Observation (CEACR) - adoptée 2010, publiée 100ème session CIT (2011)

La commission note que le rapport du gouvernement n’a pas été reçu. Elle se voit donc obligée de renouveler son observation précédente, qui était conçue dans les termes suivants:

La commission prend note du rapport du gouvernement reçu au BIT le 29 mai 2008. Elle prend également note de la loi n^o 75/AN/00/4^e portant organisation du ministère de l’Emploi et de la Solidarité nationale, de l’organigramme dudit ministère ainsi que du tableau récapitulatif des statistiques sur les activités du service d’inspection du travail et des lois sociales au cours de la période 2003-2007 et des dispositions constitutionnelles relatives à la supériorité des normes et engagements internationaux dans la hiérarchie interne des normes.

Dans ses précédents commentaires, la commission avait évoqué des observations formulées en 2007 par l’Union générale des travailleurs djiboutiens (UGTD), appelant à une révision urgente du système d’inspection du travail et au renforcement de ses moyens. En l’absence de données récentes chiffrées sur le fonctionnement de l’inspection du travail, la commission avait en outre prié le gouvernement de fournir des informations aussi détaillées que possible sur les points suivants: i) l’exercice du contrôle des conditions de travail et de la protection des travailleurs dans les entreprises des zones franches exclues du champ d’application du nouveau Code du travail en vertu de son article 1^er; et ii) l’impact de l’exercice par les inspecteurs du travail de missions de conciliation sur le volume et la qualité de leurs activités d’inspection (article 3, paragraphe 2, de la convention); iii) les ressources humaines et les moyens d’action de l’inspection du travail au regard des exigences de l’article 16 aux termes duquel les établissements devraient être visités aussi souvent et aussi soigneusement que nécessaire; et, enfin, iv) la nécessité de faire porter effet aux articles 20 et 21 relatifs aux obligations de publication et de communication au BIT, par l’autorité centrale d’inspection, d’un rapport annuel sur les activités d’inspection.

S’appuyant sur les informations communiquées par le gouvernement, la commission appelle son attention sur les points suivants.

Articles 1 et 2 de la convention. Contrôle des conditions de travail et protection des travailleurs des établissements industriels et commerciaux des zones franches. La commission avait relevé dans ses commentaires antérieurs que, aux termes de son article 1, le Code du travail est applicable sur l’ensemble du territoire national à l’exception des zones franches qui relèvent d’une législation particulière. Selon le gouvernement, non seulement la zone franche échappe à la compétence de l’inspection du travail mais, en outre, la législation qui lui est applicable, critiquée au niveau national, accorde des privilèges exorbitants aux employeurs aux dépens des travailleurs. Il précise que la supervision des entreprises admises en zone franche est du ressort des autorités des ports et des zones franches, également compétentes pour la délivrance des visas aux travailleurs étrangers et pour connaître du contentieux électoral des délégués du personnel dans ces zones. La commission relève toutefois, d’une part, que, suivant l’article 31 du Code des zones franches adopté par la loi n^o 53/AN/04 du 17 mai 2004, «le Code du travail de Djibouti régit les relations de travail à l’intérieur des zones franches» et que, d’autre part, la législation relative aux zones franches, telle que disponible au BIT, ne contient pas de dispositions à cet égard. Le gouvernement est prié d’indiquer si l’article 31 du Code des zones franches susvisé a été abrogé et, si c’est le cas, de fournir le texte pertinent ainsi que, en tout état de cause, copie des textes régissant les conditions de travail et la protection des travailleurs occupés dans les établissements des zones franches et les dispositions légales relatives au contrôle de leur application.

Article 3, paragraphe 1 a) et b), et article 17. Nécessité d’assurer un équilibre entre les fonctions répressives et les fonctions pédagogiques de l’inspection du travail. Selon le gouvernement, les activités du service d’inspection relatives à la législation du travail restent majoritairement centrées sur la persuasion et l’information. La commission note toutefois que la législation nationale contient, comme prescrit par la convention, tout un ensemble de dispositions légales permettant également aux inspecteurs d’intenter des poursuites à l’encontre des auteurs d’infractions en matière de conditions de travail. Au paragraphe 279 de son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, la commission a souligné à cet égard que, si les informations et conseils ne peuvent que favoriser l’adhésion aux prescriptions légales, ils n’en doivent pas moins s’accompagner d’un dispositif répressif permettant la poursuite des auteurs d’infractions constatées par les inspecteurs du travail. Le gouvernement ayant proclamé qu’aucune législation sociale, aussi développée soit-elle, ne peut exister longtemps sans un système d’inspection du travail efficace, il devrait veiller à ce que ce système puisse déployer tous les moyens d’action dont il dispose en vertu de la loi pour la réalisation de l’objectif visé. L’exercice équilibré par l’inspection du travail de fonctions pédagogiques et de fonctions de contrôle contribuerait certainement à la réduction du nombre et de l’ampleur des conflits du travail. La commission prie en conséquence le gouvernement de prendre les mesures appropriées pour que, lorsque cela s’avère nécessaire, les inspecteurs exercent effectivement le pouvoir prévu par l’article 17 de la convention, auquel l’article 196 du Code du travail donne effet à cet égard, de poursuivre directement en justice, devant la juridiction compétente, les auteurs d’infractions à la législation et à la réglementation du travail, et ce sur la base des dispositions du titre IX du même code relatif aux infractions et aux peines qui leur sont applicables.

Article 3, paragraphe 2. Impact du cumul de missions à la charge des inspecteurs du travail sur le volume et la qualité de leurs activités d’inspection. Dans ses observations de 2007, l’UGTD a estimé que les fonctions d’inspection du travail devraient avoir à l’avenir un caractère conciliateur et préventif. La commission avait attiré l’attention du gouvernement à cet égard sur l’article 3, paragraphe 2, relatif aux conditions restrictives dans lesquelles des missions additionnelles peuvent être confiées aux inspecteurs du travail et l’avait prié de communiquer au Bureau des informations sur la manière dont le respect de cette disposition est assurée. Le gouvernement reconnaît que l’inspection des entreprises est défaillante. Il ressort en outre des données qu’il a fournies que les activités de l’inspection du travail en matière de sécurité et santé sont insignifiantes au regard de celles liées à la résolution des conflits individuels et collectifs du travail. Le gouvernement espère néanmoins qu’à l’avenir le service d’inspection pourra atteindre une fréquence de trois visites par semaine. La commission note avec préoccupation ces informations qui confortent le point de vue du syndicat quant à la nécessité de réviser et de renforcer le système d’inspection du travail pour lui permettre d’exécuter pleinement ses fonctions. Elle regrette en outre que le nombre d’établissements assujettis n’ait pas été communiqué et qu’en conséquence il soit impossible d’apprécier le taux de couverture de l’inspection au regard des besoins. Observant que le temps et l’énergie consacrés par les inspecteurs du travail aux tentatives de résolution des conflits collectifs du travail le sont au détriment de l’exercice de leurs missions principales, la commission suggère au paragraphe 74 de son étude d’ensemble précitée que la fonction de conciliation ou de médiation des conflits collectifs du travail soit confiée à une institution ou à des fonctionnaires spécialisés. Or elle note qu’il est précisément prévu par l’article 181 du nouveau Code du travail la création d’un Conseil d’arbitrage chargé des différends collectifs du travail non réglés par la conciliation. Elle relève toutefois que sa saisine n’intervient qu’après que l’inspecteur du travail ou le directeur du travail aura tenté une conciliation et lui aura soumis le différend dans le délai de huit jours francs (art. 180 du même code). Rappelant au gouvernement la mise en garde spécifique du paragraphe 8 de la recommandation n^o 81 aux termes duquel «les fonctions des inspecteurs du travail ne devraient pas comprendre la fonction d’agir en qualité de conciliateurs ou d’arbitres dans les différends du travail», la commission invite instamment le gouvernement à envisager des mesures visant à décharger les inspecteurs de ce rôle de conciliateurs préalables dans les différends collectifs du travail. Elle lui saurait gré de prendre également des mesures visant à assurer, au sens de l’article 16 de la convention, une présence suffisante des inspecteurs du travail dans les établissements assujettis à leur contrôle et de communiquer au BIT des informations, aussi documentées que possible, sur tout progrès atteint dans ce sens ainsi que sur les difficultés éventuellement rencontrées.

Articles 10, 11 et 16. Renforcement du système d’inspection du travail. La commission note que, pour renforcer les structures du système d’inspection du travail, le gouvernement envisage la création de quatre nouvelles sections d’inspection, deux dans la capitale et deux autres dans les régions intérieures du pays et de tirer avantage d’un appui technique du bureau sous-régional du BIT d’Addis-Abeba pour l’organisation d’un stage de formation des contrôleurs et de l’unique inspecteur du travail au Centre international de formation de l’OIT de Turin. Elle note également que le gouvernement examine les possibilités de collaboration entre le service d’inspection du travail et les institutions médicales et techniques compétentes, et qu’un atelier tripartite sur la convention n^o 81 devait être organisé par le bureau sous-régional du BIT en 2008. La commission espère que le gouvernement ne manquera pas de tenir le BIT informé de tout développement concernant chacune de ces mesures.

En outre, faisant suite à ses commentaires antérieurs, la commission prie une nouvelle fois le gouvernement de fournir les données les plus récentes possibles sur le nombre et la répartition géographique des établissements assujettis à l’inspection du travail (y compris les mines et carrières) et sur le nombre de travailleurs qui y sont occupés, ainsi que sur les facilités de transport dont l’inspecteur et les contrôleurs du travail disposent pour leurs déplacements professionnels.

Ces informations sont indispensables à l’évaluation par l’autorité centrale d’inspection des besoins en ressources humaines et en moyens matériels nécessaires à la réalisation des objectifs de l’inspection du travail et, par voie de conséquence, à la détermination de son budget prévisionnel dans le cadre du budget national.

Articles 20 et 21. Publication, communication et contenu du rapport annuel d’inspection. Tout en prenant note du tableau statistique communiqué en annexe du rapport du gouvernement au sujet des activités du service d’inspection, la commission constate qu’il couvre une période de cinq ans et qu’il porte sur des activités imprécises et des résultats n’apportant pas d’éléments utiles à une quelconque appréciation du niveau de fonctionnement et d’efficacité du système d’inspection du travail. La commission se doit donc de prier à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour qu’un rapport annuel d’inspection soit publié conformément à ce que prévoit l’article 192 du Code du travail. Elle lui saurait gré de veiller également à ce qu’il le soit dans les délais prescrits par l’article 20 de la convention et qu’il contienne les informations énumérées à l’article 21. Soulignant qu’un tel rapport constitue un outil indispensable à l’évaluation de l’efficacité du système d’inspection et à l’identification des moyens nécessaires à son amélioration, notamment par la détermination de prévisions budgétaires appropriées, la commission invite le gouvernement à prêter dûment attention aux indications fournies par la Partie IV de la recommandation (nº 81) sur l’inspection du travail, 1947, quant au niveau de détail utile des informations requises par les alinéas a) à g) de l’article 21 de la convention. Elle lui rappelle qu’il peut recourir à cette fin à l’assistance technique du BIT.

La commission espère que le gouvernement fera tout son possible pour prendre les mesures nécessaires dans un proche avenir.