019, il a invité les travailleurs à discuter du processus de constitution d’organisations syndicales. La commission note que le gouvernement ajoute enfin qu’il serait important de savoir précisément s’il y a des cas particuliers de syndicats en formation qui pourraient rencontrer des difficultés à se faire enregistrer.

La commission note cependant que, dans leur rapport présenté au Conseil d’administration en septembre 2019, le Mouvement syndical et populaire autonome guatémaltèque et Global Unions au Guatemala indiquent que: i) le Guatemala est toujours le pays d’Amérique latine où le taux de syndicalisation est le plus bas (1,5 pour cent); ii) selon les chiffres fournis par le gouvernement dans son rapport au Conseil d’administration, l’enregistrement de nouveaux syndicats a connu un net recul en 2018 et 2019 par rapport aux années précédentes; iii) il faut comparer le nombre de syndicats enregistrés en 2019 au nombre beaucoup plus élevé de demandes déposées cette année; et iv) les éléments susmentionnés montrent que le ministère du Travail continue d’imposer des exigences complexes et de légalité douteuse en matière d’enregistrement. Notant que les points de vue du gouvernement et des organisations syndicales divergent à cet égard, la commission invite à nouveau le gouvernement et les organisations syndicales à faire progresser sensiblement le dialogue sur la simplification de la procédure d’enregistrement des syndicats. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout progrès réalisé à cet égard et lui rappelle une fois encore qu’il peut solliciter l’assistance technique du Bureau.

Résolution des conflits en matière de liberté syndicale et de négociation collective. En ce qui concerne le fonctionnement de la Sous-Commission de la médiation et du règlement des conflits de la Commission nationale tripartite, la commission renvoie aux commentaires qu’elle a formulés concernant l’application de la convention no 98.

Campagne de sensibilisation sur la liberté syndicale et la négociation collective. Dans ses commentaires antérieurs, après avoir pris note d’une série de mesures prises ou envisagées, la commission avait prié instamment le gouvernement, en collaboration avec les partenaires sociaux, de prendre toutes les mesures nécessaires pour que la campagne de sensibilisation à la liberté syndicale et à la négociation collective, prévue dans la feuille de route de 2013, bénéficie d’une visibilité significative dans les principaux médias du pays. La commission note que le gouvernement ne fait plus état de la diffusion de la campagne de sensibilisation par le biais des réseaux sociaux officiels, du Diario de Centroamérica et d’une station de radio, et qu’il se contente d’indiquer qu’il a soumis à la Commission nationale tripartite deux propositions de communiqués de presse sur le respect des conventions nos 87 et 98. Le gouvernement a indiqué être toujours en attente des commentaires des organisations syndicales sur le contenu de ces propositions. La commission note également que, dans leur rapport de septembre 2019 au Conseil d’administration, les centrales syndicales guatémaltèques déclarent qu’aucun progrès n’a été réalisé dans l’élaboration de campagnes de sensibilisation et d’information sur la liberté syndicale.

La commission constate avec regret que, depuis son dernier commentaire, aucun progrès significatif n’a été réalisé en ce qui concerne l’élaboration de la campagne de sensibilisation sur la liberté syndicale et la négociation collective. Soulignant à la fois la contribution importante que la Commission nationale tripartite et ses membres tripartites devraient apporter à cet égard, ainsi que la responsabilité qui incombe en dernier ressort au gouvernement de veiller à ce que les engagements pris dans le cadre de la feuille de route soient effectivement tenus, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement, en collaboration avec les partenaires sociaux, de prendre toutes les mesures nécessaires pour que la campagne de sensibilisation à la liberté syndicale et à la négociation collective bénéficie d’une visibilité significative dans les principaux médias du pays.

Dans ce contexte, la commission espère que, dans le cadre de la mise en œuvre de la décision du Conseil d’administration de novembre 2018, le gouvernement, avec la participation des partenaires sociaux au sein de la Commission nationale tripartite sur les relations professionnelles et la liberté syndicale, et l’assistance technique du Bureau, prendra les mesures nécessaires pour remédier sans délai aux violations graves de la convention que la commission constate depuis de nombreuses années.