Observation (CEACR) - adoptée 2010, publiée 100ème session CIT (2011)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu à la Commission de la Conférence en juin 2010 et de ses conclusions. La commission prend également note des observations de la Confédération générale des travailleurs du Pérou (CGTP) formulées avec la collaboration de l’Association interethnique de développement de la forêt péruvienne (AIDESEP), de la Confédération nationale des communautés du Pérou affectées par les mines (CONACAMI), de la Confédération nationale agraire (CNA), de la Confédération paysanne du Pérou (CCP), de l’Association Paz y Esperanza, du Centre amazonien d’anthropologie et d’application pratique (CAAP), de CARE Perú, de l’organisation Droit, environnement et ressources naturelles (DAR), de l’Institut du bien commun (IBC) et du Service d’information autochtone (SERVINDI) du 27 juillet 2010. Ces observations concernent les questions en suspens, notamment la non‑promulgation de la loi sur le droit des peuples autochtones et d’origine à la consultation préalable, l’existence d’un projet de loi qui permet des déplacements de populations en cas de projet de grande envergure ainsi que l’existence de nombreux décrets qui tendent à diviser et à réduire les territoires communautaires. La commission prend également note des observations de la Centrale unitaire des travailleurs du Pérou (CUT) du 25 août 2010, qui concernent la non-reconnaissance des peuples autochtones du Pérou, le non-respect du droit des peuples autochtones à être consultés, des problèmes pour identifier les terres que les peuples autochtones occupent traditionnellement, l’absence, dans le pays, d’organismes compétents pour s’occuper des questions des peuples autochtones, puisque l’Institut national des peuples andins, amazoniens et afro-péruviens (INDEPA) ne remplit pas ses fonctions et que les peuples autochtones ne sont pas représentés à son conseil de direction. Selon la CUT, pour cette raison, le gouvernement a dû organiser des tables rondes pour résoudre les conflits avec les peuples autochtones d’Amazonie. La commission note que, dans la communication du 7 octobre 2010, le gouvernement formule des observations pour répondre à celles de la CGTP. La commission souligne que certaines des questions posées par les organisations syndicales font l’objet d’une réclamation en vertu de l’article 24 de la Constitution et que, en conséquence, elles seront examinées dans le cadre de cette réclamation.

Suivi des conclusions de la Commission de la Conférence. En 2009, la Commission de la Conférence avait soulevé plusieurs questions, y compris les incidents à Bagua qui ont entraîné la mort de nombreuses personnes et fait des blessés parmi les membres des communautés autochtones et au sein de la police. En 2010, la Commission de la Conférence a demandé instamment au gouvernement de donner des informations concernant la promulgation et l’application de la loi sur le droit des peuples autochtones et d’origine à la consultation préalable, adoptée le 19 mai 2010 par le Congrès, et concernant les mesures provisoires y afférentes afin d’apprécier si les dispositions de la convention sont respectées. La Commission de la Conférence a également estimé que l’INDEPA devait faire l’objet d’une réforme avec la pleine participation des organisations représentatives des peuples autochtones pour garantir la légitimité et la réelle capacité d’action de cet organe, et pour assurer l’application de la loi sur la consultation. La Commission de la Conférence a demandé des informations sur l’application du plan de développement pour la région amazonienne. Elle a également estimé que des progrès devaient être faits concernant l’élaboration et la mise en œuvre de plans d’action qui traitent de façon systématique les problèmes à l’examen relatifs à la protection des droits des peuples couverts par la convention. Enfin, elle a souligné qu’il fallait garantir que ces plans d’action soient élaborés et mis en œuvre avec la participation des organisations représentatives des peuples autochtones, conformément aux articles 2 et 6 de la convention. Enfin, la Commission de la Conférence a demandé au gouvernement de communiquer des informations concernant les effets, sur la formation d’enseignants bilingues, de la résolution ministérielle n^o 0017-2007-ED, qui définit des critères d’admission à la formation d’enseignants. Elle a incité le gouvernement à recourir à l’assistance technique du BIT pour s’assurer que des progrès suffisants sont réalisés en vue d’appliquer la convention.

Enquête sur les événements de Bagua. La commission rappelle que, dans ses précédents commentaires, elle avait instamment demandé au gouvernement de prendre sans tarder les mesures nécessaires pour que les événements de Bagua de juin 2009, qui avaient coûté la vie à 23 policiers et 10 civils, fassent l’objet d’enquêtes efficaces et impartiales, et de fournir des informations précises sur cette question. La commission prend note des informations du gouvernement selon lesquelles, dans le cadre du Groupe national de coordination pour le développement des peuples amazoniens, la table ronde n^o 1, composée de trois représentants du pouvoir exécutif, trois représentants des peuples autochtones et un représentant des gouvernements régionaux, a été mise en place. Cette table ronde a établi deux rapports, l’un élaboré par la majorité de ses membres, et l’autre par une minorité. D’après le gouvernement, ces rapports ont été adoptés par la présidence du Conseil des ministres et transmis aux instances compétentes du pouvoir exécutif, du ministère public et du pouvoir judiciaire. La commission note également que le pouvoir législatif a mis sur pied une commission multipartite chargée d’enquêter sur les événements survenus dans la ville de Bagua et aux alentours. Cette commission a élaboré des rapports présentés au Congrès siégeant en séance plénière. Par ailleurs, le parquet provincial d’Utcubamba a engagé des poursuites judiciaires pour homicide, violence, non-respect de l’autorité et détention d’armes à feu. La commission prend note des informations communiquées par la CGTP selon lesquelles le rapport élaboré par la majorité par la table ronde n^o 1 ne fait pas la lumière sur les événements et n’établit pas les responsabilités. Ce rapport n’a pas été approuvé par les peuples autochtones. La CGTP souligne également que, d’après les conclusions du rapport du Congrès, ces événements sont dus à la violation des droits fondamentaux des peuples autochtones. La commission demande au gouvernement de fournir des informations sur les mesures adoptées suite aux différents rapports élaborés dans le cadre de la table ronde n^o 1 du Groupe national de coordination pour le développement des peuples amazoniens, aux conclusions formulées par le Congrès et aux rapports élaborés par la commission d’enquête multipartite, et d’indiquer l’issue des poursuites judiciaires en cours concernant les événements de Bagua.

Article 6. Consultation. La commission rappelle que la Commission de la Conférence s’est félicitée de l’adoption, par le Congrès de la République, de la loi sur la consultation préalable, et a indiqué qu’elle voulait croire que cette loi serait promulguée rapidement par le Président de la République. La commission rappelle aussi que cette loi résulte des négociations menées avec le pouvoir exécutif et les organisations amazoniennes dans le cadre de la table ronde n^o 3, qui avait pour objet de parvenir à un accord sur une loi relative à la consultation. A cet égard, la commission prend note avec regret de l’information du gouvernement selon laquelle la loi sur le droit des peuples autochtones et d’origine à la consultation préalable a été adoptée par le Parlement mais n’a pas été promulguée par le pouvoir exécutif, lequel a formulé des observations sur ce texte (communication n^o 142-2010-DP/SCM). Le gouvernement ajoute que la loi a été renvoyée au Congrès en vue d’être révisée, que la Commission constitutionnelle et réglementaire et la Commission des peuples andins, amazoniens, afropéruviens, de l’écologie et de l’environnement se sont déjà prononcées et que le Congrès siégeant en séance plénière examinera la loi et les observations sous peu. La commission note que, dans ses observations concernant la loi adoptée par le Congrès, le pouvoir exécutif: 1) a relevé qu’il convenait de préciser, dans la loi, que les peuples autochtones n’ont pas le droit de véto dans le processus de consultation sur les projets de prospection et d’exploitation des ressources naturelles lorsque ces projets ont fait l’objet d’une information et d’une analyse assurées en bonne et due forme avec les peuples autochtones situés de la zone où ils doivent être mis en œuvre (observation n^o 1); 2) a estimé que la possibilité pour les peuples autochtones de contester en justice les décisions du pouvoir exécutif concernant la participation de certains peuples autochtones, prévue à l’article 9 de la loi, existait déjà, puisque toute personne ou organisme peut désormais former des recours en justice en vue d’obtenir une garantie, une annulation ou une indemnisation (observation n^o 5); et 3) a estimé que la loi devait établir une différence claire entre les territoires d’Amazonie dont la propriété est publique et les zones dont les communautés d’origine sont propriétaires […]. C’est dans ces zones que le droit de consultation doit s’exercer (observation n^o 6).

Dans ce contexte, la commission rappelle l’observation générale qu’elle formule cette année sur l’obligation de «consulter» dans le contexte de la convention qui conclut que: «1) les consultations doivent être menées en bonne et due forme et de bonne foi et doivent être exhaustives; un dialogue authentique doit s’instaurer entre les gouvernements et les peuples autochtones et tribaux, caractérisé par la communication et la compréhension, le respect mutuel, la bonne foi et la volonté sincère de parvenir à un accord; 2) des procédures appropriées doivent être mises en place au niveau national et revêtir une forme appropriée aux circonstances; 3) des consultations doivent être menées à travers des institutions représentatives des peuples autochtones et tribaux en ce qui concerne les mesures législatives et administratives; 4) des consultations doivent être menées avec comme objectif de parvenir à un accord sur les mesures envisagées ou à un consentement à l’égard de ces mesures». Dans ces conditions, la commission souligne que le droit de consultation des peuples autochtones ne peut se limiter exclusivement aux mesures concernant les terres autochtones ayant fait l’objet de titres de propriété, comme semble l’indiquer l’observation n^o 6 du pouvoir exécutif, mais qu’il concerne toutes les mesures administratives ou législatives susceptibles de les toucher directement, même les mesures relatives à des terres ou des territoires autochtones traditionnellement occupés ou utilisés qu’ils aient ou non fait l’objet de titres. Les peuples autochtones doivent également être en mesure, conformément à l’article 12 de la convention, de pouvoir engager une procédure légale, individuellement ou collectivement, pour protéger de manière effective leurs droits, notamment leur droit à la consultation. La commission espère vivement que la loi sur le droit des peuples autochtones et d’origine à la consultation préalable sera adoptée prochainement par le Congrès, qu’elle sera le fruit d’un processus de consultations continues menées avec les institutions représentatives des peuples autochtones, y compris pour ce qui est des observations du pouvoir exécutif, et qu’elle sera pleinement conforme aux dispositions de la convention. De plus, la commission demande au gouvernement d’assurer le respect du droit de participation et de consultation des peuples autochtones et tribaux avant d’adopter des mesures législatives ou administratives susceptibles de les toucher directement. La commission prie également le gouvernement de veiller à ce que la loi contienne des dispositions spécifiques permettant aux peuples autochtones d’agir en justice, individuellement ou par le biais de leurs représentants, s’ils estiment que leur droit d’être consultés sur les mesures qui les touchent directement n’a pas été respecté. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toute évolution en la matière.

La commission prend également note de la décision explicative du Tribunal constitutionnel du 24 août 2010 (dans l’affaire n^o 06316-2008-PA/TC) selon laquelle il faut considérer que l’obligation de respecter le droit de consultation s’impose dès la publication de la décision n^o 022-2009-PI/TC selon les éléments qu’elle énumère. La commission souligne que la décision n^o 022-2009-PI/TC est datée du 9 juin 2010, par conséquent, le droit d’être consulté n’était pas considéré comme étant obligatoire avant cette date. A cet égard, la commission rappelle que, conformément à l’article 38 de la convention, cette convention entrera en vigueur pour chaque Membre de l’OIT douze mois après la date où sa ratification aura été enregistrée. Compte tenu du fait que le Pérou a ratifié la convention le 2 février 1994, la commission rappelle que toutes ses dispositions, y compris les dispositions relatives à l’obligation de consultation, sont obligatoires à son égard depuis le 2 février 1995. En vertu de l’article 38 de la convention, et compte tenu de l’article 12 de la convention concernant la protection judiciaire des droits reconnus dans la convention, la commission prie le gouvernement d’indiquer de quelle manière il s’assure que les peuples autochtones peuvent faire valoir efficacement, devant les tribunaux, le droit à la consultation depuis l’entrée en vigueur de la convention.

Articles 2 et 33. Plan d’action coordonnée et systématique. Dans ses précédents commentaires, la commission avait instamment prié le gouvernement de garantir la participation pleine et effective des peuples autochtones et la consultation de ces derniers, par l’intermédiaire de leurs institutions représentatives, dans l’élaboration du plan d’action, afin d’aborder de manière coordonnée et systématique les problèmes restant à régler concernant la protection des droits de peuples couverts par les dispositions de la convention, et de mettre la législation et la pratique nationales en conformité avec la convention. La commission avait également demandé au gouvernement de fournir des informations sur cette question et sur les activités des différents organes mentionnés, en indiquant comment sont garanties la participation des peuples intéressés et la coordination des activités de ces organes, et comment est assuré un lien entre leurs activités et l’élaboration du plan d’action. La commission prend note de l’indication de la CGTP selon laquelle il n’existe toujours pas de plan d’action concerté ni de dialogue ou de consultation sur sa future mise en œuvre, et que les différentes entités publiques poursuivent leurs politiques sectorielles sans participation réelle des peuples autochtones. A cet égard, la commission note que le gouvernement indique que, dans le cadre du Groupe national de coordination pour le développement des peuples amazoniens, a eu lieu la table ronde n^o 4 intitulée «Plan national de développement de l’Amazonie». Dans ce cadre, 82 réunions de travail ont eu lieu, et un plan national de développement des peuples amazoniens a été élaboré grâce à un accord entre les représentants du gouvernement national, des gouvernements régionaux et des deux organisations autochtones les plus représentatives (l’Association interethnique de développement de la forêt péruvienne (AIDESEP) et la Confédération des nationalités autochtones du Pérou (CONAP)). Ce plan prévoit des mesures, dont certaines étaient demandées par la commission, dans les domaines suivants: droit de propriété et sécurité juridique, éducation interculturelle bilingue, système de santé interculturel, participation des peuples autochtones à l’exploitation des ressources naturelles, politiques de développement et projets productifs, entre autres. La commission exprime à nouveau sa préoccupation par le fait que la multiplication d’organes compétents – dont les prérogatives sont parfois les mêmes – peut empêcher l’élaboration d’une réponse coordonnée et systématique aux problèmes de protection et de garantie des droits des peuples autochtones, et rappelle que les articles 2 et 33 de la convention prévoient une action coordonnée et systématique, ainsi que la participation des peuples autochtones depuis l’élaboration des mesures prévues dans la convention jusqu’à l’évaluation de celles-ci. La commission demande au gouvernement:

i)     d’indiquer si le plan national de développement des peuples amazoniens est appliqué, en indiquant les résultats obtenus;

ii)    d’indiquer s’il existe un autre plan élaboré en consultation avec les peuples autochtones au niveau national ou au niveau régional qui concerne les peuples autochtones en général ou les communautés andines en particulier;

iii)   de communiquer des informations supplémentaires sur les fonctions exercées par les diverses entités mentionnées par le gouvernement et d’indiquer si elles sont toujours en fonctionnement, en précisant comment leur action est coordonnée.

Institut national des peuples andins, amazoniens et afropéruviens (INDEPA). La commission souligne que la Commission de la Conférence a pris note des informations du gouvernement selon lesquelles la loi sur le droit à la consultation préalable des peuples autochtones et d’origine confère un rôle central à l’INDEPA; elle a considéré qu’il était nécessaire de le réformer avec la pleine participation des organisations représentatives des peuples autochtones, pour assurer sa légitimité et sa réelle capacité d’action. La commission note que la CGTP indique, une fois de plus, que la réforme institutionnelle de l’INDEPA n’a pas fait l’objet d’une consultation des peuples autochtones. A cet égard, elle note que le gouvernement indique que, pour faire suite aux conclusions auxquelles sont parvenues les tables rondes organisées dans le cadre du Groupe national de coordination et auxquelles ont participé des représentants des organisations des peuples autochtones, l’INDEPA a été transféré à la présidence du Conseil des ministres et a été reconnu comme organisme public technique spécialisé (décrets suprêmes n^o 022-2010-PCM et n^o 048‑2010-PCM). Le gouvernement indique également qu’il a été prévu de constituer un conseil de direction de l’INDEPA comprenant des représentants des peuples andins, amazoniens et afropéruviens. Le gouvernement indique que l’INDEPA est doté de quatre centres de coordination au niveau national, lesquels ont été créés depuis peu et comprennent des représentants autochtones. Ils permettent d’établir des liens entre les peuples andins, amazoniens et afropéruviens et les gouvernements régionaux et locaux, de prévenir les conflits, d’encourager la participation et de créer un espace de participation permanente. En fait, le règlement relatif à l’organisation des fonctions de l’INDEPA fait actuellement l’objet d’une révision par le Conseil des ministres. Depuis l’adoption de la loi n^o 29565 du 22 juillet 2010, l’INDEPA ne relève désormais plus de la présidence du Conseil des ministres mais des services du ministre adjoint chargé des questions interculturelles, qui dépendent du ministère de la Culture. La commission relève que, depuis plusieurs années, l’INDEPA subit une instabilité institutionnelle: sa hiérarchie a changé plusieurs fois, et il a relevé de ministères et d’autorités divers. La commission demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer la participation effective des institutions représentatives des peuples autochtones à la réforme institutionnelle de l’INDEPA, à la constitution de son conseil de direction et à la révision du règlement relatif à l’organisation de ses fonctions, afin d’assurer sa légitimité et sa réelle capacité d’action. La commission demande au gouvernement de fournir des informations sur ce point, en ce qui concerne les effets de la création récente des quatre centres de l’INDEPA sur le dialogue entre les gouvernements régionaux et locaux et les peuples autochtones intéressés, et la participation de ces peuples aux activités de l’INDEPA ainsi qu’à la prévention des conflits.

Suivi des commentaires de la commission. Article 1. Peuples couverts par la convention. La commission rappelle que, dans ses précédents commentaires, elle avait pris note d’un projet de loi-cadre sur les peuples autochtones et originaires du Pérou, qui donne une définition des peuples autochtones et originaires afin d’éliminer les ambiguïtés de la législation nationale quant à l’identification des peuples qu’elle vise. A cette occasion, la commission avait prié le gouvernement d’harmoniser, en consultation avec les peuples autochtones, la définition du projet de loi-cadre avec la convention. La commission avait également demandé au gouvernement d’indiquer comment la consultation et la participation effectives des peuples autochtones à l’élaboration du projet de loi avaient été garanties, et de fournir des informations sur les mesures adoptées pour assurer que tous les peuples visés à l’article 1 de la convention soient couverts par toutes les dispositions de la convention, et qu’ils bénéficient des droits prévus par la convention sur un pied d’égalité. La commission prend note des observations de la CUT selon lesquelles il n’existe pas de volonté politique de consulter les peuples autochtones afin d’unifier les critères d’identification de ces peuples. La commission note également que la CGTP indique que les communautés de la zone andine et côtière ne bénéficient pas de la protection prévue par la loi sur le droit à la consultation préalable.

A cet égard, la commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, dans le cadre du Groupe national de coordination, un processus de participation et de consultation des représentants des peuples autochtones a été mis en œuvre pour harmoniser les dispositions de la législation nationale concernant la définition des peuples autochtones (table ronde n^o 3). Les avis exprimés ont été analysés par la Commission spéciale multipartite chargée d’étudier les problèmes des peuples autochtones, andins, amazoniens et afropéruviens, ainsi que les questions d’écologie et d’environnement, et de recommander des solutions. Cette commission a élaboré un avis préalable concernant le projet de loi sur le droit à la consultation. La commission note que les articles 5 à 7 du projet concernent les personnes couvertes par la loi, et que l’article 7 précise les critères d’identification: descendance directe de peuples originaires, style de vie, liens spirituels et historiques avec le territoire occupé; institutions sociales et coutumes propres, modèles culturels et modes de vie distincts de ceux des autres groupes de la population. La commission note que le gouvernement, dans ses commentaires sur le projet de loi sur le droit à la consultation (n^o 142-2010-DP/SCM), s’oppose à l’inclusion de la communauté paysanne andine et côtière dans la définition des peuples autochtones (observation n^o 6). A cet égard, la commission rappelle que, dans ses précédents commentaires, elle avait pris note des informations du gouvernement selon lesquelles l’article 2 de la loi relative à l’INDEPA (n^o 28495) mentionne les peuples andins, amazoniens et afropéruviens et reconnaît les droits ethniques et culturels des communautés paysannes et des communautés d’origine qui sont assimilées aux peuples autochtones, en mettant l’accent sur les aspects sociaux, politiques et culturels, ce qui va dans le même sens que les dispositions des articles 89 et 149 de la Constitution de la République. La commission rappelle qu’elle avait souligné que la convention devait s’appliquer aux communautés autochtones, quelle que soit la manière de les désigner. La commission note également que l’article 1 de la convention se réfère «au fait qu’ils descendent des populations» et craint que la référence à l’expression «descendance directe» ne soit trop restrictive. Rappelant la nécessité d’assurer que les critères d’identification soient unifiés, en consultation avec les peuples autochtones, la commission demande au gouvernement de faire en sorte que le projet de loi sur le droit des peuples autochtones et d’origine à la consultation préalable assure qu’ils bénéficient pleinement de la protection prévue dans la convention, quelle que soit la manière de les désigner; elle lui demande de fournir des informations sur toute évolution en la matière. Elle prie également le gouvernement d’indiquer l’état d’avancement, au Congrès, du projet de loi-cadre sur les peuples autochtones et originaires du Pérou.

Article 7. Participation. Dans sa précédente observation, la commission avait instamment prié le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour mettre la législation et la pratique nationales en conformité avec les articles 2, 6, 7 et 15 de la convention, compte tenu du droit des peuples visés par la convention de définir leurs propres priorités et de participer aux plans et programmes de développement national et régional. La commission note que la CGTP indique qu’aucune norme n’a été élaborée et qu’aucune institution permettant aux peuples autochtones d’exercer leur droit de définir leurs priorités de développement n’a été créée, et ajoute qu’aucun espace de concertation n’a été créé en la matière. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le dialogue mené dans le cadre du Groupe national de coordination pour le développement des peuples amazoniens, auquel les communautés amazoniennes ont largement pris part, est la mesure la plus importante. La commission prie le gouvernement de continuer à donner des informations sur les mesures adoptées suite au dialogue mené dans le cadre du Groupe national de coordination pour le développement des peuples amazoniens, sur leur mise en œuvre et leurs effets. Elle le prie également de donner des informations sur tous les autres plans ou programmes adoptés en faveur des autres communautés ou peuples autochtones. Elle lui demande aussi d’indiquer les mesures adoptées pour mettre la législation et la pratique nationales en conformité avec la convention afin de garantir aux peuples autochtones le droit de définir leurs propres priorités, et de participer aux plans et aux programmes de développement national et régional.

Plans, programmes et projets de développement national. La commission relève que le pouvoir exécutif, dans ses observations concernant le projet de loi sur le droit à la consultation préalable (communication n^o 142-2010-DP/SCM), s’oppose au fait que l’article 2 du projet prévoit que des consultations doivent être également effectuées sur les plans, les programmes et les projets de développement national et régional qui touchent directement les droits collectifs des peuples autochtones. Le pouvoir exécutif affirme que «la convention n’impose pas de consultation concernant les plans, programmes et projets de développement national et régional, car cela reviendrait à élargir la portée de la convention, ce qui n’est pas nécessaire et pourrait entraver la réalisation de travaux d’infrastructures importants pour le pays». A cet égard, faisant observer qu’en vertu de l’article 7 les peuples intéressés doivent participer à l’élaboration, à la mise en œuvre et à l’évaluation des plans et programmes de développement national et régional susceptibles de les toucher directement, la commission demande au gouvernement d’indiquer les modalités selon lesquelles la participation prévue dans la convention est assurée.

Etudes d’impact et protection de l’environnement. Dans ses précédents commentaires, la commission avait demandé au gouvernement de donner des informations sur les mesures prises, en coopération avec les peuples autochtones, pour protéger et préserver l’environnement dans les territoires qu’ils habitent, conformément à l’article 7, paragraphe 4, de la convention. Elle avait notamment demandé des informations sur la coordination entre l’Organisme de contrôle des investissements dans le secteur énergétique et minier (OSINERGMIN) du ministère de l’Energie et des Mines et l’Organisme d’évaluation et de contrôle environnemental (OEFA) du ministère de l’Environnement. A cet égard, le gouvernement indique que le ministère de l’Energie et des Mines est chargé de promouvoir les investissements, et que le contrôle des projets miniers et énergétiques relève du ministère de l’Environnement, qui a délégué les fonctions de contrôle à l’OEFA.

La commission prend note des informations du gouvernement selon lesquelles: 1) le règlement concernant la consultation et la participation des citoyens pour les activités liées aux hydrocarbures et à l’électricité (décret suprême n^o 012-2008-EM et résolution ministérielle n^o 223-2010-MEM/DM) prévoit la consultation et la participation des citoyens pour l’élaboration d’études sur l’environnement, ainsi que des mécanismes de suivi et de surveillance des citoyens après l’approbation de ces études, afin que les peuples autochtones et la population participent à la protection de l’environnement; 2) le régime spécial d’administration des réserves communautaires approuvé par la résolution administrative n^o 019-2005-INRENA-IANP prévoit un mécanisme de coordination avec les peuples autochtones pour préserver les zones naturelles protégées; 3) un dialogue tripartite concernant les activités liées aux hydrocarbures dans la forêt péruvienne a été mené pour protéger l’environnement du département de Madre de Dios; 4) l’élaboration d’un programme national de préservation des forêts a été approuvée; dans le cadre de ce programme, 67 consultations ont été menées avec les communautés d’origine à Ashaninkas dans la forêt centrale; et 5) le projet visant à limiter les effets de changements climatiques et à s’y adapter, axé sur les zones protégées de la forêt centrale, a été adopté, un programme sur les activités économiques durables associant les peuples autochtones de cette zone ayant été financé. La commission note aussi que le décret suprême n^o 002-2009-MINAN approuve le règlement sur la transparence, l’accès aux informations publiques sur l’environnement et la participation et la consultation des citoyens en matière d’environnement. Ce règlement prévoit un mécanisme de participation des citoyens à la définition et à l’application de politiques relatives à l’environnement dans le cadre du processus de prise de décisions publiques sur les questions environnementales, leur mise en œuvre et leur contrôle. Il prévoit aussi que les décisions et les mesures concernant la gestion de l’environnement devraient être prises en concertation avec la société civile (art. 21). En vertu de ce règlement, les mécanismes de consultation peuvent revêtir diverses formes: ateliers participatifs, audiences publiques, enquêtes d’opinions, présentation de propositions, commissions régionales et locales sur l’environnement, groupes techniques et comités de gestion, et doivent être mis en œuvre en espagnol et dans la langue prédominante du lieu en question (art. 29). Le projet concernant les études sur l’environnement doit être élaboré en espagnol ou dans la langue du lieu, dans un langage simple, et doit mentionner les effets identifiés et les mesures prévues pour les atténuer ou accorder une indemnisation (art. 34). La commission se félicite de ces informations, car la convention impose l’instauration, entre les parties intéressées, d’un dialogue véritable qui permette de rechercher des solutions concertées et que, si elles remplissent ces conditions, les consultations peuvent jouer un rôle décisif pour prévenir et régler les conflits. La commission demande au gouvernement de continuer à communiquer des informations sur toutes les mesures adoptées en collaboration avec les peuples autochtones pour protéger et préserver l’environnement dans les territoires qu’ils habitent. La commission demande également au gouvernement de fournir des informations sur l’application pratique, aux peuples autochtones, du décret suprême n^o 002-2009-MINAM sur la participation et la consultation des citoyens en matière d’environnement, et sur l’application de la législation sectorielle concernant la participation des citoyens. Elle lui demande d’indiquer si les études d’impact sur l’environnement évaluent également l’impact social, spirituel et culturel des activités de développement sur les peuples autochtones, conformément à l’article 7, paragraphe 3, de la convention.

Article 14. La commission rappelle que, dans ses précédents commentaires, elle avait mentionné le décret législatif n^o 994 de 2008, qui prévoit un régime spécial permettant de promouvoir l’investissement privé dans des projets d’irrigation de terres en friche pouvant être exploitées et appartenant à l’Etat. Selon l’article 3 du décret, appartiennent à l’Etat toutes les terres en friche pouvant être exploitées, à l’exception des terres pour lesquelles il existe un titre de propriété privé ou communautaire inscrit dans les registres publics. Elle avait noté que le décret n’accorde pas aux peuples autochtones le droit de posséder les terres qu’ils occupent traditionnellement lorsqu’ils ne disposent pas de titres de propriété officiels. La commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur les mesures adoptées pour identifier les terres traditionnellement occupées par les peuples intéressés, et garantir la protection effective des droits de propriété et de possession de ces peuples, notamment par le biais de l’accès à des procédures adéquates leur permettant de faire valoir leurs revendications concernant ces terres. A cet égard, la commission note que la CGTP et la CUT mentionnent cette question en faisant référence au décret législatif n^o 1089 sur l’occupation et la propriété rurales. La commission prend également note des informations du gouvernement selon lesquelles les différents projets sur l’octroi de titres et l’enregistrement des terres réalisés entre 2002 et 2006 ont bénéficié à 550 communautés paysannes et 55 communautés d’origine de la forêt amazonienne. Fin 2009, 84 pour cent de l’ensemble des communautés paysannes et 87,42 pour cent des communautés d’origine s’étaient vues octroyer des titres de propriété. Le gouvernement ajoute que, entre 1975 et 2009, 1 447 communautés d’origine ont été reconnues, et que 1 265 d’entre elles se sont vues octroyer des titres de propriété. Il déclare aussi que les processus de délimitation et d’octroi de titres sont régis par la loi sur les communautés d’origine et le développement agraire des régions forestières (décret-loi n^o 22175) et par son règlement (décret suprême n^o 003-79-AA). De plus, la loi n^o 24657 sur la délimitation du territoire des communautés paysannes et l’octroi de titres prévoit la reconnaissance officielle du droit de propriété des communautés d’origine sur les territoires qu’elles occupent. Le gouvernement indique aussi que le décret législatif n^o 1089 et son règlement d’application (décret suprême n^o 032-2008-VIVIENDA) prévoient un régime spécial temporaire de reconnaissance officielle et d’octroi de titres sur les propriétés rurales et que ce mécanisme d’octroi de titres ne s’applique pas aux terres situées sur le territoire des communautés paysannes et d’origine. La commission note que le Tribunal constitutionnel a estimé que le décret législatif n^o 1089 et son règlement d’application ne s’appliquent pas aux territoires des peuples autochtones, qu’ils soient reconnus ou pas, conformément aux articles 3, paragraphe 1, et 15 du règlement (affaire n^o 0022-2009-PI/TC, décision du 9 juin 2010). La commission prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour assurer la protection des droits des peuples autochtones sur les terres qu’ils occupent traditionnellement. Notant que le décret législatif n^o 1089 n’est pas applicable aux territoires des peuples autochtones qu’ils occupent traditionnellement, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur la manière dont il est donné pleinement effet à l’article 14 de la convention, en donnant notamment des informations sur les procédures d’octroi de titres et d’enregistrement des terres en cours, la surface des terres sur lesquelles des titres de propriété ont été octroyés, les communautés qui en ont bénéficié. Elle lui demande de préciser la législation applicable à ces procédures. La commission demande au gouvernement de veiller à ce que l’article 12 du décret législatif n^o 994 de 2008, qui prévoit la possibilité d’évacuer les terres en friche en cas d’invasion ou d’usurpation, ne s’applique pas aux peuples autochtones occupant ces terres traditionnellement, même s’ils n’ont pas de titre de propriété officiel.

Article 15. Consultation concernant les ressources naturelles. La commission note qu’il existe un avant-projet de règlement sur la consultation des peuples autochtones pour les activités liées aux mines et à l’énergie. Ce projet a été élaboré par le ministère de l’Energie et des Mines suite à la décision du Tribunal constitutionnel du 30 juin 2010 dans laquelle ce ministère était prié d’élaborer un règlement spécial sur le droit des peuples autochtones à la consultation, conformément aux principes et règles prévus par la convention (décision n^o 05427-2009-PC/TC). La commission prend également note du projet de loi (n^o 4335/2010-PE) transmis par le pouvoir exécutif au Congrès, qui modifie le cadre juridique sur les activités de production d’électricité et autorise l’élaboration d’un texte qui réglemente ces activités. Enfin, elle prend note du projet de loi forestière, en cours d’examen au Congrès, au sujet duquel le Défenseur du peuple a demandé la tenue de consultations. La commission prie le gouvernement de transmettre des informations complémentaires sur ces projets et leur état d’avancement au Congrès, et d’indiquer les mesures adoptées pour qu’ils fassent l’objet de consultations avec les organisations représentatives des peuples autochtones.

La commission renvoie à ses précédents commentaires concernant des activités de prospection et d’exploitation de ressources naturelles qui touchent les peuples couverts par la convention et la nécessité d’assurer la participation et la consultation des peuples intéressés via leurs institutions représentatives dans un climat de respect et de confiance. La commission note que le gouvernement souligne l’importance du secteur minier pour développer les économies locales et améliorer les conditions de vie des habitants des districts où sont menées des activités minières. Le gouvernement indique qu’il encourage la responsabilité sociale des entreprises et qu’il n’est octroyé aucune concession minière dans les zones naturelles protégées ni dans les réserves autochtones reconnues. Il indique aussi que les concessions minières donnent uniquement un droit préférentiel pour la prospection ou l’exploitation et que, pour entreprendre des activités, il faut obtenir une autorisation environnementale et mener des négociations avec le propriétaire. Le gouvernement ajoute que, lorsque le titulaire des droits décide de mener des activités de prospection ou d’exploitation, il convient de mettre en œuvre la procédure de consultation et de participation des citoyens prévue dans le règlement sur la participation des citoyens (décret suprême n^o 28-2008-EM). La commission prend note de ces informations et fait observer que le gouvernement ne fournit aucune information sur les activités de prospection et d’exploitation de ressources naturelles qui touchent les peuples autochtones, mentionnées dans les précédents commentaires et signalées par la CGTP (peuple autochtone Cacataibo vivant volontairement en isolement, peuples Awajun et Wampis et communautés de la province de Chumbivilcas). La commission note que, dans ses dernières observations, la CGTP indique que des activités d’exploitation minière sont menées dans le hameau de San Antonio de Juprog (communauté de langue quechua) et dans le district de San Marcos (province de Huaria), et que ces activités sont polluantes et nocives pour la santé de la population (contamination par le plomb, le cadmium, le zinc et l’arsenic). D’après ces observations, il serait prévu de déplacer cette communauté, mais aucune des mesures adoptées à ce jour n’a fait l’objet de consultations avec les peuples autochtones intéressés. La CGTP indique également que des concessions ont été octroyées pour mener des activités liées aux hydrocarbures sur le territoire du peuple Matses, sans que celui-ci n’ait été consulté au préalable. La commission souligne qu’il importe que l’Etat mène les consultations préalables sur toute mesure susceptible de toucher directement les peuples autochtones. La commission demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour mener, avec les peuples autochtones susmentionnés, des consultations sur les activités de prospection et d’exploitation des ressources naturelles sur les terres qu’ils occupent ou utilisent (article 13 de la convention) avant d’entreprendre ou d’autoriser de telles activités, et de déterminer si, et dans quelle mesure, les intérêts de ces peuples sont menacés, et d’adopter les mesures nécessaires pour atténuer les effets de ces activités et de prévoir une indemnisation appropriée. La commission demande également au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que soient instruites les plaintes concernant la pollution des territoires occupés par les peuples autochtones, en précisant si cette pollution est avérée, et de ne ménager aucun effort pour protéger la vie et l’intégrité des membres de ces communautés.

Participation aux avantages. S’agissant des mesures adoptées pour s’assurer que les peuples intéressés participent aux avantages qui découlent de l’exploitation des ressources naturelles dont sont dotées leurs terres, et qu’ils reçoivent une indemnisation équitable pour tout dommage qu’ils pourraient subir en raison de ces activités, la commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le décret d’urgence n^o 028-2006 prévoit que les gouvernements régionaux et locaux doivent investir 5 pour cent des crédits alloués au titre de la redevance pour financer des projets d’investissement public et de dépenses sociales en faveur des communautés qui se trouvent sur les zones d’exploitation. Elle note également que le décret d’urgence n^o 026-2010 prévoit une augmentation de ces crédits (10 pour cent pour les gouvernements régionaux et 5 pour cent pour les gouvernements locaux). La commission note que ce décret prévoit la participation des représentants des communautés paysannes et d’origine au suivi des décisions concernant l’allocation de ces crédits. Le gouvernement mentionne également des initiatives privées qui assurent la participation des peuples autochtones aux avantages et garantissent les indemnisations prévues dans la législation du secteur concerné. Le gouvernement indique que, entre 2007 et 2009, les transferts vers les régions au titre des redevances minières se sont élevés à 13 300 millions de soles, et les transferts au titre des redevances liées aux hydrocarbures à 3,9 millions de soles. Rappelant que, en vertu de l’article 15 de la convention, les peuples autochtones doivent, chaque fois que c’est possible, participer aux avantages découlant des activités d’exploitation des ressources dont sont dotées leurs terres, la commission demande au gouvernement de s’assurer que les redevances prévues permettent cette participation en pratique, et de fournir des informations sur les mesures adoptées en la matière, et sur leurs effets réels sur la vie des peuples autochtones, sur leur développement, et les zones dans lesquelles ils vivent.

Articles 26 à 29. Education. La Commission de la Conférence avait demandé des informations concernant les effets, sur la formation d’enseignants bilingues, de la résolution ministérielle n^o 0017-2007-ED, qui impose une note minimale de 14 sur 20 pour avoir accès à la formation d’enseignant bilingue, ce qui risquait d’exclure les candidats autochtones de cette formation. La commission prend note des informations du gouvernement sur les dispositions légales qui réglementent le secteur de l’éducation. Le gouvernement indique que la Direction de l’enseignement supérieur (DESP) établit des règlements concernant les instituts et les écoles de l’enseignement supérieur pour qu’ils puissent offrir une formation d’enseignant bilingue, et qu’elle approuve les programmes de formation d’enseignants proposés par les institutions des communautés elles-mêmes afin qu’ils répondent aux besoins de formation de ces communautés. La direction réglemente l’élaboration et l’adoption des programmes d’études de l’enseignement supérieur. Cinq instituts de la région andine proposent des formations d’enseignants au niveau primaire. S’agissant des conditions d’accès à la formation d’enseignant, le gouvernement indique que, d’après les statistiques, l’accès en a été élargi, et que les étudiants qui ont obtenu entre 11 et 13,99 sur 20 peuvent y accéder. La commission demande au gouvernement de continuer à communiquer des informations sur les mesures adoptées et sur leur effet sur le nombre d’enseignants autochtones bilingues.

Enfin, prenant note de la suggestion de la Commission d’application des normes de la Conférence, la commission rappelle au gouvernement qu’il peut faire appel à l’assistance technique du BIT.

La commission soulève d’autres points dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2011.]