Observation (CEACR) - adoptée 1999, publiée 88ème session CIT (2000)

I. La commission prend note du rapport du gouvernement. Elle prend également note des commentaires formulés en juillet 1999 par la Fédération des syndicats du Pakistan (APFTU) sur l'application d'un certain nombre de conventions ratifiées de l'OIT, dont la convention (no 105) sur l'abolition du travail forcé, 1957, qui ont été transmises au gouvernement en juillet 1999 afin que celui-ci puisse faire tels commentaires qu'il jugerait opportuns. La commission exprime l'espoir que le gouvernement abordera dans son prochain rapport les commentaires de l'APFTU.

Article 1 c) et d) de la convention. 1. Dans ses précédents commentaires au titre de la présente convention et de la convention (no 29) sur le travail forcé, 1930, la commission a relevé que la loi de 1952 sur le maintien des services essentiels au Pakistan et les lois correspondantes au niveau des provinces interdisent aux employés de quitter leur emploi, même avec préavis, sans le consentement de l'employeur, les contrevenants s'exposant à une peine d'emprisonnement assortie éventuellement d'une obligation de travailler. Ces restrictions s'appliquent de manière permanente à tout emploi relevant du gouvernement fédéral et des gouvernements des provinces ou des autorités locales et à tout service ayant trait aux transports ou à la défense civile. En outre, elles peuvent être étendues, par notification, aux emplois de tout établissement scolaire indépendant, de même qu'à tel autre emploi que le gouvernement considère essentiel. Dans les commentaires susvisés, l'APFTU déclare que les dispositions de cette loi sur les services essentiels sont appliquées aux travailleurs appartenant à divers services publics - WAPDA, chemins de fer, télécommunications, port de Karachi, Sui Gas, etc. - et que ces travailleurs ne peuvent ni démissionner de leur emploi ni faire grève. La commission note également qu'un rapport de l'équipe multidisciplinaire de l'OIT pour l'Asie du Sud-Est fait ressortir que le projet hydroélectrique de Ghazi Barotha (dans le cadre duquel la Banque mondiale fournit une assistance pour la construction d'un complexe énergétique sur le fleuve Indus) a été déclaré par le gouvernement service essentiel, de sorte que les restrictions susmentionnées s'appliquent aux travailleurs affectés à ce projet.

2. Le gouvernement déclarait dans son rapport de 1997 que le champ d'application de la loi de 1952 a été à nouveau réduit, de sorte que cet instrument ne s'applique plus qu'à six catégories considérées comme jouant un rôle déterminant pour la sécurité du pays et la vie de la collectivité. Cette question a également été abordée devant la Commission de la Conférence en 1999, lorsque le représentant du gouvernement a déclaré que son gouvernement "n'était pas fier de cette législation et qu'elle était utilisée seulement lorsque le gouvernement considérait que les situations avaient atteint un stade extrême". Le représentant gouvernemental a également répété les informations fournies antérieurement à la présente commission selon lesquelles le champ d'application de la loi avait été progressivement restreint à cinq services. Il a également déclaré à la Commission de la Conférence que l'amendement de la loi sera étudié par un organisme tripartite nouvellement créé, la Commission de consolidation, simplification et rationalisation de la législation du travail, et que le rapport de cette commission sera disponible dans les meilleurs délais.

3. Dans son plus récent rapport sur la convention, le gouvernement déclare que la loi de 1952 énonce des objectifs spécifiques pour son application pour une durée limitée seulement, et que les critères de son application sont d'assurer la défense ou la sécurité du pays et le maintien d'approvisionnements ou de services essentiels pour la vie de la collectivité. Le gouvernement dit en conclusion qu'il pourrait ne pas se révéler possible d'abroger cette loi, qui sert à maîtriser l'activité perturbatrice et les conflits du travail.

4. Prenant note de ces indications, la commission rappelle, comme cela a été relevé ci-dessus, que la législation sur les services essentiels s'applique de manière permanente à tout emploi relevant des autorités fédérales, provinciales et locales et a été étendue par notification à une série d'autres activités dont l'interruption ne mettrait pas en péril la vie, la sécurité ou la santé de l'individu et qui ne constituent pas, de ce fait, des services essentiels au sens strict du terme. Se référant aux explications données aux paragraphes 110 et 123 de son étude d'ensemble de 1979 sur l'abolition du travail forcé, la commission rappelle que la convention ne protège pas les personnes responsables de manquements à la discipline du travail ou de grèves qui compromettent ou risquent de mettre en danger le fonctionnement de services essentiels ou qui sont commis dans des circonstances où la vie ou la santé sont en danger. Dans de tels cas, cependant, il faut qu'il y ait vraiment danger et non pas simplement dérangement. En outre, les travailleurs intéressés doivent rester libres de mettre fin à leur emploi moyennant un préavis raisonnable. La commission rappelle en outre que les dispositions légales interdisant de mettre fin à un emploi de durée indéterminée moyennant un préavis raisonnable ont pour effet de transformer une relation contractuelle basée sur la volonté des parties en un service imposé par la loi et sont donc incompatibles tant avec la présente convention qu'avec la convention (no 29) sur le travail forcé, 1930, également ratifiée par le Pakistan. Elle veut croire que la loi sur le maintien des services essentiels au Pakistan et les législations provinciales correspondantes seront soit abrogées soit amendées dans un proche avenir de manière à assurer le respect de la convention et que le gouvernement fera rapport sur les mesures prises à cet effet.

5. Dans les commentaires qu'elle formule depuis un certain nombre d'années, la commission s'est référée aux articles 100 à 103 de la loi sur la marine marchande, en vertu desquels des peines comportant une obligation de travailler peuvent être imposées pour diverses infractions à la discipline du travail commises par des marins, et les marins peuvent être ramenés de force à bord de leur navire pour y accomplir leur travail. Le gouvernement réaffirme ce qu'il avait déclaré antérieurement, à savoir que les articles susmentionnés ont été réintroduits dans le projet de loi de 1996 sur la marine marchande, avec quelques modifications. Or la commission avait précédemment fait observer que l'article 206 du nouveau projet de loi contient toujours des dispositions qui autoriseraient l'imposition de peines d'emprisonnement (qui peuvent comporter une obligation de travailler) pour diverses infractions à la discipline du travail, de même que des dispositions en vertu desquelles les marins peuvent être ramenés de force à bord de leur navire. Se référant à nouveau aux paragraphes 117 à 119 de l'étude d'ensemble de 1979 sur l'abolition du travail forcé, la commission veut croire que les amendements nécessaires seront enfin adoptés pour éliminer les peines comportant une obligation de travailler des articles 100 et 100 ii), iii) et v) de la loi sur la marine marchande (ou pour limiter leur champ d'application aux infractions commises dans des circonstances mettant en danger la sécurité du navire ou bien la vie, la sécurité ou la santé des personnes) et pour abroger les dispositions des articles 101 et 102 de la loi, aux termes desquelles les marins peuvent être ramenés de force à bord des navires pour y accomplir leur travail. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises à cet effet.

II. La commission constate que le rapport du gouvernement ne contient pas d'informations nouvelles sur les points suivants déjà soulevés dans sa précédente observation.

6. Article 1 a) et e). Dans les commentaires qu'elle formule depuis de nombreuses années, la commission s'est référée à certaines dispositions de la loi de 1952 sur la sécurité du Pakistan (art. 10-13), de l'ordonnance du Pakistan occidental de 1963 sur la presse et les publications (art. 12, 36, 56, 59 et 23, 24, 27, 28 et 30) et de la loi de 1962 sur les partis politiques (art. 2 et 7) qui donnent aux autorités de larges pouvoirs discrétionnaires pour interdire la publication de certaines opinions et ordonner la dissolution d'associations, sous peine d'emprisonnement, lequel peut comporter une obligation de travailler. Le gouvernement a réaffirmé que toute sanction infligée au titre de la loi de 1952 sur la sécurité du Pakistan et de la loi de 1962 sur les partis politiques serait prononcée à l'issue d'un procès équitable par un tribunal devant lequel l'accusé aurait toute faculté de se défendre et de prouver son innocence.

7. La commission fait de nouveau référence aux explications données aux paragraphes 102 à 109 de son étude d'ensemble de 1979 sur l'abolition du travail forcé, dans lesquels elle a indiqué que le travail obligatoire sous toutes ses formes, y compris le travail pénitentiaire obligatoire, relève de la convention dès lors qu'il est infligé dans l'un des cinq cas spécifiés à l'article 1 de cette convention. L'article 1 a) de la convention couvre non seulement le droit de l'accusé à un procès équitable, mais porte aussi sur le contenu de dispositions pénales visant à punir les dissidents politiques de peines comportant un travail obligatoire.

8. La commission avait pris note de l'indication du gouvernement dans son rapport reçu en décembre 1996 selon laquelle l'ordonnance de 1996 sur l'enregistrement de la presse et des publications avait été promulguée et que des efforts avaient été faits pour que ce texte réponde aux exigences de la convention. La commission croyait comprendre qu'une ordonnance promulguée en vertu de l'article 89, paragraphe 2), de la Constitution devait être soumise à l'approbation de l'Assemblée nationale et qu'elle devait être considérée comme abrogée à l'expiration d'un délai de quatre mois si elle n'avait pas reçu l'approbation de l'Assemblée nationale. La commission avait exprimé l'espoir que le gouvernement communiquerait bientôt le texte de l'ordonnance de 1996 ainsi que des informations sur toute mesure prise par l'Assemblée nationale en vue d'approuver cette ordonnance et sur toute mesure visant à abroger l'ordonnance du Pakistan occidental de 1963 sur la presse et les publications.

9. En l'absence de toute nouvelle information concernant les articles 10 à 13 de la loi de 1952 sur la sécurité du Pakistan et les articles 2 et 7 de la loi de 1962 sur les partis politiques, la commission exprime de nouveau l'espoir que les mesures nécessaires seront bientôt prises pour mettre ces dispositions en conformité avec la convention et que le gouvernement fera état de progrès réalisés. En attendant que ces dispositions soient modifiées, le gouvernement est de nouveau prié de communiquer des informations sur leur application dans la pratique, y compris le nombre de condamnations prononcées et le texte de toute décision judiciaire définissant ou illustrant la portée de la législation. La commission demande à nouveau au gouvernement de communiquer la dernière version mise à jour des disposition du Code des prisons régissant le travail pénitentiaire.

10. Dans ses précédents commentaires, la commission a fait référence aux articles 298B, paragraphes 1) et 2), et 298C du Code pénal, introduits en vertu de l'ordonnance no XX de 1984 relative à l'interdiction et à la répression des activités anti-islamiques du groupe Quadiani, du groupe Lahori et des Ahmadis, au titre desquels toute personne appartenant à l'un de ces groupes qui utilise des épithètes, des descriptions ou des titres propres à l'Islam est punie d'une peine de prison de trois ans au maximum.

11. La commission a également pris note des déclarations répétées du gouvernement dans ses rapports selon lesquelles la discrimination religieuse n'existe pas au Pakistan où elle est interdite par la Constitution et la loi, et que toute loi, toute coutume et tout usage ayant force de loi, portant atteinte aux droits conférés par la Constitution, sont de nul effet dans la mesure de leur incompatibilité. D'après le gouvernement, la liberté religieuse existe pour autant qu'il n'est pas porté atteinte aux sentiments d'une autre communauté religieuse, et quiconque, quelles que soient ses convictions religieuses, encourt des sanctions s'il professe sa religion sous une forme qui blesse les sentiments d'une autre communauté. Les dispositions du Code pénal auxquelles il est fait référence ont été rédigées dans le but d'assurer la paix et la tranquillité, en particulier dans les lieux de culte. Le travail forcé résultant d'une discrimination religieuse n'existe pas au Pakistan; toutes les minorités jouissent de tous leurs droits fondamentaux, et les tribunaux ont toute liberté pour défendre et sauvegarder les droits des minorités.

12. La commission avait également pris note du rapport présenté en 1991 à la Commission des droits de l'homme des Nations Unies par le Rapporteur spécial sur l'application de la Déclaration sur l'élimination de toutes les formes d'intolérance et de discrimination fondées sur la religion ou la conviction (document E/CN.4/1990/46 du 12 janvier 1990). Le Rapporteur spécial s'est référé dans son rapport aux allégations selon lesquelles des poursuites ont été engagées, sur la base des articles 298B et 298C du Code pénal, dans les districts de Guranwala, Shekhupura, Tharparkar et Attock, contre un certain nombre de personnes ayant utilisé des formes de salutations déterminées.

13. La commission avait par ailleurs relevé dans le rapport du Rapporteur spécial présenté à la Commission des droits de l'homme en 1992 (document E/CN.4/1992/52 du 18 décembre 1991) des allégations selon lesquelles neuf personnes ont été condamnées à deux ans de prison pour avoir agi en avril 1990 en violation de l'ordonnance no XX de 1984, qu'une autre personne a été condamnée en 1988 à un an d'emprisonnement pour avoir porté un insigne, et que la sentence a été maintenue par la Cour d'appel. Il est également allégué que le quotidien Ahmadi a été interdit au cours des quatre dernières années et ses rédacteur, éditeur et imprimeur mis en accusation; et que les livres et publications Ahmadis ont été interdits et confisqués. De même, des allégations portent sur la condamnation, en vertu des articles 298B et 298C du Code pénal, de deux Ahmadis à plusieurs années d'emprisonnement et une amende de 30 000 roupies (en cas de non-paiement de l'amende, la durée de l'emprisonnement est prolongée de dix-huit mois).

14. La commission avait noté que le gouvernement avait déclaré à plusieurs reprises dans ses rapports que le rapport du Rapporteur spécial n'est pas basé sur des faits. Elle avait donc prié le gouvernement de fournir des éléments de fait sur l'application dans la pratique des dispositions des articles 298B et 298C du Code pénal, en précisant le nombre de personnes condamnées en vertu de ces dispositions et en communiquant copie des décisions de justice prononcées, en particulier dans les procès évoqués par le Rapporteur spécial, ainsi que de toute décision de justice selon laquelle les articles 298B et 298C du Code pénal seraient incompatibles avec les exigences de la Constitution.

15. La commission avait noté que le gouvernement n'avait pas fourni, pour infirmer les allégations notées par le Rapporteur spécial, les informations demandées sur la pratique suivie par les tribunaux. Dans son rapport reçu en décembre 1996, le gouvernement a indiqué qu'il est interdit aux Quadianis, en vertu des articles 298B et 298C du Code pénal du Pakistan, d'utiliser des épithètes, descriptions et titres réservés à certains personnages ou lieux saints ou de se faire passer pour des musulmans, le but principal de cette restriction étant de pouvoir les distinguer et de leur interdire de prêcher leur religion comme étant la religion islamique après avoir été déclarés non musulmans. De l'avis de la commission, une restriction imposée pour cette principale raison et assortie de peines comportant un travail obligatoire entre dans le champ d'application de l'article 1 a) et e) de la convention, qui interdit l'imposition de peines comportant un travail obligatoire en tant que sanction pour l'expression d'opinions opposées au système politique ou social établi, ou en tant que mesure de discrimination sociale ou religieuse.

16. Le gouvernement a en outre déclaré dans son rapport reçu en décembre 1996 que les Ahmadis jouissent de tous les droits et privilèges garantis aux minorités non musulmanes par la Constitution et la législation pakistanaises, mais que certaines de leurs pratiques religieuses sont similaires à celles des musulmans, ce qui provoque un ressentiment chez ces derniers et constitue en conséquence une menace pour la sécurité et l'ordre publics. Le gouvernement a donc estimé qu'il était de son devoir de prendre des mesures législatives et administratives pour maintenir la paix.

17. La commission a pris dûment compte de ces indications. Se référant aux explications données aux paragraphes 133 et 141 de son étude d'ensemble de 1979 sur l'abolition du travail forcé, elle a rappelé que, conformément à la Déclaration universelle des droits de l'homme, des limitations aux droits et libertés qu'elle énumère peuvent être établies par la loi "en vue d'assurer la reconnaissance et le respect des droits et libertés d'autrui et afin de satisfaire aux justes exigences de la morale, de l'ordre public et du bien-être général dans une société démocratique". Ainsi, la convention n'interdit pas qu'une peine assortie d'une obligation de travailler soit infligée à des personnes qui recourent à la violence, incitent à la violence ou préméditent des actes de violence. En revanche, ce type de peine est prohibé par la convention lorsqu'elle sanctionne l'expression pacifique d'opinions religieuses ou lorsqu'elle frappe plus sévèrement, voire exclusivement, certains groupes sociaux ou religieux (quelle que soit l'infraction commise).

18. La commission exprime donc de nouveau l'espoir que les mesures nécessaires seront prises pour mettre les articles 298B et 298C du Code pénal en conformité avec la convention

Article 1 c). 19. Depuis de nombreuses années, la commission a, dans ses commentaires, fait référence aux articles 54 et 55 de l'ordonnance no XXIII de 1969 sur les relations professionnelles, qui prévoient des peines de prison pouvant comporter une obligation de travailler en cas de rupture ou de manquement aux termes d'un accord, d'une sentence ou d'une décision. La commission avait exprimé l'espoir que le gouvernement prendrait les mesures nécessaires pour mettre cette ordonnance en conformité avec la convention en abrogeant les articles 54 et 55 de l'ordonnance, en supprimant les sanctions assorties d'un travail obligatoire, ou en limitant leur portée aux situations dans lesquelles la vie, la sécurité personnelle ou la santé de la population se trouvent mises en danger.

20. Le gouvernement avait indiqué antérieurement qu'un projet de loi visant à modifier l'ordonnance sur les relations professionnelles avait été soumis à l'Assemblée nationale et qu'il était prévu de supprimer des articles 54 et 55 l'élément de travail obligatoire en remplaçant la peine d'emprisonnement par ce qui est appelé une peine de "simple emprisonnement". Ceci a été confirmé par le représentant du gouvernement à la Commission de la Conférence en 1990. Depuis lors, le gouvernement avait indiqué dans ses rapports jusqu'à celui reçu en décembre 1996 que l'amendement projeté est en cours d'examen. La commission espère que le gouvernement sera prochainement en mesure d'indiquer que l'ordonnance sur les relations professionnelles a été mise en conformité avec la convention.

(Le gouvernement est prié de fournir des données complètes à la Conférence à sa 88e session, et de communiquer un rapport détaillé en 2000.)