Observation (CEACR) - adoptée 2012, publiée 102ème session CIT (2013)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Belgique (Ratification: 1957)

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Observation

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La commission prend note des commentaires de la Confédération des syndicats chrétiens (CSC) du 29 août 2012, que le Bureau a transmis au gouvernement le 18 septembre 2012. Elle prend également note du rapport consolidé du gouvernement, reçu par le Bureau le 15 octobre 2012.

Articles 3, paragraphe 1 a), 2, 5 et 16 de la convention. Extension des domaines légaux couverts par les services d’inspection. La commission rappelle que, comme elle l’a relevé dans ses commentaires précédents, le gouvernement avait indiqué dans ses rapports précédents que la lutte contre le travail illégal, y compris la fraude sociale, le dumping social et la concurrence déloyale entre entrepreneurs, notamment dans le cadre d’une utilisation détournée du système de détachement transfrontalier de travailleurs qu’autorise la Directive européenne 96/71/CE y relative, fait l’objet d’une attention particulière de la part des pouvoirs légiférants. Cela s’est traduit, comme exposé dans les commentaires précédents, par la mise en place de structures de coordination et de concertation – telles que le Service d’information et de recherche sociale (SIRS) – qui ont spécifiquement pour mission de lutter contre ce phénomène et aussi par la mise en place de bases de données et systèmes informatiques de déclaration partagés. D’autre part, d’importantes initiatives ont été prises sur le plan législatif, comme l’adoption en 2010 du Code pénal social, qui regroupe bon nombre de lois jusque-là distinctes et en abroge certaines, comme la loi sur l’inspection du travail et la loi du 30 juin 1971 sur les amendes administratives, pour fixer le cadre légal d’une démarche stratégique concertée. Le code prévoit ainsi, sous son article 2, qu’un plan stratégique et un plan opérationnel qui définissent les actions à entreprendre, les projets informatiques à développer et les moyens à mettre en œuvre doivent être élaborés chaque année.

Des tâches nouvelles ont été assignées aux différents services d’inspection du travail, et la commission s’est donc intéressée à l’impact de ces nouvelles structures sur le contrôle de l’application de la loi, le suivi assuré par les services d’inspection du travail et le développement de stratégies dans ce domaine, sans omettre d’accorder l’attention voulue aux fonctions premières de l’inspection du travail.

La commission prend note des statistiques fournies par l’inspection du travail relatives au cadre législatif à mettre en œuvre, aux infractions constatées et aux mesures prises par suite. Elle prend note en outre du plan d’action 2012 communiqué en réponse à sa demande. Elle note que ce plan prévoit des actions que doivent mener les divers systèmes d’inspection, notamment le Contrôle des lois sociales (CLS) du Service public fédéral (SPF) Emploi, Travail et Concertation sociale, pour lutter contre la fraude sociale. Elle note que, selon ce plan, 40 pour cent des activités du CLS sont consacrées à la lutte contre la fraude sociale, et 60 pour cent à ce qui constitue ses fonctions premières (respect des conditions et clauses individuelles et collectives de travail et de rémunération, durée du travail, durée du repos, y compris repos hebdomadaire et jours fériés, organisation des relations socioprofessionnelles). Elle note que le CLS dispose de 200 agents, encadrés par 35 inspecteurs, dans les 24 divisions existant dans le pays. Elle note que, suivant ce cadre stratégique, l’inspection chargée de la législation sociale traquera principalement la fraude sociale relevant du dumping social et de la fraude transfrontalière constituant des infractions à la directive 96/71/CE sur le détachement des travailleurs, ainsi que les pratiques des faux travailleurs indépendants et du portage salarial pour le compte d’autrui. C’est ce que confirme le CLS, qui indique en réponse aux questions soulevées par la commission que des contrôles d’entreprises étrangères sont organisés en concertation avec les services d’inspection d’autres pays.

La commission saurait gré au gouvernement de continuer de fournir des informations sur les activités menées par le CLS, y compris dans le cadre des cellules d’arrondissement du SIRS, de préciser quelles sont les formes de fraude sociale visées et les activités menées, compte tenu de la définition particulièrement large que le Code pénal social prévoit à cet égard en entendant par fraude sociale et travail illégal «toute violation d’une législation sociale qui relève de la compétence de l’autorité fédérale» (Code pénal social, section 1).

Mesures prises à l’égard des travailleurs se trouvant dans une situation qui, bien qu’irrégulière, ne relève pas de la traite des personnes ou d’une exploitation manifeste. Le gouvernement indique que, dans le cadre du fonctionnement coordonné de leurs cellules d’arrondissement, les services d’inspection s’efforcent non seulement de déceler les infractions relevant du travail non déclaré, mais aussi d’assurer le respect des dispositions légales et réglementaires touchant aux aspects sécurité et santé des conditions de travail.

La commission rappelle que ni la convention no 81 ni la convention no 129 ne contiennent de disposition suggérant qu’un travailleur pourrait être exclu de la protection assurée par l’inspection du travail en raison du caractère irrégulier de sa relation de travail. Les travailleurs étrangers en situation irrégulière sont souvent doublement pénalisés dès lors que la perte de leur emploi est assortie d’une menace ou d’une mesure d’expulsion. Or la fonction de contrôle de la légalité de l’emploi doit avoir pour corollaire l’établissement des droits garantis par la législation à tous les travailleurs concernés pour être compatible avec l’objectif de protection de l’inspection du travail (voir étude d’ensemble sur l’inspection du travail, 2006, paragr. 77 et 78).

La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir de plus amples informations sur les mesures prises pour assurer que les travailleurs découverts en situation irrégulière bénéficient de la même protection sur le plan des conditions de travail que les travailleurs en situation régulière, et qu’ils n’aient pas à redouter de mesures d’expulsion en vertu des lois sur l’immigration et, par suite, une aggravation de leur situation, consécutivement à une action de l’inspection du travail. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les infractions dans ce domaine et les mesures prises par suite, notamment sur les sanctions imposées qui sont de nature à renforcer la protection des travailleurs découverts en situation irrégulière.

Articles 10, 14 et 16. Effectuer des visites aussi soigneusement et aussi souvent que nécessaire. 1. Moyens en personnel du Service fédéral de contrôle du bien-être au travail et du Service public fédéral Emploi, Travail et Concertation sociale. La commission note que la CSC dénonce un manque d’effectifs particulièrement aigu dans le seul service d’inspection compétent pour le contrôle du respect de la législation concernant la sécurité et la santé au travail. Selon la CSC, le personnel dont ce service dispose n’est pas suffisant pour contrôler une partie appréciable des employeurs, ce qui a été souvent souligné dans les rapports officiels de ce service. Selon les données contenues dans son rapport de 2009, le nombre total des visites effectuées chaque année par chaque inspecteur s’élève à 320, alors qu’il faudrait que chacun en contrôle 2 800 par an. Comme un employeur sur trois est inspecté plusieurs fois par an, ces 320 visites correspondent en fait à un nombre inférieur d’employeurs. Compte tenu du nombre des employeurs (268 078 selon l’Office national de la sécurité sociale), un employeur serait théoriquement inspecté une fois tous les vingt ans. Le syndicat affirme en outre que cette pénurie de personnel dure depuis des années et que, faute d’un contrôle efficace, dans 20 à 50 pour cent des cas, des règles importantes de sécurité et de santé sont ignorées. Toujours selon ce rapport officiel, le système de prévention belge n’est pas en mesure de parvenir à une amélioration significative du respect de la réglementation et l’inspection du travail se heurte, dans un nombre d’entreprises considérable, à un degré de mauvaise volonté contre lequel les moyens dont elle dispose ne peuvent rien. Le syndicat ajoute que, malgré ses diverses actions, la situation s’est encore dégradée en 2010, le nombre des inspecteurs ayant encore baissé de 13 par rapport à 2009, si bien que 12 606 employeurs seulement ont été inspectés. Ses conclusions sur l’efficacité des services d’inspection ayant compétence en matière de sécurité et de santé sont confirmées par une étude menée sous les auspices du Senior Labour Inspectors Committee (SLIC), instance relevant de la Commission européenne, qui avait également mis en exergue la pénurie particulièrement grave d’effectifs de l’inspection du travail belge, comparée au reste de l’Europe.

La commission note que, d’après le rapport annuel de 2010 du Service fédéral de contrôle du bien-être au travail accessible sur le site Web de cet organisme, le nombre des entreprises sujettes à inspection paraît très élevé par comparaison avec d’autres pays de l’Union européenne, même en tenant compte des nouveaux recrutements. Son effectif global, de 249 en 2010, a diminué de 13 pour cent par rapport à 2004, où il était de 269. Selon le rapport, ces 249 personnes incluent 187 inspecteurs du travail. La commission note qu’en 2010 il y a eu 1 668 inspections effectuées par suite d’un accident du travail et 1 597 inspections effectuées par suite d’une plainte. Par comparaison, le nombre des inspections ordinaires a été de 7 036. Ce rapport annuel fait également ressortir que, en raison du caractère limité des capacités de l’inspection, les critères déterminant l’ouverture d’enquêtes suite à des accidents du travail ne retiennent que les accidents ayant entraîné une incapacité temporaire de travail d’au moins quinze jours et/ou une incapacité permanente d’au moins 5 pour cent. Dans d’autres régions, d’autres restrictions s’appliquent de surcroît, en raison d’un manque critique d’inspecteurs. La commission invite le gouvernement à indiquer les mesures qui ont été prises pour subvenir à cette pénurie d’effectifs signalée par la CSC aussi bien que par le SLIC et par le service d’inspection lui-même. Elle le lui saurait gré d’indiquer les mesures prises pour assurer que les accidents du travail donnent normalement lieu à enquête, et de fournir des statistiques des accidents du travail, conformément à l’article 21 f) de la convention.

La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises, sur le plan de la prévention comme sur celui des sanctions, pour améliorer le respect de la législation concernant la sécurité et la santé au travail.

2. La commission note que le rapport de l’inspection sociale mentionne la création d’un nouvel outil d’exploitation des données, qui doit permettre de mieux déceler la fraude sociale grâce à un ciblage plus efficace des contrôles, outil qui semble être utilisé aussi bien par l’inspection sociale que par le contrôle des lois sociales. Cet outil procède par analyse de certains indices de fraude tels qu’une augmentation ou une diminution prononcée du chiffre d’affaires, un nombre soudainement prononcé d’engagements ou de licenciements, etc. Il permet également de détecter des infractions très diverses, comme des chantiers ou des travailleurs dissimulés, des infractions concernant le chômage temporaire, de la sous-traitance illégale ou de la rémunération «au noir». D’après le rapport, des infractions ont été découvertes dans deux tiers des entreprises du secteur de la construction.

La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’outil d’exploitation des données, notamment de préciser comment cet outil facilite la planification et la coordination de l’action de l’inspection du travail et dans quelle mesure il pourrait contribuer à alléger la tâche du CLS de manière que celui-ci puisse se concentrer davantage sur le contrôle des conditions de travail au sens strict du terme.

Articles 5 a), 17 et 18. Poursuites légales et sanctions. Dépénalisation des sanctions dans le Code pénal social. La commission note que, d’après la CSC, les irrégularités signalées par l’inspection du travail sont rarement suivies de sanctions effectives, parce que les juridictions compétentes exercent rarement des poursuites, si bien que rien n’est fait contre les contrevenants, et aussi parce que le système d’amendes administratives est particulièrement lent et peu efficace. En particulier, les constats d’infraction sont particulièrement longs à établir et la procédure n’aboutit qu’au terme d’un délai particulièrement long lui aussi. Sur les 55 986 rapports établis par l’inspection en 2010, 51 pour cent concernaient des infractions. Des procès-verbaux avaient été dressés pour 931 infractions les plus graves, mais 241 seulement – soit 26 pour cent des cas – ont abouti à une sanction effective ou à un règlement hors tribunal. De 2005 à 2010, ce chiffre est d’ailleurs passé à 30 pour cent.

La commission prend note en outre avec intérêt des informations présentées par le gouvernement sur les projets informatiques GINAA et e-PV. Le gouvernement précise que, depuis 2010, le Service public fédéral Emploi est doté du système pro justicia, en vertu duquel un procès-verbal ne peut plus être rédigé qu’en ligne, par des moyens informatiques et sous un format standard. La commission note que, d’après le rapport de l’inspection du travail social, le procès-verbal électronique devrait garantir une meilleure qualité des constats d’infraction, accélérant le traitement de ces dernières et permettant un échange de données plus efficace et une centralisation des informations. Un procès-verbal électronique porte la signature électronique de l’agent qui l’a établi; il est enregistré dans une banque de données centralisées, facilitant la compilation de statistiques internes et externes. Le gouvernement précise que le GINAA est la base de données centralisée du Service des amendes administratives et que le système de procès-verbaux électroniques e-PV incorpore des données du GINAA. La commission invite le gouvernement à rendre compte de l’impact de l’informatisation des procès-verbaux sur l’efficacité de l’action de l’inspection du travail, notamment sur l’application de sanctions adéquates dans les cas d’infraction aux dispositions légales.

Le gouvernement ajoute que le Code pénal social introduit la possibilité de recourir à une amende administrative plutôt qu’à une sanction pénale, dépénalisant ainsi une partie des dispositions répressives prévues dans ce domaine. Selon le gouvernement, il est préférable de recourir à des sanctions administratives ou à des sanctions civiles plutôt qu’à des procédures judiciaires risquant d’être longues, et cette appréciation semble étayer les préoccupations exprimées par la CSC. A cet égard, la commission incite à nouveau le gouvernement à continuer de fournir des informations sur l’impact de cette réforme sur le degré d’application et de respect des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs. Elle l’invite à fournir des informations sur le nombre et la nature des infractions constatées, sur les mesures ou sanctions (administratives et pénales) ordonnées par suite et sur les irrégularités signalées par l’inspection du travail en ce qui concerne les conditions de travail et la protection des travailleurs (salaires, durée du travail, sécurité et santé au travail, etc.).

La commission saurait gré au gouvernement d’indiquer les mesures prises pour assurer un meilleur suivi par l’inspection du travail des affaires renvoyées devant les juridictions pénales et, dans ce contexte, elle attire son attention sur son observation générale de 2007, relative à l’efficacité de la coopération entre l’inspection du travail et le système judiciaire.

Articles 20 et 21. Rapport annuel consolidé sur les activités des services d’inspection. La commission note que les différents services d’inspection publient un rapport sur leurs sites Web respectifs mais que, dans tous les cas, certaines des informations devant être communiquées conformément à l’article 21 e), f) et g), comme les accidents du travail et les cas de maladie professionnelle, les statistiques des infractions et des sanctions, font défaut. La commission encourage le gouvernement à communiquer les informations qui doivent l’être conformément à l’article 21 e), f) et g), et de veiller à ce que les rapports annuels d’inspection soient publiés de manière à procurer une vue d’ensemble du fonctionnement du système d’inspection du travail.