Demande directe (CEACR) - adoptée 1998, publiée 87ème session CIT (1999)

Se référant à ses commentaires antérieurs, la commission a noté les informations communiquées par le gouvernement en réponse aux points soulevés dans sa demande directe de 1997, concernant notamment la Partie XII de la convention, ainsi que les statistiques sur le montant des prestations de vieillesse pour un bénéficiaire type (Partie V).

Partie III (Indemnités de maladie) de la convention. La commission constate d'après la réponse du gouvernement à sa demande directe de 1997 que rares sont les employeurs qui ont déjà utilisé l'option proposée depuis avril 1997 leur permettant de ne pas recourir au régime obligatoire d'indemnités de maladie, laquelle option aurait impliqué une modification de leur système de rémunération. Elle espère que le gouvernement continuera à communiquer dans ses prochains rapports des informations sur toute évolution à ce sujet.

Partie IV (Prestations de chômage), articles 20 et 24 (en rapport avec l'article 69). 1. Emploi convenable. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait noté que la règle selon laquelle l'intéressé peut être déchu de son droit aux prestations de chômage pour avoir refusé un "emploi convenable" (concept auquel se réfère l'article 20 de la convention) a été remplacée par une règle apparemment plus restrictive privant l'intéressé de son droit s'il refuse un emploi proposé par le Service de l'emploi "sans motif valable", règle que l'on retrouve dans la législation sur les demandeurs d'emploi (art. 19 6) c) de la loi sur les demandeurs d'emploi de 1995). Dans la mesure où les demandeurs d'emploi sont autorisés, pendant la "période autorisée" d'une à treize semaines, à refuser de rechercher un emploi ou d'accepter un emploi ne correspondant pas à leur profession habituelle et pour lequel le niveau de rémunération est inférieur à celui auquel ils sont habitués (art. 6 5) de la loi et art. 16 du règlement sur l'indemnisation des demandeurs d'emploi de 1996), la commission avait exprimé l'espoir que le gouvernement indique les mesures prises ou envisagées pour s'assurer que dans tous les cas visés à l'article 20 de la convention (lu conjointement avec l'article 69) les prestations de chômage seront versées au moins pendant une période minimale de 13 semaines comprises dans une période de douze mois ou pour chaque cas de suspension du gain, conformément à l'article 24 de la convention.

Dans son rapport pour la convention no 44, le gouvernement assure la commission qu'il n'est pas question de suspendre les indemnités des demandeurs d'emploi de façon déraisonnable. Le Service de l'emploi agit avec responsabilité et ne s'aventure pas à proposer aux intéressés des emplois qui ne leur conviennent pas; la question du caractère "convenable" de l'emploi offert doit également être prise en compte pour déterminer si le refus de l'offre était sans juste cause. A cet égard, le gouvernement considère qu'il faut donner à la personne qui vient de se retrouver au chômage une chance raisonnable de retrouver le type d'emploi et le niveau de rémunération antérieurs. Il existe en conséquence une "période autorisée" d'une à treize semaines pendant laquelle les demandeurs d'emploi peuvent refuser tout autre type de travail ou un travail dont le niveau de rémunération est inférieur à celui auquel ils sont habitués. Selon l'article 16 2) du règlement précité, lors de la détermination de la durée de la période autorisée, le fonctionnaire compétent (adjudication officer) doit prendre en considération la profession habituelle du demandeur d'emploi, ses compétences et qualifications, la période pendant laquelle il a suivi une formation pour cette profession, la longueur de la période pendant laquelle il a été employé dans cette profession et la date depuis laquelle il a cessé d'être ainsi employé, de même que l'offre d'emplois dans cette profession et l'endroit où ces emplois sont offerts. Un demandeur dont "la profession habituelle" antérieure n'a été exercée que brièvement occupe une situation sur le marché du travail qui est comparativement précaire, de sorte qu'il ne serait donc pas de son intérêt de refuser pendant treize semaines une profession ou un niveau de rémunération qui, compte tenu de sa situation réelle, deviendront hors de portée au bout d'un délai relativement court. Il est en conséquence souhaitable que la durée de la "période autorisée" continue d'être déterminée en toute indépendance par le fonctionnaire compétent. Le gouvernement se réfère, en outre, à d'autres possibilités permettant au demandeur d'emploi de restreindre sa disponibilité à l'emploi en dehors de la période autorisée dans la mesure où il dispose de perspectives raisonnables de trouver un emploi malgré ces restrictions étant donné, en particulier, ses compétences, ses qualifications et son expérience, la nature et le nombre d'emplois offerts dans un certain périmètre de son domicile et la durée depuis laquelle il est au chômage (articles 8, 9 et 10). Le gouvernement considère que ces clauses de sauvegarde assurent une protection adéquate des demandeurs d'emploi. Il ajoute qu'il n'est pas tenu de comptabilité du nombre de demandeurs d'emploi pour lesquels la période autorisée est inférieure à 13 semaines, mais que ceux-ci ne sont probablement pas nombreux.

La commission note ces informations avec intérêt. Elle note en particulier, concernant la notion "d'emploi convenable" mentionnée à l'article 20 de la convention, que la possibilité -- grâce à la période autorisée allant jusqu'à treize semaines prévue par l'article 16 du règlement de 1996 sur l'indemnisation des demandeurs d'emploi -- pour un demandeur d'emploi de restreindre sa disponibilité à l'emploi à sa "profession habituelle" avec le même niveau de rémunération assure aux intéressés un niveau de protection suffisant pendant cette période. Les critères pris en considération par les fonctionnaires compétents, conformément à l'article 16 2), pour déterminer la durée de cette période autorisée sont conformes à ceux normalement appliqués pour évaluer le caractère convenable de l'emploi. En outre, au terme de la période autorisée et dans les six mois consécutifs à la date de sa demande, le demandeur d'emploi peut également restreindre sa disponibilité à l'emploi en plaçant spécifiquement des restrictions quant au niveau de la rémunération dans la mesure où il peut prouver qu'il a des chances raisonnables de retrouver un emploi malgré cette restriction (art. 8 et 9). La commission note cependant que les décisions concernant la durée de période autorisée, ainsi que l'aptitude à l'emploi (employability) d'un demandeur d'emploi, compte tenu des restrictions émises, relèvent de la responsabilité de fonctionnaires compétents qui ont ainsi un large pouvoir d'appréciation. La commission souhaiterait donc savoir si de nouvelles directives en la matière (disponibilité pour l'emploi) ont été données à ces fonctionnaires depuis l'entrée en vigueur de la législation sur les demandeurs d'emploi. Dans l'affirmative, elle souhaiterait que le gouvernement communique copie de ces directives et fournisse des statistiques sur le nombre de demandeurs d'emploi ayant bénéficié d'une période autorisée par rapport au nombre total des nouveaux demandeurs d'emploi. En outre, s'agissant de la déclaration du gouvernement, dans le cadre de la convention no 44, selon laquelle le Service de l'emploi ne s'aventure pas à offrir aux chômeurs des emplois qui ne leur conviendraient pas, la commission prie le gouvernement d'indiquer dans son prochain rapport les critères pris en considération par le Service de l'emploi quand il propose des emplois aux demandeurs d'emploi concernés.

2. "Recherche active d'emploi". La commission rappelle qu'au cours de la période de douze mois se terminant le 31 mars 1995 les fonctionnaires compétents avaient rejeté 21 460 demandes pour défaut de recherche active d'emploi. Le gouvernement avait considéré que ce chiffre était relativement modeste dans la mesure où, d'une part, il correspond à moins d'1 pour cent de l'ensemble des demandeurs d'emploi pour l'année considérée et, d'autre part, le demandeur peut subir plus d'un refus par an. Elle note, cependant, que dans les périodes suivantes le nombre de refus fondés sur l'absence de recherche active d'emploi a substantiellement augmenté pour atteindre 32 274 pour 1996-97 et 63 336 pour 1997-98. D'après le gouvernement, cette augmentation peut s'expliquer par le fait que les demandeurs d'emploi doivent désormais être entendus sur leur recherche d'emploi lors d'entretiens auxquels ils sont soumis, ce qui a augmenté les possibilités d'identifier des recherches d'emploi apparemment insuffisantes, et par conséquent le nombre de vérifications de la part des fonctionnaires. De plus, pour 1997-98, les termes de 3 538 accords conclus par les demandeurs d'emplois ont également été soumis au contrôle des fonctionnaires compétents. La commission souhaiterait que le gouvernement continue à fournir des informations statistiques à jour sur le nombre de cas pour lesquels les prestations de chômage ont été suspendues pour les motifs susmentionnés par rapport au nombre total de demandeurs d'emploi ainsi que sur le nombre d'appels interjetés contre les décisions de rejet des fonctionnaires compétents et leur suite.

3. La commission rappelle que dans ses observations de novembre 1996 le Congrès des syndicats (TUC) avait attiré l'attention sur la possible incompatibilité entre le test sur l'incapacité de travail adopté en 1995 et le test sur la disponibilité à l'emploi prévu par la loi sur les demandeurs d'emploi indiquant que "les personnes handicapées sont préoccupées par cette situation qui les met devant un test de l'incapacité plus sévère, ce qui les empêchera de bénéficier des prestations d'invalidité, et un test sur la disponibilité à l'emploi dont elles ne remplissent pas les conditions". Le TUC mentionne plus particulièrement trois catégories de personnes pouvant être affectées: i) celles pour lesquelles le test sur l'incapacité de travail n'a pas reconnu d'incapacité, ii) celles dont la situation n'entraîne pas proprement dit une incapacité mais qui restreint leur disponibilité au travail -- une personne atteinte d'anémie à hématies falciformes, par exemple, ne peut être considérée comme disponible pour un travail qui doit être exécuté dans un environnement froid et humide, puisque ce travail pourrait provoquer une crise, iii) les personnes ayant des problèmes de santé mentale qui les rendent peut disposées à demander du travail et ne sont en conséquence pas disponibles au travail. Dans sa réponse du 5 décembre 1996, le gouvernement indique qu'une décision prise dans le cadre des prestations d'invalidité selon laquelle une personne est capable de travailler est automatiquement valable dans le cadre de la loi sur les demandeurs d'emploi. Il est, en conséquence, impossible que des personnes n'aient droit à aucune des deux prestations pour des raisons relevant de leur état de santé. Par ailleurs, la législation sur les demandeurs d'emploi prévoit expressément que les demandeurs d'emploi peuvent restreindre leur disponibilité à certains types d'emploi si ces restrictions sont considérées comme raisonnables du point de vue de leur condition physique et morale. La commission prend note de ces informations.

4. Faute (misconduct). Dans ses précédents commentaires concernant les observations formulées par le TUC en 1995 et 1996, la commission avait soulevé un certain nombre de points en rapport avec les dispositions de la législation de sécurité sociale qui autorisent la suspension des prestations de chômage en cas de faute de l'intéressé alors que l'article 69 f) de la convention n'autorise une telle suspension que lorsque l'éventualité a été provoquée par une faute intentionnelle. La commission constate d'après le rapport du gouvernement que ces dispositions ont été reprises dans la loi sur les demandeurs d'emploi sous les articles 19 1), 3) et 6) a) de cette loi qui prévoient la suspension des prestations pour une période n'excédant pas 26 semaines lorsque le demandeur a perdu son emploi salarié du fait de sa faute. La période exacte de suspension est fixée au cas par cas par le fonctionnaire compétent qui prend sa décision en se basant sur l'article 70 du règlement sur l'indemnisation des demandeurs d'emploi et les directives à l'intention des fonctionnaires compétents relatives à l'interprétation de la notion de "faute" (perte de l'emploi du fait d'une faute AOG 39060-39219, vol. 6, amendement 5, janv. 1998) dont copie a été communiquée par le gouvernement.

S'agissant de l'interprétation de la notion de faute, le gouvernement confirme que, d'après la jurisprudence, une sanction ne s'applique que lorsque ladite faute est intentionnelle. Dans ce contexte, le gouvernement considère que la "faute" sera en réalité toujours une faute intentionnelle et n'inclura pas, au sens de l'article 19 de la loi, certains types de négligences qui bien que fautives ne peuvent être considérées intentionnelles au sens de l'article 69 f) de la convention. Après avoir rappelé que dans la pratique aucune distinction n'est faite entre la faute et la faute intentionnelle et que la question de savoir si l'employé a reçu un avertissement avant son licenciement n'est pas pertinente, le gouvernement renvoie également aux directives à l'intention des fonctionnaires compétents sur l'interprétation de la notion de "faute", dont il communique le texte.

Selon ces directives, les fonctionnaires compétents déterminent en quoi consiste la faute (39075). Le mot "faute" n'est pas défini par la législation de sécurité sociale mais, en tenant compte de la nature de la relation entre l'employé et l'employeur et de leurs droits et devoirs respectifs, la faute consiste en une attitude pouvant être justement décrite comme répréhensible et mauvaise (39105). Les autorités compétentes décident également si les actes des demandeurs d'emploi constituent une faute (39109); même si ces derniers n'ont pas délibérément fait quelque chose de mauvais, il peut néanmoins y avoir une faute. Ainsi, les demandeurs qui arriveraient accidentellement en retard au travail pourraient avoir commis une faute même en l'absence d'intention délibérée d'être en retard (39108). En outre, il n'importe pas que l'employeur ait considéré que les actes du demandeur soient constitutifs d'une faute. Un employé perdrait, par exemple, son emploi du fait d'une faute s'il apparaissait qu'il avait particulièrement manqué d'attention (39109). Déterminer si la négligence ou le manque d'attention constituent une faute est une question d'appréciation. Si l'action est délibérée il y a faute; dans les autres cas, cela dépendra de la responsabilité, du soin et des compétences requis pour l'emploi, de la gravité de l'acte ou de l'omission ainsi que de la gravité de la faute du demandeur, telle qu'établie par le fonctionnaire compétent (39149). En plus de l'insolence, des disputes, des rixes ou d'autres formes d'attitude agressive qui constituent une faute (39178), l'usage de mots injurieux peut également être assimilé à une faute, notamment lorsque les circonstances font apparaître que ces mots sont utilisés sciemment pour offenser autrui (39179).

La commission constate que l'interprétation de la "faute", dans le cadre de l'article 19 de la loi sur les demandeurs d'emploi, telle qu'elle résulte des directives susmentionnées, fait clairement la distinction, en donnant des exemples pratiques, entre la faute délibérée et la faute non délibérée du demandeur d'emploi, telle que la négligence ou l'incurie qui, bien que constituant des attitudes fautives, ne peuvent être considérées comme intentionnelles au sens de l'article 69 f) de la convention. Elle note également que lesdites directives obligent les fonctionnaires compétents à sanctionner également les cas de fautes qui ne constituent pas une faute intentionnelle, la sévérité de la sanction étant laissée à leur discrétion. La commission note cependant, d'après la déclaration du gouvernement, qu'il résulte de la jurisprudence qu'une sanction ne sera prononcée que si la faute est une faute intentionnelle. Elle espère, en conséquence, que, compte tenu de cette déclaration, le gouvernement pourra reconsidérer la question et modifier les directives adressées aux fonctionnaires compétents afin de s'assurer que la suspension des prestations de chômage est limitée aux comportements délibérés, tels que définis par l'article 69 f) de la convention.

La commission constate, en outre, que les articles 19 1), 2) et 5) c) de la loi sur les demandeurs d'emploi prévoient également la suspension des prestations lorsque le demandeur d'emploi a perdu, en raison d'un comportement fautif, son droit à participer à un stage de formation ou à un programme de recherche d'emploi. Dans ce cas, la durée de la suspension est fixée par l'article 69 du règlement sur l'indemnisation des demandeurs d'emploi de 1996. La commission souhaiterait que le gouvernement indique si, dans ces cas, les mêmes directives relatives à l'interprétation de la notion de "faute" s'appliquent, compte tenu du fait que les directives susmentionnées concernent la perte d'emploi et non les cas où un comportement fautif provoque le renvoi d'un stage de formation ou d'un programme de recherche d'emploi. Dans le cas contraire, prière d'indiquer si des directives spéciales ont été prises et d'en communiquer copie.

Enfin, en relation avec les observations du TUC, la commission note avec intérêt la déclaration du gouvernement selon laquelle le paiement des prestations n'est plus suspendu lorsqu'un cas de "faute" est à l'examen. S'il apparaît qu'un demandeur a perdu son emploi en raison d'une faute, le paiement des prestations chômage continuera d'être versé intégralement jusqu'à ce que le fonctionnaire compétent statue sur la question. La commission prie le gouvernement de communiquer le texte des dispositions légales pertinentes.

5. La commission a noté que, conformément aux articles 1 a) et 4 1) a) de la loi sur la sécurité sociale de 1998, les attributions des fonctionnaires compétents sont désormais transférées au secrétaire d'Etat, et les attributions des cours d'appel en matière de sécurité sociale aux cours d'appel unifiées telles qu'établies en application de cette loi. Aux termes de l'article 8 1) a) et c) de cette loi, il appartient au Secrétaire d'Etat de décider de toute demande de prestations, y compris l'allocation versée aux demandeurs d'emploi. Le règlement devant être adopté en application des articles 21 à 23 de la loi peut également prévoir la suspension des paiements d'une prestation en tout ou en partie dans des circonstances prescrites ainsi que dans les cas de non-communication d'informations. Enfin, aux termes de l'article 81 de la loi, le Secrétaire d'Etat doit préparer et soumettre à chaque Chambre du Parlement un rapport sur les normes qui se sont dégagées des décisions qui font l'objet d'un recours devant la cour d'appel. La commission prie le gouvernement de fournir des explications sur l'incidence que ces nouveaux arrangements pourraient avoir sur l'examen d'une demande de prestations par les demandeurs d'emploi. Prière également de communiquer le texte de la réglementation qui doit être adoptée en application de la loi susmentionnée ainsi que copie du rapport susmentionné du Secrétaire d'Etat, lorsque ces documents sont disponibles.

Article 24, paragraphe 3. La commission note que l'article 46 2) du Règlement sur l'allocation aux demandeurs d'emploi fixe le délai de carence à trois jours. Selon le rapport du gouvernement, ce nombre a été porté à sept par l'article 2 du Règlement no 71 sur l'allocation aux demandeurs d'emploi (amendement) de 1998, lequel a toutefois été abrogé le 1er juin 1998 par le Règlement no 4 sur la sécurité sociale (amendements divers) (SI 1998, no 1174). La commission souhaiterait recevoir une copie de ce dernier règlement. Elle prie également le gouvernement d'indiquer, en mentionnant les dispositions pertinentes, de quelle manière le terme "jour" est défini aux fins de l'article 46 2) et en particulier si les dispositions de l'article 47 4), tel qu'amendé par l'article 14 du Règlement no 1517 de 1996 sur l'allocation aux demandeurs d'emploi et l'aide au revenu (Jobseeker's Allowance and Income Support (General) Amendement Regulations) sont applicables en l'espèce.

Partie X (Prestations de survivants). La commission a noté les préoccupations du TUC qui craint que le gouvernement n'abolisse les prestations d'assurance sociale aux survivants. La commission prie le gouvernement d'indiquer tout développement à cet égard compte tenu des dispositions correspondantes de la convention.

Partie XIV (Dispositions diverses), article 76, paragraphe 1 b) ii). Se référant à sa demande de 1996, la commission a noté les informations communiquées par le gouvernement sur la méthode utilisée par le gouvernement pour ajuster le salaire minimum négocié au niveau national pour un manoeuvre de l'industrie, fixé en 1987, afin de déterminer le salaire de référence d'un manoeuvre ordinaire adulte masculin pris en compte pour le calcul des prestations périodiques. Elle rappelle que comparer le taux actuel des prestations à un salaire minimum de 1987 largement dépassé, tel qu'ajusté en appliquant l'indice des "gains moyens" dans l'occupation pour la période correspondante, ne constitue qu'une approximation qui ne permet pas de déterminer avec précision si le taux des prestations versées à un bénéficiaire type atteint le niveau prescrit par la convention. La commission note toutefois que, dans son rapport sur la convention no 44, le gouvernement exprime l'intention d'introduire un salaire minimum national en temps opportun. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur tous progrès réalisés à cet égard.

[Le gouvernement est prié de communiquer un rapport détaillé en 2000.]