Observation (CEACR) - adoptée 2012, publiée 102ème session CIT (2013)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Japon (Ratification: 1953)

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La commission prend note des commentaires formulés par la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO) dans des communications datées du 2 septembre 2010 et du 26 août 2011 et par la Confédération nationale des syndicats (ZENROREN) dans une communication datée du 28 septembre 2010, ainsi que de la réponse du gouvernement aux communications susmentionnées.

Articles 3, paragraphe 1 b), 5, 13, 14, 16 et 17 de la convention. Activités de prévention des inspecteurs du travail, collaboration avec les organisations de travailleurs et d’employeurs et programmation des inspections. La commission note que, dans ses commentaires, la JTUC-RENGO juge inadéquates les activités de prévention menées actuellement par l’inspection du travail et indique qu’elle a demandé au gouvernement d’adopter, dans le cadre du Groupe tripartite sur les conditions de travail, de nouvelles mesures de réglementation pour assurer le respect des normes du travail et empêcher les accidents du travail. La JTUC-RENGO désapprouve également le remplacement du système des instructeurs de la prévention des accidents du travail par un groupe d’experts sur la sécurité, la santé et les relations professionnelles, constitué au niveau des bureaux du travail de la préfecture à la fin de l’année financière 2010. Dans ses commentaires de 2011, la JTUC-RENGO affirme que des ressources budgétaires et matérielles adéquates doivent encore être fournies au système susmentionné.

Dans sa réponse aux commentaires, le gouvernement se réfère aux activités de sensibilisation telles que la diffusion de brochures sur les normes nationales du travail, et notamment sur la loi révisée sur la sécurité et la santé au travail, ainsi qu’aux activités menées en collaboration avec l’Organisation de prévention des accidents du travail, et notamment à l’appui spécialisé fourni aux petites et moyennes entreprises. Le gouvernement indique aussi que les accidents du travail qui se produisent et les rapports des travailleurs à ce sujet sont analysés par l’Organisation de l’inspection des normes du travail en vue de cibler les inspections et les conseils sur des lieux de travail spécifiques. Les inspections sont programmées sur la base d’une circulaire intitulée «Plan local de fonctionnement administratif» qui identifie les secteurs et les questions prioritaires qui doivent être examinés.

En ce qui concerne le remplacement du système des instructeurs de la prévention des accidents du travail, le gouvernement indique que le ministère a mis en place la Conférence bipartite des experts de la sécurité et de la santé au travail, qui fonctionne au niveau des bureaux du travail des préfectures et se compose d’experts familiarisés avec la situation des lieux de travail et les questions de la sécurité et de la santé au travail (SST) afin d’assurer une administration plus effective et plus efficace des politiques relatives à la SST. Le ministère recherchera l’avis des experts sur les mesures de prévention contre les accidents du travail, les mesures de préservation et de promotion de la santé des travailleurs, etc., afin de permettre à la conférence de prendre les mesures nécessaires pour réaliser ses objectifs. Pendant le même temps, le ministère prendra l’avis des organisations des travailleurs et des employeurs pour améliorer l’efficacité des activités de la SST. Le gouvernement indique aussi qu’il est en train d’établir un budget destiné aux activités de la conférence.

La commission note à ce propos, d’après les rapports annuels d’inspection pour 2009 et 2010, que le nombre d’accidents enregistrés a augmenté en 2010 par rapport à 2009 (de 2 041 travailleurs), alors qu’en 2009 le nombre d’accidents enregistrés avait baissé de manière significative (de 13 573 travailleurs) par rapport aux accidents enregistrés en 2008. Pendant la même période, le nombre moyen d’inspections sur le terrain menées par les inspecteurs des normes du travail a augmenté, passant de 37 inspections en 2009 à 43 en 2011.

La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les raisons de la réforme du système de prévention des accidents du travail et sur la composition, la structure, les compétences et les activités de la conférence, ainsi que sur son impact en termes de prévention des accidents du travail (articles 3, paragraphe 1 b), et 13). Elle prie aussi le gouvernement d’indiquer comment les partenaires sociaux participent aux activités de la conférence (article 5 b)).

La commission prie le gouvernement de fournir des détails sur les informations et les avis techniques fournis aux petites et moyennes entreprises dans le domaine de la prévention des accidents en collaboration avec l’Organisation de prévention des accidents du travail (articles 3, paragraphe 1 b), et 5 a)).

La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur le suivi au sujet des préoccupations exprimées par la JTUC-RENGO dans le cadre du Groupe tripartite sur les conditions de travail à propos de l’efficacité des activités de prévention.

La commission saurait gré au gouvernement de communiquer de plus amples informations sur la manière dont les données sur les accidents du travail sont recueillies, ainsi que toutes explications concernant les variations de ces données entre 2009 et 2010 (article 14).

La commission prie le gouvernement de transmettre des données ventilées par secteur sur les différentes catégories d’accidents enregistrés, les conclusions des enquêtes menées à la suite d’accidents du travail, et toutes mesures prises ou recommandées par les inspecteurs du travail pour réduire les risques, empêcher de nouveaux accidents et sanctionner toute partie qui enfreint la législation du travail (articles 13, 14 et 17).

La commission saurait également gré au gouvernement de décrire comment les données sur les accidents du travail sont intégrées dans le processus de planification de l’inspection conformément au Plan local de fonctionnement administratif comme indiqué par le gouvernement (article 16).

Article 13. Mesures de prévention comportant des ordres immédiatement exécutoires par rapport à l’intervention d’urgence dans le site nucléaire de Fukushima 1. La commission note que la JTUC-RENGO s’est déclarée préoccupée par les conditions de travail des travailleurs engagés dans les interventions d’urgence sur le site nucléaire de Fukushima 1 et souligne le manque de mesures à moyen et long terme destinées à contrôler leur exposition aux radiations, et la nécessité d’une surveillance de la part de l’administration et de l’établissement de mesures de prévention de la part de l’exploitant de la centrale nucléaire. La commission note, d’après la réponse du gouvernement, qu’une enquête sur le site a été menée et que l’exploitant du site nucléaire Tokyo Electric Power Company (TEPCO) a reçu l’instruction de mesurer les doses de radiation, de prendre des mesures correctives en vue de se conformer aux limites de doses de radiation applicables aux travailleurs affectés aux travaux d’urgence, et d’appliquer pleinement les mesures de prévention contre les coups de chaleur. Elle note par ailleurs qu’une base de données destinée à la surveillance à long terme des doses d’exposition et de leurs effets sur la santé des travailleurs engagés dans les travaux d’urgence était en cours de préparation. Le gouvernement indique aussi qu’il a pris des mesures sous la direction du «Bureau sur les mesures palliatives pour la santé des travailleurs à TEPCO, site nucléaire de Fukushima 1», créé dans le cadre du ministère de la Santé, du Travail et de la Prévoyance sociale. La commission saurait gré au gouvernement de communiquer de plus amples informations concernant les mesures à moyen et long terme prises par l’inspection du travail en vue de contrôler l’exposition aux radiations des travailleurs engagés dans les interventions d’urgence à la centrale nucléaire de Fukushima 1, ainsi que toutes mesures de suivi prises par l’exploitant sur la base de l’avis et des instructions formulés par les inspecteurs des normes du travail.

Etant donné la gravité et l’urgence de la situation, la commission saurait gré au gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour assurer le contrôle de l’application des lois sur la sécurité et la santé des travailleurs, sous la direction du Bureau sur les mesures palliatives pour la santé des travailleurs à TEPCO, site nucléaire de Fukushima 1.

Articles 5 b), 6, 10, 11 et 16. Réorganisation des bureaux de l’inspection des normes du travail et réduction du nombre de nouveaux inspecteurs. Statut et conditions de service des inspecteurs du travail.

Réorganisation des bureaux d’inspection. La commission prend note de la réponse du gouvernement à ses commentaires antérieurs concernant la réduction du nombre de bureaux d’inspection des normes du travail à travers le pays suite à leur réorganisation. Selon le gouvernement, des consultations sur des plans spécifiques de la réorganisation des bureaux d’inspection ont été menées avec les partenaires sociaux dans le cadre du Conseil tripartite de la politique du travail, et avec les travailleurs et les employeurs des régions touchées par la réorganisation. Les éléments pris en considération dans le cadre de la réorganisation comprennent «l’évolution de la demande par rapport aux organismes administratifs» et des considérations de transport lorsqu’il s’est agi de choisir les bureaux devant faire l’objet de la réorganisation. La commission note que la JTUC-RENGO et la ZENROREN ont manifesté leur opposition à la restructuration dans leurs commentaires de 2010. La commission prie le gouvernement de fournir des détails sur l’issue des consultations menées avec les partenaires sociaux sur la réorganisation des bureaux de l’inspection et d’indiquer les facteurs spécifiques pris en considération dans ce cadre, en fournissant des précisions sur «l’évolution de la demande par rapport aux organismes administratifs» mentionnée par le gouvernement. Elle prie aussi le gouvernement d’indiquer les répercussions de la réorganisation sur l’application de l’article 11 de la convention, selon lequel l’inspection du travail doit avoir des bureaux locaux accessibles, et sur le fonctionnement effectif du système d’inspection du travail de manière plus générale.

Réduction du nombre de nouveaux inspecteurs. La commission note que la JTUC-RENGO et la ZENROREN se réfèrent au nombre insuffisant d’inspecteurs des normes du travail par rapport au nombre élevé de lieux de travail couverts par le système d’inspection du travail. La JTUC-RENGO et la ZENROREN indiquent que le gouvernement a décidé en 2010 de réduire le recrutement annuel d’agents de l’administration publique et que, en conséquence, le nombre d’inspecteurs des normes du travail engagés est tombé de 216 en 2009 à 177 en 2010. Cette information a été confirmée par le gouvernement dans son rapport de 2011. Le gouvernement avait indiqué qu’une décision du Conseil des ministres a été prise pour réduire de près de moitié le nombre de nouveaux inspecteurs des normes du travail par rapport à ceux qui avaient été engagés en 2009. Dans le but d’alléger les effets défavorables d’une telle réduction et d’éviter toute régression concernant l’administration de l’inspection du travail et le contrôle de l’application des normes du travail, le réengagement de fonctionnaires publics à la retraite a été autorisé sur la base d’un travail à plein temps ou à temps partiel. La JTUC-RENGO critique cette mesure et souligne la nécessité d’une planification à long terme en vue de maintenir l’efficacité du contrôle de l’application de la législation du travail en recourant à de nouveaux recrutements au lieu de réengager les inspecteurs à la retraite.

Tout en se référant au paragraphe 174 de son étude d’ensemble sur l’inspection du travail de 2006, la commission voudrait souligner que, bien qu’elle soit consciente des restrictions budgétaires graves auxquelles les gouvernements doivent faire face, les inspecteurs du travail doivent être en nombre suffisant pour assurer l’exercice efficace du service d’inspection, compte tenu de l’importance des tâches qu’ils ont à accomplir et, notamment: du nombre, de la nature, de l’importance et de la situation des entreprises ou établissements assujettis; du nombre et de la diversité des catégories de personnes occupées dans ces entreprises ou établissements; et du nombre et de la complexité des dispositions légales dont ils doivent assurer l’application. Elle note à ce propos le large champ d’application de la loi sur les normes du travail, comme prévu dans son article 8, notamment dans des secteurs tels que les mines ou la création d’électricité qui, de par leur nature, comportent des risques plus élevés pour la SST, et même des risques majeurs. Elle constate aussi que l’article 2 de la loi sur la sécurité et la santé au travail a le même large champ d’application que la loi sur les normes du travail. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’impact de la réduction récente du nombre de nouveaux inspecteurs recrutés, aussi bien du point de vue des ressources budgétaires que de l’efficacité des fonctions de l’inspection du travail, et de donner des détails sur les dispositions contractuelles et les conditions de service appliquées aux inspecteurs du travail à la retraite qui sont réengagés.

Par ailleurs, la commission prie le gouvernement d’indiquer si la réforme a eu un effet quelconque sur le statut et les conditions de service des inspecteurs du travail actuellement en fonction et de communiquer, le cas échéant, les dispositions législatives pertinentes.

Article 8. Répartition du personnel de l’inspection du travail entre les hommes et les femmes. La commission prend note avec intérêt des informations communiquées par le gouvernement selon lesquelles le pourcentage de femmes parmi les inspecteurs des normes du travail récemment nommés a augmenté, passant d’environ 20 pour cent au cours de l’année financière 2009 à 27 pour cent au cours de l’année financière 2010, et que la proportion de femmes parmi les inspecteurs des normes du travail récemment engagés a tendance à augmenter au cours des dernières années. Elle prend note aussi avec intérêt des efforts signalés fournis pour promouvoir l’emploi de femmes inspecteurs, tels que la désignation de femmes inspecteurs comme membres des sessions d’information sur le travail des bureaux d’inspection des normes du travail, leur désignation en tant qu’experts dans les séminaires d’information sur le service public à l’université, et la publication d’informations sur le travail des femmes inspecteurs des normes du travail sur le site Web de l’Autorité nationale du personnel. La commission invite le gouvernement à tenir le BIT informé de la proportion de femmes parmi les nouveaux inspecteurs du travail recrutés et de la répartition du personnel de l’inspection entre les hommes et les femmes aux différents postes et grades. En outre, elle réitère sa demande au gouvernement d’examiner les raisons du faible nombre de femmes parmi le personnel de l’inspection du travail et de poursuivre ses efforts pour stimuler l’intérêt de candidates potentielles féminines pour les services d’inspection du travail.

Articles 20 et 21. Compilation des informations sur les lieux de travail. La commission note avec intérêt que les bureaux d’inspection des normes du travail utilisent le système d’informations administratives sur les normes du travail en vue de traiter les informations réunies à partir de différentes sources sur les lieux de travail et sur le respect de la législation du travail. La commission rappelle ses observations générales de 2009 et 2010 sur l’importance des statistiques des lieux de travail industriels et commerciaux assujettis à l’inspection du travail dans le cadre de l’élaboration et de la publication d’un rapport annuel sur l’inspection du travail. La commission saurait gré au gouvernement de communiquer des informations sur le fonctionnement de ce système d’informations, la nature des informations qu’il comporte, et l’utilisation possible de ces informations dans le cadre de l’élaboration et de la publication du rapport annuel sur l’inspection du travail.

En référence à son observation générale de 2007, la commission saurait également gré au gouvernement de fournir de plus amples informations sur la collaboration entre l’inspection du travail et le système judiciaire, notamment grâce à la création éventuelle d’un système d’enregistrement des décisions judiciaires qui soit accessible à l’inspection du travail afin de permettre à l’autorité centrale d’inspection d’utiliser ces informations dans l’exécution de ses objectifs et de les inclure dans le rapport annuel, comme prévu à l’article 21 e).

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2013.]