Observation (CEACR) - adoptée 2007, publiée 97ème session CIT (2008)

La commission prend note du rapport du gouvernement, de la discussion qui a eu lieu à la Commission de l’application des normes en juin 2007 et des cas dont est saisi le Comité de la liberté syndicale.

La commission prend également note de la réponse du gouvernement aux commentaires présentés par la Confédération syndicale internationale (CSI) le 12 juillet 2007 qui concernent, pour l’essentiel, des questions déjà soulevées par la commission et traitées dans les cas dont est saisi le Comité de la liberté syndicale.

La commission prend note des conclusions de la mission d’assistance technique qui a eu lieu dans le pays du 26 au 28 février 2007, ainsi que le fait que le gouvernement a accepté une nouvelle mission qui aura lieu fin avril 2008.

La commission rappelle que, depuis plusieurs années, elle aborde les problèmes qui suivent, qui concernent les restrictions à l’exercice des droits syndicaux en pratique.

Non-respect des décisions de réintégration de syndicalistes licenciés. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale et les magistrats de la Cour suprême de justice ont ouvert une enquête sur l’ensemble des réclamations liées au non-respect de décisions prévoyant la réintégration de syndicalistes licenciés, notamment sur les cas dont est saisi le Comité de la liberté syndicale. A cet égard, le gouvernement signale que, lorsque les décisions de réintégration ne sont pas suivies d’effets, le non-respect de ces décisions est établi, et des poursuites pénales sont engagées à l’encontre des employeurs pour non-respect de décisions de justice. S’il s’agit de maires ou de ministres, il faut attendre que le processus de jugement préalable soit mené à terme pour lancer la procédure pénale. D’après le gouvernement, les tribunaux sont saisis d’autres cas par voie de recours pour violation des droits constitutionnels (dit amparo) ou d’appel. La commission prie le gouvernement d’indiquer si les sentences prévoyant des réintégrations s’appliquent à la suite de ces procédures.

Lenteur de la procédure relative aux sanctions prises en cas d’infraction à la législation du travail. A cet égard, la commission prend note de l’information du gouvernement selon laquelle des réunions ont eu lieu avec les magistrats de la Cour suprême de justice pour échanger des impressions et s’intéresser aux critères appliqués, afin de formuler des propositions concrètes pour améliorer l’application de la législation du travail dans les tribunaux du travail. En ce sens, le gouvernement signale que le traitement des violations du droit du travail par les tribunaux du travail a été facilité et que les sanctions pécuniaires prévues ont été appliquées. Des études ont été réalisées sur la proposition tripartite visant à engager une personne qui serait chargée uniquement de traiter les violations du droit du travail et de la sécurité sociale. La proposition tripartite visant à organiser, avec les juges du travail, une formation pour parvenir à des critères uniques va faire l’objet d’une analyse. Des initiatives devraient également être menées en la matière dans le cadre du projet «Renforcement de la justice du travail en Amérique centrale et en République dominicaine» mis en œuvre par le bureau sous-régional de l’OIT et financé par le gouvernement des Etats-Unis d’Amérique.

Par ailleurs, la commission note que, dans ses conclusions, la mission d’assistance technique a estimé que les procédures judiciaires étaient lentes; elle a relevé que le nombre de tribunaux était peu élevé et que le système permettait, après qu’une décision est rendue en deuxième instance, de former un recours pour violation des droits constitutionnels (dit amparo). Cela implique en fait une nouvelle instance, ce qui multiplie par deux la durée de la procédure. Elle a ajouté que le problème venait du fait que le droit collectif du travail donnait lieu à de trop nombreux procès. La recherche de solutions collectives est retardée car les problèmes sont portés devant les tribunaux, ce qui entraîne ainsi l’absence d’actions syndicales.

Nécessité de promouvoir les droits syndicaux (en particulier la négociation collective), notamment dans le secteur des maquilas. La commission prend note de l’information du gouvernement selon laquelle deux séminaires tripartites sur la liberté syndicale et la négociation collective ont eu lieu dans les maquilas, pour donner suite aux recommandations de la commission. Il ajoute qu’en raison d’une forte demande et de la nécessité de promouvoir la syndicalisation et la négociation collective dans ce secteur, ainsi que pour poursuivre ces activités, il a sollicité une assistance technique et financière pour réaliser chaque mois un séminaire tripartite sur la liberté syndicale et la négociation collective dans ce secteur. Il ajoute aussi que, dans le cadre d’un projet de politique nationale visant à apporter un conseil gratuit aux travailleurs qui souhaitent se syndicaliser, 15 000 brochures informatives ont été distribuées. De plus, il existe un service de conseil juridique gratuit pour ces travailleurs ainsi qu’un service permettant de diffuser périodiquement des informations sur les lois du travail et de sécurité sociale. Les inspecteurs du travail organisent des séminaires de formation de manière constante. Le gouvernement signale que l’instance de prévention des conflits dans le secteur a réalisé deux ateliers sur le droit du travail et la procédure de réclamation. D’autres ateliers sur la liberté syndicale sont organisés actuellement.

La commission prend note de l’indication de la mission d’assistance technique selon laquelle des informations contradictoires ont été reçues sur l’état de la négociation collective dans le secteur des maquilas, où seulement deux conventions collectives sont en vigueur, sans que l’on sache combien de travailleurs elles couvrent. S’agissant des syndicats présents dans le secteur, on en compterait seulement trois aujourd’hui. La commission prie le gouvernement de continuer à promouvoir les droits syndicaux dans le secteur des maquilas et de l’informer en la matière, notamment en tenant compte du fait que dans leur dernière communication, les organisations syndicales nationales ont mentionné des problèmes importants liés aux droits syndicaux.

Nombreux licenciements de syndicalistes et violation de conventions collectives. La commission prend note de l’information du gouvernement selon laquelle une enquête réalisée auprès des tribunaux du travail a montré que les réclamations concernant les licenciements de syndicalistes sont très peu nombreuses. Toutefois, la commission fait observer que, dans leur dernière communication, les organisations syndicales du pays mentionnent de nombreux cas de licenciement de syndicalistes et que le Comité de la liberté syndicale est saisi de réclamations concernant ce problème. Quant à la violation des conventions collectives, d’après une enquête réalisée conjointement par le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale et les tribunaux du travail, dans le cadre des rares procédures de réclamation engagées, les parties qui s’opposent s’adressent à la chambre mixte pour parvenir à un règlement par la conciliation.

D’après les conclusions de la mission d’assistance technique, le recul de l’affiliation syndicale a des causes très variées, notamment la lenteur excessive des procédures en cas de discrimination antisyndicale, le recours abusif à l’amparo et le manque d’efficacité du système de sanctions en cas de non-respect de la législation du travail et de la législation sur les syndicats. La mission a également conclu qu’en cas de non-respect des conventions collectives il est possible d’utiliser les voies de recours judiciaires ordinaires mais, en pratique, cela – de même que l’application des sanctions prévues en cas d’infraction à la législation du travail – peut prendre plusieurs années. La commission constate que les problèmes mentionnés subsistent et prie le gouvernement de lui transmettre des informations sur les réclamations déposées.

Insuffisance de garanties en cas de licenciements de fonctionnaires (art. 79 de la loi sur le service civil; art. 80 du règlement concernant cette loi; décret n^o 35‑96 modifiant le décret n^o 71-86 du Congrès de la République et accord gouvernemental n^o 564-98 du 26 août 1998). La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle les dispositions applicables sont celles de la Constitution politique de la République, du Code du travail, de la loi sur le service civil et de son règlement et de la loi sur la syndicalisation et la réglementation de la grève pour les travailleurs de l’Etat. Pour prendre une sanction – qui peut aller de l’avertissement verbal à la fin de la relation de travail – il est nécessaire de respecter les conditions prévues dans la législation, sinon les sanctions peuvent rester sans effet. Cela montre que la procédure de licenciement des fonctionnaires est assortie de garanties suffisantes en termes de droits de la défense et de moyens de recours à la disposition des travailleurs. La commission prend note de ces informations et croit comprendre que cette question a été soulevée il y a quelques années par les organisations syndicales qui souhaiteraient qu’un système de licenciement semblable à celui prévu par le Code du travail soit instauré dans le secteur public.

Nécessité de mener des consultations approfondies avec les organisations de travailleurs et d’employeurs les plus représentatives sur le Code de procédure du travail. La commission note que le gouvernement ne juge pas nécessaire de modifier le Code de procédure du travail. Il ajoute que les magistrats de la Cour suprême de justice mènent un dialogue constant et productif avec l’ensemble des juges du travail du pays afin de rendre les procédures concernant la législation du travail plus efficaces et d’en faire des procédures entièrement orales pour qu’elles soient plus rapides. Il ajoute aussi que la Commission extraordinaire de réforme du secteur judiciaire du Congrès de la République a élaboré une initiative pour modifier la loi sur l’amparo, que beaucoup y sont favorables et que le Congrès de la République, en séance plénière, l’a approuvée en deuxième lecture. Cette proposition a fait l’objet de vastes consultations avec les magistrats de la Cour suprême, la Commission nationale de suivi et de soutien pour le renforcement du système judiciaire, les fonctionnaires du ministère public, le service public de défense en matière pénale, et des représentants du collège des avocats et de la société civile. La réforme doit permettre de faciliter le processus d’amparo et d’en faire un système à part, rapide et efficace pour défendre les droits fondamentaux de la personne. Il s’agit de réduire les inconvénients actuels, le recours abusif à l’amparo ayant entraîné des retards ainsi qu’une surcharge de travail pour les tribunaux. La commission prie le gouvernement de l’informer de l’évolution de ce projet de réforme.

Projet de loi sur la réforme du service civil. La commission note que l’initiative portant réforme de la loi sur le service civil a fait l’objet de vastes consultations. Le Congrès de la République y est partiellement favorable. Le gouvernement déclare qu’il a sollicité une assistance technique pour présenter les recommandations et les propositions nécessaires et les analyser afin d’assurer la conformité de cette initiative à la convention. La commission espère que l’assistance technique sera accordée dans de brefs délais.

Autres questions. La commission avait prié le gouvernement de procéder, dans le cadre de la commission tripartite, à une évaluation des faiblesses du système institutionnel de défense des droits syndicaux. La commission prend note de l’information du gouvernement selon laquelle les réunions de la Sous-commission tripartite des réformes juridiques, chargée d’examiner cette question, ont commencé il y a peu.

Par ailleurs, la mission a estimé que la législation en vigueur faisait obstacle au développement de la syndicalisation. Le rapport indique que, en 2005 et 2006, 13 et 17 conventions collectives ont été conclues, respectivement. La mission a estimé que, en matière de liberté syndicale et de négociation collective, le problème du pays venait du système du droit du travail qui empêche le développement adéquat des activités syndicales et, partant, la négociation collective; elle a également estimé, comme l’ont souligné les organes de contrôle de l’OIT, que ce système est contraire aux conventions n^os 87 et 98. S’il n’est pas réformé, il sera difficile de trouver des solutions adéquates, d’autant plus que ce système engendre certains comportements des acteurs sociaux et du gouvernement. La commission fait observer qu’il privilégie la stabilité des relations du travail et que, une fois portés devant les tribunaux, les conflits collectifs peuvent durer des années. D’une certaine manière, la stabilité des relations du travail prime sur la négociation collective, ce qui ne permet pas l’application effective de l’article 4 de la convention.

La mission a estimé que le ministère du Travail avait de nombreux dysfonctionnements pour différentes raisons (problèmes de ressources budgétaires, d’effectifs, de compétences, etc.), surtout depuis que la Cour constitutionnelle a considéré, dans une décision, qu’il ne pouvait pas juger et sanctionner les infractions aux normes du travail. Cela a retiré à l’administration du travail les rares pouvoirs coercitifs qu’elle avait. A cet égard, la commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle l’Inspection générale du travail est compétente pour examiner les réclamations déposées en cas de non‑respect des droits syndicaux des travailleurs de l’Etat et a) pour jouer un rôle de conciliateur, conformément à la décision du tribunal des conflits de la Cour suprême de justice du Guatemala ou b) pour les soumettre à l’autorité judiciaire. Le gouvernement ajoute que le premier dispositif est utilisé actuellement comme système alternatif pour régler les nombreux conflits qui opposent l’administration publique et ses employés.

Quant à la commission tripartite, la commission note que, selon la mission, elle a besoin d’une assistance technique pour améliorer son fonctionnement. Elle prie le gouvernement de transmettre cette observation à la commission tripartite. D’après le rapport de mission, la commission tripartite joue un rôle très important en matière de dialogue social mais aussi en empêchant l’adoption d’initiatives et de projets de loi non souhaités, ainsi qu’en procédant à des analyses et en recherchant des solutions aux conflits collectifs. Toutefois, pour la plupart des problèmes actuels, elle ne parvient pas à formuler des propositions acceptables pour toutes les parties. La principale conclusion de la mission est que, ces dernières années, malgré plusieurs missions de l’OIT, les graves problèmes soulevés par la commission d’experts persistent et le dialogue instauré à la commission tripartite n’a pas permis de les résoudre. D’après les organisations syndicales, le taux d’affiliation syndicale se situe entre 0,5 et 1,88 pour cent et le nombre de conventions collectives est très réduit. Il n’existe pas de statistiques détaillées sur l’affiliation syndicale et les négociations collectives, ni sur le nombre de travailleurs protégés; il faudrait y remédier. La commission relève que la mission s’est félicitée que le gouvernement et la Commission du travail du Congrès aient sollicité une assistance technique complémentaire du BIT pour résoudre les problèmes actuels et organiser des séminaires tripartites sur les droits syndicaux dans le secteur des maquilas.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle la mission a été très utile. Elle prend note de l’information selon laquelle, grâce à la mission, deux séminaires tripartites sur la liberté syndicale et la négociation collective ont été organisés dans le secteur des maquilas, les réunions de la Sous-commission des réformes juridiques ont commencé, les problèmes ont été réexaminés et des priorités ont été définies pour les thèmes à aborder. Les commentaires formulés par la commission ont été réexaminés, certains l’avaient déjà été et un consensus avait été obtenu en 2001. La commission note que le gouvernement sollicite une poursuite de l’assistance technique.

Toutefois, la commission note avec préoccupation que les graves problèmes donnant lieu à des commentaires depuis de nombreuses années persistent et que, malgré la discussion tripartite au niveau national et l’assistance technique apportée à diverses occasions, aucun progrès majeur n’a été réalisé. La commission espère fermement que, grâce à l’assistance de la mission suggérée par la Commission de la Conférence qui aura lieu fin avril 2008, le nouveau gouvernement manifestera une volonté politique de résoudre ces problèmes. Elle prie le gouvernement de transmettre, dans son prochain rapport, des informations sur toute évolution positive observée à propos des différentes questions abordées.