Observation (CEACR) - adoptée 2014, publiée 104ème session CIT (2015)

Convention (n° 159) sur la réadaptation professionnelle et l'emploi des personnes handicapées, 1983 - Japon (Ratification: 1992)

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Promotion de l’emploi des personnes handicapées. Consultation des organisations représentatives des employeurs et des travailleurs. La commission prend note du rapport du gouvernement reçu en octobre 2014, qui contient les observations formulées par la Confédération japonaise des syndicats (JTUC RENGO) ainsi que des informations répondant aux observations formulées par le Syndicat national des travailleurs des services sociaux et de la protection de l’enfance (NUWCW) en août 2013. Elle prend également note des dernières observations en date du NUWCW reçues en août 2014. La commission note que le Japon a ratifié la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées en janvier 2014. Le gouvernement indique dans son rapport que le nombre des personnes handicapées employées dans le secteur privé s’élevait à 408 947 en juin 2013, ce qui représente une augmentation de 7 pour cent par rapport à l’année précédente. Le gouvernement ajoute que le nombre de personnes handicapées ayant un emploi a augmenté pendant dix années consécutives. Le taux effectif d’emploi dans les entreprises privées progresse régulièrement, au rythme de 1,76 pour cent contre 1,69 pour cent l’année précédente. Le gouvernement indique que la Sous-commission sur l’emploi des personnes handicapées du Conseil de la politique du travail fixe les objectifs des politiques d’emploi visant les personnes handicapées, met en œuvre ces politiques et évalue leurs résultats. La JTUC-RENGO estime que, bien que l’emploi des personnes handicapées progresse régulièrement, d’autres politiques et mesures seraient nécessaires du fait qu’à peine plus de 40 pour cent des entreprises respectent le quota légal de 2 pour cent d’emploi de personnes handicapées et que, sur le nombre total des entreprises n’ayant pas atteint ce quota, près de 60 pour cent n’ont jamais employé une personne handicapée. En outre, le système de contingentement de l’emploi (système de quotas) est limité aux personnes titulaires d’un livret de handicapé alors que celles-ci sont peu nombreuses. La JTUC-RENGO ajoute que, si l’on veut mettre en place des mesures appropriées compte tenu des problèmes rencontrés par les personnes handicapées, il faut ventiler les données par groupe d’âge, par sexe et par type de handicap, cela pour chaque politique et pour chaque mesure. La commission invite le gouvernement à communiquer ses commentaires sur les observations formulées par le NUWCW en août 2014. Prière de continuer à fournir une évaluation des mesures adoptées en faveur des personnes handicapées en termes d’augmentation des débouchés d’emploi de ces personnes sur le marché du travail normal. La commission invite également le gouvernement à fournir des exemples de la manière dont les points de vue et les préoccupations des partenaires sociaux et des représentants des personnes handicapées et de leurs organisations sont pris en compte lors de la formulation, de la mise en œuvre et de l’évaluation de la politique de réadaptation professionnelle et d’emploi des personnes handicapées. Prière également de communiquer des statistiques ventilées autant que possible suivant le sexe, l’âge et la nature du handicap, ainsi que des extraits de rapports, études et enquêtes concernant les matières faisant l’objet de la convention.

Article 1, paragraphe 3, et article 3 de la convention. Politique nationale visant à la réadaptation professionnelle adéquate de toutes les catégories de personnes handicapées. a) Critères appliqués pour déterminer si une personne handicapée est considérée apte à «travailler dans le cadre d’une relation d’emploi» (paragr. 73 du rapport du comité tripartite). La commission rappelle qu’à sa 304e session (mars 2009) le Conseil d’administration a adopté le rapport du comité tripartite chargé d’examiner une réclamation alléguant l’inexécution de la convention par le Japon (document GB.304/14/6). Elle rappelle également qu’elle a été chargée du suivi des recommandations du comité tripartite. En réponse aux précédents commentaires de la commission, le gouvernement a fourni dans son rapport de septembre 2013 des informations sur la mise en œuvre et les résultats des mesures favorisant l’emploi des personnes handicapées. S’agissant de la promotion de l’«appui collectif» devant assurer un soutien continu à l’adaptation au lieu de travail en cours d’emploi, 10 610 personnes handicapées ont trouvé un emploi en 2012. La commission note que, en avril 2013, 317 centres de soutien professionnel et privé des personnes handicapées avaient été créés. Elle note également que 459 personnes ont été transférées en 2010 de programmes de type B relevant du Programme d’appui à la poursuite du travail (SPCW) (s’adressant aux personnes ayant des difficultés à travailler dans le cadre d’une relation d’emploi et leur offrant la possibilité d’exercer une activité dans la production) à des programmes de type A (conçus pour les personnes handicapées déjà réputées aptes au travail dans le cadre d’une éventuelle relation contractuelle), et que 1 606 sont passées d’un programme de type B à un emploi régulier. Dans ses observations de 2013, le NUWCW indique que les mesures visant la transition des programmes SPCW de type B vers un emploi sur le marché libre du travail sont insuffisantes. Le gouvernement indique dans sa réponse qu’il a pris des initiatives combinant des politiques d’emploi et des politiques d’aide sociale afin d’augmenter les perspectives d’emploi des personnes handicapées. Il ajoute que le nombre des personnes qui ont trouvé un emploi régulier à partir de programmes de type B a augmenté, passant de 1 606 en 2011 à 2 307 en 2012. La commission invite le gouvernement à continuer de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées afin d’accroître les chances des personnes handicapées relevant de catégories ne leur permettant pas d’être couvertes par une relation d’emploi et d’accéder au marché libre du travail. Prière de continuer à fournir des informations actualisées sur le nombre des passages de programmes SPCW de type B à des programmes de type A et à un emploi sur le marché libre du travail, ainsi que sur l’impact des mesures mises en œuvre par le Service public de placement s’agissant de la transition de personnes handicapées du bénéfice de l’aide sociale à l’emploi sur le marché libre du travail.

b) Intégrer les emplois occupés par les personnes handicapées dans le cadre des ateliers protégés au champ d’application de la législation du travail (paragr. 75 du rapport). En réponse aux précédents commentaires de la commission, le gouvernement indique que, à la date d’octobre 2011, 100 385 personnes handicapées avaient acquis les connaissances professionnelles et suivi la formation nécessaires à l’amélioration de leurs qualifications par le biais des activités de production et autres assurées dans des centres relevant de programmes SPCW de type B. Dans ses observations de 2013, le NUWCW indique que, selon la politique gouvernementale, les ateliers protégés et les petits ateliers relèvent des mesures d’aide sociale et ne sont pas considérés comme des mesures de réadaptation professionnelle. Il ajoute que, dans les faits, les activités consistent en une réadaptation sociale et une participation sociale par le biais du travail, ce qui répond à l’objectif poursuivi par la réadaptation professionnelle prescrite à l’article 1 de la convention. Le NUWCW mentionne la circulaire ministérielle de 2007 relative à l’application de l’article 9 de la loi sur les normes du travail aux personnes handicapées bénéficiant de programmes SPCW de type B, en affirmant que celle-ci limite l’application de la législation du travail. Le gouvernement indique dans sa réponse que les bénéficiaires des programmes SPCW de type B sont supposés recevoir une assistance sous forme de services sociaux tout en effectuant des activités productives sans avoir de contrat d’emploi avec des employeurs. Ils ne doivent pas être considérés comme des «travailleurs» parce qu’on leur laisse davantage de flexibilité en matière de durée de travail, d’horaire de travail et de charge de travail, sans qu’ils reçoivent des instructions ou des orientations. Il ajoute que la reconnaissance de la qualité de travailleur d’une personne doit être jugée sous un angle global et se fonder sur divers éléments tels que la manière dont le travail est effectué et le rapport entre le salaire et le travail, ces éléments devant déterminer si une personne est qualifiée pour une relation employeur-salarié. Le gouvernement indique que la législation du travail s’applique de manière équitable aux personnes handicapées et n’exclut pas l’application de la loi sur les normes de travail aux personnes handicapées qui travaillent dans des lieux de travail relevant des programmes de type B. La commission invite le gouvernement à continuer de fournir des informations sur les mesures prises pour faire en sorte que le traitement des personnes handicapées en atelier protégé soit conforme aux principes de la convention, notamment au principe de l’égalité de chances et de traitement (article 4).

c) Faible rémunération perçue par les personnes handicapées dans le cadre des programmes SPCW de type B (paragr. 76 du rapport). Dans ses précédentes observations, la commission notait que le gouvernement avait pris des mesures pour augmenter la rémunération en atelier dans le cadre du Plan quinquennal du doublement de la rémunération en atelier (plan quinquennal 2007-2011). Le gouvernement indique que, après avoir procédé à un examen des résultats des efforts déployés à ce jour, il a mis en place un plan triennal d’appui à l’augmentation de la rémunération en atelier afin de contribuer à cette augmentation entre 2012 et 2014. Dans ses observations de 2013, le NUWCW indique que l’augmentation de la rémunération prévue au plan 2012-2014 est irréalisable dans le contexte de la législation en vigueur qui déroge à la législation sur le salaire minimum. Le gouvernement indique que, suivant la loi no 50 de 2012 relative à la promotion de la fourniture de biens par les institutions publiques pour l’emploi des personnes handicapées, adoptée le 20 juin 2012 et entrée en vigueur le 1er avril 2013, les agences administratives constituées en sociétés et les administrations locales sont tenues de se fournir en biens et services de préférence auprès d’institutions pour l’emploi des personnes handicapées. Il ajoute que cette loi contribuera à une augmentation de la rémunération en atelier conjuguée à un appui à l’augmentation de la rémunération dans le cadre des programmes de type B. La commission invite le gouvernement à continuer de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour augmenter la rémunération en atelier protégé.

d) Taxe de service imposée aux personnes handicapées participant à des programmes SPCW de type B (paragr. 77 et 79 du rapport). La commission note dans le rapport du gouvernement de 2013 que les ménages à faible revenu sont exemptés de la taxe de service social imposée aux personnes handicapées. Dans ses observations de 2013, le NUWCW répète que le fait d’imposer une taxe de service constitue une violation des conventions et recommandations de l’OIT relatives aux personnes handicapées. Le gouvernement indique que, depuis le mois de décembre 2013, 93,4 pour cent des bénéficiaires de services sociaux aux personnes handicapées, notamment les participants à des programmes de type B, bénéficient gratuitement de ces services. Rappelant que l’article 22, paragraphe 2, de la recommandation (nº 99) sur l’adaptation et la réadaptation professionnelles des invalides, 1955, recommande la fourniture de services gratuits de réadaptation professionnelle, la commission encourage le gouvernement à continuer de prendre des mesures à cet égard et de fournir des informations sur l’impact des mesures prises pour que les personnes handicapées ne soient pas dissuadées de participer à de tels programmes et, à terme, qu’elles accèdent au marché du travail.

Articles 3, 4 et 7. Egalité de chances entre les personnes handicapées et les autres travailleurs. a) Mise en œuvre du Plan quinquennal de mise en œuvre des mesures prioritaires (2008-2012) (paragr. 80 du rapport). b) Système de quotas pour l’emploi des personnes handicapées (paragr. 81 et 82 du rapport). La commission prend note des données actualisées fournies par le gouvernement à propos de la mise en œuvre du plan quinquennal (2008-2012). Elle note également que la loi modifiée sur la promotion de l’emploi des personnes handicapées, entrée en vigueur en juin 2013, englobe les personnes atteintes de handicap mental dans le quota d’emplois imposé par la loi en matière de situation dans l’emploi des personnes handicapées. Le gouvernement indique que le nombre de personnes handicapées employées dans le secteur privé en juin 2012 était de 382 363. Le nombre de personnes atteintes de handicap grave et ayant un emploi était de 104 970 en 2012, ce qui représente une augmentation de 9 523 unités par rapport à 2010. Dans ses observations de 2013, le NUWCW indique que le nombre effectif de personnes atteintes de handicap grave et occupant un emploi devrait être augmenté non pas en recourant à la mesure temporaire que constitue le système de double comptage (conformément au système des quotas, les personnes ayant un handicap grave sont doublement comptabilisées) mais en se conformant à l’obligation de procéder à des aménagements raisonnables ou en adoptant une nouvelle politique faisant intervenir des politiques de l’emploi et des mesures de protection sociale. Le gouvernement indique que la Sous-commission sur l’emploi des personnes handicapées du Conseil de la politique du travail signalait dans son rapport de mars 2013 que le système de double comptage a joué un certain rôle dans la promotion de l’emploi des personnes atteintes d’un handicap grave qui éprouvent de sérieuses difficultés au travail. La JTUC-RENGO estime que le système de double comptage pose problème mais elle ajoute que ce système est devenu une mesure d’incitation à l’emploi de personnes atteintes d’un handicap grave. La commission invite le gouvernement à continuer de fournir des informations pertinentes sur les personnes handicapées et les personnes atteintes d’un handicap grave employées dans le cadre du système de quotas.

c) Aménagements raisonnables (paragr. 84 du rapport). Le gouvernement indique que le projet de loi sur l’élimination de la discrimination à l’encontre des personnes handicapées a été déposé à la Diète en avril 2013 et approuvé en juin de la même année. Suivant la loi, les organismes administratifs doivent procéder à des aménagements raisonnables tandis que les entreprises privées doivent s’efforcer de procéder à de tels aménagements. En outre, la loi modifiée sur la promotion de l’emploi des personnes handicapées définit les mesures visant à éliminer la discrimination envers les personnes handicapées en matière d’emploi et à minimiser les obstacles au travail pour les personnes handicapées (obligation de porter une attention raisonnable). La commission note que la date de prise d’effet de l’obligation de procéder à des aménagements raisonnables sera le mois d’avril 2016. La JTUC-RENGO indique que les modalités pratiques de l’interdiction de la discrimination et de l’obligation de procéder à des aménagements raisonnables seront énoncées sous forme de directives, et qu’un groupe de recherche du gouvernement met actuellement la dernière main à un rapport précisant la nature de ces directives. La commission invite le gouvernement à fournir des informations actualisées sur la mise en œuvre et les résultats des mesures relatives aux aménagements raisonnables.