Demande directe (CEACR) - adoptée 2010, publiée 100ème session CIT (2011)

La commission prend note des réponses du gouvernement aux commentaires soumis par la Confédération syndicale internationale (CSI) dans une communication du 24 août 2010 à propos de l’application de la convention, ainsi qu’aux commentaires soumis par l’Union des syndicats libres du Monténégro en date du 7 octobre 2009 concernant l’avant-projet de loi sur la représentativité syndicale.

La commission note avec intérêt l’entrée en vigueur, le 15 août 2008, de la nouvelle loi sur le travail (O.G. n^o 49/08), qui abroge les lois sur le travail n^os 43/03 et 25/06 et prévoit une protection renforcée pour les représentants syndicaux ainsi que des sanctions pécuniaires plus importantes contre les actes d’ingérence dans les activités syndicales. La commission se félicite également de l’adoption de la loi de 2010 sur la représentativité syndicale (O.G. n^o 26/10).

Par ailleurs, la commission note qu’une loi sur le règlement pacifique des conflits du travail a été adoptée en 2007, ainsi que deux manuels sur l’enregistrement des organisations syndicales. La commission prend également note de la traduction de la convention collective n^o 1/2004 transmise par le gouvernement avec son premier rapport. La commission prie le gouvernement de fournir, avec son prochain rapport, une copie de la loi sur le règlement pacifique des conflits du travail ainsi que des deux manuels sur l’enregistrement des organisations syndicales et d’indiquer si la convention collective n^o 1/2004 est restée en vigueur après l’adoption de la nouvelle loi sur le travail.

Article 1 de la convention. Protection contre la discrimination antisyndicale. Dans son commentaire précédent, la commission observait que la législation prévoit une protection contre la discrimination antisyndicale pour les représentants des travailleurs, mais qu’aucune protection n’est fournie expressément aux travailleurs. En conséquence, la commission priait le gouvernement de préciser les dispositions qui protègent les travailleurs contre tous actes ayant pour but de leur porter préjudice en raison de leur affiliation ou de leur participation à des activités syndicales, ainsi que les recours, sanctions et procédures s’appliquant à de tels actes.

La commission note que la nouvelle loi sur le travail prévoit une protection contre les actes de discrimination directe et indirecte, en raison de l’affiliation à une organisation syndicale, vis-à-vis de personnes à la recherche d’un emploi et de personnes employées (art. 5 à 10) et que, conformément à l’article 10, en cas d’allégation d’actes discriminatoires, la personne à la recherche d’un emploi ou la personne employée peut entamer une procédure devant les tribunaux. La commission se félicite que la nouvelle loi sur le travail étende la protection du représentant d’une organisation syndicale jusqu’à six mois après la cessation de ses activités syndicales (art. 160, paragr. 1). Enfin, la commission note que, conformément à l’article 172, paragraphe 1, section 33, de la nouvelle loi sur le travail, des amendes plus élevées peuvent s’appliquer lorsque l’employeur «ne permet pas à ses salariés d’exercer librement leurs droits syndicaux ou n’offre pas au syndicat les conditions nécessaires à l’exercice des droits syndicaux». La commission note toutefois que l’article 172, paragraphe 1, section 33, ne se réfère pas expressément aux actes de discrimination antisyndicale définis aux articles 5 à 10 de la nouvelle loi sur le travail, liés à l’exercice des activités syndicales par des membres affiliés qui ne sont pas des représentants syndicaux.

A la lumière de ce qui précède, la commission rappelle que les normes juridiques relatives à la protection contre les actes de discrimination antisyndicale sont inadéquates si elles ne s’accompagnent pas de procédures efficaces et rapides et de sanctions suffisamment dissuasives pour assurer leur application dans la pratique (voir l’étude d’ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective, 1994, paragr. 224). La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la loi de manière à prévoir des sanctions suffisamment dissuasives – y compris des amendes dissuasives – contre les actes de discrimination antisyndicale liés à l’exercice d’activités syndicales légitimes. La commission prie le gouvernement de fournir des informations à ce sujet dans son prochain rapport.

Article 2. Protection contre l’ingérence. Dans son commentaire précédent, la commission notait l’absence de dispositions expresses contre des actes d’ingérence commis par des employeurs ou des organisations d’employeurs dans la création, le fonctionnement et l’administration des syndicats ou inversement, et l’absence de procédures spécifiques ou de sanctions dissuasives à cet égard. La commission note que: i) l’article 154 de la nouvelle loi sur le travail stipule que les salariés et les employeurs peuvent, librement et sans approbation préalable, créer leurs organisations et s’y affilier; ii) l’article 159 prévoit que l’employeur doit permettre aux salariés d’exercer librement leurs droits syndicaux et offrir à l’organisation syndicale les conditions nécessaires à l’exercice effectif des activités syndicales. En outre, la commission se félicite que, conformément à l’article 172, section 33, de la nouvelle loi sur le travail, des sanctions peuvent être imposées à l’entreprise (entité juridique), à l’employeur (personne physique), ainsi qu’à l’employeur entrepreneur (entité employeur), lorsque l’employeur ne permet pas à ses salariés d’exercer librement leurs droits syndicaux, ou n’offre pas au syndicat les conditions nécessaires à l’exercice des droits syndicaux. La commission note que l’article 172 prévoit les amendes suivantes: la sanction pouvant être imposée à l’entreprise (entité juridique) va de 10 à 300 fois le salaire minimum (tandis que l’article 148 de l’ancienne loi sur le travail prévoyait une sanction allant de 50 à 200 fois le salaire minimum); la sanction pouvant être imposée à l’employeur (personne physique) va de 1,5 à 20 fois le salaire minimum (10 à 20 fois le salaire minimum suivant l’ancienne loi) et la sanction pouvant être imposée à l’entité employeur va de 20 à 200 fois le salaire minimum (30 à 200 fois le salaire minimum dans l’ancienne loi).

La commission note toutefois que, bien que la nouvelle loi sur le travail couvre certains actes d’ingérence de l’employeur, une protection générale des organisations de travailleurs et d’employeurs contre des actes d’ingérence des unes à l’égard des autres dans la création, le fonctionnement et l’administration, telle que prévue à l’article 2 de la convention, ne figure pas de manière explicite dans la législation (voir l’étude d’ensemble, op. cit., paragr. 228). La commission rappelle que la législation correspondante devrait énoncer de manière explicite cette disposition de fond, de même que les voies de recours et les sanctions (voir l’étude d’ensemble, op. cit., paragr. 232). La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier sa législation de manière à assurer de manière explicite une protection contre les actes d’ingérence commis par l’employeur ou des organisation d’employeurs, en particulier dans le cadre de la constitution, du fonctionnement et de l’administration des syndicats, et inversement, et de fournir des informations sur tous progrès réalisés à cet égard dans son prochain rapport.

Enfin, la commission a prié le gouvernement d’indiquer les dispositions qui fixent les garanties destinées à veiller à ce que la présence des représentants des salariés sur le lieu de travail ne soit pas utilisée dans le dessein de porter atteinte à la position ou aux activités des représentants syndicaux. La commission prend dûment note que le gouvernement indique, dans son rapport, que maintenant la nouvelle loi sur le travail ne mentionne les organisations syndicales qu’en tant que structure d’organisation des salariés et que l’article 14, paragraphe 5, de la nouvelle loi sur le travail stipule que les représentants des salariés ne peuvent être consultés par l’employeur que lorsqu’il n’existe pas de syndicat reconnu.

Article 4. Promotion de la négociation collective. Dans son précédent commentaire, la commission notait que la législation définit les parties à une «convention collective générale» comme étant un syndicat national autorisé, une association d’employeurs autorisée et le gouvernement. Elle notait également que la convention collective générale doit établir les éléments de base servant à définir le taux de salaire minimum ainsi que les autres droits et obligations fondés sur le travail et découlant de celui-ci. La commission note que la nouvelle loi sur le travail (y compris les dispositions relatives à la négociation collective) s’applique aux salariés du secteur public et de l’administration de l’Etat (art. 2, paragr. 2); que, conformément à l’article 150, paragraphe 1, une convention collective générale doit être conclue par l’organisation syndicale représentative, l’association représentative des employeurs et le gouvernement; que, conformément à l’article 149, paragraphe 1, les conventions collectives générales réglementent, entre autres, le salaire minimum payé dans l’économie et dans le secteur public, ainsi que la portée des droits et responsabilités découlant du travail; et que, conformément à l’article 148, paragraphe 1, les conventions collectives peuvent être conclues en tant que conventions générales, conventions par branche d’activité et conventions par employeur (accords individuels). La commission rappelle que l’article 4 de la convention envisage la négociation collective entre les employeurs et leurs organisations et les organisations de travailleurs dans une structure bipartite et que, bien que la présence du gouvernement puisse se justifier si la convention collective générale se limite à la fixation du taux salarial minimum, la négociation des autres conditions d’emploi doit s’inscrire dans un contexte bipartite et les parties doivent jouir d’une pleine autonomie à cet égard. La commission rappelle également que le principe de la négociation volontaire des conventions collectives, et par voie de conséquence l’autonomie des partenaires à la négociation, est un élément essentiel de l’article 4, que le choix du niveau de négociation le plus approprié doit être du ressort des partenaires eux-mêmes puisqu’ils sont les mieux placés pour décider (voir l’étude d’ensemble, op. cit., paragr. 248-250). A la lumière des principes précités, la commission prie le gouvernement de:

i)     prendre les mesures nécessaires pour modifier les articles 149 et 150 de la nouvelle loi sur le travail de telle manière que la participation du gouvernement à la négociation d’une convention collective générale se limite à la question du salaire minimum, comme c’est le cas actuellement, mais pas aux questions liées aux termes et conditions d’emploi; et

ii)    fournir, dans son prochain rapport, des informations sur tous faits nouveaux se rapportant à la promotion de la négociation collective dans les secteurs public et privé (par exemple, activités de formation et d’information, séminaires avec les partenaires sociaux, etc.).

Représentativité syndicale. La commission note que, conformément à l’article 5 de la loi de 2010 sur la représentativité syndicale, les droits des organisations syndicales représentatives incluent, entre autres, le droit de conclure des conventions collectives, de participer au règlement des conflits collectifs du travail, de participer aux travaux du Conseil social et d’autres organes tripartites et multipartites, ainsi que d’autres droits conférés par des lois spéciales; et que, conformément à l’article 14 de la loi, si aucune organisation syndicale ne remplit les critères de représentativité, des organisations syndicales peuvent conclure un accord de fusion aux fins de répondre à ces critères. La commission rappelle qu’une distinction opérée entre les organisations syndicales les plus représentatives et d’autres organisations syndicales ne doit pas avoir pour effet d’accorder aux organisations les plus représentatives des privilèges allant au-delà d’une priorité de représentation à des fins telles que la négociation collective ou la consultation par le gouvernement, ou encore que l’envoi de délégués dans des instances internationales; en d’autres termes, cette distinction ne doit pas avoir pour effet de priver des organisations syndicales qui ne sont pas reconnues comme étant parmi les plus représentatives des moyens essentiels à la défense des intérêts professionnels de leurs membres, à l’organisation de leur administration et de leurs activités et à la formulation de leurs programmes (voir l’étude d’ensemble, op. cit., paragr. 239). La commission prie le gouvernement de fournir, dans son prochain rapport, des informations sur les droits des organisations syndicales n’ayant pas de statut représentatif de négocier au nom de leurs membres lorsqu’il n’existe, au niveau de l’entreprise, aucune organisation syndicale remplissant les critères de représentativité.

En outre, s’agissant de la procédure de détermination de la représentativité syndicale au niveau de l’entreprise, la commission note que les articles 15, 17 et 18 de la loi se réfèrent aux prérogatives du «directeur». La commission prie le gouvernement de fournir, dans son prochain rapport, des informations sur l’autorité que ce «directeur» représente, sur les règles relatives à sa nomination et sur la question de savoir si ce système jouit de la confiance des partenaires sociaux.

Enfin, la commission note que l’article 15 de la loi prévoit que le directeur constitue une commission chargée de déterminer la représentativité syndicale, laquelle se compose de deux représentants de chacune des parties suivantes: l’employeur, le syndicat représentatif, s’il en existe un chez cet employeur, et le syndicat intéressé. La commission prie le gouvernement de fournir, dans son prochain rapport, des informations complémentaires sur le mandat et la procédure de la commission tripartite chargée de déterminer la représentativité syndicale, et d’indiquer si les partenaires sociaux ont mis en cause les décisions prises par cette commission.

Organisations d’employeurs. Dans son précédent commentaire, la commission notait que l’ancienne loi définit une «association autorisée d’employeurs» comme une association d’employeurs dont les membres emploient un minimum de 25 pour cent des salariés de l’économie de la République et représentent un minimum de 25 pour cent du produit national brut de la République, et que, au cas où aucune association ne répondrait à ces critères, les employeurs peuvent participer directement à la conclusion d’une convention. La commission a prié le gouvernement de prendre des mesures pour réduire considérablement ou bien abroger les prescriptions minimales fixées pour la définition d’une «association autorisée d’employeurs», de façon à permettre aux employeurs et aux associations d’employeurs de conclure des conventions collectives de la façon qui leur paraît la plus appropriée. La commission note que l’article 161 de la nouvelle loi sur le travail donne la même définition des organisations d’employeurs habilitées à conclure des conventions collectives générales. La commission note en outre que le gouvernement indique dans son rapport que ces critères n’ont suscité aucun problème dans la pratique, qu’une seule association d’employeurs a été enregistrée à ce jour et qu’aucune autre demande n’a été déposée. La commission demande une fois encore au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour réduire de façon conséquente ou abroger les prescriptions minimales fixées pour autoriser une association d’employeurs à s’enregistrer auprès du ministère, de façon à permettre aux employeurs et aux associations d’employeurs de conclure des conventions collectives de la façon qui leur paraît la plus appropriée.

En outre, la commission note que, dans son rapport sur la convention (n^o 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, le gouvernement indique que l’affiliation d’organisations d’employeurs à des organisations internationales est une condition préalable à leur reconnaissance en tant qu’organisations représentatives à l’échelon national, conformément à l’article 12 du manuel définissant les modalités et la procédure d’enregistrement des employeurs et de détermination de leur représentativité (n^o 34/05). La commission prie le gouvernement de fournir une copie du manuel n^o 34/05 avec son prochain rapport.

Enregistrement des conventions collectives. Dans son précédent commentaire, la commission notait que la législation prévoit l’enregistrement auprès du ministère de la convention collective générale et des conventions collectives par branche d’activité, et que les modalités ainsi que la méthode d’enregistrement seront définies par le ministère. La commission note que l’article 151 de la nouvelle loi sur le travail répète que la convention collective générale et les conventions collectives par branche d’activité doivent être enregistrées auprès du ministère, suivant la procédure définie par celui-ci, et que le ministère doit adopter un règlement relatif à l’application de la nouvelle loi sur le travail dans les douze mois de la date d’entrée en vigueur de cette loi (art. 178). La commission prie le gouvernement de fournir, avec son prochain rapport, une copie du règlement de mise en application cité à l’article 151 de la loi sur le travail.

En outre, la commission notait que, conformément à la législation, les modalités concernant la publication des conventions collectives d’entreprise doivent être stipulées dans les conventions proprement dites. La commission note que l’article 151, paragraphe 4, de la nouvelle loi sur le travail reprend les mêmes termes. Elle note aussi que le gouvernement indique dans son rapport que cette disposition ne pose pas de problème d’application dans la pratique.

Enfin, dans son commentaire précédent, la commission, notant que la loi envisage diverses dispositions et mesures visant à faciliter la négociation collective, priait le gouvernement de fournir des données statistiques sur le nombre de conventions collectives conclues ainsi que sur leur champ d’application. La commission note que le gouvernement indique dans son rapport que 17 conventions collectives par branche d’activité ont été conclues à ce jour, que la liste des secteurs couverts par ces conventions est jointe au rapport, que des amendements à 14 autres conventions collectives par branche d’activité ont été enregistrés et que, les conventions collectives conclues directement avec l’employeur ne devant pas être enregistrées auprès du ministère, il n’existe aucune donnée relative à ces conventions.

La commission rappelle au gouvernement qu’il peut faire appel, s’il le souhaite, à l’assistance technique du Bureau, pour les questions juridiques soulevées dans cette demande.