Observation (CEACR) - adoptée 2002, publiée 91ème session CIT (2003)

1. La commission prend note du premier rapport du gouvernement. Dans sa précédente observation, la commission avait pris note d’une communication de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) en date du 11 septembre 2001 contenant des commentaires sur l’observation de la convention. Dans cette communication, la CISL arguait notamment que l’insuffisance des crédits alloués à l’inspection du travail et le caractère inadéquat des sanctions à l’encontre des employeurs enfreignant la loi ont pour conséquence que la législation du travail couvrant le travail des enfants n’est pas convenablement appliquée. La CISL ajoutait qu’aux Etats-Unis l’agriculture, tout en étant un secteur dangereux où l’on trouve malgré tout le plus grand nombre d’enfants au travail, est aussi un secteur où les diverses lois sur le travail des enfants concernant l’âge minimum, la durée du travail et la rémunération des heures supplémentaires ne sont pas applicables. Elle ajoutait que, la plupart du temps, ces enfants ne sont pas protégés contre les effets nocifs des pesticides et que l’on recense chaque année 400 à 600 cas de maladies professionnelles affectant des enfants ou adolescents travaillant dans l’agriculture. Elle précisait enfin que, de 1992 à 1996, 59 enfants ont perdu la vie en travaillant dans ce secteur. La commission avait prié le gouvernement de communiquer ses commentaires sur ces allégations de la CISL.

2. La commission a pris note du rapport supplémentaire détaillé du gouvernement, contenant ses commentaires concernant la communication de la CISL. Elle note également que le gouvernement regrette que, son premier rapport étant parvenu tardivement, la précédente observation de la commission ne se réfère qu’à la communication de la CISL et non à son rapport. La commission prend également note des commentaires du gouvernement répondant aux allégations contenues dans la communication de la CISL. Le gouvernement invoque les statistiques du département du Travail de juin 2002, reproduites dans le Report on the Youth Labor Force, pour démentir les affirmations selon lesquelles l’agriculture emploierait une proportion plus élevée d’enfants que les autres secteurs. Commentant l’étude évoquée dans la communication de la CISL, le gouvernement met en question la validité des estimations du nombre d’enfants travaillant illégalement, ce nombre étant issu de l’Enquête permanente sur la population active (CPS) - un pointage mensuel sur les ménages établi par le Census américain et le Bureau des statistiques du travail -, à cause du caractère général de cette CPS et du manque de finesse des données concernant les enfants de moins de 14 ans. La commission note également qu’en réponse aux propos de la CISL disant que les crédits alloués à l’inspection du travail sont insuffisants et que les sanctions sont inadéquates, le gouvernement expose ce qu’il considère comme une stratégie beaucoup plus exhaustive de mesures tendant à faire respecter la loi, notamment à travers des objectifs de mise en œuvre de la législation et de fréquentation scolaire et des efforts d’insertion sociale, de partenariat et de sensibilisation du public, citant à l’appui certaines statistiques qui, argue-t-il, prouvent que cette stratégie est efficace.

Articles 1, 2, 3 d) et 4 de la convention

3. La commission note que, dans ses commentaires relatifs à la détermination, en vertu de l’article 4 de la convention, de ce qui constitue un travail dangereux aux fins de l’article 3 d) de la convention, le gouvernement se réfère à son premier rapport qui, indique-t-il, rend compte de «la manière dont les Etats-Unis agissent dans ce domaine et restent attentifs sur ce plan». Dans ce rapport, le gouvernement indique que «l’instrument premier de l’établissement des principes posés à l’article 3 d) de la convention réside dans deux lois fédérales dont l’application relève du secrétariat d’Etat au travail». Il s’agit de la loi sur les normes du travail équitable (FLSA), 29 U.S.C., art. 201 et suiv., et de la loi sur la sécurité et l’hygiène au travail (OSH Act), 29 U.S.C., art. 651 et suiv. Il fait également état d’un accord interministériel d’avril 1999 passé avec l’Institut national de sécurité et d’hygiène au travail (NIOSH), subdivision du département de la Santé et des Services sociaux des Etats-Unis, qui serait l’un des moyens par lesquels les types de travail définis comme étant dangereux pour les enfants, conformément à l’article 3 d) de la convention, sont «revus périodiquement et modifiés si nécessaire», conformément à l’article 4, paragraphe 3, de la convention.

Loi sur les normes du travail équitable

4. La commission note que la loi sur les normes du travail équitable de 1938 (FLSA) et ses règlements d’application régissent les différents types d’emplois, la durée du travail, la période diurne pendant laquelle les enfants peuvent travailler et le cadre général de réglementation du travail des enfants. Les dispositions de la FLSA qui concernent le travail des enfants sont contenues à l’article 12 (29 U.S.C., art. 212 a)-d)). L’article 12 interdit de recourir au «travail des enfants sous la contrainte» (oppressive child labor) dans le commerce, la production de biens destinés au commerce, ou toute entreprise exerçant de telles activités (29 U.S.C., art. 203 c)). Les entreprises dont le volume annuel de vente est inférieur à 500 000 dollars ne rentrent pas dans le champ d’application de cet instrument (29 U.S.C., art. 203 s) 1)). La FLSA définit le travail des enfants sous la contrainte en partie comme étant une condition d’emploi à des occupations que le secrétaire d’Etat au travail juge et décrète par voie d’arrêté«particulièrement dangereuses pour l’emploi des enfants … ou préjudiciables à leur santé ou leur bien-être» (29 U.S.C., art. 203 1)). Le secrétaire d’Etat au travail a désigné, par voie de règlement, de telles occupations et types de travail ou d’activités dans 28 «arrêtés concernant les travaux dangereux»- dont 17 concernent l’emploi non agricole et 11, constituant une catégorie séparée, concernent l’emploi agricole (29 C.F.R., partie 570, sous-parties E et E-1). Pour les activités dangereuses des métiers non agricoles, la FLSA fixe un âge minimum de 18 ans mais, pour l’emploi dans l’agriculture, la FLSA fixe un âge minimum de 16 ans (29 U.S.C., art. 213 c) 2)).

5. La commission note, entre autres choses, qu’une dérogation spécifique aux dispositions de la FLSA concernant le travail des enfants est prévue pour ceux qui travaillent dans l’agriculture sur une exploitation familiale, c’est-à-dire une exploitation «qui est la propriété de ou qui est gérée par l’un des deux parents ou la personne qui en tient lieu» (29 U.S.C., art. 213 c) 1) A) i)). Ainsi, les arrêtés sur les travaux dangereux qui concernent le travail des enfants de moins de 16 ans dans l’agriculture ne couvrent pas l’emploi d’enfants dans les exploitations familiales (29 U.S.C., art. 213 c) 2); 29 C.F.R., art. 570.70 b)). L’emploi dans l’agriculture échappe également aux restrictions imposées par la législation en ce qui concerne la durée du travail (29 U.S.C., art. 213 b) 12), 13)).

Rapport du NIOSH pour 2002: recommandations adressées
au département du Travail des Etats-Unis en vue de modifications
des arrêtés concernant les travaux dangereux

6. Dans ses rapports initial et supplémentaire, le gouvernement indique que, conformément à l’obligation qui est prescrite à l’article 4, paragraphe 3, de réexaminer périodiquement la liste des types de travaux définis comme dangereux pour les enfants, le département du Travail des Etats-Unis, à travers sa direction du salaire et de la durée au travail, a conclu un accord interministériel avec l’Institut national de sécurité et d’hygiène du travail (NIOSH) portant sur une étude concernant «la sécurité et les risques sanitaires pour les enfants, plus particulièrement sous l’angle des questions touchant à la réglementation du travail des enfants». Le NIOSH est un organisme fédéral qui a pour mission de mener des recherches et formuler des recommandations pour la prévention des maladies et des accidents liés au travail. Il fait partie intégrante du Centre pour les soins préventifs et curatifs (CDC). Le CDC est lui-même un organisme qui relève du département de la Santé et des Services sociaux des Etats-Unis. Le gouvernement indique que l’accord prévoyait que l’étude menée et supervisée par le NIOSH viserait notamment à répondre aux «inadéquations présentées par les arrêtés, actuellement en vigueur concernant les travaux dangereux, qui ont été pris en application de la FLSA et àétudier l’opportunité de nouveaux arrêtés». Dans son rapport supplémentaire, le gouvernement indique que le NIOSH a publié en juillet 2002 son rapport intitulé Recommandations adressées au département du Travail des Etats-Unis tendant à modifier les arrêtés sur les occupations dangereuses.

7. La commission prend note de ce rapport, daté du 3 mai 2002. Présentant de manière synthétique l’objet de son étude, le NIOSH indique: «La loi sur les normes du travail équitable (FLSA), non modifiée pour l’essentiel depuis des décennies, définit les activités professionnelles interdites aux jeunes travailleurs à travers 28 arrêtés concernant les travaux dangereux (HO) pour les secteurs non agricole et agricole… Pour le secteur non agricole, les HO ont étéétablis entre 1939 et 1963. Pour le secteur agricole, ils ont étéétablis en 1970. Entre-temps, le monde du travail a beaucoup évolué et les connaissances en matière de sécurité et d’hygiène au travail elles aussi, et cela n’est pas reflété dans les HO actuellement en vigueur. La nécessité de mettre à jour les HO a été reconnue par le département du Travail [citations omises] et par de nombreux chercheurs et défenseurs de cette cause.» Ce rapport évoque une recommandation tendant à de telles révisions périodiques qui a été formulée par le Conseil national de la recherche/Institut de médecine dans un document intitulé Protéger la jeunesse au travail. Cette recommandation est ainsi formulée: «Le département du Travail des Etats-Unis devrait procéder à des révisions périodiques des arrêtés concernant les travaux dangereux, de manière à en éliminer ceux qui sont périmés, renforcer ceux qui sont inadéquats et élaborer ceux qui manquent face aux nouvelles technologies et aux nouvelles conditions de travail. Les arrêtés concernant les travaux dangereux devraient être modifiés sur la base de révisions périodiques menées par l’Institut national de sécurité et d’hygiène au travail se fondant sur les risques présentés par le lieu de travail à l’époque actuelle et les lacunes que ces arrêtés concernant les travaux dangereux peuvent faire face à de tels risques.»

8. Le rapport du NIOSH indique que «le DOL a réagi à cette sollicitation» en demandant au NIOSH de préparer un rapport fondé sur la révision des données et l’état actuel des connaissances scientifiques et en assurant le financement de ce rapport. Les sources premières utilisées par le NIOSH sont les Statistiques des lésions professionnelles fatales, l’Enquête sur les accidents du travail et maladies professionnelles, le Système national de comptabilisation informatisée des accidents du travail et l’Enquête permanente sur la population active. En outre, des centaines d’articles et de rapports scientifiques ont été pris en considération. Le NIOSH indique que son rapport «contient des recommandations spécifiques sur les HO qui définissent les occupations interdites… Le NIOSH reconnaît qu’il serait nécessaire d’assurer une meilleure protection de la sécurité et de la santé des jeunes qui travaillent, et il livre ce rapport dans le but d’aider le DOL à rectifier la réglementation concernant le travail des enfants sur la base des connaissances actuelles en matière de sécurité et d’hygiène au travail. Le NIOSH est disposéàœuvrer en coopération étroite avec le DOL pour parvenir à ce que la réglementation concernant le travail des enfants offre les protections adéquates en la matière, et il est prêt à faire des recherches dans les domaines de risques pour lesquels on ne dispose pas suffisamment de données pour fixer des règles.»

9. Dans la synthèse de ses conclusions, le NIOSH indique que «chacun des HO (arrêtés concernant le travail) des enfants actuellement en vigueur a sa justification. L’examen des chiffres et des éléments scientifiques dont on dispose fait apparaître que les travaux actuellement interdits par les HO continuent de poser des risques de pathologies mortelles, de lésions graves et d’affections invalidantes. Le NIOSH propose plusieurs types de révisions pour les HO: une meilleure définition des activités interdites; l’incorporation des dispositions législatives connexes; et, dans certains cas, la suppression de certaines dérogations. De plus, le NIOSH recommande de développer plusieurs HO de manière à les étendre à des travaux similaires comportant des risques comparables ou plus graves. Dans un ou deux cas, le NIOSH conclut que la révision des HO en vigueur peut se justifier pour autoriser l’utilisation actuellement interdite de certains équipements auxquels on n’a pu imputer, apparemment, que des lésions relativement mineures.» La commission note que, s’agissant des arrêtés concernant les travaux dangereux en vigueur, le NIOSH recommande que sept seulement sur les vingt-huit (quatre sur les dix-sept concernant les activités non agricoles et trois sur les onze concernant les activités agricoles) soient conservés et que les trois quarts restants soient révisés dans un sens qui élargisse les interdictions ou qui les redéfinisse de manière plus étendue.

10. Le rapport indique que le NIOSH «recommande la mise au point de plusieurs HO nouveaux pour protéger la jeunesse contre des travaux particulièrement dangereux pour lesquels la réglementation en vigueur n’apporte pas une réponse satisfaisante. Les HO ainsi préconisés visent les secteurs dans lesquels se sont produits des accidents mortels et des accidents graves d’adolescents, les secteurs présentant des taux de mortalité particulièrement élevés et les secteurs associés à des affections particulièrement invalidantes. Dans plusieurs cas, le NIOSH recommande une extension des interdictions actuellement en vigueur pour les activités agricoles aux tâches comparables dans les activités non agricoles, par exemple en ce qui concerne le maniement des pesticides, le travail en espace confiné et la conduite de tracteurs.» Le NIOSH recommande l’adoption de nouveaux arrêtés concernant les travaux dangereux qui interdiraient l’accès aux secteurs d’activité et types de travaux suivants: la pêche commerciale; le bâtiment-travaux publics; la collecte des ordures ménagères; les réseaux d’adduction d’eau; le traitement des matières de rebus; le commerce de gros des matières premières agricoles brutes; les chemins de fer; les travaux en hauteur; la conduite d’un tracteur (pour les activités non agricoles); la conduite de machines lourdes (pour les activités non agricoles); la soudure; le travail en espace confiné (pour les activités non agricoles); la mise en œuvre de convoyeurs à bande (dans les activités de production); la manipulation de pesticides (dans les activités non agricoles); le travail comportant un risque d’exposition au plomb; le travail comportant un risque d’exposition à la poussière de silice et le travail nécessitant l’utilisation d’une protection respiratoire.

Rapport du NIOSH pour 2002: âge minimum d’admission
à des travaux dangereux dans l’agriculture et dérogations à la loi FLSA

11. Evoquant le champ d’application de son étude, le NIOSH fait observer qu’elle «ne concerne pas les questions de droit telles que l’âge minimum d’admission au travail, tel que prévu par les HO, ni les dérogations à la loi FLSA … Beaucoup d’enfants auxquels la loi FLSA n’étendait pas ses effets ont été victimes d’accidents mortels ou graves.» S’agissant de l’emploi dans l’agriculture, il est indiqué dans le rapport que: «35 pour cent des morts accidentelles de jeunes sur la période 1992-1997 se sont produits dans l’agriculture». Le rapport signale encore (en page 12) que «plus de la moitié des 162 morts accidentelles recensées dans l’agriculture [sur la période 1992-1997] se sont produites sur des exploitations familiales … Pour les jeunes de 15 à 17 ans, travailler dans l’agriculture semble présenter quatre fois plus de risques de lésions mortelles que dans les autres secteurs.»

12. Le rapport précise:

Malgré le caractère bien établi des risques et malgré des taux d’accidents et de mortalité particulièrement élevés, les jeunes travaillant dans l’agriculture font l’objet d’une protection moins soutenue que les jeunes travaillant dans les autres secteurs. Cela est vrai y compris au regard des mêmes risques, tels que l’utilisation de machines. En fait, les distinctions que les HO font à l’heure actuelle entre travail agricole et travail non agricole sont souvent artificielles, si l’on veut bien considérer que les mêmes machines, les mêmes activités et les mêmes risques sont présents dans l’un et l’autre cadres. Pourtant, l’âge minimum d’admission à des travaux dangereux dans l’agriculture est de 16 ans, alors qu’il est de 18 dans les autres secteurs. Sur les six années allant de 1992 à 1997, on a recensé 39 morts accidentelles de jeunes 16 et 17 ans dans l’agriculture […]. Une modification des HO n’aurait certainement pas d’incidence au regard de ces accidents mortels de jeunes puisque ces derniers ne rentrent pas dans le champ d’application de la loi FLSA, alors que cette loi étend ses effets à tous les autres types d’entreprises familiales. Le NIOSH n’a pas été en mesure de déterminer, à partir des dossiers du CFOI [Enquête sur les accidents du travail mortels] communiqués par le BLS [Bureau des statistiques du travail], le nombre d’accidents mortels de jeunes de moins de 16 ans survenus dans l’agriculture qui ne rentraient pas dans le champ d’application de la FLSA du fait qu’ils travaillaient sur une exploitation familiale. Une précédente analyse du CFOI par des chercheurs du BLS conduit à penser que plus de la moitié des morts accidentelles de jeunes de moins de 18 ans dans l’agriculture se sont produites sur des exploitations familiales.

Rapport 1998 du Bureau général des comptes

13. La commission prend note du rapport soumis par le Bureau général des comptes (GAO) au Congrès en août 1998, qui est intitulé Travail de personnes mineures dans l’agriculture: des changements nécessaires pour mieux protéger la santé et les chances en matière d’éducation (GAO/HEHS-98-193). Le GAO est un organe administratif indépendant et non partisan qui évalue les programmes fédéraux, contrôle les dépenses fédérales et rend des avis juridiques. Le GAO conseille le Congrès et les chefs des organes exécutifs sur les moyens de rendre leur action plus efficace et en prise avec les réalités. Dans son rapport, le GAO, comme le NIOSH, reconnaît les risques spécifiques que comporte le travail agricole pour les enfants: «L’agriculture est un secteur dangereux, qui connaît les taux les plus élevés de lésions corporelles, de mortalité et de journées de travail perdues. Les chiffres dont on dispose indiquent que, si le nombre des lésions corporelles subies par des enfants travaillant dans l’agriculture n’est pas aussi élevé que dans les autres secteurs, leur gravité est supérieure et l’issue fatale revêt en ce qui les concerne une incidence disproportionnée. Même s’il existe un certain nombre de sources de données qui permettent d’évaluer les lésions corporelles et maladies subies par les enfants travaillant dans l’agriculture, certaines contraintes méthodologiques ont pour effet que les estimations minorent certainement les lésions corporelles et accidents mortels subis par ces enfants.»

14. Le GAO explique de manière pratique les répercussions des dispositions de la loi FLSA qui excluent du champ d’application de cet instrument le travail des enfants à des travaux dangereux dans l’agriculture, ou qui restreignent cette catégorie:

…soixante ans après l’adoption de la FLSA, loi qui étend ses effets aux enfants travaillant aussi bien dans l’agriculture que dans les autres secteurs, il se trouve que dans l’agriculture il est légal que des enfants soient admis au travail plus jeunes, puissent être employés à des travaux plus dangereux et fassent des journées plus longues que dans les autres secteurs. Par exemple, … un enfant de 16 ans n’a pas le droit de conduire une scie dans un atelier ou un chariot-élévateur dans un entrepôt, mais il peut faire l’un et l’autre sur une exploitation agricole … Dans l’agriculture, des enfants de 16 ans peuvent être affectés à n’importe quel emploi, y compris à des activités déclarées dangereuses par le Secrétariat d’Etat … Dans les secteurs non agricoles, il n’est en général pas possible d’affecter des enfants à de telles tâches avant l’âge de 18 ans. A cela s’ajoute que, dans l’agriculture, les parents ne sont pas tenus de respecter les prescriptions concernant les travaux dangereux, ce qui veut dire qu’un parent peut laisser son gamin de 7 ans utiliser une scie mécanique ou conduire un tracteur alors que, naturellement, cela ne serait pas possible dans un autre secteur.

15. La commission note que le GAO inclut au nombre de ses recommandations «soumises à l’attention du Congrès» la suivante: «Considérant, d’une part, l’évolution que connaît le secteur agricole et, d’autre part, l’importance croissante qui s’attache à la sécurité, à la santé et à l’instruction des enfants, le Congrès voudra sans doute procéder formellement à une réévaluation de la FLSA afin de voir si cette loi protège de manière adéquate les enfants qui sont engagés pour travailler comme ouvriers agricoles migrants et saisonniers.»

Amendements de la législation (fédérale) en instance

16. La commission note avec intérêt qu’en 2001 la 107^e session du Congrès a été saisie de plusieurs amendements à la loi FLSA tendant à assurer une plus grande protection des enfants employés à des travaux dangereux. Ainsi, le projet de loi (Sénat 869) de 2001 pour un emploi responsable (loi CARE) porterait  de 16 à 18 ans l’âge minimum d’admission à des travaux dangereux dans l’agriculture et n’admettrait de dérogation dans ce secteur que pour le travail effectué en dehors des heures de fréquentation scolaire par un membre de la famille de l’exploitant. Le projet de loi (Chambre des représentants 2239) de 2001 pour un emploi responsable des personnes mineures est analogue au projet de loi S. 869. Le projet de loi H.R. 961 sur les jeunes travailleurs américains tend notamment à modifier le champ couvert par la législation, qui se limitait jusque-là aux employeurs traitant un certain volume de ventes, et vise à obliger les employeurs à avoir un permis de travail pour tous les enfants de 18 ans ou moins qui fréquentent encore l’école.

17. La commission note également avec intérêt, dans le cadre du tour d’horizon du NIOSH, que le gouvernement dit que «le département du Travail a d’ores et déjà commencéà mettre en œuvre bon nombre des changements instamment préconisés par le rapport et s’occupe activement des autres», et qu’il rendra compte plus amplement de cette évolution dans son prochain rapport.

18. La commission exprime l’espoir que les dispositions de la loi FLSA, comme celles des arrêtés et règlements d’application, en ce qui concerne le travail dangereux des enfants, seront modifiées à la lumière de l’analyse et des recommandations du NIOSH et du GAO et que le gouvernement rendra compte des mesures prises à cette fin.

La commission soulève par ailleurs plusieurs autres questions dans une demande adressée directement au gouvernement.