Observation (CEACR) - adoptée 2016, publiée 106ème session CIT (2017)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Emirats arabes unis (Ratification: 1982)

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Suivi des recommandations du comité tripartite (réclamation présentée en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT)

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) reçues le 31 août 2016, ainsi que du rapport du gouvernement.

Article 1, paragraphe 1, article 2, paragraphe 1, et article 25 de la convention. 1. Cadre législatif pour les travailleurs migrants. La commission note qu’à sa 326e session (mars 2016) le Conseil d’administration a approuvé le rapport du comité tripartite chargé d’examiner la réclamation présentée par la CSI alléguant l’inexécution par les Emirats arabes unis de la convention no 29. Le comité tripartite a noté que l’organisation syndicale a allégué l’inexistence d’un cadre juridique approprié permettant d’éviter que les travailleurs migrants ne soient exposés à des situations ou pratiques relevant du travail forcé. Il a également noté que le gouvernement soutient qu’il a mis en place un système juridique national qui prévoit les garanties nécessaires pour protéger les droits des travailleurs migrants, y compris la Constitution et un certain nombre de lois qui interdisent les pratiques susceptibles de conduire au travail forcé.

La commission note également que, tout en se félicitant de l’adoption récente de mesures par le gouvernement, qui constitue un pas significatif en vue de la protection des travailleurs migrants, le comité tripartite a également encouragé le gouvernement à continuer de prendre des initiatives en ce qui concerne: i) les frais de recrutement et les problèmes de substitution de contrat; ii) les problèmes de confiscation du passeport; iii) le système de parrainage; iv) le paiement des salaires; v) les travailleurs domestiques migrants; vi) l’inspection du travail et les sanctions effectives; et vii) l’accès à la justice et la protection des victimes.

i) Frais de recrutement et substitution de contrat

La commission note que le comité tripartite a observé que la législation du travail, en particulier le décret ministériel no 52 de 1989, le décret ministériel no 1283 de 2010 et la décision du Conseil des ministres no 40 de 2014, interdit aux agences de recrutement agréées de solliciter ou d’accepter le paiement de frais de recrutement par les travailleurs. Le comité tripartite a également noté que la clause 8 du modèle de contrat de travail de 2015 contenue dans le décret du ministère du Travail no 764 de 2015, qui est entré en vigueur le 1er janvier 2016, prévoit une interdiction analogue. Il a en outre souligné que, bien que la législation susmentionnée constitue un important pas en vue de la protection des travailleurs, les mesures nécessaires devraient être prises pour son application effective.

La commission note l’indication du gouvernement dans son rapport selon laquelle un plan d’action visant à assurer une meilleure protection des travailleurs migrants a été mis au point et organisé autour de six grandes priorités, au nombre desquelles: i) la suppression de la substitution de contrat; ii) le paiement de frais de recrutement; iii) la cessation d’emploi et le transfert du parrainage; iv) l’hébergement et le logement; et v) la sensibilisation des travailleurs domestiques. Ce plan d’action sera prochainement adopté.

En ce qui concerne la pratique de la substitution de contrat, le gouvernement déclare que le ministère des Ressources humaines a adopté une série de mesures, au nombre desquelles: i) l’obligation pour l’employeur d’informer le travailleur migrant de ses conditions de travail avant qu’il/elle ne quitte le pays; ii) l’enregistrement du modèle de contrat de travail dans la base de données du ministère des Ressources humaines; iii) à l’arrivée du travailleur migrant, le ministère doit s’assurer que celui-ci signe le même contrat que celui qui lui a été offert dans son pays; iv) le modèle de contrat de travail doit être publié dans trois langues (l’arabe, l’anglais et la langue maternelle du travailleur) et doit également être traduit dans les onze autres langues prédominantes chez les travailleurs migrants; et v) l’interdiction pour les deux parties de modifier l’une quelconque des clauses incluses dans le modèle de contrat de travail sans une autorisation explicite du ministère.

La commission note que la CSI affirme dans ses observations que les travailleurs du secteur de la construction sont obligés de payer des frais de recrutement élevés, ainsi que des frais de déménagement (y compris pour les visas et le billet d’avion), le tout en espèces versées à des agents de recrutement dans leur pays d’origine. Selon la CSI, les données relatives au recrutement de ces travailleurs ne sont pas traçables du fait de l’absence d’une structure formelle et/ou d’une procédure interne au sein de l’entité contractante/sous-traitante. La CSI indique cependant que le décret ministériel no 764 de 2015, nouvellement adopté, traite le problème de la substitution de contrat en instaurant plusieurs conditions à respecter, dont les suivantes: i) l’employeur doit fournir la preuve qu’une lettre d’offre d’emploi a été adressée au salarié, que celui-ci/celle-ci l’a acceptée (par signature) et que le contrat de travail est rédigé dans les mêmes termes que la lettre d’offre d’emploi; ii) aucune modification du contrat de travail standard n’est autorisée, à moins que celle ci profite au salarié et qu’elle ait été approuvée à la fois par le salarié et le ministère; et iii) aucune nouvelle clause ne peut être ajoutée à ces contrats de travail, à moins qu’elle ne soit cohérente et compatible avec la législation du travail, qu’elle ne soit pas contraire aux dispositions légales et qu’elle soit approuvée par le ministère. Tout en prenant dûment note de l’adoption du décret ministériel no 764 de 2015, la commission prie le gouvernement de continuer à intensifier ses efforts pour assurer que, dans la pratique, les travailleurs migrants ne sont pas exposés à des pratiques susceptibles d’accroître leur vulnérabilité, en particulier en ce qui concerne le paiement de frais de recrutement et la substitution de contrat de travail. Elle prie également le gouvernement d’assurer que la législation nationale, en particulier le décret ministériel no 764 de 2015, est effectivement appliquée, et de fournir des informations sur les résultats obtenus suite à la mise en œuvre du plan d’action pour les travailleurs migrants, une fois celui ci adopté.

ii) Confiscation du passeport

La commission note que le comité tripartite a constaté que les travailleurs migrants restent confrontés à la pratique de la confiscation du passeport, et ce bien que la circulaire no 267 de 2002 du ministère de l’Intérieur ainsi que le modèle de contrat de travail interdisent clairement de telles pratiques. Le comité tripartite a demandé au gouvernement de continuer d’intensifier ses efforts afin de faire en sorte que l’application de la législation soit contrôlée régulièrement, d’enquêter sur les abus commis, de sanctionner les employeurs qui enfreignent la loi et de renforcer la législation afin de prévoir des sanctions pénales en cas de violations graves ou répétées.

La commission note l’absence d’informations, dans le rapport du gouvernement, sur la question de la confiscation du passeport. Par conséquent, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer que la circulaire no 267 de 2002 du ministère de l’Intérieur est effectivement appliquée. Prière également de fournir des statistiques sur le nombre des travailleurs migrants ayant déposé des plaintes en ce qui concerne la confiscation de leur passeport, sur les décisions rendues par les tribunaux au sujet de la confiscation du passeport, ainsi que sur les sanctions qui ont été imposées dans la pratique.

iii) Système de parrainage (kafala)

La commission observe que le comité tripartite a noté avec intérêt que, en vue d’introduire une plus grande souplesse dans le système de parrainage pour permettre aux travailleurs migrants de changer d’employeurs, le gouvernement a promulgué en 2015 une série de lois au nombre desquelles: a) le décret ministériel no 765 de 2015 relatif aux règles et conditions régissant la cessation de la relation de travail (qui remplace le décret ministériel no 1186 de 2010); b) le décret ministériel no 766 de 2015 relatif aux règles régissant la délivrance d’un nouveau permis de travail après la cessation d’une relation de travail; et c) le décret ministériel no 764 de 2015 relatif au modèle de contrat de travail approuvé par le ministère du Travail. Tous ces décrets sont entrés en vigueur le 1er janvier 2016.

La commission note que la CSI se réfère à la nouvelle réglementation adoptée qui permet aux travailleurs migrants de disposer de davantage de souplesse pour changer d’emploi. La CSI déclare que les décrets nos 765 et 766 de 2015 donnent la possibilité au travailleur de mettre fin unilatéralement à son contrat de travail (et de pouvoir bénéficier d’un nouveau permis de travail). Cette cessation de travail unilatérale est à présent possible avec un préavis n’excédant pas trois mois.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle pour renouveler un contrat d’emploi le travailleur doit signer un nouveau contrat qui conduira également au renouvellement du permis de travail. Le gouvernement indique aussi que, en 2015, 2 914 travailleurs ont changé d’employeur. Il déclare par ailleurs que, pour mettre fin à un contrat de durée indéterminée, il faut respecter un préavis d’au moins un mois et n’excédant pas trois mois alors que, pour un contrat de durée déterminée, l’une ou l’autre des parties peut rompre le contrat soit par consentement mutuel des deux parties au cours de la période couverte par le contrat, soit unilatéralement, à condition que la partie à l’initiative de la rupture du contrat respecte les dispositions du décret ministériel no 765 de 2015 relatif aux règles et conditions régissant la cessation de la relation de travail. La commission salue l’adoption de cette nouvelle réglementation et veut croire qu’elle sera appliquée effectivement. A cet égard, elle prie le gouvernement de fournir de plus amples informations sur l’application dans la pratique de la législation susmentionnée, y compris des données sur le nombre de changements d’employeurs intervenus après l’entrée en vigueur des décrets ministériels récemment adoptés.

iv) Paiement des salaires

La commission observe que le comité tripartite a noté qu’en 2009 le gouvernement a instauré le système de protection des salaires (WPS) dans le cadre duquel il est exigé que les salaires des travailleurs soient déposés directement sur un compte ouvert à leur nom. Le comité tripartite a également noté que la décision du Conseil des ministres no 40 de 2014 prévoit des sanctions pécuniaires à l’encontre des employeurs qui, entre autres, ne payent pas le travailleur par l’intermédiaire du système de protection des salaires.

La commission note que la CSI a cité plusieurs cas concernant le non paiement ou le paiement tardif des salaires des travailleurs, en particulier les salaires des travailleurs domestiques migrants et des travailleurs migrants du secteur de la construction, certains travailleurs signalant souvent un retard de paiement de leurs salaires compris entre trente jours et neuf mois.

La commission prend note de l’indication du gouvernement, dans son rapport, selon laquelle, depuis l’instauration du WPS, 4 500 000 travailleurs migrants travaillant dans 300 000 entreprises ont reçu électroniquement leurs salaires à l’étranger. Le gouvernement indique également que le décret ministériel no 739 de 2016 a aussi été adopté pour garantir le paiement des salaires sans retard. Tout retard est passible de sanctions administratives et peut conduire au transfert du salarié à un autre employeur. La commission considère que la création du WPS est une mesure positive qui, si elle est appliquée efficacement, peut contribuer à résoudre la question récurrente du non-paiement ou du paiement tardif des salaires. La commission prie le gouvernement d’assurer que le décret ministériel no 739 de 2016 et le système de protection des salaires (WPS) sont appliqués efficacement, de telle sorte que tous les salaires dus soient payés en temps voulu et en totalité, et que les employeurs soient passibles de sanctions appropriées en cas de non-paiement des salaires. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur les sanctions effectivement imposées pour non-paiement des salaires.

v) Travailleurs domestiques migrants

La commission note que le comité tripartite a souligné l’absence de protection juridique des travailleurs domestiques migrants, lesquels ne sont pas couverts par la législation du travail.

La commission prend note de la référence de la CSI à l’adoption, en 2014, du nouveau modèle de contrat de travail pour l’emploi des travailleurs domestiques. Selon la CSI, ce contrat indique la nature du travail, la rémunération et les obligations de l’employeur. Il ne prévoit toutefois aucune limite aux heures de travail (si ce n’est la période de repos journalier de huit heures) et ne comporte pas de dispositions sur le paiement des heures supplémentaires et l’indemnisation du travailleur. La CSI allègue aussi que, contrairement aux autres travailleurs migrants, les travailleurs domestiques migrants ne peuvent pas légalement quitter un employeur avant la fin de leur période contractuelle (en général deux ans). Selon la CSI, pour changer d’employeur, les travailleurs domestiques migrants ont le choix entre deux options. La première est un processus en trois étapes qui exige d’eux: i) qu’ils aillent jusqu’au bout de leur période contractuelle et informent leur employeur, moyennant un préavis d’un mois, qu’ils ne renouvelleront pas leur contrat à l’échéance; ii) qu’ils obtiennent de leur parrain d’annuler leur permis de travail et leur visa de résidence auprès de la Direction générale des autorisations de séjour et des affaires étrangères; et iii) qu’ils trouvent un nouveau parrain dans un délai de trente jours. La seconde option consiste à ce que ces travailleurs demandent à leur parrain, avant l’échéance du contrat, un «certificat de non objection» signé de la main du parrain et valant approbation de transfert de parrainage, puis à ce qu’ils paient des frais de transfert de parrainage au Service de l’immigration. La CSI ajoute également qu’un travailleur domestique qui quitte son parrain avant la fin de son contrat peut être dénoncé aux autorités comme «fugitif». La fuite constitue une infraction administrative passible de différentes sanctions et amendes.

La commission note que le gouvernement indique qu’un projet de loi réglementant les conditions de travail des travailleurs domestiques migrants a été élaboré puis approuvé par le Conseil des ministres et que toutes les mesures constitutionnelles ont été prises pour son adoption. Le gouvernement indique aussi que l’enregistrement du modèle de contrat de travail auprès du ministère des Ressources humaines est aussi obligatoire pour cette catégorie de travailleurs. Il déclare en outre que le modèle de contrat de travail stipule clairement les obligations de l’employeur envers les travailleurs migrants et notamment le fait de devoir: i) assurer le paiement du salaire mensuel dans les sept jours; ii) garantir que le salarié peut transférer son argent à l’étranger; et iii) fournir une couverture pour les soins médicaux.

De plus, le gouvernement indique que toute violation de l’une ou l’autre des dispositions du modèle de contrat de travail par un employeur donne le droit à un travailleur domestique migrant de déposer plainte contre son employeur par l’intermédiaire du Bureau du règlement des litiges du ministère du Travail. Au cas où le ministère n’est pas en mesure de résoudre le litige au moyen de son mécanisme d’arbitrage dans les deux semaines après réception de la plainte, l’affaire sera portée devant un tribunal du travail spécialisé.

La commission note également que, dans ses observations finales de 2015 concernant les Emirats arabes unis, le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes (CEDAW) a noté avec satisfaction les modifications apportées en 2014 aux contrats types régissant les relations d’emploi entre les employées de maison migrantes et leurs employeurs, les assurances données par la délégation de l’Etat partie que les étrangères travaillant comme employées de maison peuvent changer d’employeur, et le fait que l’Etat partie élabore actuellement un projet de loi sur les travailleurs domestiques. La commission observe toutefois que le CEDAW a exprimé le regret qu’en vertu des nouveaux contrats de 2014 les employées de maison puissent toujours être tenues d’effectuer des journées de travail de seize heures, n’aient pas de salaire minimum garanti, restent exclues de l’application du Code du travail et, partant, de l’accès aux tribunaux du travail, et ne puissent toujours pas changer d’employeur sans courir le risque d’accusation de «fuite». Le CEDAW s’est déclaré sérieusement préoccupé par les conditions de travail confinant à l’exploitation de bon nombre de ces femmes, des nombreux cas de violence, y compris de violence sexuelle, qu’elles subissent, et de la détention d’employées de maison qui sont enceintes après avoir été violées par leurs employeurs qui, eux, bénéficient la plupart du temps de l’impunité pour ces crimes. La commission note en outre que le comité s’est inquiété que, bien que la confiscation des passeports par les employeurs ait été interdite, elle reste très répandue en pratique et empêche les femmes d’échapper aux pratiques abusives (CEDAW/C/ARE/CO/2-3, paragr. 43).

La commission rappelle qu’il est important de prendre des mesures efficaces pour assurer que le système d’emploi des travailleurs domestiques migrants ne place pas les travailleurs concernés dans une situation de vulnérabilité accrue, en particulier lorsqu’ils font l’objet de pratiques abusives de la part de leur employeur telles que la confiscation du passeport, le non-paiement des salaires, la privation de liberté ainsi que des violences physiques et sexuelles. La commission prie par conséquent instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer que les travailleurs domestiques migrants sont pleinement protégés contre les pratiques abusives et des conditions relevant du travail forcé. A cet égard, la commission exprime le ferme espoir que le projet de loi réglementant les conditions de travail des travailleurs domestiques migrants sera adopté dans un proche avenir. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur les progrès accomplis à cet égard.

2. Application de la loi et accès à la justice. La commission note que le comité tripartite a souligné que l’interdiction du travail forcé requiert que les sanctions prévues par la loi soient adéquates, à la hauteur des infractions commises, et strictement appliquées. De l’avis du comité tripartite, il importe à cette fin que: i) l’organisme d’inspection du travail soit renforcé; et ii) que les victimes aient accès à la justice et bénéficient d’une protection.

i) Inspection du travail et sanctions effectives

La commission note que le comité tripartite a pris note de l’adoption d’un certain nombre de mesures visant à renforcer la capacité de l’inspection du travail, notamment: i) la création d’un service d’accompagnement des travailleurs employant 27 inspecteurs à plein temps chargés de concevoir et mettre en œuvre des programmes destinés à orienter les travailleurs après leur arrivée et de manière périodique; ii) la création et la formation, au sein de la division de l’inspection du ministère du Travail, de deux unités spécialisées chargées de lutter contre la traite des personnes et de surveiller les agences privées de recrutement; et iii) la signature d’un accord de coopération technique entre les Emirats arabes unis et l’OIT, en avril 2015, dans le but de renforcer les capacités de l’inspection du travail. La commission note également que le comité tripartite a encouragé le gouvernement à continuer de prendre des mesures pour renforcer la capacité des inspecteurs du travail ainsi que les mécanismes de contrôle des conditions de travail des travailleurs migrants, afin de veiller à ce que des sanctions soient appliquées de manière effective pour chaque infraction constatée. La commission note l’absence d’informations sur les mesures prises à cet égard dans le rapport du gouvernement. Soulignant le rôle important de l’inspection du travail dans le contrôle du respect des droits du travail des travailleurs migrants, la commission veut croire que le gouvernement continuera de prendre des mesures pour renforcer les capacités de l’inspection du travail. Elle prie également le gouvernement de fournir des statistiques sur le nombre de violations des conditions de travail des travailleurs migrants qui ont été récemment constatées et enregistrées par les inspecteurs du travail, et d’indiquer les sanctions appliquées pour ces violations.

ii) Accès à la justice et protection des victimes

La commission note que le comité tripartite a constaté que, bien que des mécanismes de dépôt de plaintes aient été institués pour les travailleurs migrants (tels que le mécanisme d’arbitrage du ministère du Travail, ou le tribunal du travail spécialisé), le gouvernement n’a pas fourni d’informations sur les mesures prises ou envisagées pour protéger les victimes potentielles de pratiques de travail forcé.

La commission note que le gouvernement indique que des activités de sensibilisation ont été organisées à l’intention des travailleurs migrants, telles que la distribution de brochures d’information en différentes langues, des campagnes radio et télédiffusées sur les droits des travailleurs migrants ainsi que l’organisation de séances d’information sur les différentes institutions qui peuvent apporter une assistance aux travailleurs migrants.

La commission rappelle que la situation de vulnérabilité des travailleurs migrants exige que des mesures spécifiques soient prises pour les aider à faire valoir leurs droits sans crainte de représailles. A cet égard, la commission prie le gouvernement de prendre des mesures pour renforcer les capacités des travailleurs migrants de manière à leur permettre, dans la pratique, d’approcher les autorités compétentes et de demander réparation en cas de violation de leurs droits ou de violences, et ce sans craindre de représailles. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour assurer que les travailleurs migrants qui sont victimes d’abus reçoivent une assistance psychologique, médicale et juridique, et de fournir des informations sur le nombre des centres d’accueil ainsi que sur le nombre des personnes bénéficiant de cette assistance. Enfin, la commission prie le gouvernement de fournir des informations statistiques sur le nombre de travailleurs migrants ayant eu recours aux mécanismes de plainte et sur les résultats obtenus.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.