Observation (CEACR) - adoptée 2015, publiée 105ème session CIT (2016)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Myanmar (Ratification: 1955)

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Observation

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Suivi des recommandations de la commission d’enquête (plainte présentée en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT)

Depuis un certain nombre d’années, la commission examine ce cas et elle se réjouit de noter les changements positifs qui se sont produits au Myanmar depuis son examen précédent du cas en décembre 2012, y compris en ce qui concerne l’application de la convention.

Historique

La commission examine depuis plusieurs années la manière dont il est donné suite aux recommandations de la commission d’enquête établie par le Conseil d’administration en mars 1997 en vertu de l’article 26 de la Constitution. Dans ses recommandations, la commission d’enquête a instamment demandé au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour:

-que les textes législatifs pertinents, en particulier la loi sur les villages et la loi sur les villes, soient mis en conformité avec la convention;
-que, dans la pratique, aucun travail forcé ou obligatoire ne soit plus imposé par les autorités, et en particulier par les militaires; et
-que les sanctions prévues à l’article 374 du Code pénal pour le fait d’imposer du travail forcé ou obligatoire soient strictement appliquées, ce qui exige que des enquêtes minutieuses soient diligentées, des poursuites judiciaires engagées et des sanctions appropriées imposées à l’encontre des personnes reconnues coupables.

Nomination d’un Chargé de liaison de l’OIT

En 2002, un Protocole d’entente conclu entre le gouvernement du Myanmar et l’OIT a permis de nommer un Chargé de liaison de l’OIT au Myanmar ayant pour mandat d’assister le gouvernement dans ses activités visant à abolir le travail forcé et d’assurer le suivi des politiques et pratiques du Myanmar dans ce domaine.

Protocole d’entente complémentaire du 26 février 2007 – Extension du mécanisme de traitement des plaintes

Dans ses commentaires précédents, la commission a examiné la portée du Protocole d’entente complémentaire (PEC) du 26 février 2007 conclu entre le gouvernement et l’OIT, qui complète le Protocole du 19 mars 2002 portant sur la nomination d’un Chargé de liaison de l’OIT au Myanmar. La commission a noté précédemment que le PEC instaure un mécanisme de plainte dont l’objectif est de «donner officiellement aux victimes du travail forcé la possibilité de recourir aux services du Chargé de liaison pour adresser leurs plaintes par son intermédiaire aux autorités compétentes en vue d’obtenir réparation, conformément à la législation applicable et à la convention». La commission a noté que le PEC avait été prolongé pour la cinquième fois le 23 janvier 2012, pour une nouvelle période de douze mois allant du 26 février 2012 au 25 février 2013. Depuis lors, la commission note que, pour garantir le cadre juridique de la poursuite de la coopération entre l’OIT et le Myanmar, le Protocole d’entente complémentaire a été reconduit sur une base annuelle et que, à sa 325e session en octobre/novembre 2015, le Conseil d’administration a décidé de reconduire pour une nouvelle période de douze mois, à compter de janvier 2016, le Protocole d’entente complémentaire (document GB.325/INS/7).

Mémorandum d’accord de 2012 entre le gouvernement du Myanmar et l’OIT

La commission note que, en mars 2012, le gouvernement du Myanmar et l’OIT ont conclu un mémorandum d’accord qui prévoit un plan d’action structuré pour mettre en œuvre une stratégie globale conjointe dont l’objectif est de parvenir à l’élimination de toutes les formes de travail forcé d’ici à 2015.

Résolution adoptée par la Conférence en 2013 concernant les autres mesures sur la question du Myanmar

La commission note que la Conférence internationale du Travail a adopté à sa 102e session en juin 2013 une résolution sur l’action de l’OIT concernant le Myanmar. Cette résolution faisait suite aux conclusions formulées à la 317e session du Conseil d’administration en mars 2013. La commission note que, dans la résolution de 2013, tout en notant que davantage de progrès restaient à faire, la Conférence a indiqué que les progrès réalisés par le Myanmar dans l’observation de la convention no 29 étaient encourageants. Considérant que maintenir les mesures restantes ne serait plus nécessaire aux fins de la mise en œuvre des recommandations de la commission d’enquête, la Conférence a décidé de lever la recommandation énoncée au paragraphe 1 a) de la résolution qu’elle avait adoptée en juin 2000 en vertu de l’article 33 de la Constitution et dans laquelle elle avait décidé que la question de l’application de la convention no 29 par le Myanmar ferait l’objet d’une séance spécialement consacrée à cet effet de la Commission de l’application des normes lors des futures sessions de la Conférence. Dans la résolution de 2013, la Conférence a décidé en outre de lever la recommandation énoncée au paragraphe 1 b) de la résolution de juin 2000, qui recommandait à l’ensemble des mandants de l’Organisation d’examiner les relations qu’ils peuvent entretenir avec le Myanmar et de prendre les mesures appropriées afin que ces relations ne puissent être mises à profit par le Myanmar pour perpétuer ou développer le système de travail forcé ou obligatoire visé par la commission d’enquête. Dans la résolution de 2013, il était demandé au Bureau et au gouvernement de rester déterminés dans leur engagement à appliquer, en coordination avec les partenaires sociaux du Myanmar, le Protocole d’entente complémentaire de 2007, le Mémorandum d’accord de mars 2012 et les plans d’action qui en découlent en vue de l’élimination de toutes les formes de travail forcé d’ici à 2015. La résolution invitait également le Conseil d’administration à suivre la situation au Myanmar sur des questions relatives aux activités de l’OIT telles que la liberté syndicale, et l’impact de l’investissement étranger sur les conditions de travail dans le pays, et à demander au Directeur général de soumettre un rapport à ce sujet lors des sessions de mars du Conseil d’administration jusqu’à ce que le travail forcé soit éliminé. La résolution appelait aussi les Membres, y compris les organisations d’employeurs et de travailleurs, et les organisations internationales à soutenir les efforts déployés par le gouvernement, avec l’assistance de l’OIT, pour éliminer le travail forcé au Myanmar et faire avancer la justice sociale dans le pays, y compris en mobilisant les ressources financières nécessaires à cette fin.

Ratification de la convention (no 182) sur les pires formes de travail des enfants, 1999

La commission salue la ratification par le gouvernement du Myanmar de la convention no 182, le 18 décembre 2013. Elle note également que le gouvernement, en collaboration avec l’OIT, a adopté le Programme 2014-2017 du Myanmar pour l’élimination du travail des enfants (My-PEC) afin de mener une action intégrale, inclusive, efficace et faisant intervenir les nombreux acteurs de la lutte contre le travail des enfants et ses pires formes au Myanmar.

Discussions au sein du Conseil d’administration

Le Conseil d’administration a poursuivi ses discussions sur ce cas à sa 317e session en mars 2013 (GB.317/INS/4/2), ses 320e, 321e et 322e sessions en mars, juin et novembre 2014 (GB.320/INS/6(Rev.), GB.321/INS/INF/1, GB.322/INS/INF/2) et ses 323e et 325e sessions en mars et novembre 2015 (GB.323/INS/4, GB.325/INS/7). La commission note que, pendant la discussion en octobre/novembre 2015, le Conseil d’administration a noté, au sujet des progrès accomplis dans la mise en œuvre du Plan d’action pour l’élimination du travail forcé d’ici à 2015, que: i) le nombre de plaintes reçues en vertu du mécanisme de traitement des plaintes reste important. En 2015, jusqu’à la fin du mois d’août, le nombre moyen de plaintes jugées recevables chaque mois était de 24,5 – chiffre à comparer à la moyenne mensuelle de 33 pour l’année 2014; ii) le recours effectif au travail forcé est globalement en baisse; on peut en conclure que le maintien à un niveau relativement élevé du nombre de plaintes reçues est le signe que la conscience du droit de porter plainte et la confiance dans le mécanisme de traitement des plaintes ne cessent de croître; iii) avec la signature d’accords de cessez-le-feu entre le gouvernement et quelque 13 groupes armés non étatiques et la signature d’un projet d’accord de cessez-le-feu au niveau national, on a constaté une réduction significative du recours au travail forcé dans les zones de conflit. Toutefois, on continue de recevoir des informations faisant état du recours au travail forcé dans des zones qui ne sont pas encore couvertes par un accord de cessez-le-feu (surtout dans l’Etat de Kachin et au nord de l’Etat de Shan) et dans des zones où sévissent actuellement des troubles civils (notamment l’Etat de Rakhine); iv) le nombre de plaintes pour expropriation foncière reste élevé. Si certaines ne relèvent pas du mécanisme de traitement des plaintes relatives au travail forcé, d’autres qui ont été jugées recevables concernent des expropriations foncières motivées par le refus des propriétaires d’accomplir un travail forcé; v) un nombre croissant de plaintes portent sur des cas de recours allégué au travail forcé dans le secteur privé. Elles relèvent de trois catégories principales: la servitude pour dettes (adultes et enfants); l’obligation d’effectuer un nombre d’heures supplémentaires excessif (avec ou sans compensation) sous peine de perdre son emploi; la traite à des fins de travail forcé (y compris dans le travail domestique). Le secteur privé reste caractérisé par une certaine méconnaissance de la notion de travail forcé, beaucoup de gens étant convaincus qu’elle ne s’applique qu’au secteur public; vi) il demeure absolument nécessaire de sensibiliser toutes les composantes de la société. Bien qu’un travail considérable ait été engagé en coopération avec le gouvernement, les partenaires sociaux et la société civile, les droits et responsabilités en matière de recours au travail forcé et l’existence du mécanisme gouvernement/OIT de traitement des plaintes restent relativement méconnus. Pour remédier à cette situation, le gouvernement s’est engagé à diffuser régulièrement, à la radio et à la télévision, des messages de sensibilisation, et des discussions sont en cours concernant l’installation de panneaux d’affichage dans des zones stratégiques où le recours au travail forcé est une pratique très répandue. Trois DVD portant sur différents aspects du travail forcé ont été produits; ils devraient être distribués bientôt par le réseau de facilitateurs volontaires de l’OIT aux fins d’activités locales de sensibilisation et de formation. Les négociations avec le gouvernement se poursuivent en vue de l’adaptation d’au moins un de ces DVD sous forme de documentaire pour une éventuelle diffusion à la télévision; vii) en ce qui concerne l’obligation de rendre compte de ses actes, il était indiqué dans le rapport présenté au Conseil d’administration à sa 323e session (mars 2015) que quelque 274 procédures, conclues par des sanctions allant du blâme à l’amende en passant par la rétrogradation, la perte de droits en matière de pension et de promotion liés à l’ancienneté, le renvoi de l’armée ou l’emprisonnement, ont été engagées à l’encontre de militaires à la suite de plaintes déposées au titre du Protocole d’entente complémentaire. Depuis lors, d’après les informations reçues, deux autres officiers et trois sous-officiers ont été poursuivis et reconnus coupables à l’issue d’une procédure sommaire. Les officiers se sont vu infliger un blâme; deux des sous-officiers, une réduction de leur temps de service; et le troisième, une amende. L’OIT n’a toujours pas reçu d’informations concernant d’éventuelles poursuites pénales au titre des dispositions sur le travail forcé figurant dans la loi révisée de 2012 sur l’administration des circonscriptions et des villages.

Le Conseil d’administration a noté que des progrès considérables ont été accomplis, comme en atteste la diminution du recours au travail forcé depuis que le gouvernement est entré en fonctions en 2011, et notamment après le début des négociations de paix. De plus, suite aux recommandations de la commission d’enquête, la législation nationale du Myanmar a été mise en conformité avec les dispositions de la convention no 29, les plus hautes autorités de l’Etat ont réitéré l’engagement politique du gouvernement en faveur de l’élimination de toutes les formes de travail forcé, une campagne intensive de sensibilisation a été lancée par le gouvernement et l’OIT, des assurances ont été données au sujet de la politique de financement intégral des travaux publics par le budget, et de nombreux militaires ont été priés de rendre des comptes pour avoir continué de recourir au travail forcé. Toutefois, des plaintes continuent d’être soumises au mécanisme gouvernement/OIT de traitement des plaintes, en ce qui concerne notamment des travaux publics menés dans les villages et les communes; les concepts restent relativement mal compris, et rien n’indique que des mesures ont été prises pour obliger les auteurs de violations à rendre des comptes, excepté dans le cas des militaires.

Rapport du gouvernement

La commission prend note des informations contenues dans le rapport du gouvernement en ce qui concerne la mise en œuvre du mécanisme de traitement des plaintes prévu dans le Protocole d’entente complémentaire qui permet de traiter des plaintes pour travail forcé. Le gouvernement indique que, de mars 2007 au 22 juin 2015, 697 procès ont été ouverts contre des militaires à la suite de plaintes soumises dans le cadre du mécanisme de traitement prévu dans le Protocole d’entente complémentaire. Parmi ces procès, 628 portaient sur le recrutement d’enfants soldats, 13 sur le travail forcé et deux sur d’autres questions. Le gouvernement souligne que 48 officiers et 271 sous officiers ont été sanctionnés en vertu du règlement militaire pour des affaires de recrutement d’enfants soldats et de travail forcé. Les sanctions allaient du blâme à l’amende en passant par la rétrogradation, la perte de droits en matière de pension et de promotion liés à l’ancienneté, le renvoi de l’armée ou l’emprisonnement. La commission note également les informations contenues dans le rapport du gouvernement concernant la mise en œuvre du Plan d’action pour l’élimination de toutes les formes de travail forcé au Myanmar d’ici à 2015, élaboré par le gouvernement en coopération avec l’OIT. Le gouvernement indique que les activités de sensibilisation ont été renforcées conformément au plan d’action. A cet égard, 13 ateliers de sensibilisation à l’élimination du travail forcé ont été organisés. De plus, 40 ateliers conjoints de sensibilisation ont été organisés par le ministère du Travail et l’OIT partout dans le pays de juillet 2012 à août 2015. En outre, le Département de l’administration générale du ministère de l’Intérieur a donné instruction aux administrateurs des régions et des Etats d’appliquer les dispositions de la loi sur l’administration des circonscriptions et des villages, qui interdit l’imposition de travail forcé et prévoit des sanctions. Enfin, le gouvernement indique que le ministère de la Défense et l’Equipe spéciale de travail des Nations Unies chargée de la surveillance et de la communication d’informations (CTFMR) ont conclu le 27 juin 2012 un plan d’action pour prévenir le recrutement et l’utilisation d’enfants âgés de moins de 18 ans dans les forces armées, et pour y mettre un terme (Tatmadaw). A ce sujet, la commission note que le gouvernement indique qu’en tout 645 mineurs recrutés par le Tatmadaw ont été rendus à leurs parents de 2012 à 2015.

Remarques finales de la commission

S’agissant de la modification de la législation, la commission a précédemment noté avec satisfaction l’adoption par le Parlement de la loi du 24 février 2012 sur l’administration des circonscriptions et des villages (modifiée le 28 mars 2012), qui abroge la loi de 2007 sur les villes et les villages (art. 37) et qui incrimine le travail forcé et rend cette infraction passible de peines d’emprisonnement et d’amendes (art. 27 A). Néanmoins, la commission note qu’aucune mesure n’a été prise pour modifier l’article 359 de la Constitution (chap. VIII – Citoyenneté, droits et devoirs fondamentaux du citoyen), qui exclut de l’interdiction du travail forcé les «tâches assignées par l’Union conformément à la loi, dans l’intérêt de la population». Dans ses commentaires précédents, la commission a observé que cette exception permet des formes de travail forcé qui vont au-delà du champ d’application des exceptions spécifiquement définies à l’article 2, paragraphe 2, de la convention et pourrait être interprétée d’une manière qui autoriserait l’imposition généralisée de travail forcé à la population. La commission note que le gouvernement déclare dans son rapport que la Constitution de 2008, qui a été promulguée à la suite d’un référendum national et approuvée par le peuple du Myanmar, sera modifiée si nécessaire. La commission exprime à nouveau le ferme espoir que les mesures nécessaires seront enfin prises pour modifier l’article 359 du chapitre VIII de la Constitution afin de le mettre en conformité avec la convention.

En ce qui concerne l’application pratique de la convention, la commission salue les mesures prises par le gouvernement, en collaboration avec l’OIT, pour éliminer dans la pratique le travail forcé d’hommes, de femmes et d’enfants. Ces mesures incluent: des activités de sensibilisation menées dans tout le pays, un appui pour faciliter le recours constant au mécanisme de traitement des plaintes prévu dans le Protocole d’entente complémentaire afin que les victimes de travail forcé puissent demander réparation, et le fait que la responsabilité d’un nombre considérable de militaires a été engagée pour leur recours constant au travail forcé. Tout en prenant dûment compte des progrès réalisés dans le sens de l’élimination de toutes les formes de travail forcé, la commission note que le recours au travail forcé se poursuit au Myanmar. Par conséquent, la commission fait pleinement siennes les conclusions adoptées par le Conseil d’administration concernant le Myanmar et encourage le gouvernement à poursuivre avec résolution les efforts qu’il déploie actuellement pour éliminer le travail forcé sous toutes ses formes, en droit et dans la pratique, par la mise en œuvre intégrale des recommandations de la commission d’enquête. Elle prie le gouvernement de fournir, dans son prochain rapport, des informations détaillées sur les mesures prises à cet effet et, en particulier, sur celles visant à s’assurer que, dans la pratique, aucun travail forcé n’est plus imposé par les autorités militaires ou civiles, ainsi que dans le secteur privé. La commission prie aussi le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour assurer l’application stricte de la nouvelle législation, en particulier les dispositions de la loi de 2012 telle que modifiée concernant l’administration des circonscriptions et des villages, de sorte que les sanctions prévues par cette loi et le Code pénal pour réprimer le travail forcé soient strictement appliquées aux auteurs. La commission demande également au gouvernement de continuer de fournir des informations sur les diverses mesures d’ordre pratique tendant à l’élimination de toutes les formes de travail forcé, comme la poursuite et le renforcement des activités de sensibilisation; l’amélioration du traitement des cas de recrutement par l’armée de personnes n’ayant pas atteint l’âge minimum d’admission à l’emploi, et notamment la remise en liberté et la réinsertion des enfants qui avaient été enrôlés, et l’imposition de sanctions disciplinaires et pénales à l’égard des militaires responsables; la coopération pour continuer à assurer le fonctionnement du mécanisme de traitement des plaintes prévu dans le Protocole d’entente complémentaire; et les mesures prises pour que les crédits nécessaires au remplacement de la main-d’œuvre forcée ou de la main-d’œuvre non rémunérée soient inscrits au budget. La commission réitère le ferme espoir que toutes les mesures nécessaires seront prises sans tarder en vue de la pleine application de la convention, de manière à s’assurer que toutes les formes de travail forcé ou obligatoire au Myanmar sont totalement éliminées.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.