Observation (CEACR) - adoptée 2017, publiée 107ème session CIT (2018)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Cambodge (Ratification: 1999)

Autre commentaire sur C087

Observation

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La commission prend note des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) reçues le 1er septembre 2017.

La commission prend note des commentaires par lesquels le gouvernement répond aux observations formulées en 2016 par la Confédération syndicale internationale (CSI) qui affirmait qu’un grand nombre de dirigeants et activistes syndicaux avaient été inculpés au pénal pour les activités syndicales qu’ils menaient depuis 2014, et dénonçait une augmentation du nombre des injonctions et ordres de réquisition délivrés contre des syndicats et des travailleurs pendant des conflits du travail dans le but d’entraver les activités des syndicats et les actions collectives. Le gouvernement déclare qu’il passe tous les cas en revue séparément afin de voir s’ils étaient fondés juridiquement et s’ils sont clos. S’agissant des cas pour lesquels la procédure n’est pas terminée, il déclare qu’il rendra compte des résultats une fois que les jugements définitifs seront prononcés. La commission prend également note des observations reçues de la CSI le 1er septembre 2017 sur des questions faisant l’objet du présent commentaire et qui allèguent aussi de plusieurs violations de la convention dans la pratique, en s’appuyant sur ses précédentes observations, et dénoncent le traitement des activités syndicales comme des délits pénaux donnant lieu à du harcèlement, des arrestations et de longues procédures devant une justice dont l’indépendance est mise en doute. Les allégations de la CSI portent en outre sur l’utilisation de contrats à court terme pour mettre fin à l’emploi de dirigeants syndicaux et de syndicalistes afin d’affaiblir les syndicats actifs. De plus, selon la CSI, l’avant projet de loi sur les salaires minima (2016) contient des dispositions qui interdisent les activités syndicales légitimes. La commission note avec préoccupation la gravité de ces allégations et prie la commission de faire connaître ses commentaires sur les observations de la CSI de 2016 et 2017, en particulier sur les cas spécifiques mentionnés et sur l’issue de toute procédure judiciaire qui serait toujours en cours, ainsi que sur les allégations de l’usage étendu de contrats de courte durée dans le but de fragiliser la liberté syndicale, et le projet de loi sur le salaire minimum érigeant en délit des activités syndicales légitimes ayant pour sujet la discussion et la fixation du salaire minimum.

La commission prend également note du rapport de la mission de contacts directs (MCD) qui s’est rendue dans le pays du 27 au 31 mars à la demande de la Commission de l’application des normes de la Conférence formulée en juin 2016.

Suite donnée à la discussion de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 106e session, juin 2017)

La commission prend note de la discussion qui s’est tenue à la Commission de la Conférence en juin 2017 concernant l’application de la convention par le Cambodge. La commission note que, dans ses conclusions, la Commission de la Conférence priait le gouvernement: i) de s’assurer que la liberté syndicale peut être exercée dans un climat exempt d’intimidations et de violences contre les travailleurs, les employeurs et leurs organisations respectives; ii) de fournir à la commission d’experts les rapports des trois commissions chargées d’enquêter sur les assassinats de dirigeants syndicaux et sur les actes de violence perpétrés à leur encontre, et de veiller à ce que les auteurs et les responsables de ces crimes soient traduits devant la justice; iii) de veiller à ce que tout acte de discrimination antisyndicale fasse rapidement l’objet d’une enquête et, s’il est avéré, à ce que des voies de recours appropriées soient prévues et des sanctions dissuasives appliquées; iv) de poursuivre la révision de la loi sur les syndicats, en étroite consultation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs, afin de trouver des solutions compatibles avec la convention no 87; v) de s’assurer que les travailleurs peuvent enregistrer des syndicats au moyen d’une procédure simple, objective et transparente; vi) de garantir que les enseignants, les fonctionnaires, les travailleurs domestiques et les travailleurs de l’économie informelle sont protégés en droit et dans la pratique conformément à la convention no 87; vii) de s’assurer que tous les syndicats ont le droit de représenter leurs membres devant le conseil d’arbitrage; viii) d’achever, en consultation avec les organisations de travailleurs et d’employeurs, les textes de loi et réglementations proposés sur les conflits du travail conformément à la convention no 87, de façon à ce que le système de règlement des conflits du travail repose sur une base légale solide lui permettant de concilier équitablement les intérêts et les besoins des travailleurs et des employeurs concernés par les conflits; et ix) d’élaborer une feuille de route pour définir des actions assorties de délais afin de mettre en œuvre les conclusions de la Commission de la Conférence.

La commission note que le gouvernement indique que le ministère du Travail et de la Formation professionnelle a convoqué une réunion tripartite le 25 août afin de discuter de mesures à prendre pour appliquer les conclusions de la Commission de la Conférence, laquelle a débouché sur une feuille de route préparée en concertation avec les partenaires sociaux. Après le dépôt de son rapport, le gouvernement a soumis un projet de feuille de route au BIT en lui demandant de l’examiner et de lui apporter une assistance technique. La commission s’attend à ce que, par un dialogue social achevé et avec l’aide du Bureau, la feuille de route soit bientôt finalisée pour donner pleinement effet aux conclusions de la Commission de la Conférence et, à cet égard, elle attire l’attention du gouvernement sur les questions abordées ci-dessous.

Droits syndicaux et libertés publiques

Meurtres de syndicalistes. S’agissant de la recommandation qu’elle fait depuis longtemps de procéder à des enquêtes complètes et indépendantes sur les meurtres des dirigeants syndicaux Chea Vichea et Ros Sovannareth (en 2004) et Hy Vuthy (en 2007), la commission avait précédemment pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle une Commission interministérielle avait été créée en août 2015 afin de mener rapidement des enquêtes approfondies sur ces affaires pénales et qu’un groupe de travail tripartite dépendant du secrétariat de la commission avait été constitué par la suite afin de permettre aux organisations d’employeurs et de travailleurs de communiquer des informations en rapport avec l’enquête et de formuler leurs commentaires sur les conclusions de la commission. La commission note que le gouvernement indique qu’il n’a pas été en mesure de boucler les enquêtes en raison des difficultés qu’il a rencontrées, notamment le manque de collaboration des familles des victimes, mais qu’il est déterminé à prendre toutes les mesures qui s’imposent et qu’il continuera à ne ménager aucun effort pour conclure les enquêtes et traîner les coupables et les instigateurs devant la justice. La commission note dans les conclusions de l’examen par le Comité de la liberté syndicale du cas no 2318 (383e rapport, octobre 2017) que le Commissariat national de la police a créé un groupe d’enquête en 2015, que la Commission interministérielle s’est réunie une deuxième fois en janvier 2017 et qu’aucune avancée n’a été signalée dans le fonctionnement du groupe de travail tripartite. La commission se doit d’exprimer sa profonde préoccupation devant l’absence de progrès concrets dans les enquêtes.

Rappelant la nécessité de conclure les enquêtes et de traduire les auteurs et les instigateurs de ces crimes en justice afin de mettre un terme à la situation d’impunité qui prévaut dans le pays en matière de violence contre des syndicalistes, la commission prie instamment les autorités compétentes de prendre toutes les mesures nécessaires afin d’accélérer la procédure d’enquête et prie avec fermeté le gouvernement de tenir les partenaires sociaux dûment informés de l’évolution de la situation et de rendre compte des progrès tangibles.

Incidents durant une manifestation en janvier 2014. Dans ses précédentes observations, la commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur toutes conclusions et recommandations formulées par les trois commissions créées à la suite des incidents survenus lors des manifestations et des grèves des 2 et 3 janvier 2014, qui ont entraîné des violences graves et des attaques, des décès et l’arrestation de travailleurs, et sur les allégations de vices de procédure dans le déroulement des procès qui ont suivi. Elle notait aussi que la CSI affirmait que les commissions créées pour enquêter sur les incidents ne sont pas crédibles, qu’il reste nécessaire de procéder à une enquête indépendante sur ces événements et que les personnes responsables des actes de violence – qui ont provoqué le décès de cinq manifestants et l’arrestation injustifiée de 23 travailleurs – doivent répondre de leurs actes. La commission note que le gouvernement déclare que les conclusions des trois commissions ont été communiquées aux juridictions compétentes pour qu’elles y donnent suite et qu’il ne sera pas en mesure de les produire tant que la procédure judiciaire ne sera pas terminée. Elle note également que, dans les conclusions du cas no 2318 (383e rapport, octobre 2017), le Comité de la liberté syndicale a prié instamment le gouvernement: i) de préciser si les allégations spécifiques d’homicides, d’agressions physiques et d’arrestations de travailleurs protestataires suite à la manifestation de janvier 2014 font l’objet d’une enquête dans le cadre des commissions d’investigation mentionnées et, le cas échéant, de fournir les conclusions des commissions à ce sujet; et ii) dans le cas où les enquêtes en cours ne porteraient pas sur ces questions, de diligenter une enquête indépendante sur ces graves allégations sans délai et de l’informer des résultats de cette enquête ainsi que des mesures prises en conséquence. La commission note en outre que la MCD, rappelant qu’il est important de fournir une assistance et de dispenser une formation aux forces de police afin d’assurer le respect total des droits syndicaux, a rappelé au gouvernement qu’il pouvait solliciter l’assistance technique du BIT dans le but, par exemple, d’élaborer des principes directeurs, un code de bonnes pratiques ou un manuel sur le traitement des actions collectives et de protestation. Rappelant que l’intervention de la police devrait être proportionnée à la menace pour l’ordre public et que les autorités compétentes devraient recevoir des instructions adéquates de façon à éviter le danger d’un usage disproportionné de la force lorsqu’elles tentent de contrôler les manifestations susceptibles de porter atteinte à l’ordre public, la commission invite le gouvernement à envisager de solliciter l’assistance technique du Bureau en rapport avec la formation des forces de police dans le but, par exemple, d’élaborer des principes directeurs, un code de bonnes pratiques ou un manuel sur l’attitude à avoir lors d’actions collectives et de protestation.

Questions législatives

Article 2 de la convention. Droits des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. La commission note que le gouvernement déclare que la liberté syndicale est garantie à tous les travailleurs par le biais de deux textes de loi: i) la loi sur les syndicats, qui s’applique au secteur privé, y compris les travailleurs domestiques et les travailleurs de l’économie informelle qui répondent aux critères de cette loi pour la création d’un syndicat; et ii) la loi sur les associations et les organisations non gouvernementales (LAONG), qui prescrit le droit des juges, des enseignants et autres fonctionnaires de se syndiquer, mais aussi des travailleurs domestiques et des travailleurs de l’économie informelle qui ne remplissent pas les conditions de la loi sur les syndicats. Le gouvernement indique aussi que d’autres mesures seront prises par le biais de la feuille de route afin de mettre en œuvre les conclusions de la Commission de la Conférence. La commission doit rappeler à nouveau que certaines dispositions de la LAONG contreviennent aux droits que la convention reconnaît aux fonctionnaires en matière de liberté syndicale car elle ne reconnaît pas aux associations de fonctionnaires le droit de rédiger des statuts et un règlement, le droit d’élire des représentants, le droit d’organiser des activités et de formuler des programmes sans l’ingérence des autorités publiques ni le droit de s’affilier à des fédérations ou confédérations, y compris à l’échelon international, et soumet l’enregistrement de ces associations à l’autorisation du ministère de l’Intérieur. Tout en notant que le gouvernement a indiqué à la MCD que cet enregistrement ne peut être refusé que s’il met en danger ou affecte de façon négative la sécurité publique ou l’ordre public, la commission doit rappeler que ces motifs donnent aux autorités un pouvoir discrétionnaire incompatible avec l’article 2 de la convention et souligne à cet égard les conclusions de la Commission de la Conférence de 2017 selon lesquelles la procédure d’enregistrement doit être simple, objective et transparente. La commission note en outre que la MCD a observé dans ses conclusions que les organisations et associations de travailleurs sont particulièrement inquiètes: i) du manque de protection des droits syndicaux des enseignants (mentionnant en particulier les sanctions et menaces contre des enseignants qui cherchent à s’organiser); et ii) des difficultés rencontrées par les travailleurs domestiques et les travailleurs de l’économie informelle en général lorsqu’ils veulent créer des syndicats ou s’y affilier, du fait que la loi sur les syndicats préconise un modèle de syndicat d’entreprise, dont les conditions sont très difficiles à remplir pour ces travailleurs, et n’autorise pas la création de syndicats de secteur ou par profession. En outre, la commission note que la CSI affirme que l’absence de toute structure de représentation sectorielle se traduit par la privation du droit de s’organiser pour des centaines de milliers de travailleurs de l’économie informelle). En conséquence, la commission se voit une fois de plus obligée de prier instamment le gouvernement de prendre des mesures appropriées, en concertation avec les partenaires sociaux, pour faire en sorte que les fonctionnaires, y compris les enseignants, qui ne sont pas couverts par la loi sur les syndicats, puissent pleinement bénéficier de leur liberté d’association telle que conférée par la convention et que la législation soit modifiée en conséquence. Elle encourage en outre le gouvernement à promouvoir la jouissance pleine et effective de ces droits par les travailleurs domestiques et les travailleurs de l’économie informelle et, à cette fin, à soumettre à des consultations tripartites dans le contexte de l’application de la feuille de route destinée à donner effet aux conclusions de la Commission de la Conférence la possibilité d’autoriser la formation de syndicats par secteur ou profession.

Article 3. Droit d’élire librement des représentants. Conditions à respecter pour les dirigeants, les gestionnaires et les responsables de l’administration des syndicats. Dans ses précédents commentaires, la commission priait le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier les articles 20, 21 et 38 de la loi sur les syndicats qui fixent comme conditions pour voter, être candidat à une élection ou occuper un poste de direction ou de gestion dans une organisation de travailleurs ou d’employeurs d’avoir atteint l’âge de 18 ans révolus, de savoir lire et écrire et de signer une déclaration disant qu’ils n’ont jamais été condamnés pour un délit pénal. La commission note que le gouvernement déclare que les critères d’âge et d’alphabétisation sont indispensables pour assurer le bon fonctionnement des syndicats de travailleurs. Il indique aussi qu’un mineur émancipé et sain d’esprit jouit, aux termes du Code civil de la capacité juridique complète et est traité comme s’il avait atteint l’âge minimum légal (18 ans). La commission se félicite de ce que le gouvernement indique que de plus amples discussions auront lieu avec les partenaires sociaux, comme elle l’a recommandé. S’agissant de l’âge minimum et des critères d’alphabétisation, la commission rappelle une fois encore qu’elle estime que sont incompatibles avec la convention les obligations que le candidat aux élections syndicales soit majeur ou sache lire et écrire (voir étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 104). Prenant dûment note du fait que le gouvernement indique que la procédure d’émancipation du Code civil prévoit déjà la possibilité de reconnaître la pleine capacité juridique à des mineurs, la commission considère que le gouvernement pourrait supprimer le critère de la majorité de la loi sur les syndicats pour les mineurs qui ont atteint l’âge minimum légal d’admission à l’emploi salarié (les personnes de 15 ans, aux termes de l’article 177 de la loi sur le travail). En outre, la commission rappelle qu’elle considère qu’une condamnation pour un acte qui, par sa nature, ne met pas en cause l’intégrité de l’intéressé et ne présente pas de risques véritables pour l’exercice des fonctions syndicales ne doit pas constituer un motif de disqualification (voir étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 106). La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre, dans le cadre des consultations en cours sur l’application de la loi sur les syndicats, les mesures nécessaires pour modifier les articles 20, 21 et 38 de cette loi afin: i) de garantir le droit des mineurs qui ont atteint l’âge minimum obligatoire pour exercer un emploi salarié de présenter leur candidature à des fonctions syndicales; ii) de supprimer l’obligation de lire et d’écrire le khmer comme critère d’éligibilité; et iii) de garantir le respect plein et entier du principe précité concernant la disqualification pour une fonction syndicale en cas de délit pénal.

Article 4. Dissolution des organisations représentatives. Dans ses précédents commentaires, la commission demandait au gouvernement de modifier le paragraphe 2 de l’article 28 de la loi sur les syndicats qui prévoit la dissolution automatique d’un syndicat en cas de fermeture complète de l’entreprise ou de l’établissement. La commission note que le gouvernement déclare que cette disposition n’est pas contraire à la convention puisqu’elle n’envisage pas la dissolution automatique du syndicat provoquée par la fermeture de son entreprise ou établissement et ne constitue pas une décision de l’autorité administrative. La commission observe à cet égard qu’un syndicat peut avoir un intérêt légitime à poursuivre ses activités après la dissolution de l’entreprise concernée (par exemple pour défendre d’éventuelles revendications de ses membres). Rappelant que la dissolution d’une organisation de travailleurs ou d’employeurs ne peut être décidée que dans le cadre des procédures définies par ses statuts, ou par un jugement d’un tribunal, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier en conséquence l’article 28 de la loi sur les syndicats en supprimant son paragraphe 2.

Motifs de demande de dissolution par un tribunal. Dans son précédent commentaire, la commission demandait au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 29 de la loi sur les syndicats, qui accorde à toute partie concernée ou à 50 pour cent du nombre total de membres du syndicat et de l’association d’employeurs le droit de déposer au tribunal du travail une demande de dissolution. La commission note que le gouvernement déclare que cette disposition a pour but d’assurer la liberté syndicale ainsi que la démocratie et les droits des adhérents, et elle rappelle que seule la justice est pleinement habilitée à dissoudre un syndicat à partir d’une plainte. La commission rappelle à nouveau que la seule manière pour les membres de demander la dissolution doit être celle prévue dans les statuts de l’organisation. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 29 de la loi sur les syndicats pour laisser aux statuts et règlements des syndicats ou des associations d’employeurs le soin de déterminer la procédure de dissolution par leurs membres.

La commission avait aussi demandé au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier le paragraphe c) de l’article 29 qui prévoit qu’un syndicat ou une association d’employeurs est dissous par le tribunal du travail dans les cas où ses dirigeants, ses gestionnaires et les responsables de son administration sont reconnus coupables d’une faute grave ou d’un délit commis au nom du syndicat ou de l’association d’employeurs. La commission note que le gouvernement répond que: i) cette disposition ne porte pas sur les délits commis à titre personnel ou individuel par des dirigeants ou des personnes responsables de l’administration du syndicat; et ii) seuls les délits commis par des dirigeants ou des personnes responsables de l’administration du syndicat entraînent sa dissolution (autrement dit, le syndicat lui-même doit répondre des délits graves qui ont été commis). La commission doit rappeler que, s’il s’avère que des représentants de syndicat se sont gravement méconduits ou ont commis des délits par des actes allant au-delà des limites de l’activité syndicale normale – y compris des actes commis pour le compte du syndicat –, ils peuvent être poursuivis en vertu des dispositions légales applicables et dans le respect des procédures judiciaires ordinaires, sans provoquer la dissolution du syndicat et le priver de toute possibilité d’action. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 29 de la loi sur les syndicats en supprimant son paragraphe c).

Application de la convention dans la pratique

Indépendance du pouvoir judiciaire. La commission note que le gouvernement indique qu’un projet de loi de procédure pour les conflits du travail a été achevé en août 2017 et que, avec le soutien du BIT, un atelier consultatif tripartite devra être organisé pour discuter du projet et examiner des commentaires destinés à l’améliorer avant qu’il soit soumis au Parlement en vue de son adoption pour la fin de 2017. Le gouvernement précise que ce projet de loi vise également à renforcer le conseil d’arbitrage et à élargir ses prérogatives. Il déclare reconnaître, avec les partenaires sociaux, l’efficacité de ce conseil, et il a l’intention de promouvoir son rôle, notamment en l’habilitant à traiter les conflits individuels. A cet égard, la commission prend note des recommandations de la MCD qui, prenant note de l’engagement du gouvernement à renforcer le conseil d’arbitrage, veut croire que toutes les mesures seront prises pour lui permettre de rester accessible et de continuer à jouer son rôle important de traitement des conflits collectifs et faire en sorte que ses sentences, lorsqu’elles ont force obligatoire, sont dûment appliquées (la MCD avait observé que les organisations de travailleurs affirmaient que, souvent, les sentences du conseil d’arbitrage, même lorsqu’elles étaient juridiquement contraignantes, n’étaient pas suivies; une constatation que l’on retrouve également dans les dernières observations en date de la CSI). La commission prend également note des vives préoccupations exprimées par la CSI, ainsi que par des organisations nationales de travailleurs, à la MCD sur le manque d’indépendance allégué du pouvoir judiciaire et de son utilisation pour traiter comme des délits pénaux des activités syndicales légitimes et les entraver. A cet égard, la commission rappelle que l’une des conclusions de la mission de contacts directs qui s’est rendue dans le pays en 2008 concernait le manque d’efficacité et d’impartialité des instances judiciaires. La mission avait noté en particulier qu’il est très difficile aux autorités judiciaires de s’acquitter de leur mandat en raison d’un manque de capacité, comme le prouve par exemple le fait que fréquemment les décisions des tribunaux et les comptes rendus d’audience ne sont ni enregistrés ni publiés, et que les instances judiciaires n’ont pas été en mesure de s’acquitter de leurs fonctions d’une manière impartiale et indépendante en raison des ingérences dont elles font l’objet de la part des autorités politiques (voir 351e rapport, cas no 2318, paragr. 250). La mission s’est référée à la nécessité de prendre des mesures afin de garantir l’indépendance et l’efficacité des instances judiciaires, notamment par le biais de mesures de renforcement de leur capacité et la mise en place de garanties contre la corruption. La commission s’attend à ce que le gouvernement prenne toutes les mesures nécessaires pour mener à bien rapidement l’adoption de la loi de procédure pour les conflits du travail en totale concertation avec les partenaires sociaux, afin d’assurer le bon fonctionnement du système judiciaire en tant que sauvegarde contre l’impunité et de moyen efficace de protection des droits des travailleurs à la liberté syndicale pendant des conflits du travail, ainsi que pour répondre aux vives préoccupations qui se sont exprimées quant à l’indépendance du judiciaire et son impact sur l’application de la convention, à travers les mesures décrites ci-dessus. La commission se félicite de l’engagement du gouvernement à renforcer le conseil d’arbitrage et veut croire qu’il restera facilement accessible et continuera à jouer son rôle important de traitement des conflits collectifs, et que les éventuelles mesures nécessaires seront prises pour faire en sorte que ses sentences, lorsqu’elles ont force obligatoire, soient dûment appliquées.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.