Observation (CEACR) - adoptée 2019, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 122) sur la politique de l'emploi, 1964 - Espagne (Ratification: 1970)

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La commission prend note des observations formulées par la Confédération syndicale de commissions ouvrières (CCOO) et de l’Union générale des travailleurs (UGT), reçues respectivement les 2 et 7 août 2018. La commission prend note également des observations de la Confédération espagnole des organisations d’employeurs (CEOE) jointes au rapport du gouvernement. De plus, elle prend note des réponses du gouvernement à ces observations dans son rapport.

Articles 1 et 2 de la convention. Tendances du marché du travail et application de la politique active de l’emploi. La commission prend note de l’adoption, le 15 décembre 2017, de la Stratégie espagnole d’activation de l’emploi (EEAE) 2017 2020, qui détermine la politique d’activation du Système national de l’emploi (SNE) pour les prochaines années, et établit un système de mesures d’incitation qui relie les résultats des évaluations des politiques de l’emploi au financement des Communautés autonomes (CCAA). L’EEAE 2017 2020 prévoit cinq objectifs stratégiques pour les services et programmes des Services publics de l’emploi (SPE): i) promouvoir l’activation et l’amélioration de l’employabilité des jeunes; ii) renforcer l’emploi en tant que principal instrument d’insertion sociale; iii) promouvoir une offre de formation destinée à un marché du travail en mutation; iv) améliorer les résultats des SPE en modernisant les instruments du SNE; et v) aborder globalement les politiques d’activation en établissant des cadres de collaboration avec les employeurs, les partenaires sociaux et d’autres acteurs publics et privés. L’EEAE est l’un des trois instruments de coordination du SNE, avec le système d’information des SPE et les Plans annuels de politique de l’emploi (PAPE). A ce sujet, la commission prend note également de l’adoption, le 27 mars 2018, du PAPE pour 2018, qui fixe les objectifs à atteindre en 2018 et prévoit les services et programmes de politiques pour l’activation de l’emploi que l’on propose de confier aux SPE, ainsi que les indicateurs qu’ils utilisent pour évaluer le degré de réalisation de ces objectifs. Le plan s’inscrit dans un contexte plus large de réformes introduites dans le cadre du Semestre européen, lequel inclut le Programme national de réforme (PNR) de 2018. La commission prend note également des informations fournies par le gouvernement au sujet de l’impact de la stratégie précédente (EEAE 2014 2016). En particulier, le gouvernement indique que, grâce à l’EEAE 2014 2016 et à l’amélioration de l’économie espagnole, le nombre de personnes occupant un emploi (dont 388 500 personnes âgées de moins de 30 ans) est passé à 2 098 600, le nombre de chômeurs a diminué pour s’établir à 2 201 600 et le taux de chômage a baissé de 9,55 points de pourcentage. Le gouvernement ajoute que la proportion de demandeurs d’emploi inscrits aux SPE qui ont trouvé un emploi, dans le nombre total de demandeurs d’emploi, est passée de 38,4 pour cent en 2013 à 48,2 pour cent en 2016. En ce qui concerne les tendances du marché du travail, la commission note, d’après l’Enquête sur la population active (EPA) de l’Institut national de statistique (INE), que le taux d’emploi est passé de 49,27 pour cent au troisième trimestre de 2017 à 50,18 pour cent au troisième trimestre de 2018, tandis que le taux d’activité a diminué de 58,92 pour cent à 58,73 pour cent. Le taux de chômage a diminué aussi, de 16,38 pour cent à 14,55 pour cent. Néanmoins, dans ses observations, la CCOO indique qu’une part significative de la diminution du nombre des chômeurs tient à la baisse de la population active. De plus, la CCOO souligne que la majorité des emplois créés l’ont été dans des secteurs très peu productifs et qu’ils continuent d’être précaires et de mauvaise qualité. A ce sujet, la CCOO affirme que les contrats qui sont conclus continuent d’être pour la plupart des contrats temporaires, et signale que 95 pour cent des contrats étaient temporaires ou à temps partiel en 2017. La CCOO déclare aussi que la durée moyenne des contrats temporaires est de plus en plus courte et que le nombre de contrats temporaires de courte voire de très courte durée augmente, ainsi que la rotation de la main-d’œuvre. Dans sa réponse, le gouvernement indique que, bien que le nombre de contrats qui sont conclus sont le plus souvent temporaires, en 2017, pour la première fois depuis le début de la reprise économique, la création nette d’emplois salariés dans le cadre d’un contrat à durée indéterminée (263 900) a dépassé celle d’emplois salariés au titre d’un contrat temporaire (222 900). La commission note que, selon les organisations de travailleurs, les politiques de l’emploi n’ont pas les ressources suffisantes et ont été élaborées sans que l’on connaisse l’évaluation de l’impact des politiques précédentes sur le marché du travail, ce qui empêche d’identifier de possibles lacunes dans leur application. Les organisations de travailleurs affirment également que les PAPE sont évalués au moyen d’un système d’indicateurs qui sert uniquement à répartir parmi les CCAA les ressources budgétaires destinées aux politiques actives, en fonction des objectifs des CCAA. Les organisations de travailleurs ajoutent que ce système d’évaluation ne permet pas d’évaluer l’impact des politiques de l’emploi et n’intègre pas une perspective de genre. La CCOO, l’UGT et la CEOE demandent une évaluation systématique de l’impact des politiques de l’emploi afin d’allouer des ressources aux mesures qui s’avèrent plus efficaces pour améliorer l’employabilité et l’insertion professionnelle. La commission prie le gouvernement de fournir une évaluation, menée en consultation avec les partenaires sociaux, de l’impact des mesures de l’emploi sur la réalisation des objectifs de la convention et, en particulier, de la manière dont ces mesures ont contribué à ce que les bénéficiaires obtiennent un emploi à plein temps, productif et durable. La commission prie également le gouvernement de continuer à communiquer des informations statistiques actualisées sur l’évolution du marché du travail, en particulier sur les taux de population active, d’emploi et de chômage, ventilées par sexe et par âge.

Emploi des jeunes. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de fournir une évaluation, effectuée en concertation avec les partenaires sociaux, des mesures en faveur de l’emploi pour que l’on puisse constater les résultats concrets obtenus grâce à la Stratégie pour l’apprentissage et l’emploi des jeunes et au Système de garantie pour les jeunes, en particulier pour les jeunes peu qualifiés. Toutefois, le gouvernement n’a pas fourni d’informations à ce sujet. La commission note que, selon l’EPA, le taux d’emploi des jeunes de moins de 25 ans est passé de 25,64 pour cent au troisième trimestre de 2017 à 26,27 pour cent au troisième trimestre de 2018, tandis que le taux de chômage est descendu de 35,97 pour cent à 33 pour cent. Au cours de la même période, le taux d’activité de ce groupe d’âge est passé de 40,04 pour cent à 39,21 pour cent. Le gouvernement indique que l’EEAE 2017 2020 a entre autres objectifs stratégiques celui de promouvoir ce système pour améliorer l’employabilité et l’insertion des jeunes de moins de 30 ans qui ne sont ni à l’école ni dans l’emploi. A ce sujet, le gouvernement indique que la mise en œuvre de ce programme se poursuit. Le programme a pour objectif de garantir que l’ensemble des jeunes de moins de 30 ans reçoivent une offre d’emploi, de formation continue ou de stage au cours des quatre mois qui suivent la fin des études formelles ou la perte de l’emploi. Le gouvernement ajoute que les modifications apportées au Système national de garantie pour les jeunes ont permis d’accroître le nombre de bénéficiaires inscrits, lequel a atteint 1 096 798 jeunes en mars 2018, dont 470 032 ont trouvé un emploi, soit un taux d’employabilité de 43 pour cent. Toutefois, la CCOO affirme que, s’il est vrai que les statistiques de l’emploi des jeunes se sont améliorées ces dernières années, cela est dû en grande partie à la baisse de la population jeune qui cherche activement un emploi ou à l’émigration, si bien que les indicateurs du chômage et de l’emploi s’améliorent. Le gouvernement indique également que cette baisse tient aussi à l’évolution de la pyramide des âges, et ajoute que le nombre d’inactifs démotivés âgés de moins de 30 ans au deuxième trimestre de 2018 était de 46 pour cent inférieur à celui du deuxième trimestre de 2014. Par ailleurs, la CCOO affirme que l’on n’a pas encore pris de mesures pour définir, avec les partenaires sociaux, la Stratégie espagnole d’entrepreneuriat des jeunes 2017 2020 et un programme de formation et de transmission des connaissances dans l’emploi au moyen d’un contrat relais, cela pour élaborer un statut de stage non rémunéré et mettre au point un programme intégral de politiques de l’emploi pour les jeunes non qualifiés, en améliorant notamment les services d’orientation. L’UGT signale que, souvent, les jeunes accèdent à leur premier emploi dans le cadre d’un contrat temporaire (en 2017, il y avait 2 338 800 salariés âgés de moins de 30 ans liés par un contrat temporaire, soit 57 pour cent de l’ensemble des salariés ayant ce type de contrat) et dans des conditions précaires. L’UGT affirme que les initiatives visant à créer des emplois pour les jeunes, comme la Garantie pour les jeunes, s’appuient sur la précarisation des conditions de travail des jeunes. A ce sujet, la commission note que, selon le rapport de 2018 sur l’Espagne élaboré par la Commission européenne dans le cadre du Semestre européen (SWD (2018) 207 final), il y a encore des difficultés pour appliquer la Garantie pour les jeunes, notamment pour entrer en contact avec les jeunes qui ne travaillent pas, ne font pas d’études et ne suivent pas non plus une formation («ninis»), et qui sont les plus vulnérables. Autre difficulté: la capacité restreinte des SPE de proposer des plans d’action personnalisés et de transmettre des offres de qualité adaptées au profil de leurs bénéficiaires jeunes. Enfin, les organisations de travailleurs indiquent que la Commission déléguée du Système de garantie pour les jeunes a présenté des informations aux partenaires sociaux sur la portée du programme mais que, même si cela constitue un progrès, les informations présentées ne sont pas suffisantes. A ce sujet, la CEOE souligne que, pour évaluer l’impact de ces mesures, il faut disposer de davantage d’informations sur les initiatives concrètes élaborées avec les bénéficiaires de ce programme et sur leur incidence en termes d’insertion ou d’amélioration de leur employabilité. La commission prie donc à nouveau le gouvernement de fournir une évaluation, menée en consultation avec les partenaires sociaux, des mesures en faveur de l’emploi, pour que l’on puisse constater les résultats concrets obtenus grâce aux mesures prises pour promouvoir l’emploi des jeunes, en particulier des jeunes peu qualifiés, notamment ceux qui ne travaillent pas et ne suivent pas non plus une formation («ninis»).

Chômeurs de longue durée. En réponse aux commentaires précédents de la commission, le gouvernement indique que, d’après des données de l’EPA, en 2017 52,5 pour cent des chômeurs étaient des chômeurs de longue durée, parmi lesquels 73 pour cent recherchaient un emploi depuis plus de deux ans. Le taux du chômage de longue durée s’accroît chez les personnes âgées de plus de 55 ans, dont la situation est souvent aggravée par leur faible niveau de qualifications. Le gouvernement fait état de la mise en œuvre du Programme d’action conjoint pour les chômeurs de longue durée qui a été adopté en 2016 et qui, pour accélérer leur retour à l’emploi, prévoit l’élaboration d’itinéraires personnalisés à des fins d’insertion qui sont fonction du profil professionnel de ces chômeurs. De plus, le Programme d’activation pour l’emploi a été renouvelé et le taux de chômage requis pour reconduire automatiquement le Programme de requalification professionnelle (PREPARA) a été ramené de 20 à 18 pour cent. Ces deux programmes visent les chômeurs de longue durée qui bénéficient d’une prestation économique subordonnée à leur participation à des politiques actives de l’emploi. La commission note également, à la lecture du rapport susmentionné de 2018 de la Commission européenne sur l’Espagne, que l’efficacité des politiques d’activation axées sur ce groupe de travailleurs dépend en grande partie de la capacité des services publics autonomes de l’emploi, ainsi que de leur coordination avec les employeurs et les services sociaux, lesquels s’améliorent mais lentement. Selon ce rapport, s’il est vrai que le taux de sortie du chômage des chômeurs de longue durée est passé de 8,6 pour cent en 2013 à 10,7 pour cent en 2015, seulement 8,7 pour cent de l’ensemble des chômeurs de longue durée inscrits avaient souscrit un accord d’insertion professionnelle en 2016 (contre une moyenne de 56,2 pour cent dans l’Union européenne (UE)). La CCOO note que, d’après des données du Service public de l’emploi de l’Etat (SEPE), 1,66 million de chômeurs sont exclus du système de protection contre le chômage, et seulement 58 pour cent des chômeurs inscrits (52 pour cent de femmes et 62 pour cent d’hommes) bénéficient d’une forme ou d’une autre de protection. La CCOO ajoute que, par conséquent, les niveaux de pauvreté restent très élevés. Elle indique que, au premier trimestre 2018, on comptait 1 241 800 foyers dont tous les membres actifs étaient sans emploi et que, en 2017, 1 103 000 personnes n’avaient aucun revenu (salaire, pension ou allocation). Par ailleurs, l’UGT fait observer que les politiques de l’emploi ne suffisent pas pour faire face au chômage structurel. A ce sujet, l’UGT souligne la nécessité de prendre des mesures pour inciter les chômeurs inactifs à se rendre dans les services publics de l’emploi, de développer des services d’orientation proposant des itinéraires personnalisés et de conclure un accord d’insertion qui indiquera les droits et les devoirs des personnes sans emploi mais aussi des organismes qui leur assurent des services. La commission prie à nouveau le gouvernement de présenter, avec la participation des partenaires sociaux, une évaluation de l’impact des mesures prises pour faciliter le retour au marché du travail des chômeurs de longue ou de très longue durée.

Politiques et programmes d’enseignement et de formation professionnelle. En réponse aux commentaires précédents de la commission, le gouvernement mentionne à nouveau la loi no 30/2015 du 9 septembre qui régit le système de formation professionnelle pour l’emploi en milieu rural. Cette loi a entre autres objectifs celui de garantir l’exercice du droit à la formation des travailleurs, des employeurs et des chômeurs, en particulier les plus vulnérables. Le gouvernement fait état de l’adoption du décret royal no 694/2017 du 3 juillet, qui développe la loi susmentionnée. La commission prend note des informations contenues dans le rapport du gouvernement sur les différentes modalités de formation qui sont appliquées, par exemple la formation programmée par les entreprises, l’offre de formation aux travailleurs ayant un emploi et aux travailleurs sans emploi. En ce qui concerne les programmes de formation destinés aux chômeurs, le gouvernement indique qu’on prévoit la programmation, assortie de la présentation d’un rapport non contraignant des organisations d’employeurs et de travailleurs les plus représentatives, d’une offre de formation pour les chômeurs adaptée à leurs besoins individuels de formation, mais aussi aux besoins du système productif, afin qu’ils acquièrent les compétences demandées sur le marché du travail et qu’ils améliorent leur employabilité. Outre leur participation à ces programmes, les chômeurs pourront également participer à l’offre de formation pour les travailleurs ayant un emploi. Par ailleurs, la commission note, à la lecture du rapport susmentionné de la Commission européenne, que les diplômés de l’enseignement supérieur ont des difficultés pour trouver un emploi approprié et que tant la surqualification que la sous-qualification sont habituelles en Espagne. La proportion de diplômés de l’enseignement supérieur occupés à des postes de travail qui ne requièrent pas un niveau éducatif supérieur était de 39,7 pour cent en 2016 (la moyenne de l’Union européenne était alors de 23,5 pour cent). Enfin, la commission prend note des observations des partenaires sociaux sur les programmes d’éducation et de formation professionnelle, lesquels seront examinés dans le cadre de l’application de la convention (no 142) sur la mise en valeur des ressources humaines, 1975. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations détaillées sur les mesures prises ou envisagées, en collaboration avec les partenaires sociaux, pour améliorer le niveau de qualifications et coordonner les politiques d’éducation et de formation avec les éventuelles possibilités d’emploi, en particulier des groupes défavorisés ou vulnérables.

Article 3. Consultations des partenaires sociaux. En réponse aux commentaires précédents de la commission, le gouvernement indique que l’EEAE 2017 2020 est le fruit du dialogue et du consensus avec les partenaires et les CCAA, dans le cadre de diverses entités où ils sont représentés, par exemple les conférences sectorielles et le Groupe de dialogue social du Plan de choc pour l’emploi. Toutefois, la CCOO dénonce l’inobservation du droit à être informé et consulté par le biais des organes de participation et de consultation où les partenaires sociaux sont représentés. La CCOO affirme que le Conseil général du Système national de l’emploi ne les a pas convoqués. L’UGT affirme de son côté que cet article de la convention continue d’être enfreint puisqu’il n’y a pas de participation réelle à l’élaboration, l’évaluation et l’application des politiques. Enfin, la CEOE souligne à nouveau que les partenaires sociaux ne peuvent pas formuler d’observations avant l’élaboration du PNR et qu’ils demandent de participer plus activement à l’élaboration, l’application et l’évaluation du PNR. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations détaillées sur la manière dont on veille à ce que les partenaires sociaux puissent participer activement à l’élaboration, l’application et l’évaluation des politiques de l’emploi.