Observation (CEACR) - adoptée 2013, publiée 103ème session CIT (2014)

Convention (n° 102) concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1952 - Grèce (Ratification: 1955)

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La commission rappelle les conclusions formulées dans son observation de 2012 et observe, après examen des informations communiquées par le gouvernement en 2013 dans son rapport au titre de la convention no 102 et son 31e rapport annuel au titre de l’application du Code européen de sécurité sociale (ci-après Code), que la contraction persistante de l’économie, de l’emploi et des finances publiques causée par une politique d’austérité continue menace la viabilité du système national de sécurité sociale et a entraîné une paupérisation accrue de la population qui compromet gravement l’application de l’ensemble des parties ratifiées de la convention.

Protéger le système de sécurité sociale contre l’austérité continue. La commission constate que, après six années consécutives de récession et quatre années de politiques d’austérité, le pays a été conduit à une catastrophe économique et humanitaire sans précédent en temps de paix: une chute du PIB de 25 pour cent – niveau plus élevé qu’à l’époque de la Grande Dépression aux Etats-Unis; plus de 27 pour cent de chômage – le plus haut niveau jamais atteint dans un pays occidental industrialisé au cours des trente dernières années; une réduction de 40 pour cent des revenus disponibles des ménages; un tiers de la population sous le seuil de pauvreté; et plus d’un million de personnes, soit 17,5 pour cent de la population, vivant dans des foyers privés de quelque revenu que ce soit. Ces conséquences sont principalement liées au programme d’ajustement économique établit par le groupe d’institutions internationales connu sous le nom de «Troïka» (la Commission européenne, la Banque centrale européenne et le Fonds monétaire international) que la Grèce a dû accepter pour assurer le remboursement de sa dette souveraine. Les statistiques susmentionnées démontrent que la politique d’austérité continue a plongé le pays dans une spirale de récession continue, conduit à la baisse du PIB et à la perte d’emplois, à la hausse des déficits publics et de la dette. En ce qui concerne les perspectives économiques, le rapport au titre de la convention inclut l’étude de 2013 réalisée par l’Institut des petites entreprises de la Confédération hellénique des professionnels, artisans et commerçants (IME GSEVEE) auprès des entreprises comptant moins de 50 salariés (lesquelles représentent 99,6 pour cent des entreprises grecques). Cette étude révèle que 76,5 pour cent des entrepreneurs et des travailleurs indépendants estiment que la crise s’aggrave et qu’ils ont perdu tout espoir de reprise. En termes absolus, 110 000 entreprises «sont dans le rouge», et l’on estime que 40 000 d’entre elles fermeront dans les douze prochains mois; au total, entre 85 000 et 90 000 emplois auront été perdus en 2013; 63,3 pour cent des entreprises estiment qu’elles ne pourront pas remplir leurs obligations fiscales en 2013; 57,2 pour cent pensent qu’il en va de même en ce qui concerne leurs charges sociales, alors que 22,6 pour cent ont déjà une dette auprès de l’Institut de sécurité sociale (une augmentation de 30 pour cent en seulement six mois). La commission observe que les effets économiques du programme de consolidation budgétaire minent la viabilité du système national de sécurité sociale et nient les objectifs mêmes de la protection sociale poursuivis par la convention et le Code. Le Comité des ministres du Conseil de l’Europe, dans sa résolution CM/ResCSS(2013)21F concernant l’application du Code européen de sécurité sociale par la Grèce, «regrette de noter que l’évolution de la situation en Grèce confirme sa conclusion antérieure selon laquelle le fait d’appliquer exclusivement des solutions financières à la crise économique et sociale pourrait conduire en définitive à l’effondrement de la demande intérieure et du fonctionnement social de l’Etat, condamnant ainsi le pays à des années de récession économique et de troubles sociaux». La commission observe que, dans les circonstances actuelles, en maintenant les mesures d’austérité, le gouvernement a dans une large mesure renoncé à sa responsabilité générale en ce qui concerne la bonne administration de son système de sécurité sociale, laquelle porte sur l’ensemble des dispositions de la convention et du Code. Compte tenu des nouvelles mesures d’austérité prévues en Grèce pour 2014, de l’énorme déficit du principal fonds de sécurité sociale du pays (Institut de sécurité sociale – IKA) qui ne perçoit plus les impôts et les contributions sociales qui lui sont dus et du fait que le niveau de nombreuses prestations se trouve sous le seuil de pauvreté, la commission considère que le gouvernement grec et la «Troïka» devraient être appelés à éviter l’effondrement du système de sécurité sociale en Grèce et soutenir le fonctionnement social de l’Etat, au moins à un niveau permettant de maintenir la population dans «des conditions de vie saines et convenables» (article 67 c) de la convention et du Code). La commission note, à cet égard, qu’en juin 2012 l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a invité les Etats membres du Conseil de l’Europe à «évaluer avec précision les programmes d’austérité actuels du point de vue de leurs effets à court et à long terme sur les processus décisionnels démocratiques et les normes relatives aux droits sociaux, les systèmes de sécurité sociale et les services sociaux» (Mesures d’austérité – un danger pour la démocratie et les droits sociaux, résolution 1884(2012) du 26 juin 2012, paragr. 10.3 et 10.6). Par ailleurs, la commission note que, en octobre 2013, le Comité des ministres a invité le gouvernement de la Grèce à demander à l’Autorité actuarielle nationale d’évaluer l’impact global des politiques d’austérité sur la pérennité du système de sécurité sociale. Par conséquent, la commission prie le gouvernement de répondre aux recommandations du Conseil de l’Europe en procédant à une évaluation des programmes d’austérité en cours, en élaborant des mesures correctives de ces politiques et en les appliquant ensuite sans délai afin de préserver la viabilité immédiate et la pérennité à long terme du système national de sécurité sociale. La commission espère que la participation de la Grèce au Groupe de travail européen sur l’efficience et l’effectivité des dépenses sociales et des arrangements financiers, auquel le gouvernement se réfère dans son rapport au titre de la convention, l’aidera à évaluer l’effectivité de ses dépenses sociales suffisamment à temps pour arrêter les effets destructeurs des arrangements financiers actuels.

Stopper l’appauvrissement croissant de la population. La commission souligne que les considérations qui suivent concernent certaines évolutions majeures ayant affecté les prestations en 2013 et doivent être lues dans le prolongement de ses précédentes conclusions concernant l’impact des mesures d’austérité sur les niveaux de pauvreté en Grèce en 2012. Se référant aux mesures d’austérité mettant en œuvre le Mémorandum d’accord sur la stratégie budgétaire à moyen terme 2013-2016 (Mémorandum III) entre le gouvernement de la Grèce et le Fonds monétaire international (FMI), la Commission européenne et la Banque centrale européenne (BCE), le 31e rapport sur le Code indique que, à compter du 1er janvier 2013, la loi no 4093/2012 a réduit de 5 à 20 pour cent le montant des pensions mensuelles ou la somme des pensions mensuelles excédant 1 000 euros. En outre, les primes de Noël, de Pâques et de vacances ont été supprimées avec effet à partir du 1er janvier 2013, ce qui a entraîné une réduction supplémentaire de 6 pour cent du revenu annuel assuré par les pensions versées par l’IKA-ETAM. Le rapport sur le Code indique également que quelque 910 048 pensions de l’IKA inférieures à 1 000 euros (sur un total de 1 205 513 pensions à traitement informatisé) ont été abaissées de 1 pour cent après toutes les déductions, à l’exclusion des primes précitées. Outre les coupes opérées directement sur les montants des pensions, d’autres économies financières ont été réalisées moyennant la réduction du nombre de bénéficiaires par l’imposition de conditions d’éligibilité plus strictes en relevant l’âge de départ à la retraite et les critères de revenu. Ainsi, les conditions plus strictes pour l’ouverture du droit à pension de vieillesse établies par la loi no 3863/2010 qui devaient entrer en vigueur le 1er janvier 2015 ont été appliquées dès le 1er janvier 2013, augmentant de 65 à 67 ans l’âge de la retraite pour les pensions servies par les fonds de sécurité sociale relevant de la compétence du ministère du Travail, de la Sécurité sociale et du Bien-être, ainsi que de la Banque de Grèce. Conformément à la loi no 4093/2012, afin d’avoir droit à l’allocation de solidarité sociale (EKAS), les bénéficiaires de pensions de vieillesse, d’invalidité ou de survivants devront, à compter du 1er janvier 2014, avoir 65 ans (au lieu de 60 auparavant), à l’exception des enfants survivants. Aux termes de la loi no 3996/2011, l’EKAS est soumise à la nouvelle méthode d’évaluation des moyens d’existence, prenant désormais en considération l’ensemble des revenus, y compris les bénéfices et les revenus locatifs, la location de camions, l’exploitation d’entreprises propres, les produits de vente des voyageurs de commerce, etc. La pension non contributive de 360 euros (345 euros net), financée par le budget de l’Etat et accordée par l’Organisation des assurances agricoles (OGA) aux personnes âgées non assurées ne recevant aucune autre pension, a été modifiée et prévoit depuis le 1er janvier 2013 des conditions d’âge, de résidence et de ressources plus strictes, devant être remplies de manière cumulative. Le rapport sur le Code indique, toutefois, qu’il subsiste 779 661 pensionnés (percevant en moyenne une pension mensuelle de 483,18 euros) n’ayant pas été affectés par la baisse du niveau mensuel des prestations opérée en 2011. La pension minimale de vieillesse et d’invalidité n’a pas non plus été réduite (486,84 euros pour les personnes assurées avant le 31 décembre 1992 et 495,74 euros pour celles assurées après le 1er janvier 1993), ni la pension minimale de survivants (438,16 euros pour les anciens assurés et 396,58 euros pour les nouveaux assurés) ou l’EKAS qui représente un montant allant de 30 euros à 230 euros (175,62 euros en moyenne).

Tout en notant les efforts du gouvernement destinés à protéger les retraités à faible revenu des nouvelles réductions, la commission observe que les seuils et les mesures de sauvegarde existants sont nettement insuffisants pour prévenir la pauvreté chez les personnes âgées: le rapport au titre de la convention indique que les taux de pauvreté relative et de privation matérielle parmi les personnes de plus de 65 ans se sont dégradés et que ce phénomène nécessite d’être surveillé. La commission espère que le gouvernement est conscient que l’objectif de suivi de la pauvreté consiste à la réduire, ce qui ne peut être atteint par de nouvelles coupes dans les retraites. La commission observe que, prises dans leur ensemble, les coupes directes supplémentaires opérées sur les retraites en 2013 ont, à elles seules, entraîné une réduction des pensions allant de 12 à 27 pour cent. L’impact sur la population serait plus important si l’on prenait également en considération l’effet de l’introduction de conditions juridiques beaucoup plus strictes pour le droit aux divers types de pensions. Le Comité européen des droits sociaux a déclaré à cet égard que «l’effet cumulé des restrictions [...] est de nature à entraîner une dégradation significative du niveau de vie et des conditions de vie d’un nombre important des pensionnés qu’elles concernent» (réclamation no 76/2012, Fédération des pensionnés salariés de Grèce (IKA-ETAM) c. Grèce, Décision sur le bien-fondé, 7 déc. 2012, paragr. 78). L’on pourrait ajouter à cela le fait que les réductions du niveau des pensions constituent actuellement l’une des principales sources restantes d’économies budgétaires promises par la Grèce à ses créanciers internationaux en 2013: près de la moitié des 9,37 milliards d’euros d’économies budgétaires affectent les pensions. La commission est attristée de constater que l’aggravation de la pauvreté en Grèce n’est pas un phénomène naturel mais créé artificiellement et perçu comme un «dommage collatéral» inévitable en vue de satisfaire aux obligations du pays face à ses bailleurs de fonds internationaux. La commission partage pleinement la conclusion du Comité des ministres du Conseil de l’Europe selon laquelle l’Etat cesserait de remplir ses responsabilités générales pour la bonne administration et le service des prestations si ces prestations ne peuvent empêcher les personnes protégées de passer en dessous du seuil de pauvreté et serait considéré comme socialement irresponsable si ces mêmes prestations devaient tomber en deçà du seuil de subsistance. A la lumière de ces conclusions du Comité des ministres, le Conseil de l’Europe a, en tant qu’institution de protection des droits de l’homme, davantage de bases juridiques et morales pour tenir le gouvernement grec et ses bailleurs de fonds internationaux responsables de l’appauvrissement «programmé» de la population et du coût humain qu’il implique. Eu égard à la position du gouvernement grec, la commission considère que l’adoption par ce dernier d’une politique socialement responsable impliquerait, entre autres, de se conformer aux requêtes suivantes formulées par la commission dans son observation précédente et reprises par le Comité des ministres en 2013 dans sa résolution relative à l’application du Code européen de sécurité sociale par la Grèce: 1) évaluer d’urgence les mesures d’austérité sociale passées et futures à la lumière de l’un des principaux objectifs de la convention et du Code qu’est la prévention de la pauvreté; 2) mettre cette question à l’ordre du jour de ses prochaines réunions avec les parties au mécanisme de soutien international pour la Grèce; 3) octroyer à l’Autorité actuarielle nationale des ressources financières et humaines supplémentaires pour analyser les effets redistributifs des réductions de prestations; 4) déterminer les scénarios les plus rapides permettant de revenir sur certaines mesures d’austérité et de ramener les prestations ayant subi des coupes disproportionnées à un niveau socialement acceptable; et 5) faire pleinement usage de l’assistance technique du BIT en vue de l’analyse quantitative de ces options et de la révision ultérieure des projections actuarielles 2012 pour le système de retraite national. Selon le rapport au titre du Code, le Secrétariat général de la sécurité sociale du ministère du Travail, de la Sécurité sociale et du Bien-être a transmis ces demandes du Conseil de l’Europe et du BIT au gouvernement et attend de la direction politique du pays qu’elle prenne les décisions appropriées en la matière.

Pour sa part, la commission espère que ces décisions seront socialement responsables et interviendront plus tôt que tard, compte tenu du fait que, depuis le début des mesures d’austérité, le pays a été secoué par pas moins de 39 grèves générales. En ce qui concerne la proposition d’évaluer l’impact des mesures d’austérité sur la pauvreté, la commission trouve encourageant le fait que, dans son rapport sur la convention, le gouvernement se réfère à une conclusion analogue du Comité de la protection sociale de l’Union européenne, à savoir que les Etats membres mettant en œuvre des programmes d’ajustement économique devraient évaluer l’impact social de ces mesures avant la mise en œuvre de ces programmes. Le gouvernement cite le point 7 des conclusions politiques du rapport du comité précité adressé à la Commission européenne et au Conseil européen pour la préparation du rapport annuel sur le développement, aux termes duquel les Etats membres mettant en œuvre des programmes d’ajustement économique se sont montrés extraordinairement engagés à mener des réformes douloureuses pour leur population et leur expérience offre une source unique de leçons à tirer. Bon nombre des mesures mises en œuvre ont renforcé leurs systèmes de protection sociale, tandis que d’autres n’ont pas réussi à enrayer la montée de la pauvreté et en particulier la pauvreté infantile. L’évaluation de l’impact social doit par conséquent précéder les programmes d’ajustement économique afin de choisir la voie la plus appropriée de réformes et ajuster l’impact de la répartition qui s’ensuit entre les différents groupes d’âge et de revenu. En tant que première étape vers des mesures contraignantes décidées au niveau européen en ce sens, le gouvernement se réfère au Pilote pour l’examen préalable des réformes économiques sectorielles dans les Etats membres basé sur la proposition présentée par la Commission européenne en faveur de la coordination préalable des projets de grandes réformes de politique économique (communication, 2013) après son autorisation par le Sommet de l’Union européenne. La commission se réjouit de savoir que, sur la base de ces informations, les appels répétés du Conseil de l’Europe et de l’OIT pour mener des programmes d’ajustement structurel d’une manière socialement responsable en évitant la paupérisation à grande échelle de segments importants des populations touchées ont été entendus et pris en compte par la Commission européenne. Considérant que la Commission européenne fait partie de la Troïka, la commission veut croire que le gouvernement grec ne manquera pas de saisir l’opportunité d’utiliser l’examen préalable décrit ci-dessus de ses réformes économiques pour procéder à l’examen a posteriori de l’impact de ces réformes et des politiques d’austérité continue sur la montée de la pauvreté et en particulier la pauvreté infantile. La commission tient à souligner qu’une telle évaluation sera sans nul doute «une source unique de leçons à tirer» non seulement par la Commission européenne et d’autres membres de la Troïka, mais par tous les pays européens et la communauté internationale dans son ensemble afin d’éviter à l’avenir la création d’une pauvreté de masse.

Etablir un socle national de protection sociale. En ce qui concerne le rôle du système de sécurité sociale dans la poursuite de l’objectif de réduction de la pauvreté, la commission rappelle que la Grèce demeure le seul pays de la zone euro sans régime d’assistance sociale de base assurant un filet de sécurité au niveau de subsistance déterminé en fonction des besoins de base et du panier de consommation minimum. Le rapport sur la convention explique à cet égard que la question des indicateurs basés sur des catégories de biens et de services est discutée au niveau de l’Union européenne où il n’existe pas d’accord entre les Etats membres quant à la méthodologie pour l’élaboration de tels indicateurs, soumis à une révision par les pairs dans le cadre de l’«Utilisation des budgets de référence pour déterminer les spécifications du régime de revenu minimum et pour évaluer son adéquation». Néanmoins, dans le cadre de la stratégie européenne «Europe 2020», la Grèce s’est engagée à établir un filet de sécurité sociale garantissant l’accès à des services de base et des objectifs quantitatifs spécifiques fixés pour la réduction de la pauvreté et l’exclusion sociale dans le programme national de réforme: d’ici à 2020, le nombre de personnes en situation de risque de pauvreté ou de privation matérielle ou vivant dans des ménages dont aucun membre ne travaille devrait avoir été réduit de 450 000 (passant de 28 pour cent en 2008 à 24 pour cent en 2020) et celui des enfants en risque de pauvreté de 100 000 (passant de 23 pour cent en 2008 à 18 pour cent en 2020). Aux fins du suivi des tendances en matière de pauvreté, le gouvernement se concentre sur les personnes souffrant d’extrême pauvreté et les chômeurs. Pour le premier groupe, la loi no 4093/2012 a établi un programme pilote visant à mettre en place un régime de revenu minimum garanti, qui est en cours d’élaboration en collaboration avec la Banque mondiale et, dans la première phase, sera appliqué dans deux régions de la Grèce aux caractéristiques socio-économiques différentes. En ce qui concerne les chômeurs, le gouvernement a entamé des discussions avec la Troïka et a l’intention de réviser la prestation pour les chômeurs de longue durée. La commission se félicite de ces initiatives qui engagent la Banque mondiale et la Troïka à prendre en considération les besoins urgents des populations concernées. La commission considère que, dans la situation actuelle, la mise en place d’un régime d’assistance sociale de base conforme à la convention est devenue d’une urgente nécessité et invite le gouvernement à se référer à cet égard à la recommandation (no 202) sur les socles de protection sociale, 2012. Elle espère que, aux fins de la mise en place d’un tel régime et du calcul du revenu minimum garanti ainsi que du montant de la prestation pour les chômeurs de longue durée, le gouvernement ne s’appuiera pas uniquement sur les indicateurs de la pauvreté, mais garantira que les montants minima établis restent dans tous les cas au-dessus du seuil de subsistance physique pour les différents groupes d’âge de la population.

[Le gouvernement est prié de fournir des données complètes à la Conférence à sa 103e session, et de répondre en détail aux présents commentaires en 2014.]