Observation (CEACR) - adoptée 2017, publiée 107ème session CIT (2018)

Convention (n° 122) sur la politique de l'emploi, 1964 - Espagne (Ratification: 1970)

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La commission prend note des observations de la Confédération syndicale de commissions ouvrières (CCOO) et de l’Union générale des travailleurs (UGT), reçues respectivement le 11 août 2017 et le 17 août 2017. Elle prend également note des observations de la Confédération espagnole des organisations d’employeurs (CEOE), appuyées par l’Organisation internationale des employeurs (OIE), jointes au rapport du gouvernement. La commission prend par ailleurs note des réponses du gouvernement aux observations précédentes, jointes à son rapport.

Articles 1 et 2 de la convention. Tendances du marché du travail et application de la politique active de l’emploi. La commission prend note de l’adoption du Programme national de réforme (PNR) de 2017 qui s’inscrit dans le cadre du cycle de coordination des politiques économiques et budgétaires, connu en tant que «semestre européen». Le gouvernement signale dans le PNR que les effets positifs de la réforme du travail et d’autres réformes structurelles ont permis à l’Espagne de connaître un rythme soutenu de création d’emplois et de réduction du chômage ces dernières années. Le PNR entend consolider cette tendance et progresser vers des emplois plus inclusifs et de meilleure qualité en poursuivant trois objectifs: 1) rendre le Système national de l’emploi plus efficace; 2) accroître l’efficacité des mesures de formation; et 3) améliorer l’efficience des plans d’activation et d’intégration dans l’emploi. Quant aux tendances du marché du travail, le gouvernement indique dans son rapport que, en 2016, sur une base annuelle, la tendance à la création d’emplois et à la réduction du chômage, amorcée au second semestre de 2014, s’est consolidée. Il ajoute qu’elle s’est maintenue tout au long de 2017. En particulier, d’après les données issues de l’enquête sur la main-d’œuvre de l’Institut national de statistique, la création d’emplois s’est accélérée de 2,8 pour cent au cours du second semestre de 2017 du fait de l’augmentation du travail temporaire. En effet, le taux de croissance de l’emploi à durée indéterminée s’est maintenu à 1,8 pour cent d’une année à l’autre, alors que celui de l’emploi temporaire a connu une accélération et a atteint 7,7 pour cent par an. Le taux d’emploi de la population âgée de 16 à 64 ans est de 62,04 pour cent, et son taux d’activité est de 75,06 pour cent. Le gouvernement signale également que le taux de chômage est passé à 17,22 pour cent en 2016, soit 2,78 points de pourcentage de moins que l’année précédente, ce qui en fait la diminution du chômage la plus marquée de la décennie. Néanmoins, dans ses observations, l’UGT déclare que les emplois créés se caractérisent par leur nature précaire et temporaire et qu’ils concernent 25,8 pour cent des salariés. A cet égard, la commission prend note que, d’après la recommandation du Conseil de l’Union européenne (UE) concernant le PNR pour 2017, le pays présente l’un des taux d’emploi temporaire les plus élevés de l’UE et que de nombreux contrats temporaires sont de très courte durée. De même, toujours selon la recommandation, les taux de transition des contrats temporaires vers les contrats permanents sont très faibles par rapport à la moyenne de l’UE. Dans ses observations, l’UGT signale également le problème du travail à temps partiel subi, indiquant que près de 1,7 million de personnes travaillent à temps partiel, parce qu’elles n’ont pas pu trouver un emploi à horaire complet. Pour sa part, la CCOO observe que l’élaboration d’une bonne politique active de l’emploi implique d’y consacrer un budget approprié et s’inquiète de la diminution du budget prévu pour les politiques actives de l’emploi de 2013 à 2017. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations actualisées sur les mesures adoptées ou prévues pour parvenir aux objectifs de la convention et, en particulier, sur la façon dont celles-ci ont permis aux personnes bénéficiaires d’obtenir un emploi à plein temps, productif et durable. Elle prie également le gouvernement de fournir des données statistiques actualisées sur l’évolution du marché du travail, en particulier des informations relatives aux taux de la population active, de l’emploi et du chômage, ventilées par sexe et par âge.

Emploi des jeunes. En réponse aux commentaires précédents de la commission, le gouvernement indique que, sur base des informations de l’enquête sur la main-d’œuvre, le taux de chômage des jeunes de 16 à 24 ans est passé de 48,3 pour cent en 2015 à 44,4 pour cent en 2016. De même, en 2016, le taux des jeunes de moins de 25 ans sans emploi et ne suivant pas d’études a diminué de 1,2 point de pourcentage par rapport à 2015. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport, relatives aux mesures déployées dans le cadre de la Stratégie 2013-2016 pour l’apprentissage et l’emploi des jeunes et du Système national de garantie pour les jeunes dans le but de favoriser et de soutenir l’intégration des jeunes sur le marché du travail. A ce propos, le gouvernement se réfère à l’adoption du décret-loi royal no 6/2016 du 23 décembre contenant des mesures urgentes pour stimuler le Système national de garantie pour les jeunes et introduisant des modifications importantes pour favoriser l’accès et l’adhésion des jeunes au système. Par exemple, l’adhésion au système se fait automatiquement lors de la simple inscription ou du renouvellement de l’inscription en tant que demandeur d’emploi dans un service public de l’emploi, pour autant que les conditions soient respectées, avec effet rétroactif à la date de l’inscription ou du renouvellement. En outre, en 2015, l’âge maximum des bénéficiaires a été exceptionnellement augmenté à 29 ans alors que le taux de chômage des jeunes de 25 à 29 ans restait supérieur à 20 pour cent. Le gouvernement ajoute que de telles mesures ont permis d’augmenter le nombre d’utilisateurs inscrits dans le système de 36 678 jeunes en mars 2015 à 815 077 en août 2017. Toutefois, l’UGT affirme dans ses observations que le découragement a fait baisser le nombre de jeunes actifs sur le marché du travail et que le manque de perspectives et d’emplois de qualité explique la hausse de l’émigration des jeunes. Dans sa réponse, le gouvernement affirme que le taux de chômage des jeunes a diminué de 15 points ces trois dernières années et que l’embauche des jeunes à durée indéterminée a augmenté de 30 pour cent par rapport à 2011. D’autre part, l’UGT déclare qu’elle n’a été ni consultée ni informée à propos des mesures adoptées dans le cadre du Plan de garantie pour les jeunes. A cet égard, le gouvernement indique que, à la suite de l’approbation du décret-loi royal no 6/2016, les organisations de travailleurs font partie de la Commission exécutive de suivi et d’évaluation du Système national de garantie pour les jeunes et qu’ils ont participé, le 13 décembre 2016 et le 22 juin 2017, à l’analyse et à l’évaluation des activités menées. Il ajoute que les informations relatives aux actions menées dans le cadre du Plan de garantie pour les jeunes sont en outre jointes aux rapports annuels soumis au Comité de l’emploi de la Commission européenne. La commission prie le gouvernement de fournir dans son prochain rapport une évaluation, menée en concertation avec les partenaires sociaux, des mesures en faveur de l’emploi permettant de constater les résultats concrets obtenus dans le cadre de la Stratégie pour l’apprentissage et l’emploi des jeunes et du Système de garantie pour les jeunes, surtout pour les jeunes peu qualifiés.

Chômeurs de longue durée. En réponse aux commentaires précédents de la commission, le gouvernement fait référence dans son rapport à la mise en œuvre de plusieurs mesures pour augmenter le taux d’emploi des chômeurs de longue durée, notamment l’extension de la période d’application du Programme extraordinaire d’activation pour l’emploi jusqu’au 28 avril 2018 et du Programme de requalification professionnelle (PREPARA) jusqu’à ce que le taux de chômage soit inférieur à 18 pour cent. Le gouvernement signale l’approbation du Programme d’action commun pour les chômeurs de longue durée, le 18 avril 2016 lors de la Conférence sectorielle de l’emploi et des questions du travail, prévoyant la prise en charge individualisée et le suivi rapproché des actions mises en place avec des personnes au chômage depuis longtemps pour les aider à obtenir un emploi. Le premier objectif du programme est de répondre aux besoins de près de 1 million de chômeurs de longue durée au cours des trois premières années, en accordant la priorité aux personnes âgées de 30 à 54 ans. La commission prend note que l’UGT affirme qu’il n’a pas été tenu compte des contributions des organisations de travailleurs lors de l’élaboration du nouveau programme et qu’elles n’en connaissent pas les effets. Pour sa part, le gouvernement signale la prolongation du Programme extraordinaire d’activation pour l’emploi et du PREPARA, ainsi que l’adoption du nouveau Programme d’action commun pour les chômeurs de longue durée, et indique que, dans les deux cas, il y a eu dialogue et consensus avec les partenaires sociaux. Enfin, l’UGT souligne que la progression du chômage de longue durée et de très longue durée se poursuit et que, au premier semestre de 2017, 54,4 pour cent des chômeurs cherchaient un emploi depuis plus d’un an, et 40 pour cent depuis plus de deux ans. La commission prie le gouvernement de présenter, avec la participation des partenaires sociaux, une évaluation des mesures déployées pour favoriser le retour sur le marché du travail des chômeurs de longue durée et de très longue durée.

Politiques et programmes d’enseignement et de formation professionnelle. En réponse aux commentaires précédents de la commission, le gouvernement fournit dans son rapport des informations relatives aux mesures adoptées pour améliorer le niveau de qualification et coordonner les politiques d’enseignement et de formation avec les éventuelles perspectives d’emploi, ainsi que des indications des résultats de ces mesures. A cet égard, le gouvernement fait référence à l’approbation de la loi no 30/2015 du 9 septembre, régissant le système de formation professionnelle pour l’emploi dans le milieu rural. Les objectifs stratégiques de cette loi sont: la garantie de l’exercice du droit à la formation des travailleurs, des employeurs et des chômeurs, en particulier les plus vulnérables; la contribution effective de la formation à la compétitivité des entreprises; l’efficacité et la transparence de la gestion des ressources publiques; et la consolidation de la négociation collective dans l’adéquation de l’offre de formation aux exigences du système de production. Le gouvernement indique que, en 2015, il a déployé la stratégie nationale de qualifications, en coopération avec l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), qui souligne les principaux défis auxquels l’Espagne est confrontée au niveau de la formation, comme le taux de décrochage scolaire, le nombre élevé de demandeurs d’emploi sans qualifications de base ou les décalages entre la demande et l’offre de compétences. Le gouvernement signale également l’application progressive de la loi organique pour l’amélioration de la qualité de l’éducation (LOMCE), dont l’objectif est de relever ces défis. Il ajoute que le taux de décrochage scolaire a diminué à 18,99 pour cent au premier trimestre de 2017 et que la proportion de jeunes de 20 à 29 ans ayant un faible niveau d’éducation est actuellement de 31,7 pour cent, la plus faible de ces dix dernières années. Toutefois, le taux d’emploi des jeunes diplômés universitaires reste l’un des plus faibles d’Europe, notamment à cause de la fragilité du lien entre les entreprises et les universités qui permet d’adapter les diplômes universitaires aux demandes des entreprises. La commission prend note que l’UGT souligne l’absence de dialogue et de négociation dans le domaine de l’éducation, surtout en lien avec la LOMCE dont l’application est paralysée. L’UGT affirme par ailleurs qu’il existe toujours un décalage entre l’offre et la demande de qualifications. De son côté, la CEOE affirme que la réforme du système de formation professionnelle pour l’emploi dans le milieu rural a été menée contre l’avis des partenaires sociaux et que leur rôle est limité dans le nouveau modèle. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur les mesures adoptées ou prévues, en collaboration avec les partenaires sociaux, en vue d’améliorer le niveau de qualifications et de coordonner les politiques d’enseignement et de formation avec les éventuelles perspectives d’emploi.

Article 3. Consultation des partenaires sociaux. Dans ses commentaires précédents, la commission a prié le gouvernement d’indiquer la façon dont les partenaires sociaux ont participé à l’élaboration, l’application et l’évaluation des politiques de l’emploi visant à surmonter les effets négatifs de la crise sur le marché du travail. Le gouvernement indique que les observations des organisations d’employeurs, la CEOE et la Confédération espagnole des petites et moyennes entreprises (CEPYME), et des organisations de travailleurs, la CCOO et l’UGT, ont été prises en considération dans l’élaboration du PNR de 2017. De plus, le gouvernement signale qu’il est occupé à concevoir un nouveau cadre pour les politiques actives du marché du travail, la Stratégie espagnole pour l’activation de l’emploi 2017-2020, qui se fondera sur un dialogue de grande ampleur avec les régions, les partenaires sociaux et toutes les parties intéressées. Le gouvernement ajoute que les partenaires sociaux sont régulièrement informés et qu’ils font part de leurs opinions en matière d’emploi au sein des organes consultatifs tripartites établis au niveau de l’Etat, des communautés autonomes et des localités. De leur côté, l’UGT et la CCOO affirment que les partenaires sociaux ne sont pas consultés en amont de l’adoption, de la mise en œuvre et de l’évaluation des politiques de l’emploi. La CCOO ajoute que, si en effet des instances de dialogue social en matière d’emploi ont été instaurées et si l’organisation syndicale participe à différents organes au sein desquels se décident les politiques, les partenaires sociaux disposent d’une marge assez étroite pour les influencer dans la mesure où leurs propositions ne sont pas prises en considération. Face à cela, le gouvernement répète que le dialogue social a toujours été de mise pendant une période intense de réformes au cours de laquelle il a toujours tenté de chercher l’accord des partenaires sociaux. D’autre part, l’UGT souligne le non-respect des règles relatives à la tenue et à la périodicité des réunions du Conseil général du système national de l’emploi et du Conseil général du service public de l’emploi de l’Etat. Pour sa part, la CEOE indique que les partenaires sociaux ne peuvent pas formuler d’observations préalablement à l’élaboration du PNR et demande à participer plus activement à son élaboration, application et évaluation. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations détaillées sur la façon dont les partenaires sociaux participent à l’élaboration, l’application et l’évaluation des politiques de l’emploi.