Observation (CEACR) - adoptée 2012, publiée 102ème session CIT (2013)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Népal (Ratification: 2002)

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La commission prend note du rapport du gouvernement ainsi que des communications de la Confédération syndicale internationale (CSI) des 31 août 2011 et 31 août 2012.

Article 1, paragraphe 1, article 2, paragraphe 1, et article 25 de la convention. 1. Traite des personnes. La commission a demandé au gouvernement de fournir des informations sur l’application dans la pratique de la loi de 2007 sur la répression de la traite des êtres humains (répression), ainsi que sur les mesures prises pour prévenir, réprimer et punir la traite.

La commission note que la CSI déclare, dans sa communication, que le gouvernement devrait prendre des mesures pour que les dispositions de la loi de 2007 sur la répression de la traite des êtres humains (répression) soient appliquées. La CSI déclare également que le cadre légal devrait être revu afin de permettre de poursuivre en justice de manière effective ceux qui se livrent à la traite et qui soumettent autrui à du travail forcé, et pour que les sanctions prévues dans ce domaine soient à la mesure de la gravité des actes commis.

La commission note que le gouvernement déclare que le ministère de la Femme, de l’Enfant et de la Prévoyance sociale procède actuellement, en collaboration étroite avec les partenaires au développement et d’autres interlocuteurs clés, à un bilan du Plan d’action national (PAN) contre la traite des femmes et des enfants. Il indique qu’il met actuellement en œuvre, en collaboration étroite avec diverses ONG, un programme de pays contre la traite des personnes qui est principalement axé sur la prévention, la traduction en justice des auteurs et la protection des victimes. La commission note cependant avec préoccupation que le rapport du gouvernement ne contient pas d’informations sur l’application de la loi de 2007 sur la répression de la traite des êtres humains. Elle note en outre que, dans ses observations finales du 11 août 2011 (CEDAW/C/NPL/CO/4-5, paragr. 21), le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes se déclare préoccupé par le fait que la loi de 2007 sur la lutte contre la traite des êtres humains ne soit pas véritablement appliquée. La commission prie instamment le gouvernement d’intensifier les efforts de lutte contre la traite des personnes, y compris dans le cadre du PAN contre la traite des femmes et des enfants, et de fournir des informations sur les mesures spécifiquement prises à cet égard. Elle le prie de communiquer, dans son prochain rapport, des informations sur les mesures prises pour assurer l’application de la loi de 2007 sur la répression de la traite des êtres humains et sur l’impact de ces mesures, notamment en termes d’enquêtes menées, de poursuites engagées et de condamnations prononcées. Rappelant en outre que, en vertu de l’article 25 de la convention, le fait d’exiger illégalement du travail forcé ou obligatoire est passible de sanctions pénales, qui doivent être réellement efficaces et strictement appliquées, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les sanctions imposées aux personnes condamnées sur la base de la loi de 2007.

2. Vulnérabilité des travailleurs migrants et imposition de travail forcé. La commission a pris note de la communication de la CSI soulignant que les travailleurs migrants sont particulièrement exposés aux pratiques de traite et de travail forcé. Elle a demandé des informations sur les mesures prises afin de protéger les travailleurs migrants contre les pratiques abusives qui relèvent du travail forcé.

La commission note que, dans ses communications les plus récentes, la CSI a exprimé sa préoccupation face au fait que des bureaux de placement et autres intermédiaires seraient impliqués dans la traite de travailleurs migrants népalais et l’exploitation subséquente de ces travailleurs dans des conditions qui relèvent du travail forcé. La CSI se réfère à une étude menée auprès de travailleurs migrants revenus dans leur pays, qui fait apparaître que des bureaux de placement seraient régulièrement impliqués dans la traite des travailleurs migrants: la plupart des travailleurs migrants interrogés déclarent avoir été trompés au sujet d’un aspect essentiel de leurs conditions d’emploi, beaucoup ont eu à acquitter des droits de recrutement élevés et se sont endettés, se sont vu confisquer leur passeport et ont fait l’objet de menaces et de mauvais traitements physiques et moraux. La CSI déclare que le gouvernement n’a pas pris les mesures appropriées sur son territoire pour réprimer ces pratiques de travail forcé et elle insiste sur le fait qu’une application effective de la loi sur l’emploi à l’étranger réduirait considérablement la vulnérabilité des travailleurs migrants au travail forcé. Cette loi sur l’emploi à l’étranger, qui réglemente les activités des bureaux de placement, n’est pas appliquée de manière effective lorsqu’il s’agit de sanctionner les bureaux de placement qui violent ses dispositions de manière systématique. Pour la CSI, le gouvernement n’a pas contrôlé ni sanctionné de manière appropriée les bureaux de placement qui n’assument pas leurs responsabilités au regard de la loi sur l’emploi à l’étranger car, malgré le caractère particulièrement généralisé des violations, 14 bureaux de placement seulement ont été sanctionnés par les peines d’amende prévues par la loi. La CSI indique également que, si le gouvernement a interdit en août 2012 l’émigration des femmes de moins de 30 ans à destination du Koweït, du Qatar, de l’Arabie saoudite et des Emirats arabes unis aux fins d’un emploi domestique, cette interdiction aura certainement comme effet indésirable d’accroître le risque de voir ces femmes chercher malgré tout à accéder à cet emploi par des voies détournées. La CSI déclare en outre que les mesures prises par le gouvernement pour lutter contre la traite n’ont pas abordé le problème essentiel que constitue la traite à des fins d’exploitation au travail, qui touche les travailleurs migrants. La CSI allègue en outre que les mécanismes de plainte et de réparation sont largement inaccessibles à la plupart des travailleurs migrants. Enfin, la CSI se réfère à une étude selon laquelle plusieurs directeurs de bureaux de placement auraient admis avoir versé des pots-de-vin à des responsables gouvernementaux. La CSI déclare que le gouvernement doit établir un organe indépendant qui sera chargé de mener des enquêtes de manière approfondie et impartiale et avec diligence sur les faits présumés de corruption active et passive, y compris de responsables gouvernementaux, dans le contexte de l’emploi de travailleurs migrants à l’étranger.

La commission note que le gouvernement déclare que le ministère du Travail et de la Gestion des transports a mis en œuvre, de juin 2009 à septembre 2011, en collaboration avec l’OIT, un projet consacré à la protection des travailleurs migrants népalais contre le travail forcé et la traite des personnes. Il déclare que, grâce à ce projet, des acquis majeurs ont été enregistrés dans les domaines suivants: i) traduction et promotion des conventions de l’OIT ayant trait au travail forcé; ii) révision de la réglementation de l’emploi à l’étranger; iii) amélioration des réparations prévues pour les travailleurs migrants lésés; iv) renforcement du système de collecte de données et d’information du Département de l’emploi à l’étranger et des tribunaux de l’emploi à l’étranger; v) formation des responsables gouvernementaux et autres interlocuteurs concernés par les questions de travail forcé, traite des personnes, contrôle du placement des travailleurs migrants et rôle des attachés chargés des questions de travail; vi) partenariat avec l’Association des bureaux de placement dans l’emploi à l’étranger, pour promouvoir des procédures de recrutement éthique et appliquer un code de conduite. La commission prend également note de la réalisation, de novembre 2001 à juin 2012, d’un projet de l’OIT axé sur la prévention de la traite des femmes et des jeunes filles à des fins de travail domestique. Selon les informations du Programme d’action spécial pour combattre le travail forcé de l’OIT (SAP-FL), en août 2012, le bilan de ce projet était le suivant: i) plus grande attention à la sécurité dans le cadre des migrations et plus grande vigilance contre la traite, mise en garde des femmes et des jeunes filles dans ce domaine; ii) production et diffusion de 13 000 brochures et 9 000 affiches sur les précautions dans le contexte des migrations et sur la menace que représentent la traite et le travail forcé dans le contexte de l’emploi domestique; iii) formation de représentants gouvernementaux et non gouvernementaux en matière de lutte contre la traite; iv) premières étapes d’un programme de développement des compétences s’adressant aux personnes ayant été victimes de la traite ou aux personnes vulnérables; v) formation en matière de répression de la traite axée sur l’exploitation du travail forcé d’autrui dispensée à des représentants de la force publique.

La commission prend dûment note des mesures prises par le gouvernement. Elle relève cependant que, dans ses observations finales du 11 août 2011 (CEDAW/C/NPL/CO/4-5, paragr. 33), le CEDAW demeure préoccupé par la situation des travailleuses migrantes népalaises, et en particulier par le fait qu’un grand nombre de Népalaises ne sont pas en possession de documents d’identité, ce qui les expose à l’exploitation sexuelle, au travail forcé et aux mauvais traitements. Il est également préoccupé par le caractère particulièrement lacunaire des mesures visant à ce que les intéressées soient pourvues à la fois des informations et des compétences nécessaires avant leur départ, et par l’absence, tant au Népal que dans les pays de destination, de l’appui institutionnel nécessaire à la promotion et à la protection des droits des travailleuses migrantes népalaises.

La commission rappelle qu’il est essentiel que des mesures effectives soient prises pour assurer que le système d’emploi de travailleurs migrants ne place pas les intéressés dans une situation de vulnérabilité accrue, notamment lorsqu’ils sont soumis à des pratiques abusives de la part de l’employeur, comme la rétention de leur passeport, le non-paiement du salaire, la privation de liberté et les atteintes, y compris à caractère sexuel, à l’intégrité physique. De telles pratiques peuvent transformer leur emploi en une situation qui relève du travail forcé. La commission prie instamment le gouvernement de poursuivre les efforts déployés afin que les travailleurs migrants soient pleinement protégés contre les pratiques abusives et les conditions de travail qui relèveraient du travail forcé, notamment à travers une application effective de la loi sur l’emploi à l’étranger. Elle prie le gouvernement de fournir, dans son prochain rapport, des informations sur l’application de la loi sur l’emploi à l’étranger dans la pratique, notamment sur les infractions signalées, les enquêtes menées, les poursuites engagées et les sanctions imposées dans ce domaine. La commission exprime sa préoccupation face aux allégations de complicité concernant certains responsables gouvernementaux et prie instamment le gouvernement de renforcer ses efforts afin que les auteurs de faits de traite et de soumission de travailleurs migrants au travail forcé et leur complices présumés parmi les responsables gouvernementaux fassent l’objet d’enquêtes et de poursuites et que des sanctions suffisamment efficaces et dissuasives soient imposées dans la pratique. Enfin, elle prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur les mesures prises à cet égard, notamment sur celles qui ont été conçues spécialement pour faire face aux difficultés auxquelles font face les travailleurs migrants, y compris pour prévenir et réprimer les abus dont ils peuvent faire l’objet et pour leur garantir un accès à la justice ainsi qu’à d’autres mécanismes de plainte et d’indemnisation.

La commission soulève d’autres points dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.