Observation (CEACR) - adoptée 1991, publiée 78ème session CIT (1991)

1. La commission note le rapport du gouvernement. Elle note également: i) la discussion qui a eu lieu à la Commission de la Conférence en 1989; ii) les commentaires du Congrès des syndicats (TUC) dans plusieurs communications datées de 1989 et de 1990; iii) les commentaires supplémentaires du Comité de la liberté syndicale dans le cas no 1261 (275e rapport du comité, novembre 1990, paragr. 11); iv) les conclusions du Comité de la liberté syndicale dans le cas no 1540 (277e rapport du comité, février-mars 1991, paragr. 47 à 98).

2. Licenciement de travailleurs du Centre gouvernemental des communications de Cheltenham (GCHQ).

Dans ses communications du 21 décembre 1989 et du 14 juin 1990, le TUC déclare qu'à la suite de la discussion à la Commission de la Conférence en 1989, il a écrit au Premier ministre en indiquant que les syndicats adopteraient une attitude constructive dans les négociations sur l'affaire du GCHQ, de façon que le gouvernement puisse honorer ses engagements au titre de la convention no 87 et, en même temps, satisfaire ses exigences concernant le maintien des services au GCHQ. Selon le TUC, le Premier ministre n'a pas répondu à la proposition de reprise des discussions, comme l'avaient suggéré la commission d'experts et la Commission de la Conférence.

Dans son rapport, le gouvernement répète que les dispositions de la convention no 87 doivent être interprétées en tenant compte de la convention no 151 et que le travail exécuté par le personnel civil au GCHQ est dans "l'esprit de l'exemption des forces armées" prévue à l'article 9 de la convention no 87.

En ce qui concerne la suggestion de la commission invitant le gouvernement à reprendre les négociations avec les syndicats intéressés, le gouvernement n'est pas toujours convaincu de leur utilité. Il souligne que les discussions ont eu lieu immédiatement après l'annonce faite par le gouvernement en janvier 1984, selon laquelle les travailleurs du GCHQ n'avaient plus le droit d'être membres de syndicats nationaux. Au cours de ces discussions, les syndicats avaient insisté pour qu'un "accord de paix du travail" suffirait à garantir la continuité du service au GCHQ. Ces propositions avaient été considérées avec beaucoup d'attention par le gouvernement, mais elles avaient dû être rejetées car elles ne donnaient pas de garanties suffisantes que des pressions contradictoires ne provoqueraient pas de difficulté à l'avenir. Cette conclusion s'est trouvée confirmée a posteriori, le projet d'accord soumis par le Conseil des syndicats de la fonction publique ayant été rejeté par deux des principaux syndicats intéressés parce qu'ils n'étaient pas disposés à envisager la conclusion d'un "accord de paix du travail" au GCHQ. Le gouvernement reconnaît que les syndicats ont ensuite indiqué qu'ils pourraient réviser leur position sur ce point. Selon le gouvernement, cette éventualité elle-même confirme sa position quant à l'inutilité d'une reprise des discussions sur cette question.

Le gouvernement souligne par ailleurs que les employés du GCHQ ont le droit de s'affilier à la Fédération des employés des communications gouvernementales (GCSF) et que plus de 50 pour cent d'entre eux l'ont fait. Dans ses communications du 21 décembre 1989 et du 14 juin 1990, le TUC relève que le greffier (qui est un fonctionnaire indépendant responsable de certaines questions administratives relatives aux syndicats et aux associations d'employeurs) avait refusé de délivrer au GCSF un certificat d'indépendance. Selon le TUC, cette décision souligne le fait que les employés du GCHQ n'ont même pas le droit fondamental d'appartenir à un syndicat indépendant.

Selon le gouvernement, cette décision qui fait présentement l'objet d'un recours ne signifie pas que le GCSF n'est pas un "syndicat". Au contraire, il est inscrit sur une "liste" légale de syndicats, mais le syndicat et ses membres ne jouissent pas de certains droits légaux en ce qui concerne des questions telles que la santé et la sécurité du travail, la consultation préalable au licenciement, etc. Toutefois, au dire du gouvernement, la direction du GCHQ étend en pratique au GCSF des droits qui sont "au moins équivalents" à presque tous ces droits découlant de la loi.

La commission ne peut qu'exprimer son regret devant le manque apparent de progrès dans cette affaire qui lui a été initialement soumise en 1985. Elle reste d'avis que, aux termes de la législation actuellement en vigueur, les travailleurs du GCHQ ne peuvent pas être considérés comme des membres des "forces armées" aux fins de l'application de l'article 9 de la convention. La commission note que les tentatives faites en 1984 pour obtenir un accord de paix du travail n'ont pas abouti. Rappelant que les travailleurs dont les fonctions ont trait à des questions de sécurité relèvent de la catégorie de ceux pour lesquels il est admissible de limiter le droit de grève, la commission considère néanmoins que ces travailleurs ne devraient pas se voir dénier le droit d'appartenir aux organisations de leur choix, comme le garantit l'article 2 de la convention.

La commission note que plus de 50 pour cent des travailleurs du GCHQ ont choisi de s'affilier à une organisation qui possède certaines, mais non la totalité, des caractéristiques d'un syndicat aux termes du droit britannique, et qui est traitée par la direction de la même manière que si elle était un syndicat à part entière. Le fait que les travailleurs du GCHQ ont le droit de s'affilier à cette organisation, mais pas à une autre, semble indiquer que le gouvernement n'est pas opposé au principe d'une affiliation syndicale de ces travailleurs, mais qu'il continue à avoir des objections à l'affiliation à certains syndicats.

Rappelant qu'il s'est maintenant écoulé plus de six ans depuis les derniers entretiens officiels entre le gouvernement et les syndicats sur ce sujet, et notant que le TUC s'est déclaré disposé à adopter une approche positive face à une reprise des négociations, la commission estime que le moment est opportun pour une reprise du dialogue et invite une nouvelle fois instamment le gouvernement à reconsidérer sa position sur la reprise des discussions avec les syndicats du service public, en vue de déterminer s'il pourrait être possible de parvenir à des arrangements satisfaisants assurant en permanence le maintien d'un niveau de service approprié au GCHQ.

3. Article 3 de la convention

a) Généralités

Dans son observation de 1989, la commission avait relevé un certain nombre d'incompatibilités entre les lois de 1980, de 1982 et de 1988 sur l'emploi et la loi de 1984 sur les syndicats, d'une part, et les exigences de la convention, d'autre part. Ces incompatibilités se rapportaient: i) au concept de "licenciement injuste", tel qu'il est défini à l'article 3 de la loi de 1988; ii) à l'article 8 de la loi de 1988 concernant l'indemnisation des membres et des dirigeants des syndicats; iii) à l'érosion de la protection de la loi contre la responsabilité civile pour l'action directe; iv) aux licenciements et mesures disciplinaires liés à la participation aux grèves et autres moyens de pression. La commission avait également observé: a) que certaines dispositions considérées comme compatibles avec la convention - notamment celles qui se rapportent au Commissaire pour les droits des membres des syndicats - pourraient être appliquées d'une manière qui ne serait pas conforme avec la lettre ou l'esprit de la convention; b) le volume et la complexité des changements de la législation intervenus depuis 1980.

La commission prend note des observations communiquées par le gouvernement sur ces sujets.

b) "Sanctions disciplinaires injustifiées" et article 3 de la loi de 1988

La commission avait estimé que l'article 3(3)(c) de la loi de 1988, aux termes duquel les syndicats ne peuvent imposer des sanctions disciplinaires à leurs membres qui, de bonne foi, soutiennent que leur syndicat a transgressé ses propres règles ou la loi du pays, n'était pas incompatible avec l'article 3 de la convention. En revanche, la commission avait conclu que les dispositions de l'article 3 qui privent les syndicats du droit de sanctionner leurs membres qui refusent de participer à des grèves légales et autres moyens de pression, ou qui tentent de persuader d'autres membres de refuser de participer à de tels mouvements, constituaient un empiètement sur les garanties prévues à l'article 3.

Dans son rapport, le gouvernement déclare difficilement comprendre pourquoi la commission considère l'article 3(3) c) comme étant compatible avec la convention, mais non les dispositions se rapportant aux grèves et autres moyens de pression. De l'avis du gouvernement, l'objet de l'article 3 est de faire en sorte que les syndicats respectent les opinions de leurs membres, les laissent libres de former leur propre opinion et d'agir selon leur conscience, sans crainte de se voir imposer des mesures disciplinaires par leur syndicat.

La commission note les observations du gouvernement en ce qui concerne cette question. Elle demeure toutefois d'avis que les dispositions de l'article 3 interdisant aux syndicats de prendre des sanctions disciplinaires contre leurs membres qui refusent de prendre part à des moyens de pression légaux restreignent la capacité des organisations de travailleurs d'élaborer leurs statuts et leurs règlements, comme le leur garantit l'article 3 de la convention. La commission considère qu'il devrait appartenir aux membres des organisations eux-mêmes de décider du contenu des statuts de ces organisations. La commission reconnaît que les droits garantis par l'article 3 doivent s'exercer dans le respect des droits fondamentaux de l'homme, tel le droit de ne pas être soumis à un traitement discriminatoire fondé sur la race ou le sexe. Toutefois, la commission estime incompatible avec la convention une disposition interdisant aux membres d'un syndicat d'adopter librement des règles prévoyant l'imposition de sanctions disciplinaires aux syndiqués qui refusent de suivre ou tentent de renverser les décisions démocratiquement prises par les membres du syndicat de déclencher une grève ou d'exercer d'autres actions de revendication légitimes.

La commission demande donc au gouvernement de réviser sa législation de façon à laisser aux syndicats et à leurs membres la faculté d'adopter et d'appliquer de telles règles s'ils le souhaitent.c) Indemnisation des membres et représentants des syndicats

L'article 8 de la loi de 1988 dispose qu'un syndicat ne peut utiliser ses fonds pour indemniser une personne à l'égard de toute sanction qui pourrait lui être imposée en raison d'une infraction ou d'un outrage au tribunal; il prévoit également que le syndicat peut recouvrer toute somme versée par erreur au titre d'une telle indemnité. Dans son observation de 1989, la commission avait conclu que cette disposition ne paraissait pas compatible avec l'article 3 de la convention.

Dans son rapport, le gouvernement exprime son opposition de principe à ce qu'un syndicat puisse utiliser impunément ses fonds pour indemniser une personne qui s'est vu imposer une sanction par un tribunal pour une infraction pénale ou pour outrage à la cour. Il déclare également que l'article 8 n'entraîne aucune ingérence des autorités publiques dans la capacité des syndicats d'élaborer leurs statuts et leurs règlements et d'organiser leur administration et leurs activités comme elles le jugent bon.

La commission reconnaît que l'article 8 ne déclare pas expressément que les syndicats ne peuvent pas adopter de règlement à cet effet, mais il paraît avoir le même effet puisque tout versement fait conformément avec un tel règlement peut être recouvré, conformément aux paragraphes 2 et 3 de l'article 8. En conséquence, la commission considère que la législation devrait être modifiée de manière à permettre l'adoption et l'application de règlements permettant l'indemnisation des membres ou des dirigeants des syndicats en ce qui concerne les responsabilités juridiques qu'ils peuvent encourir au nom du syndicat.

d) Immunités à l'égard de la responsabilité civile découlant des grèves et autres actions de revendication

Dans son observation de 1989, la commission avait relevé que les modifications apportées depuis 1980 ont eu pour effet de supprimer la protection contre la responsabilité de common law découlant de certaines formes d'actions de revendication pour lesquelles elle considérait qu'une telle protection devrait être accordée. En particulier, i) il est désormais virtuellement impossible aux travailleurs et aux syndicats de participer légalement à toute forme de boycott ou d'action de solidarité contre des parties qui ne sont pas directement impliquées dans un conflit donné; ii) la protection ne s'applique plus aux situations dans lesquelles les actions des syndicats et de leurs membres ont des motifs à la fois professionnels, sociaux et politiques; iii) la définition de l'expression "différend du travail" est telle qu'il est impossible aux travailleurs et aux syndicats de prendre part à des actions de revendication efficaces dans les cas où l'employeur "véritable" avec qui le différend existe se réfugie derrière une ou plusieurs filiales qui sont techniquement "l'employeur" des travailleurs concernés, mais qui n'ont pas le pouvoir de prendre une décision susceptible de conduire à un règlement effectif du conflit; iv) la possibilité des travailleurs de s'engager dans une action directe au Royaume-Uni pour soutenir des travailleurs en dehors de ce pays, ou pour protester contre la politique sociale ou raciale d'un gouvernement avec lequel le Royaume-Uni a des liens commerciaux ou économiques, est très limitée. En conséquence, la commission avait demandé au gouvernement d'apporter des modifications permettant aux travailleurs d'exercer des actions de revendication contre leur employeur "véritable", et protégeant adéquatement le droit d'exercer d'autres formes légitimes d'actions de revendication, telles que les grèves de protestation et de solidarité.

Dans son rapport, le gouvernement déclare que l'observation de la commission ne tient pas suffisament compte des différences dans le droit britannique entre la situation des personnes qui participent à une action de revendication et celle des personnes qui appellent à une telle action ou l'organisent. Il souligne, par exemple, que l'article 16 de la loi de 1974 sur les syndicats et les relations professionnelles interdit absolument aux tribunaux d'ordonner aux travailleurs de se remettre au travail ou de se présenter au travail, alors que d'autres dispositions accordent une protection juridique à ceux qui organisent une action de revendication au soutien d'un différend du travail, ou qui appellent les travailleurs d'un employeur autre que celui qui est directement impliqué dans le différend à ne pas franchir des piquets organisés dans le respect de la loi. Le gouvernement considère que les modifications de la législation en vigueur jugées nécessaires par la commission pour assurer leur conformité avec la convention sont loin d'être clairement définies.

La commission reconnaît que la législation britannique accorde une assez large protection contre la responsabilité en common law pour les personnes et les syndicats qui organisent ou participent à certaines formes d'actions de revendication et que les travailleurs ne peuvent pas se voir intimer l'ordre de reprendre leur travail ou de rester au travail. Toutefois, elle reste d'avis que certaines modifications législatives introduites depuis 1980 ont eu pour effet de retirer la protection légale pour diverses formes d'actions de revendication qui, à son avis, ne devraient pas faire encourir de responsabilité juridique. Elle doit, par conséquent, répéter sa demande pour que le gouvernement adopte une législation, à la suite de consultations avec le Bureau si besoin est, permettant aux travailleurs et à leurs syndicats de s'engager dans une action de revendication dans les circonstances qui ont été examinées en détail dans l'observation formulée par la commission en 1989 et qui sont résumées ci-dessus.

Dans des communications du 19 janvier et du 21 décembre 1990, le TUC déclare que la loi de 1990 sur l'emploi n'est pas en conformité avec la convention, étant donné qu'elle restreint encore la gamme de situations dans lesquelles les travailleurs peuvent légalement recourir à une action de solidarité. Le gouvernement déclare que, cette mesure ayant été promulguée en dehors de la période visée par son rapport, il ne serait pas approprié de répondre pour l'instant aux points particuliers qui y ont trait. La commission demande au gouvernement de bien vouloir lui donner, dans son prochain rapport, des détails complets quant à l'objet et à l'effet de cette mesure.

e) Licenciements pour faits de grève et autres actions de revendication

Dans son observation de 1989, la commission avait demandé au gouvernement d'adopter des mesures législatives de protection contre le licenciement et les autres formes de traitement discriminatoire, de manière à mettre la législation et la pratique en conformité avec les exigences de la convention. La commission note que le Comité de la liberté syndicale est parvenu à la même conclusion dans le cas no 1540.

Dans son rapport, le gouvernement indique un certain nombre de caractéristiques de la législation et de la pratique britanniques en matière de relations professionnelles qui, à son avis, rendent inutile ou inappropriée l'adoption de mesures législatives telles que celles demandées par la commission dans son observation précédente.

Tout en notant les vues exprimées par le gouvernement dans son rapport et dans ses observations au Comité de la liberté syndicale dans le cas no 1540, la commission demeure convaincue que la conformité avec la convention exige que les travailleurs jouissent d'une protection effective de la loi contre le licenciement ou toute autre mesure disciplinaire prise en raison de leur participation, réelle ou proposée, à des grèves ou à d'autres formes d'actions de revendication.

En ce qui concerne les effets de la loi de 1990 sur l'emploi dans ce contexte, la commission note que, dans ses conclusions sur le cas no 1540, le Comité de la liberté syndicale a estimé que l'article 62A de la loi (codification) sur la protection de l'emploi (qui y a été inséré par l'article 9 de la loi de 1990) "semble réduire la portée de la protection que le comité a considérée comme étant insuffisante au regard des principes de la liberté syndicale" et a invité le gouvernement à apporter des modifications appropriées à l'article 62A pour le mettre en conformité avec ces principes (277e rapport, paragr. 96). La commission fait siennes les conclusions du Comité de la liberté syndicale à cet égard.

f) Complexité de la législation

Dans son observation de 1989, la commission avait exprimé sa préoccupation au sujet du nombre et de la complexité des modifications apportées à la législation depuis 1980 en relation avec les sujets couverts par la convention, et elle avait suggéré qu'il serait opportun de réexaminer le fond et la forme de la législation. La commission note que, depuis cette époque, les lois de 1989 et de 1990 sur l'emploi ont apporté de nouveaux changements dans ce domaine.

Dans son rapport, le gouvernement considère que la commission sous-estime les avantages, dans la situation britannique, d'utiliser le cadre de la common law, et les difficultés que pourrait provoquer une tentative d'adopter une optique différente de celle qui a constamment été adoptée pendant ces années pour appliquer les garanties inscrites dans la convention. Le gouvernement joint en annexe à son rapport un certain nombre d'exemples de brochures explicatives gratuites qui expliquent la législation pertinente telle qu'elle s'applique aux employeurs, aux travailleurs et aux syndicats, afin de montrer que la loi est en fait facilement compréhensible par ceux qu'elle affecte le plus directement. Il indique aussi qu'il envisage la possibilité de codifier la législation, ce qui permettrait de rassembler en une seule loi toutes les dispositions se rapportant aux relations professionnelles et aux syndicats qui se trouvent actuellement dans plusieurs textes différents. Il déclare qu'il serait disposé à présenter les textes nécessaires lorsque les ressources et le calendrier législatif le permettront, mais il souligne qu'une telle mesure n'apporterait pas de changement de fond à la loi pertinente.

La commission note avec intérêt que le gouvernement est disposé à envisager l'introduction d'une codification lorsqu'il en aura le temps et les moyens. La commission est consciente que ces mesures n'apportent normalement pas de changement de fond à la législation, mais elle considère néanmoins que le gouvernement devrait profiter de l'occasion de cette codification pour mettre sa législation et sa pratique en pleine conformité avec les exigences de la convention, et elle le prie de bien vouloir communiquer, dans son prochain rapport, toute mesure prise à cet égard.